PLANEACIÓN EN

BOGOTÁ HUMANA

1

3

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN Carrera. 30 No. 25-90 pisos 1,5, 8 y 13 Bogotá D.C. www.sdp.gov.co Alcalde Mayor de Bogotá D.C. Gustavo Francisco Petro Urrego Secretario Distrital de Planeación Gerardo Ardila Calderón

4

Asesores Diana Melo Brito Ana Victoria Criales Martínez Fernando Enrique Pieschacón Aponte Jefe Oficina Asesora de Prensa y Comunicaciones Angélica del Pilar Molina Reyes Jefe Oficina de Control Interno Gloria Piedad Roa Carrero Jefe Oficina Control Interno Disciplinario Martha Eugenia Ramos Ospina Subsecretario de Planeación Territorial Director de Norma urbana Armando Lozano Reyes Subsecretario de Planeación Socioeconómica Octavio Fajardo Martínez

Subsecretario de Información y Estudios Estratégicos Estudios Macro Roberto Prieto Ladino Subsecretaria de Planeación de la Inversión Luz Angela Cubillos Olarte Subsecretaria Jurídica Angela Rocío Díaz Pinzón Subsecretario de Gestión Corporativa Julián Fabricio Huérfano Ardila Director de Ambiente y Ruralidad Andrés Ramírez Hernández Directora de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios Glenda Amparo Luna Saladen Director de Patrimonio y Renovación Urbana José Antonio Velandia Clavijo Director de Vías, Transporte y Servicios Públicos Pedro Andrés Héndez Puerto Director de Taller del Espacio Público Diego Mauricio Cala Rodríguez

Director de Planes Parciales Camilo Castellanos Molina

Director de Sistemas Héctor Henry Pedraza Piñeros

Director de Planes Maestros y Complementarios Edgar Andrés Figueroa Victoria

Director Planes de Desarrollo y Fortalecimiento Local José Vicente Zamudio

Directora de Integración Regional, Nacional e Internacional Carolina Chica Builes Director Diversidad Sexual Juan Carlos Prieto García Director Economía Urbana Antonio Avendaño Arosemena

Director de Programación y Seguimiento a la Inversión Juan Carlos Calderón Directora de Confis Viviana Luz Torres Nuñez

Director de Equidad y Políticas Poblacionales Rovitzon Ortiz Olaya

Director de Participación y Comunicación para la Inversión Guido Alberto Bonilla Pardo

Director de Políticas Sectoriales Horacio Osorio Velosa

Directora de Análisis y conceptos Jurídicos Sandra Tibamosca Villamarín

Director de Operaciones Estratégicas Otto Francisco Quintero

Directora de Trámites Administrativos Adriana Vergara Sánchez

Director de Estratificación Ariel Eliécer Carrero Montañez

Directora de Defensa Judicial Luz Helena Rodríguez

Director de Sisbén Helmut Rubiel Menjura Murcia

Directora Gestión Humana Ana Nidia Castro Rivera

Director de Información, Cartografía y Estadística Nelson Gerardo Pérez Aranguren

Directora de Recursos Físicos y Gestión Documental Julia Elena González Henao

Directora de Servicio al Ciudadano Claudia Susana Almonacid Bernal

Directora de Gestión Financiera Luz Dary Arévalo Salamanca

5

Director de Planeación José Max Cabrera Murillo Director de Contratos Hans Ronald Niño Exsubsecretaria de Planeación Territorial Liliana Ospina Arias Ex Subsecretaria de Gestión Corporativa Gisele Manrique Vaca

6

Exsubsecretario de Planeación de la Inversión Mauricio Katz Exdirector de Estudios Macro Armando Sixto Palencia Pérez

Equipo editorial Editor Fernando Enrique Pieschacón Aponte Asistente editorial Felipe Guillen Jiménez Coordinadora diseño y diagramación Angélica del Pilar Molina Reyes Diseño y Diagramación Lilian Melissa Mora Triviño Jhon Jairo Obando Rodríguez Fotografías Banco de Imágenes Secretaria Distrital de Planeación Fotógrafos Jonathan Daniel Naranjo Larrahondo Jonathan del Castillo Forthich Iván Dario Saavedra Juan Camilo Rincón Renders Torre Enconcreto y proyecto Elite Propiedad intelectual: Didier Rincón Arquitectos Triángulo de Fenicia Propiedad intelectual: Universidad de los Andes La Sabana Propiedad intelectual: Ricardo Iván Villareal Grupo Empresarial RIV S.A.S.

Vagón Metro Propiedad intelectual: IDU Estación Central Propiedad intelectual: ERU El Pedregal Propiedad intelectual: Empresa Aldea Proyectos S.A.S Río Fucha Propiedad intelectual: Edgar Diego mazo Zapata Participación redacción de textos Jorge Iván González. Economista María Cristina Rojas Eberhard. Arquitecta Ana Sabina Rodríguez van der Hammen. Abogada Oriana Cortés Muñoz. Antropóloga Maira Camila Perico Torres. Antropóloga Bellanith Paulina Vargas Garzón. Arquitecta Doris Catalina Silva Moreno. Ingeniera Ambiental Edward Alfonso Buitrago Torres. Ingeniero Forestal Jaydy Milena Salazar Sandoval. Arquitecta Laura Viviana Hernández Romero. Ingeniera Ambiental Juan de Dios Martín Molano. Arquitecto Jorge Enrique Gómez Sandoval. Arquitecto Javier Edgardo Niebles Alba. Arquitecto Mauricio de los Ríos España. Arquitecto Ana María Barragán Díaz. Socióloga Carolina López Ramos. Arquitecta Paula Andrea Guevara. Economista Nella Patricia Chams. Administradora de Empresas Santiago Carvajal Giraldo. Profesional en Gestión y Desarrollo Urbanos Edwin Ramírez Pardo. Arquitecto Paco Ayonel Bermúdez. Economista Oliverio Pérez Mora. Economista Susana Chacón Espejo. Economista

7

8

Manuel Alejandro Jarro Navarro. Economista Nohora Luz Castrillón Jaramillo. Filosofa, Comunicadora Social Johana Navarrete. Politóloga Magda Liliana Rojas. Psicóloga Luis Gabriel Roa Cock. Politólogo Liliana Maldonado. Ingeniera Civil Jacqueline Bernal Díaz. Economista John Marlon Rodríguez García. Comunicador Social y Periodista Luz Adriana Páez Méndez. Psicóloga Nury Cristina Rojas Tello. Antropóloga Martin Ricardo Linares Puentes. Administrador Público Adriana Alejandra García Sierra. Economista María Esperanza Corredor Collazos. Economista Mery Isabel Parada Ávila. Ingeniera Catastral y Geodesta Carlos Arturo Velásquez García. Administrador Financiero Camilo Enrique Gaitán Victoria. Arquitecto María Del Pilar Acosta Nino. Estadística Sergio Andrés Laiton. Ingeniero Catastral y Geodesta Martha Stella Guevara Castro. Comunicadora Social - Periodista Yolanda Calderón Saavedra. Psicóloga Helga Jimena Contreras Arenas. Ingeniera de Sistemas Ángela Marcela Camacho Nossa. Geógrafa Santiago León Mera. Abogado Natalia María Chávez Navarrete. Administrador Público Nelson Alfonso Mosquera González. Archivista Bernardita Irma Cleofe Rodríguez de Vega. Archivista Claudia Liliana Lucero Campaña. Administradora Pública Adriana Correa Marín. Ingeniera Industrial Carmen Emilia Feo Rico

Impresión Exprecards S.A. ISBN 978-958-8310-93-0 Impreso en Bogotá, Colombia 2015 Todos los derechos de esta publicación son reservados. Esta prohibida su venta. Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra – incluido fotos, diseño y portada-, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin consentimiento por escrito de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá. En el caso de los renders está totalmente prohibida su reproducción. La información contenida en el presente documento puede ser utilizada mientras se cite la fuente.

9

10

CONTENIDO

13 21 37 161 211 281 319 347

PRESENTACIÓN PLAN DE DESARROLLO DISTRITAL ORDENAMIENTO TERRITORIAL INTEGRACIÓN REGIONAL INCLUSIÓN SOCIAL Y DIVERSIDAD INFORMACIÓN PARA LA CIUDAD FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ EN EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS

12

PRESENTACIÓN

13

Este libro surge de una necesidad de información: implica entregar a los ciudadanos, en general, y a los administradores, en particular, un cuadro general del trabajo realizado en la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá durante este período de cuatro años, entre el 2012 y el 2015, bajo la administración del Alcalde Gustavo Petro. La mayoría de los temas están detallados mucho mejor en publicaciones separadas, pero quien se interese, podrá encontrar aquí la descripción básica de las acciones emprendidas. La planeación se concibe como un proceso técnico, que se basa en la generación de diagnósticos confiables sobre los procesos urbanos y en la creación de alternativas de política pública para mejorar las condiciones de vida de todos los ciudadanos. Bogotá es una ciudad desigual y nada equitativa, donde el racismo, el clasismo y la exclusión de la diferencia siguen siendo componentes importantes de la cultura ciudadana. Las políticas públicas urbanas no apuntan a disminuir estos factores sino que, por el contrario, tienden a fortalecerlos, puesto que, a fuerza de costumbre, aprendimos a creer que la desigualdad y sus derivados son naturales a la vida social. Esto es una equivocación; sólo una sociedad capaz de ofrecer las mismas alternativas a todos sus miembros puede aspirar a la paz. La paz es, antes que otra cosa, una profunda transformación cultural. Una manera diferente de ver a los demás y de destruir los muros que se erigen entre seres humanos procedentes de entornos, historias, experiencias, distintas. La paz es la capacidad de construir acuerdos que nos dejen a todos con las mismas opciones en la línea de partida: la ciudad es un conglomerado de personas que deben compartir un espacio en el que tienen la mejor oportunidad para construir la democracia. La planeación no puede ignorar estas ventajas ni eludir estas necesidades de la sociedad. No parece difícil demostrar que los problemas de violencia e inseguridad, las dificultades de movilidad, la baja productividad de algunos sectores, la pobreza y la falta de igualdad de oportunidades tienen que ver con este carácter de nuestra sociedad, sobre el cual se distribuye el suelo urbano y se destinan las

15

inversiones. Por tanto, la planeación urbana debe articular sus instrumentos para enfrentar estos comportamientos profundos y motivar la creación de unas bases de dignidad y respeto al interior de la sociedad para que la búsqueda de la igualdad de oportunidades y la equidad en la distribución de los beneficios de la urbanización sea el principio articulador.

16

Este fue un objetivo moral y ético y, por tanto, político, de nuestra administración. Los objetivos técnicos se subordinaron a estos imperativos y estuvieron basados en los principios constitucionales: Colombia es un Estado democrático, participativo y pluralista, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Trabajamos para alcanzar los fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. No hay experiencia de participación ciudadana más amplia en torno de una norma que la que se desarrolló en torno de la modificación del POT. Buscamos asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, basados en la premisa de que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y, por lo tanto, deben recibir la misma protección y trato de las autoridades y gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. Trabajamos por la igualdad y la equidad y no escatimamos esfuerzos en favor de grupos discriminados o marginados. En cada página de este libro, como lo ha sido en nuestra acción cotidiana, se hace evidente nuestro compromiso real y nuestra coherencia técnica y política. La distribución de este libro en siete capítulos -y la preparación de cada uno por parte de muchísimos autores- puede dificultar la identificación de esa coherencia y de los lazos estrechos entre los diferentes apartados. En el fondo, la coherencia es posible por el trabajo de equipo. Durante estos cuatro años nunca dejamos de reunir el Comité Directivo cada semana, para diseñar

de manera colegiada los caminos y las decisiones, para evaluar los avances y para asegurar que cumplimos con los mandatos de la Constitución, de la ley y de nuestros objetivos de gobierno. Logramos articular un equipo que venía de trabajar varios años sobre los temas de la planeación urbana desde la universidad o la práctica administrativa pública y privada, con un grupo de personas que llevan muchos años prestando sus servicios a la ciudad desde la Secretaría: conocedores de los intrincados caminos de la planeación y la administración de lo urbano, tanto en sus dificultades y cuellos de botella como en la búsqueda de salidas y la creación de alternativas. El producto de esa mezcla fue exitoso; todos ganamos: unos en experiencia y realismo, otros en frescura de ideas y en capacidad de aventurarse. La Consolidación de este equipo de trabajo, le ha permitido a la entidad reconocimientos importantes. Entre ellos el de la Contraloría de Bogotá que, en el Informe sobre el “Plan Anual de Estudios” PAE 2014 y 2015, otorgó a la Secretaria Distrital de Planeación el primer puesto sobre las demás entidades del Distrito. Al evaluar la eficacia y eficiencia en el manejo de los recursos asignados para el cumplimiento de su misionalidad la SDP obtuvo un puntaje del 96%. Este libro es más un informe que un documento analítico, por lo que se complementa con los documentos informativos tradicionales de la Secretaría, con la extensa biblioteca que publicamos durante estos años y con la cantidad de conferencias y presentaciones que hicimos en la ciudad, en el país y en un sinnúmero de foros internacionales, donde el nombre de Bogotá quedó establecido con el respeto y la admiración de colegas del mundo entero. Mientras muchos de ellos trataban de explicar lo que debería hacerse para enfrentar los impactos de la exclusión, del cambio y la variabilidad climática, o los perversos y terribles efectos del neoliberalismo exacerbado, nosotros podíamos mostrar lo que ya habíamos hecho y evaluar sus éxitos y las causas de sus fracasos.

17

18

La conciencia de un acercamiento integral a la planeación urbana nos obliga a tener presente que las condiciones físicas del territorio hacen de cada lugar y de cada ciudad un caso único, sobre el cual se construyen las otras unicidades culturales, históricas, sociales, económicas. Las ciudades crecen a partir de pequeños asentamientos localizados en lugares en los cuales la naturaleza posibilita la vida humana: disponibilidad de agua para sostener a muchos habitantes; existencia de suelos fértiles para asegurar la subsistencia; cantidad y distribución de las lluvias, la irradiación y la evapotranspiración de tal manera que faciliten la formación y mantenimiento de las comunidades ecológicas y las interrelaciones entre plantas y entre estas y los animales que aseguran la salud ecosistémica del entorno, clave para la sostenibilidad de la vida humana y base fundamental para la construcción de paisajes en los que se arraiga la identidad. Otro factor fundamental (que depende, desde luego, de los vaivenes históricos motivados tanto por las variaciones ambientales como por las transformaciones de los arreglos sociales, políticos y económicos) tiene que ver con la localización, pues determina el papel que cada asentamiento juega en el establecimiento de los contextos de los intercambios e implica un conjunto de reglas del juego adaptables al cambio de tamaño y de especialización de los intercambios sociales y económicos. La localización de Bogotá a 2.500 metros de altura (la ciudad de esta talla más alta de la tierra) y a más de 1.000 kilómetros de distancia de las costas, nos impone limitaciones y nos hace vulnerables: tenemos que pensar desde ya en las dificultades que tendremos si la disponibilidad y calidad del agua disminuyen, si agotamos los suelos, cubrimos y secamos los ríos. El ordenamiento territorial no es un asunto que interesa tan sólo a la economía: es la garantía de que tomamos las decisiones para proteger a todos los ciudadanos. No son retos menores los que esperan a los gobernantes de los próximos decenios. Nosotros tenemos la responsabilidad de facilitar sus acciones evaluando y planeando los impactos de las nuestras.

La concentración de poblaciones, capital, recursos y oportunidades en un asentamiento lleva a su crecimiento y determina las condiciones de subsistencia y sostenibilidad de la vida: más allá de un límite, el deterioro de la vida natural y humana se hace muy grave y difícil de detener. Por lo general, marca el ocaso de los asentamientos y su pérdida de importancia en el contexto global, como producto de la disminución paulatina de los intercambios y del abandono de las áreas ocupadas para localizarse en nuevas concentraciones. Esta lógica ha sido implacable a través de la historia. Durante estos cuatro años hicimos un esfuerzo grande para acercar la ciudad y la región y para disminuir el tortuoso camino hacia la integración metropolitana. La ciudad que se expande tiende a romper los lazos entre lo físico y lo social y al prevalecer lo urbano sobre lo ciudadano desconoce las necesidades humanas y su futuro, no puede cumplir con los preceptos de la Constitución pues olvida proteger el bien común beneficiando a unos pocos afortunados. Invito, pues, a revisar nuestras acciones y a evaluarlas con mesura: no pido indulgencia pero reclamo seriedad en la evaluación de lo recorrido, de suerte que ganemos todos fortaleciendo lo afortunado y corrigiendo los errores, y que la sociedad establecida en el altiplano bogotano, la millonada de personas que depende de que tomemos las decisiones apropiadas con los retos del futuro que sabemos que nos espera, sienta que sus gobernantes fueron serios y responsables y buscaron corregir a tiempo y encaminar la sociedad hacia un futuro próspero pero democrático, en el que se respete el derecho de los otros y de la naturaleza, se construya conocimiento y se decida para el bien de todos.

GERARDO ARDILA CALDERÓN SECRETARIO DE PLANEACION

19

PLAN DE DESARROLLO DISTRITAL

“BOGOTÁ HUMANA 2012-2016”

21

22

Durante esta administración se ha dado la mayor importancia al desarrollo humano, como se expresa en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana. Formular un plan bajo este paradigma implica superar la visión del desarrollo tradicional limitada al crecimiento económico, la construcción de infraestructura y el acceso a la cultura de élite. Supone pensarlo más bien como un medio para garantizarle a las personas un adecuado espacio para gozar efectivamente de sus libertades y derechos, brindando oportunidades reales para desarrollar una vida de calidad y promoviendo la diversidad de significados y formas de vida. Si bien este enfoque está en el espíritu de la constitución de 1991 y se viene abriendo paso hace algunas décadas en el discurso y las buenas intenciones de mandatarios nacionales y locales, Bogotá ha sido pionera en implementar políticas sociales concretas que contribuyan a hacerlo realidad. La ciudad lidera (junto con Bucaramanga) la reducción de la pobreza en el país. El reto de la administración de Gustavo Petro era profundizar dicha tendencia, asumiendo que en una sociedad profundamente desigual como la colombiana dar el siguiente paso implicaba asumir desde lo público un papel activo en la lucha contra la segregación y la discriminación, fortaleciendo al Estado como promotor del desarrollo social, nivelador de oportunidades y defensor de las diversidades. En el mundo contemporáneo el desarrollo humano integral es inseparable del destino ambiental del planeta. Otro giro importante en la visión de la administración de Bogotá Humana fue asumir que la ciudad tiene que afrontar los efectos del cambio climático como una realidad inescapable, cuyas causas están íntimamente ligadas con el modelo de desarrollo centrado en el crecimiento económico ilimitado, la utilidad privada, el consumismo y la inequidad. Adaptarse y mitigar los efectos del cambio climático, además de ser una prioridad para proteger la vida en el planeta, implica profundas transformaciones en las estructuras de poder vigentes. De una parte, promover cambios en esta lógica depredadora afecta intereses económicos muy poderosos. Y, por otro lado, implica priorizar la mejora de condiciones de vida de quienes sufren con más fuerza los eventos climáticos extremos, que suelen ser al mismo tiempo quienes se llevan la peor parte de la distribución de la riqueza en el modelo económico imperante.

Las transformaciones climáticas extremas afectan principalmente a la población vulnerable. La construcción de una ciudad democrática, moderna, sostenible, diversa y productiva implicó que la Bogotá Humana promoviera ante la sociedad capitalina la redefinición de las prioridades de política, teniendo como uno de sus principios la prevalencia del interés general sobre los intereses particulares, y la defensa y fortalecimiento de lo público, colocando la protección de la vida como fundamento de la acción pública, la provisión de oportunidades para el desarrollo pleno de las capacidades individuales y colectivas, y la igualdad en todos los planos de la existencia humana, para garantizar el derecho a la ciudad. La formulación del Plan de Desarrollo Distrital Bogotá Humana se realizó partiendo del programa de gobierno elegido por los bogotanos en las urnas, teniendo en cuenta las propuestas de los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y las entidades de la administración distrital en todos sus niveles. Se abrieron dos frentes de trabajo: uno, interno, de la administración, en el que participaron los 13 sectores, las empresas sociales del Estado y la Veeduría Distrital. Las diferentes versiones que resultaron del Plan de Desarrollo Distrital se pusieron en conocimiento de los alcaldes entrantes y salientes. El otro frente, externo a la administración, vinculó a 268.4871 personas. Este proceso permitió recibir aportes de los ciudadanos. El proyecto que se concertó fue presentado al Consejo Territorial de Planeación Distrital –CTPD- y, después, al Concejo de Bogotá. La estrategia de difusión, masiva, comunitaria y virtual permitió la recolección de 64.338 aportes ciudadanos, asociados principalmente a los programas de “red pública hospitalaria y territorios saludables”, “construcción de saberes, educación inclusiva, diversa y de calidad para disfrutar y aprender desde la primera infancia”, “fortalecimiento de la seguridad ciudadana” y “movilidad y hábitat”. Finalmente, el Concejo 1 Cifra proporcionada por el Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal IDPAC., abril de 2012

PROCESO DE ELABORACIÓN Y PARTICIPACIÓN

23

Foto: Participacion ciudadana. Localidad Fontibón

24

de Bogotá, mediante el Acuerdo 489 de 2012, aprobó el Plan de Desarrollo de la ciudad. Dando cumplimiento a lo estipulado en el artículo 37 del Plan de Desarrollo Distrital que ordena el “Fortalecimiento de las capacidades de gestión y coordinación del nivel central y las localidades desde los territorios”, se formuló la directiva 005 de julio 5 de 2012, donde se generan “Lineamientos de Política para las Líneas de Inversión Local en la formulación de los Planes Locales de Desarrollo”, en los que se precisa la misión de las entidades del nivel central relacionada con los bienes y servicios que las localidades pueden ofrecer. Este ejercicio hizo posible que la inversión de las localidades se focalizara en atender las prioridades del Plan de Desarrollo Distrital (PDD).

El paradigma del desarrollo humano de la ciudad que alimenta la visión de Bogotá Humana se expresa en el Plan de Desarrollo en estrategias para el mejoramiento de la capacidad de pago de las familias, la protección del medio ambiente, la búsqueda de la equidad, la reducción de la segregación, la atención prioritaria a la infancia y a la adolescencia y el fortalecimiento de lo público. Estos objetivos articuladores de la apuesta política del gobierno se convirtieron en los tres ejes estructurantes del Plan de Desarrollo:

LAS PRINCIPALES APUESTAS DEL PLAN Y SU VISIÓN POLÍTICA

UNA CIUDAD QUE SUPERA LA SEGREGACIÓN Y LA DISCRIMINACIÓN: EL SER HUMANO EN EL CENTRO DE LAS PREOCUPACIONES DEL DESARROLLO. La segregación socioeconómica se presenta cuando las personas de distinto nivel de ingreso no se mezclan en el espacio urbano. Bogotá Humana muestra que la segregación no favorece el bien-estar de las personas y, además, tiene implicaciones negativas en el desarrollo económico de la ciudad. El Plan de Desarrollo busca contrarrestar la tendencia hacia la segregación, que se había agudizado después del año 2000. Las diferencias eran notorias en la vivienda y el acceso a los equipamientos. La segregación obstaculiza las interacciones sociales y la dinámica económica. Si la segregación disminuye, los individuos pueden aprovechar las ventajas de las divergencias y la diversidad. Cuando los individuos de distinto nivel socioeconómico comparten el espacio y los equipamientos se reducen las asimetrías. Una de las razones de la brecha educativa que existe en la ciudad, es la falta de interacción de los niños de distintos niveles socioeconómicos en la escuela. En la ciudad la educación se ha fragmentando y la brecha con los colegios de élite se ha ido acentuando. La segregación incide de manera negativa en la calidad de vida. Los barrios pobres tienen mayor desempleo e inseguridad. Ciertos barrios generan un imaginario que es repudiado por la sociedad y de allí se derivan procesos endógenos perversos. Incluso, el solo hecho de informar la dirección donde se vive puede ocasionar rechazo en el mercado laboral. La segregación

25

26

también se construye de manera simbólica y para quienes son segregados los costos de las transacciones son más altos. El tiempo que se pierde en transporte es muy elevado, sobre todo para quienes viven en los barrios periféricos. Si existiera más mezcla en el espacio, la distribución de los tiempos de transporte sería más igualitaria. Existen otros costos de transacción como la dificultad para obtener un crédito formal. La exclusión espacial tiene implicaciones políticas y se puede expresar en violencia urbana. Bogotá habrá superado la segregación el día en que los niños pobres estudien con los niños ricos. Este es el ideal de una sociedad integrada. La tendencia a la segregación tiene raíces sociales profundas. Allí convergen los aspectos políticos, culturales y económicos. La segregación es un fenómeno complejo multicausal. Una vez que las personas se agrupan, comienzan a desarrollar mecanismos internos de protección y solidaridad. Se va creando una identidad colectiva que ayuda a pelear por ciertas reivindicaciones. Pero estas bondades que se derivan de la solidaridad y de la protección colectiva, también se convierten en estímulos a la segregación. La raíz económica de la segregación es la mala distribución del ingreso que existe en la ciudad y el país.

Quienes tienen mayor capacidad de pago deciden el sitio donde quieren estar. Los demás, en cambio, tienen que vivir en donde se los permite su capacidad de pago. Si la concentración del ingreso y de la riqueza no fueran tan agudas, la segregación sería menor. A nivel internacional, como lo muestra el informe que llevó Oxfam (OXFAM., 2014. Gobernar para las Elites. Secuestro Democrático y Desigualdad Económica, Oxfam, London) a la reunión de Davos a comienzos de 2014, la concentración de la riqueza ha aumentado. El 1% de la población del mundo concentra el 46% del total de la riqueza. Para revertir estas tendencias se requieren acciones conjuntas de los gobiernos nacionales y de los locales. Las naciones deben luchar contra los paraísos fiscales que obstaculizan la tributación y favorecen la concentración de la riqueza. Los gobiernos locales pueden incidir en el mejoramiento de la distribución del ingreso, pero las decisiones relevantes corresponden al gobierno central, que determina el impuesto a la renta. En los Estados Unidos la segregación ha ido aumentando porque la distribución del ingreso ha empeorado. Las familias de altos ingresos buscan áreas exclusivas, que las distancian de los demás en el espacio urbano. La segregación se combate de raíz con una mejor distribución del ingreso. Sin embargo, los gobiernos locales como el de Bogotá tienen herramientas limitadas para incidir en dicha distribución, por lo que es necesario recurrir a mecanismos indirectos que permitan nivelar las oportunidades de las personas contrarrestando la muy desigual distribución del ingreso que promueve la política macroeconómica nacional y global. En el Plan de Desarrollo se acepta el principio básico de la Comisión Sarkozy2 : la economía va bien si las personas pueden ampliar su capacidad de pago. Si los hogares pueden adquirir los bienes que consideran valiosos mejoran su bien-estar (well-being). Los autores muestran que los indicadores agregados (PIB per cápita, índice de desarrollo humano, etc.), no dan cuenta de las condiciones de vida de las fami2 STIGLITZ Joseph, SEN Amartya, FITOUSSI Jean-Paul. 2010. Informe de la Comisión sobre la Medición del Desarrollo Económico y del Progreso Social. Resumen, L’Institutd’EtudesPolitiques, IEP, Paris.

lias. El crecimiento del PIB promedio puede estar acompañado de un deterioro de la calidad de vida de un grupo importante de personas. Para la Comisión Sarkozy es claro que el aumento del ingreso es una condición necesaria pero no suficiente, para mejorar el bien-estar. Las políticas del Plan de Desarrollo buscan que las familias pobres mejoren su ingreso disponible, que es igual a los ingresos laborales, menos los impuestos más los subsidios. El aumento del ingreso disponible se logra conjugando tres estrategias. i) La primera es el aumento del ingreso laboral. El Plan reconoce que la mitad de la economía bogotana es informal, así que propone mecanismos que ayudan a estimular la economía popular. Además, en el Plan se le da importancia a la inversión pública y al efecto multiplicador que tiene el gobierno local. Por ejemplo, la capacidad de invertir que tiene Bogotá es elevada y ello estimula el empleo. ii) La segunda estrategia es la concreción de impuestos progresivos, de tal manera que los pobres paguen menos. En dos ocasiones esta administración le presentó al Concejo de Bogotá una estructura de pago del predial progresiva. El esquema es claro: el predial se paga en función del avalúo y la tarifa se mueve entre el 5‰ y el 16‰. En ambas oportunidades, el Concejo rechazó el proyecto. iii) Y la tercera estrategia son los subsidios progresivos. A la inversa de los impuestos, el subsidio es progresivo cuando está orientado hacia los pobres. En esta dirección apuntan políticas como la gratuidad del consumo básico, la reducción de las tarifas de algunos servicios públicos, la ampliación de la jornada educativa, la atención a la primera infancia, etc.

UN TERRITORIO QUE ENFRENTA EL CAMBIO CLIMÁTICO Y SE ORDENA ALREDEDOR DEL AGUA El cambio climático es una realidad mundial que transforma las condiciones actuales de la Tierra, y que hará más seco el altiplano de Bogotá en un plazo de 20 a 25 años. En ese lapso, la variabilidad climática se traduce en un incremento en la frecuencia e intensidad de los períodos

27

Foto: Verjón Alto. Laguna Teusacá.

28

de lluvias y secos. Su principal causa es el modelo económico dominante que funciona bajo el supuesto de que el crecimiento económico ilimitado es posible en un planeta finito. Los efectos ecológicos de este modelo sustentado en el uso de combustibles fósiles y el consumismo acelerado tienen como sus principales víctimas a las comunidades más pobres que generan los menores porcentajes de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y cuyos medios de subsistencia dependen en gran medida de los recursos naturales. Esta es una de las mayores injusticias del mundo actual generadas por un modelo de desarrollo altamente contaminante, socialmente excluyente y ambientalmente insostenible. En Bogotá es clara la relación entre un modelo de desarrollo depredador del medio ambiente y la segregación social. La dinámica de expansión urbana que depreda los bosques, los humedales y los páramos, obliga al mismo tiempo a los más pobres a vivir en la periferia, cada vez más lejos de las zonas con mayores oportunidades de empleo y de acceso a servicios. Son ellos quienes en su mayoría habitan en las zonas de mayor riesgo de deslizamiento o inundación.

Revertir este modelo depredador y segregado permite mayores eficiencias en tiempos de desplazamiento y ahorro energético, menores riesgos por efecto del cambio climático, así como democratiza el acceso al territorio al construir una ciudad más integrada y diversa que potencia las oportunidades y la calidad de vida de sus habitantes. La segunda estrategia del Plan de Desarrollo destaca la importancia de la naturaleza y la relación con el territorio. Bogotá Humana pone en evidencia la fragilidad de los ecosistemas en el que se asienta la ciudad y muestra que la forma como está creciendo la ciudad es insostenible. El Plan de Desarrollo se construyó sobre una experiencia acumulada en varios años3. El ritmo actual de crecimiento de Bogotá no es sostenible; se advierte sobre la necesidad de prestarle atención a las fuentes de agua, y a la integración entre la región y la ciudad para desarrollar acciones coordinadas que permitan proteger los espacios del agua. En el Plan se insiste en que los temas ambientales requieren una visión de conjunto y de largo plazo. El agua se concibe como el elemento ordenador del territorio. Sobre la base de la estructura ecológica principal el medio ambiente se convirtió en el componente esencial del desarrollo. En el Plan se muestran mecanismos claros que permitieron la defensa de las áreas protegidas y de los espacios del agua. El propósito fue conservar la biodiversidad, proveer el espacio para la restauración ecológica, garantizar el uso sostenible de la biodiversidad, el mantenimiento de ecosistemas, la conectividad ecológica y la oferta adecuada y oportuna de servicios ambientales. A su vez, la movilidad dio prioridad al peatón y buscó incentivar el uso de la bicicleta y del servicio de transporte público interconectado, priorizando el diseño de sistemas masivos multimodales amigables con el ambiente. 3 Ardila, Gerardo. Comp. 2003. Territorio y Sociedad: El Caso del Plan de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente, Universidad Nacional, Bogotá.

29

Foto: Bogotá D.C.

UNA BOGOTÁ QUE DEFIENDE Y FORTALECE LO PÚBLICO Defender y fortalecer lo público como fundamento del Estado Social de Derecho no sólo es un mandato ético y constitucional, sino una necesidad práctica en la lucha contra la segregación y el cambio climático. Las fuerzas del mercado por sí solas, no sólo no contribuyen a solucionar los problemas sino que tienden a profundizarlos.

30

Un reto importante de esta administración fue recuperar la confianza de los ciudadanos en la administración pública luego del gran escándalo del “Carrusel de la contratación” que dejó vacías las arcas distritales y destrozada gran parte de la malla vial de la ciudad. La lucha contra la corrupción y el saneamiento de las finanzas públicas eran prioridades inmediatas. La recuperación de lo público giró alrededor de tres elementos: un accionar ético riguroso en el manejo de lo colectivo y del Estado, el estímulo a la participación y al surgimiento y consolidación de nuevos actores sociales, y la promoción y puesta en práctica de un manejo íntegro bajo el principio de cero tolerancia a la corrupción.

Durante los últimos tres años se trabajó por la reducción de la segregación social, económica, espacial y cultural. Entre 2011 y 2014 salieron de la pobreza medio millón de personas. La reducción de la pobreza se observa en todas las formas de medición: línea de pobreza (LP), necesidades básicas insatisfechas (NBI), índice de pobreza multidimensional (IPM). Por las variables que las componen, las mediciones de pobreza transmiten mensajes diferentes y plantean diferentes alternativas de política pública. La línea de pobreza centra la atención en el ingreso monetario, mientras que las necesidades básicas y la pobreza multidimensional le dan relevancia a las realizaciones. El NBI y el IPM no incluyen el ingreso. Se podría afirmar que los cambios en la LP dependen más de las políticas nacionales que de las distritales, mientras que el gobierno local tiene un margen de maniobra significativo en el NBI y el IPM. Las dimensiones del IPM tienen una relación directa con las estrategias de Bogotá Humana, como la atención privilegiada a la infancia, la ampliación de la cobertura y calidad educativa, y el mejoramiento de las condiciones de hábitat y entorno. En la reducción de la pobreza por NBI la administración local ha jugado un papel determinante. Con el objetivo de mejorar la capacidad de pago de los hogares, el 100% de los suscriptores pertenecientes a los estratos 1 y 2 se han beneficiado con el mínimo vital de agua potable, que les ha permitido reducir sus gastos. Además, gracias al programa Basura Cero, que se expresa en menores tarifas y en una gestión pública incluyente, los hogares pobres han visto reducir el costo en estos servicios. La administración creó el subsidio al transporte para personas vulnerables, o en condición de discapacidad, adultos mayores y estudiantes. Este beneficio cubre a 300.000 individuos. Bogotá Humana ha priorizado la inclusión de los grupos vulnerables buscando que puedan decidir con mayor autonomía sobre sus propias vidas. Los Centros Dignificar le brindan atención integral y diferencial a hogares víctimas. Y en las Casas de Igualdad se les prestan servicios a mujeres víctimas de violencia y a sus familias. Igualmente se les suministra atención en salud a personas con problemas de drogadicción en los Centros de Atención Médica a Drogodependientes (CAMAD).

LOS PRINCIPALES LOGROS

31

Foto: Estudiante del Colegio Distrital Kimy Pernía

32

Bogotá Humana ha obtenido reconocimientos por la excelente atención a la primera infancia, al mejoramiento de la calidad de la educación a través de la jornada única, al fortalecimiento de la educación superior. El presupuesto del Distrito destinado a la educación se duplicó. El objetivo ha sido pasar de la garantía del derecho a la educación, a la garantía del derecho con calidad. Se abrieron jardines nocturnos que brindan atención a niños y niñas en espacios seguros, que ofrecen tranquilidad a las madres y padres que tienen que trabajar por la noche. Combinando diferentes modalidades de atención integral, que se adaptan a las necesidades diversas de las familias, entre 2011 y 2015 se logró ampliar la atención de 121 mil a 225 mil niños y niñas. La ciudad se ha preocupado por prevenir y erradicar el trabajo infantil. Se crearon 8 Casas de Pensamiento Intercultural, que benefician a niños y niñas de diferentes etnias, y 7 Centros de Desarrollo Infantil y Familiar (CDIFR), que atienden a menores de los territorios rurales. En salud la prioridad ha sido para los programas de prevención y para ello se destinaron 6.000 profesionales de la salud para recorrer las zonas más pobres de la ciudad, atendiendo de

manera programada a 800 mil familias (3´200.000 personas), muchas de las cuales nunca habían tenido los recursos para visitar un centro asistencial. Estos esfuerzos se han visto compensados en una disminución de la mortalidad infantil, la desnutrición y el embarazo en adolescentes. Se han realizado gestiones concretas, que permitirán la reapertura del emblemático hospital San Juan de Dios. En movilidad se han dado pasos significativos hacia la consolidación de un sistema multimodal (Redes Ambientales Peatonales Seguras-RAPS, ciclo rutas, bici carriles, bici corredores y el SITP). Se han creado incentivos para que el transporte masivo sea limpio y se reduzcan las emisiones contaminantes (aire, ruido) en la ciudad. El gobierno distrital ha dado los pasos necesarios para concretar la construcción de la primera línea del Metro. Se han dejado listos los contratos para los cables aéreos de Ciudad Bolívar y San Cristóbal, que permitirán a miles de personas desplazarse de manera rápida, segura y económica desde sus hogares hasta los sitios de trabajo y gozar de un mayor desarrollo institucional, recreativo y educacional. Así mismo, están listos los estudios de 4 líneas de tranvía (metro ligero), 3 de ellas de escala regional. Bogotá Humana desarrolló instrumentos para avanzar hacia una ciudad más densa y compacta, sin poner en riesgo las zonas protegidas. Se han aprovechado las áreas centrales de la ciudad, que pueden albergar mayores edificabilidades para vivienda, oficinas, comercio, zona dotacional y densificación habitacional. En el centro se aprovecha mejor el equipamiento urbano ya construido, y se disminuye la segregación, en condiciones que son compatibles con la protección del medio ambiente. Bogotá Humana ha recuperado la capacidad técnica y operativa de la planeación, mejorando la eficiencia en la oferta de bienes públicos. En lo local, esta dinámica se refleja en la asignación de los presupuestos locales destinados a la recuperación de la malla vial local y en la jerarquización de las metas incluidas en los 20 planes de desarrollo local4. 4 La mayor cantidad de recursos se destina a vías locales, fortalecimiento institucional, espacio público, gestión para la prevención y mitigación del riesgo, protección integral a personas y familias en situación de vulneración, parques y escenarios deportivos y espacios y procesos de participación ciudadana fortalecidos.

33

APRENDIZAJES Y RETOS PARA EL FUTURO

34

El ejercicio de la planeación deja lecciones que deberían ser tenidas en cuenta en el futuro. 1. El margen de maniobra de una ciudad como Bogotá es grande. No obstante, el cumplimiento de metas ambiciosas requiere la articulación de las políticas distritales con las nacionales. Las acciones conjuntas son relevantes para la consecución de objetivos como: la recuperación de cuencas, la protección de los ríos, la conservación de los páramos, la articulación de los propósitos de los municipios de la región, la reducción de la desigualdad, el mejoramiento de la capacidad de pago de las familias, la construcción del Metro, la consolidación de la jornada única, el saneamiento fiscal de los hospitales, la atención a las personas más vulnerables, la ampliación de los programas de vivienda. 2. Es conveniente realizar encuestas que permitan hacer la evaluación de impacto. Las encuestas multipropósito de 2011 y 2014 permiten observar los cambios que logró la administración en las condiciones de vida de las familias. En adelante sería conveniente que el gobierno distrital mantenga la periodicidad de las encuestas de tal forma que se puedan hacer comparaciones. Sería ideal contar con encuestas longitudinales. 3. Si el seguimiento de la capacidad de pago de las familias se considera relevante, es necesario mejorar las preguntas de las encuestas de tal forma que a nivel de cada hogar sea posible hacer el balance neto entre ingresos, impuestos y subsidios. 4. Cada vez es más evidente que la dinámica de la ciudad está íntimamente ligada a las transformaciones de los municipios de la región. Los procesos de planeación tienen que ser concebidos en términos metropolitanos y regionales. Por primera vez, la encuesta multipropósito de 2014 (EM 2014) se extendió a 32 municipios de la región. Este diagnóstico es fundamental para la planeación. Sería importante, entonces, que las administraciones futuras continuaran realizando estas encuestas y que además de las condiciones de vida de las familias también se indagara por otras variables relacionadas con la actividad económica (precios del suelo, evolución de

la industria y el comercio, matrices origen-destino, etc.). 5. Las metas del Plan de Desarrollo se deben fijar teniendo en cuenta las dificultades inherentes a la gestión. Algunos obstáculos tienen su origen en el Distrito, pero otros tienen que ver con los problemas que se presentan en la coordinación de actividades con las instancias nacionales. 6. En los procesos de participación se han realizado avances importantes, pero es necesario fijar de antemano sus limitaciones intrínsecas. En el contexto de una democracia representativa, la participación tiene espacios propios, que no deberían reñir con las decisiones de los organismos de representación.

Foto: Parque de los Novios en Bogotá

35

36

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

LA VISIÓN Y EXPRESIÓN TERRITORIAL DEL PLAN DE DESARROLLO “BOGOTÁ HUMANA”

38

El Plan de Desarrollo Bogotá Humana, como los anteriores planes de desarrollo, planteó como objetivo principal mejorar el desarrollo humano de la ciudad. Sin embargo este plan tiene una particularidad en relación con los precedentes y es la de estructurar su apuesta de Gobierno a partir de una visión transformadora de la sociedad basada en decisiones y actuaciones de carácter territorial. Se parte de comprender que las causas que dificultan o impiden alcanzar un estado de desarrollo humano, en condiciones de inclusión y con perspectiva de sostenibilidad, están asociadas a la forma en que venimos ocupando y transformando nuestro territorio: una forma de ocupación depredadora del medio ambiente, que incrementa las condiciones de vulnerabilidad, que privilegia los intereses del poder económico y que acentúa patrones de segregación social y desigualdad. La Administración de Bogotá Humana buscó cambiar la lógica con la cual en la Secretaría de Planeación se toman decisiones y se orientan intervenciones sobre el territorio del Distrito Capital. Este cambio de lógica parte, por un lado, de hacer conciencia sobre el poder que han tenido los postulados de planificación y regulación urbanística derivados de los paradigmas disciplinares de la segunda mitad del siglo XX en las decisiones de ordenamiento territorial y que explican algunos de los problemas de segregación socio espacial y movilidad que presenta actualmente la ciudad y, por otro lado, de hacer conciencia sobre la necesidad apremiante de disminuir condiciones de vulnerabilidad territorial asociadas a los efectos inmediatos de la variabilidad climática y, a mediano y largo plazo, a los efectos del cambio climático. En la práctica urbanística del siglo XX y sobre todo a partir de las ideas planteadas por el urbanismo moderno, se construyó y extendió una noción de ciudad funcional que buscó ser implementada en Bogotá desde los años 50. Esta noción se fundamentaba en la necesidad de ordenar el territorio con base en su zonificación. La definición de una zonificación urbana por usos del suelo, no sólo separaba las actividades en el espacio sino que además separaba las áreas residenciales según las condiciones socio económicas de la población. La estrategia de separación funcional estaba basada en la organización de los sistemas de transporte,

construyendo infraestructura vial para abrirle espacios de circulación al vehículo particular y separando los flujos vehiculares de los peatonales. Esta segregación de las actividades y los flujos respondía a un mismo principio, el de separar lo diferente para evitar el conflicto. En una sociedad moderna donde separar es ordenar; donde lo diferente no debe mezclarse porque es incompatible y no puede coexistir, y donde el conflicto tiene una connotación negativa, la mezcla es sinónimo de caos y por lo tanto hay que evitarlo. En ese contexto, la estrategia de zonificación que se puso en marcha vía reglamentación en Bogotá, era sobre todo un instrumento ideológico; por lo tanto la segregación socio espacial que actualmente se asume como una consecuencia negativa de la implementación de estos métodos, realmente hacía parte de las motivaciones explícitas en el momento de su concepción. Esa manera de planear la ciudad ha venido cambiando, pasando de una lógica de reglas rígidas y estáticas a una lógica de reglamentación flexible basada en principios éticos y soportada en una estrategia de gestión. Esta nueva lógica parte además de concebir la ciudad como un sistema complejo y heterogéneo no solo desde la perspectiva física y funcional, sino también desde la perspectiva económica, social y política. Nuevas reglas de actuación compuestas, por una parte, por normas urbanísticas que establecen mínimos y límites dando un marco para la intervención de los diversos agentes y evitando que los intereses particulares primen sobre los generales, y por otra parte, compuestas también por mecanismos o instrumentos de gestión social, económica e institucional que promuevan y faciliten la actuación de los actores públicos, privados y comunitarios. La búsqueda de un territorio ambiental y económicamente sostenible, y socialmente incluyente e igualitario, es el fundamento ético que soporta las reglas de actuación de la Bogotá Humana. Por lo tanto el principio de separar lo diferente para evitar el conflicto, no tiene cabida en esta concepción de planeación; al contrario, lo incluyente e igualitario parte de reconocer y valorar lo diferente, no para separarlo por incompatible ni para homogeneizarlo, sino para equipararlo y mezclarlo

porque se identifica que en cada contacto y proceso de interacción social, ya sea por los flujos producto de las diversas formas de desplazamiento, por la mixtura de las actividades urbanas o por las diferencias socio económicas, culturales y de orientación sexual, se genera una oportunidad que aporta a la construcción de un mejor Estado o condición de futuro. Es una propuesta flexible de planificación urbana, que abre posibilidades a la intervención en diferentes escalas, con todos los actores y libera los diversos imaginarios sobre la ciudad para que sus habitantes puedan construir su propia noción de territorio. En relación con una mayor conciencia sobre la necesidad de disminuir condiciones de vulnerabilidad territorial, la transformación de la lógica con la cual esta Secretaría ha venido tomando decisiones y orientando intervenciones sobre el territorio parten de la comprensión de que los efectos del cambio climático son mitigables pero irreversibles. El hecho de que los periodos de lluvias y sequías son cada vez más frecuentes e intensos aumenta las amenazas por inundación en cercanía a los cuerpos de agua y deslizamientos en las zonas de ladera. Las condiciones de riesgo generadas por la variabilidad climática tienen efectos negativos, no sólo sobre la población

39

asentada en la periferia de la ciudad, que se reconoce como la población más vulnerable, sino también sobre los habitantes de toda la ciudad.

40

Disminuir condiciones de vulnerabilidad implica devolverle a la naturaleza los espacios que desde siempre le han pertenecido. Esto significa por un lado, restringir de ocupaciones urbanas las zonas de ladera con inestabilidad geológica crítica y las zonas que se inundan de manera recurrente ya sea por desbordamiento de ríos y quebradas o por encharcamientos y, por otro lado, fortalecer los procesos de conectividad ecológica de las zonas con valores ambientales a través de aumentar sus áreas y rehabilitar ecosistemas deteriorados. Una mayor conciencia a escala global genera también transformaciones en la forma de concebir la movilidad urbana, pues bajo un enfoque de mitigación de los efectos del cambio climático, no solo se busca disminuir el material particulado que contamina la ciudad producto de las emisiones de los vehículos motorizados con fuentes fósiles, sino que también se refiere a un concepto más amplio y sistémico de lo que en esencia caracteriza una ciudad y es el relacionado con aumentar la interacción, es decir la mezcla de usos, mezcla social, mo-

dos alternativos de desplazamiento de la población y creación de condiciones para el aprovechamiento intensivo de los espacios públicos. A partir de estas nuevas lógicas de planeación territorial en el contexto de Bogotá, a continuación se presentan las directrices y políticas que orientaron la acción de la Secretaría Distrital de Planeación haciendo explícitos los postulados que alimentaron reflexiones sobre la manera de planear y gestionar la ciudad. Cuando en el Plan de Desarrollo plantea el objetivo de “reducir todas las formas de segregación social, económicas, espaciales y culturales, a través (…) del acceso equitativo al disfrute de la ciudad, del apoyo al desarrollo de la economía popular, así como también buscará aliviar la carga del gasto de los sectores más pobres y la promoción de políticas de defensa y protección de los derechos humanos de los ciudadanos y ciudadanas”, la Secretaría Distrital de Planeación asume el reto de cuestionar las premisas desde las cuales la disciplina del urbanismo ha venido planteando estrategias de planeación territorial que –como ya se mencionó- en vez de contribuir a la disminución de las formas de segregación, han contribuido a su aumento. Esta apuesta territorial que enfrenta la segregación socio espacial surge principalmente en respuesta a la problemática de una ciudad que históricamente viene expulsando a los pobres obligándolos a ocupar las cuencas de los ríos, las laderas de los cerros, los sitios de alto riesgo y la periferia urbana. Este fenómeno se encuentra estrechamente relacionado con la heterogeneidad de los precios del suelo, donde las áreas con mejores condiciones de localización en relación con la oferta de empleo y servicios urbanos tiene un mayor precio, y por el contrario las áreas a donde son segregados los hogares de menores ingresos tienen un precio mucho menor, generándose así una barrera social aparentemente infranqueable. Si bien la capital ha venido presentando un crecimiento económico sostenido, éste no se ha expresado en el conjunto de sus habitantes. Las rentas de la ciudad aumentan pero no se distribuyen de manera

equitativa; el desarrollo en términos económicos se ha dado sin que la mayoría de los habitantes urbanos y rurales de Bogotá se beneficien plenamente de este crecimiento, acentuándose la desigualdad social por la inadecuada forma de distribución del ingreso y la riqueza. Esta desigualdad sumada a la inequitativa forma de distribución de la infraestructura y de la oferta de servicios como educación, salud, cultura y de protección; acceso a una vivienda digna; acceso a espacios públicos y de ocio; al trabajo y a la movilidad, y a adecuadas condiciones ambientales, hacen del Distrito un territorio fuertemente segregado. Razón por la cual la administración de la Bogotá Humana, ha concentrado gran parte de los esfuerzos en favorecer la mezcla social y en propiciar el acceso a los bienes que ofrece la urbe de manera equitativa. La segregación en términos generales se puede reducir de dos formas: disminuyendo la brecha del ingreso entre la población o favoreciendo la mezcla socioeconómica y el acceso universal a los servicios y equipamientos. En esa búsqueda, la mezcla socio-espacial se convierte en un entorno con numerosas ventajas: beneficia las interacciones, la interculturalidad y disminuye los costos de transporte, permite apro-

Foto: Familia “Casa Taller las Moyas”

41

vechar mejor las potencialidades de las vecindades, contribuye a la equidad en el uso de los equipamientos y crea condiciones propicias para mejorar la distribución del ingreso.

42

Desde el ordenamiento territorial se puede aportar a la reducción de la segregación socio-espacial a partir de las definiciones normativas que tienen la facultad de incidir sobre los usos del suelo, la intensidad con la cual pueden mezclarse, la distribución de la infraestructura, la oferta de servicios y el acceso a los espacios públicos, al trabajo y a la movilidad; imponiendo reglas para aumentar la producción de vivienda de bajo precio que no se genera en condiciones de mercado, y orientando las inversiones para el desarrollo de actuaciones que se traduzcan en el mejoramiento del hábitat popular, tanto en el contexto urbano como en el rural. La concreción de la visión en materia de ordenamiento territorial se buscó mediante la implementación de estrategias como la definición de los lineamientos que orienten las intervenciones públicas, privadas y comunitarias en el área rural de Bogotá; la formulación de las propuestas de gestión urbanística que permitan aumentar la oferta de vivienda de interés prioritario y el mejoramiento

de las condiciones de habitabilidad para que los hogares de menores ingresos puedan vivir cerca de las zonas de la ciudad mejor dotadas en espacio público, equipamientos, vías y generadoras de la mayor cantidad de empleo; y la definición de la estrategia espacial del Plan de Desarrollo en el centro de la ciudad con el fin de orientar las intervenciones públicas y privadas en el marco de un concepto de revitalización urbana. Construir un territorio donde se facilite el acceso a toda la población sin importar sus niveles de ingreso, la ubicación de su residencia, su edad, su condición física o su identidad, a una distribución equitativa de la infraestructura pública (servicios públicos, vías, transporte, espacio público y equipamientos), a una oferta concreta de vivienda digna y a los demás servicios urbanos que en el ejercicio de los derechos significa tener pleno acceso a la ciudad, implica tomar decisiones para dotar de manera más equilibrada los espacios y equipamientos públicos, reconociendo el desbalance en su distribución, de forma que la reducción de los déficits cuantitativos y cualitativos en estos soportes urbanos redunde en mejores condiciones de equidad. La visión de la actual administración sobre la infraestructura, los equipamientos y el espacio público, ha estado dirigida a recuperar de fondo la orientación de las políticas y las disposiciones dadas por el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual concibe estos sistemas como parte fundamental de las estrategias de ordenamiento de la ciudad y busca integrarlos funcionalmente para facilitar el acceso de la población a espacios y edificios donde se prestan los diferentes servicios sociales, en correspondencia con los requerimientos y preferencias de la población con enfoque diferencial y de género. Al tomar decisiones administrativas de ordenamiento territorial que incentivan la localización de usos dotacionales de escala vecinal en las diferentes áreas de la ciudad, se refuerza la visión de esta administración de acercar los servicios sociales más necesarios a los lugares de residencia de los ciudadanos, reduciendo de esta forma los grandes desplazamientos.

El conjunto de decisiones acerca de la distribución de la dotación pública no es suficiente si no se hace una reflexión sobre las posibilidades de acceso a vivienda de los hogares de menores ingresos, sus condiciones de localización en relación con los centros de empleo, el sistema de transporte público, e incluso con respecto a hogares de otras condiciones socio económicas. Las acciones encaminadas a la producción de vivienda de interés prioritario no solo tenían como objetivo aumentar cuantitativamente la oferta habitacional dirigida a los hogares que solo encuentran alternativas en el marco de la informalidad, sino que se buscó que esta nueva oferta fuera de calidad en términos espaciales (mayores áreas), en áreas seguras para los procesos de urbanización, en la medida de lo posible localizada en las áreas centrales de la ciudad y no sobre zonas de riesgos de inundación y deslizamientos. El déficit habitacional en condiciones de hábitat, que llevó a replantear el enfoque con el que se estaba abordando la renovación urbana, en el cual primaba el interés económico y de mejoramiento del paisaje urbano, por encima del interés social y del objetivo de reducir la segregación socio espacial; por un enfoque de revitalización urbana que significara la promoción de proyectos incluyentes e integrales, que tuvieran como prioridad la mezcla de usos, la producción de vivienda de interés prioritario y la protección de la permanencia de propietarios y habitantes originales o su vinculación voluntaria a proyectos asociativos, posibilitando su participación económica en los proyectos inmobiliarios. El Plan de Desarrollo define la revitalización urbana como el proceso de “intervenir zonas deterioradas o con precarias condiciones urbanísticas y ambientales, con el propósito de actualizar las infraestructuras de servicios públicos, aprovechar la oferta de transporte público, aumentar la oferta de espacio público y equipamientos, recuperar su significado como bien colectivo y patrimonial, potenciar su dinámica socioeconómica, aumentar el verde urbano e incrementar las oportunidades de la ciudadanía para acceder a un hábitat humano. Esto último mediante la generación de nueva oferta de unidades habitacionales destinada a los hogares de más bajos ingresos en el centro ampliado de la ciudad pro-

moviendo la mezcla social y de actividades. La revitalización implica proteger el patrimonio inmueble y generar alternativas sociales y financieras para su mantenimiento, promoción, uso y aprovechamiento sin poner en riesgo su conservación”. En esa dirección se desarrollaron normas urbanísticas y se precisaron instrumentos de planeación y gestión para que los proyectos con usos rentables financiaran las inversiones públicas requeridas para la densificación y se estimularan aquellos que incluyeran vivienda de interés social y prioritario. Las decisiones y actuaciones sobre el Distrito en la búsqueda por disminuir la segregación, no serían comprensibles si solo estuvieran concentradas en las áreas centrales de la ciudad. La Secretaría Distrital de Planeación buscó incidir en el mejoramiento del hábitat popular urbano y rural de manera integral. Este mejoramiento del hábitat parte de visibilizar estos territorios como pieza sustancial de la sustentabilidad tanto de la ciudad como de la región, reconociendo los derechos de las comunidades campesinas, los valores culturales y ambientales, y las relaciones complementarias a nivel social, económico y ecológico con el entorno.

43

44

El mejoramiento del hábitat popular en un sentido amplio, fue concebido por esta Secretaría como el conjunto de acciones tendientes a generar condiciones dignas de hábitat en asentamientos humanos con características de exclusión social y carencias en sus soportes básicos, para corregir así las deficiencias de su proceso de ocupación, contribuir a la oferta y al mejoramiento de las viviendas, mejorar las condiciones socio económicas y fomentar procesos de seguridad y convivencia. El mejoramiento del hábitat popular en el contexto urbano buscó superar la lógica de intervención física aislada y de pequeña escala que venía de tiempo atrás, por una lógica de actuación que tuviera por lo menos dos énfasis: por un lado, un alcance mayor al del mejoramiento de las condiciones exclusivamente urbanísticas a través de orientar la dotación de infraestructura y demás soportes urbanos, sumándole a esto la búsqueda del desarrollo económico y aumento de los ingresos de la población a través de potenciar las vocaciones productivas locales y las zonas de concentración de la economía popular, aprovechando entre otras cosas las oportunidades que se generan por las infraestructuras de transporte y, por otro lado, ampliando la escala de intervención superando la escala del barrio objeto de legalización o regularización por un área urbana más extensa que permitiera identificar problemas a escala urbana y de la misma manera plantear alternativas de solución. En relación con el territorio rural, la apuesta de la Secretaría Distrital de Planeación partió de un enfoque de desarrollo integral que tuviera en cuenta tanto el mejoramiento de la calidad de vida campesina como la protección del patrimonio ambiental. Para avanzar en esta dirección se definieron de manera concertada las condiciones de ordenamiento territorial generando un marco que armonizara la producción agropecuaria a través de sistemas ambientalmente sostenibles, fortaleciendo pactos en los bordes urbano – rurales como estrategia central para contener el crecimiento urbano informal, y manteniendo los valores culturales y ambientales del territorio rural. Se orientó el mejoramiento de vivienda campesina y su hábitat rural a partir de la dotación de servicios en los centros poblados y los asentamientos menores rurales.

La administración de la Bogotá Humana ha identificado y comprendido los escenarios de riesgo climático y ha realizado la gestión diferencial en el territorio mediante mecanismos urbanos de planificación y gestión, entendiendo que no se pueden convertir las áreas de protección en áreas de riesgo, que no se puede permitir la localización de actividades, infraestructuras y viviendas en lugares en los que existe alta probabilidad de ocurrencia de inundaciones y remociones en masa y que es necesario acordar con los municipios vecinos el cuidado de todo el sistema hídrico del altiplano y del uso y manejo del suelo, construyendo una política regional compartida. En materia de adaptación al cambio climático y buscando reducir la mencionada vulnerabilidad frente al medio ambiente, la apuesta por parte de la Secretaría Distrital de Planeación fue la de formular lineamientos urbanísticos que orientaran las intervenciones públicas y privadas a escala Distrital y regional, mediante la definición de estrategias normativas y de actuaciones urbanísticas que contribuyeran a la visibilización de los espacios del agua, a la construcción de los espacios públicos, al desarrollo orientado al transporte sostenible y a garantizar que los procesos naturales de los ecosistemas urbanos y rurales

Foto: Arte Urbano en mejoramiento integral de barrios. Ciudad Bolívar. Fuente: Secretaría de Hábitat

45

se conservaran en equilibrio con el desarrollo ambiental de la ciudad.

46

Para alcanzar este objetivo se definieron estrategias tales como: el manejo de los territorios ambientalmente sensibles de Bogotá, para conformar y mantener zonas enfocadas a la conservación ambiental y al desarrollo económico sostenible especialmente en las franjas de transición urbano-rural; el manejo de las edificabilidades para equilibrar la ocupación del territorio, estimulando la densificación del centro. Por otra parte, la definición de lineamientos de construcción y ecourbanismo que propenden por la sostenibilidad y permiten reorientar el desarrollo constructivo de la ciudad. Lineamientos urbanísticos que orienten las intervenciones de infraestructura vial y de transporte público para que las externalidades positivas generadas se canalicen hacia la cualificación del espacio urbano y aporten a la puesta en marcha y consolidación de la estrategia de ordenamiento territorial a través de la formulación de tipologías de proyectos urbanos asociados a estas; y la consolidación de procesos de integración y cooperación para el desarrollo conjunto de proyectos regionales a través del análisis de las decisiones de ordenamiento territorial y de la definición de un planteamiento de ordenamiento regional.

Cuando Bogotá Humana se propone defender y fortalecer lo público “(…) impulsando el uso transparente y responsable del patrimonio y los recursos de la ciudad, sin tolerar la corrupción pública ni privada; racionalizando la administración pública, mejorando la prestación de sus servicios para la toma de decisiones y la satisfacción de la demanda de trámites y atención a la ciudadanía, (…)”, la Secretaría Distrital de Planeación reafirma las premisas desde las cuales ha venido planteando su posición frente al rol del sector privado en la transformación del territorio y la función pública del urbanismo. Defender y fortalecer lo público en el ordenamiento territorial para la Secretaría Distrital de Planeación, ha significado reafirmar y avanzar en la implementación de tres principios: • 1) la planeación del territorio es una función pública, • 2) los bienes públicos por su naturaleza son incluyentes, y • 3) la riqueza que genera la ciudad, es de la ciudad y debe ser distribuida entre la colectividad. Frente al primer principio, la Ley 388 de 1997 establece que el urbanismo es una función pública, que propende porque todos los habitantes tengan acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos; hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios; atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional y buscando el desarrollo sostenible, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo; la preservación del patrimonio cultural y natural y el incremento en la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. Estos objetivos que persiguen el interés general son el motor de la Administración Distrital para la toma de las decisiones. No obstante, si bien el ordenamiento territorial constituye una función pública, en don-

de el sector público es protagonista, los demás actores sociales, económicos y políticos pueden y deben hacerse partícipes de esa función. En las actividades que conforman la acción urbanística, deben superarse las visiones exclusivamente tecnócratas y se deben buscar acuerdos entre los diferentes tipos de intereses mediante la participación democrática de los pobladores y sus organizaciones. El esquema de proyectos asociativos surge como un proceso coordinado entre propietarios de suelo, promotores inmobiliarios y la administración pública para realizar actuaciones urbanísticas que involucren varios componentes: la optimización del uso del suelo, la promoción de la permanencia de propietarios o poseedores que residen o realizan actividades económicas en los lugares de intervención y la producción de vivienda de interés prioritario, combinando las actividades urbanas. Las ventajas comparativas que han tenido los actores sociales (privados o comunitarios) vinculados a los proyectos asociativos en relación con otros actores, han sido principalmente la cogestión de la administración en la búsqueda por reducción de tiempos en los trámites, acuerdos de vinculación de población en condiciones vulnerables a programas sociales, definición de mecanismos para evitar la gentrificación1, más no en el cambio de las condiciones normativas. En la administración de la Bogotá Humana las diferencias entre perseguir el interés general y favorecer el interés particular, exigieron recuperar la confianza ciudadana en la institucionalidad, a través de promover un cambio cultural de rechazo a la corrupción y de corresponsabilidad en la construcción de probidad y defensa de lo público, donde todos los actores apliquen normas y comportamientos que afiancen la cultura de la legalidad. Esto se ha venido logrando mediante diferentes tipos de acciones: haciendo pública la información a la ciudadanía, generando debates públicos sobre los criterios y antecedentes de las decisiones tomadas y a tomar, y simplificando procedimientos para optimizar tiempos en los trámites y minimizar riesgos por actuaciones discrecionales de los servidores públicos. 1 Fenómeno de expulsión de población tradicional u original, por favorecer el ingreso de sectores sociales de mayores ingresos o con actividades urbanas más rentables.

Frente al segundo principio: los bienes públicos y su acceso en condiciones de inclusión social, vale la pena mencionar que un bien público es aquel que no es excluible ni rival, su oferta proviene directa o indirectamente del Estado y su consumo se asimila al de un bien colectivo. Por tanto, quienes no compran o no pagan alguno de los bienes públicos o colectivos no pueden ser excluidos o impedidos de participar en el consumo de ese bien, como sí puede serlo cuando se trata de bienes no colectivos o privados2 . No obstante, algunos bienes que son públicos y concebidos para el libre acceso pueden presentar restricciones para algunos grupos, puesto que para obtener el beneficio del consumo se requiere de otros medios, bienes o mecanismos que no son de la naturaleza propia de lo público y dependen más de condiciones del grupo que potencialmente pueda consumirlo; ya sea por la facilidad de acceso dada su ubicación, su disposición, o en otros casos por la necesi2 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2006. “Documento Técnico de Soporte” del Decreto 308 de Agosto 15 de 2006. Por el cual se adopta el Plan Maestro de Equipamientos Deportivos y Recreativos para Bogotá, Distrito Capital. Registro Distrital 3596 de agosto 18 de 2006. Bogotá.

47

dad de otros bienes para su consumo. Por ejemplo, los parques públicos (y espacios públicos en general) son concebidos para su libre acceso y no existen mecanismos para excluir su uso; sin embargo, un grupo de personas que por su ubicación accedan más fácil a ellos, se verán potencialmente más beneficiados que otros grupos a los que se les dificulte dicho acceso3.

48

Esta administración buscó generar condiciones físicas y funcionales a través de las decisiones de ordenamiento sobre los bienes de uso público que, por un lado, favorecieran una distribución más equitativa y equilibrada en términos de localización sobre el territorio y, por otro lado, resaltaran afirmaciones positivas para los grupos poblacionales históricamente excluidos. Algunos de estos grupos en donde se buscó focalizar las acciones públicas son: primera infancia, adultos mayores, personas en condición de discapacidad, población LGBTI, grupos étnicos. 3 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2006. “Documento Técnico de Soporte” del Decreto 308 de Agosto 15 de 2006. Por el cual se adopta el Plan Maestro de Equipamientos Deportivos y Recreativos para Bogotá, Distrito Capital. Registro Distrital 3596 de agosto 18 de 2006. Bogotá.

Frente al tercer y último principio, esta Secretaría avanzó de manera importante en la distribución equitativa de las rentas urbanas, entendiendo que la riqueza que genera la ciudad producto de la aglomeración urbana, debe ser distribuida entre la colectividad como un bien público y no ser objeto de apropiación exclusiva por parte de los particulares. Pese a que desde los años 90 la legislación definió diferentes mecanismos para que las administraciones apliquen estrategias de gestión de suelo que permitieran garantizar la función social de la propiedad, las administraciones distritales han sido tímidas cuando se trata de aplicar estas estrategias. En consecuencia, los desarrollos urbanos se expresan en beneficios para los propietarios del suelo y los agentes inmobiliarios pero sin una equitativa contraprestación para el beneficio colectivo. Una de las maneras en que esta administración concretó el propósito establecido en la legislación fue mediante el desarrollo de normas que definen reglas claras para los aportes que cada uno de los proyectos inmobiliarios le hace a la ciudad en beneficio de la colectividad; aportes que comparten los beneficios económicos producto de la evolución urbana, en una relación gana-gana que permite la interacción transparente entre el propietario-promotor y la administración distrital, donde se definen las obligaciones urbanísticas necesarias para garantizar que parte de los objetivos del ordenamiento territorial se logren de la manera planeada.

Bogotá no sólo es un eje económico del país, sino que cuenta con importantes recursos naturales que prestan servicios ecosistémicos, tanto a los habitantes de la ciudad como a la Región. La Capital estaba en deuda de desarrollar acciones para recuperar los espacios del agua y disminuir la vulnerabilidad del territorio frente a los efectos de la variabilidad y el cambio climático. Para comprender la importancia del desarrollo de dichas acciones vale la pena hacer una breve historia sobre las condiciones hidrogeológicas de la sabana y su relación con los patrones de poblamiento. El altiplano se formó en un proceso de hace millones de años y en los últimos treinta mil presentó una tendencia de secamiento, acompañada de la ocupación humana desde hace al menos 20 mil años. Las personas que vivían en esta zona tenían una relación muy estrecha con el valle del río Magdalena, y permanentemente viajaron entre las dos regiones. Cuando los Muiscas ocuparon esta zona, establecieron una relación con el territorio respetando los caminos del agua. Los Muiscas construyeron permanente terrazas y canales que permitían cosechar el agua en épocas secas y, en las épocas lluviosas, no inundarse completamente gracias al sistema de canales. Ese sistema de terrazas y canales fue destruido con la llegada de los europeos. La colonización supuso una nueva lógica de ocupación del territorio: el desecamiento. En las tierras del norte de la ciudad se rellenaron los humedales para secarlos y construir de una manera bastante costosa para el entorno con bajas densidades. Esto implica que para mantener muy poca gente hay que ocupar una gran cantidad de suelo, y este patrón se mantiene; muchos políticos en campaña ofrecen acabar con el suelo que nos queda como parte de su programa de gobierno pensando que es la única alternativa para el crecimiento de la ciudad, sin entender que sin sostenibilidad no hay negocios, no se pueden hacer casas, no se puede vivir. Esta visión expansiva de la ciudad, tapando los espacios del agua hace parte de una visión de desarrollo en la que todo el tiempo la sociedad lucha contra la naturaleza a partir de una idea errónea de que el ser

ESTRATEGIAS DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO

49

humano domina los ecosistemas. Las sociedades hacen parte de los ecosistemas, forman parte de una unidad que no se puede romper o separar y, por lo tanto, cuando se afectan esos ecosistemas se afecta la vida humana. Por eso uno de los objetivos de la administración cuando llegó al gobierno fue lograr que la ciudadanía entendiera esto, se puso en el plan de desarrollo de una manera clarísima: construir la ciudad alrededor del agua, recuperar los espacios del agua. 50

El altiplano tiene un leve descenso hacia el suroccidente por lo que todo el drenaje natural va hacia allá y conformó lo que hasta 1954 se conocía como la laguna de Humboldt. Se tienen fotos de gente remando en canoas en lo que hoy conocemos como Bosa y esa zona suroccidental de la ciudad. El río definió su camino por la facilidad para fluir por esa zona que se inunda permanentemente cuando el río lo necesita. El occidente de la ciudad fue desarrollado construyendo jarillones, grandes murallas a los lados del río evitando que se saliera de su curso, lo que sube el precio del suelo en las áreas cercanas del río. Sin embargo, en estas áreas el río se come el jarillón, lo lleva al fondo convirtiéndolo en sedimento, pierde volumen y se levanta,

disminuye su velocidad, afectando las posibilidades de oxigenación y de recuperación. Al mismo tiempo, en el salto del Tequendama, donde el río lograba oxigenación, se puso una muralla para generar algunos kilovatios de energía. Cuando el río crece se estrella con esa muralla y la inundación se genera porque el agua se devuelve por el cauce inundando grandes áreas. La construcción del canal Cundinamarca no garantizó la recolección del agua de drenaje y sigue constituyendo un riesgo para las personas que habitan el suroccidente. En ese borde occidental se ubican las mayores densidades de la ciudad y del país. En la zona de Patio Bonito, en Kennedy, hay 636 habitantes por hectárea y en El Rincón, en Suba, 475. Estas son áreas de humedales que todavía siguen funcionando y reclamando su derecho a la existencia. Por convicción política, técnica, ética y moral no se puede permitir la localización de más personas en el borde occidental. Mientras esto ocurre en la periferia, el centro está vacío por la noche. Millones de personas trabajan en el centro a pesar de que viven en las áreas periféricas de la ciudad. En las áreas centrales el promedio de habitantes no es mayor a 140 habitantes

Foto: Reserva Thomas Van Der Hammen. Juan Camilo Rincón

51

por hectárea, a pesar de que se cuenta con infraestructura suficiente para garantizar el acceso a servicios públicos, espacio público, equipamientos y otros servicios para mucha más población. Por esto es necesario estimular el poblamiento de esta área como parte fundamental del crecimiento de una ciudad que necesita generar un equilibrio en su ocupación.

52

Se propone construir respetando los ritmos de la naturaleza. Los barrios para la gente trabajadora no deben quedar en las periferias sino cerca de la oferta de trabajo, para llegar a trabajar a pie, disminuyendo los problemas de congestión y el gasto de energía que contribuye a agravar el cambio climático. Al hacerlo, vamos a ganar todos pues tendremos un ambiente más limpio y unas mejores posibilidades para vivir. Bogotá Humana adoptó acciones encaminadas a aumentar la resiliencia con procesos de articulación y fortalecimiento institucional para concretar estrategias de adaptación al cambio y la variabilidad climática. La Secretaría Distrital de Planeación junto con otras entidades del orden local y regional lideró el desarrollo de proyectos y actos administrativos para una ordenación sostenible, una gestión adaptativa y el aumento de la conectividad

ecológica de Bogotá y la Región. Esto se hizo mediante la protección de los Cerros Orientales, la creación de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá Thomas Van Der Hammen, y el fomento de procesos de ecourbanismo y construcción sostenible en Bogotá a través de una política pública. Todas las acciones encaminadas a visibilizar el medio natural y el agua como centro de las decisiones de la planeación urbana y del desarrollo del Distrito Capital, para consolidar una ciudad capaz de enfrentar los efectos del cambio climático.

CERROS ORIENTALES Los Cerros Orientales de Bogotá, declarados “Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, son una cadena montañosa que cruza la ciudad de norte a sur, por el costado oriental. Se ubican sobre la Cordillera Oriental de los Andes y llegan a tener una altura de hasta 3.600 metros sobre el nivel del mar, aproximadamente. Este pulmón de la Capital de la República tiene un área aproximada de 13.700 hectáreas, y atraviesa las localidades de Usme, San Cristóbal, La Candelaria, Santa Fe, Chapinero y Usaquén. Es la principal zona verde y fuente de producción de aire de Bogotá. La Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá” fue declarada en 1977 por el INDERENA fundamentando su protección en la conservación de la vegetación de las montañas situadas alrededor de la Sabana de Bogotá para mantener su rol como proveedor de servicios ecosistémicos, su efecto regulador de la cantidad y calidad de las aguas que son utilizadas por los habitantes de la Sabana; y por el paisaje constituido por dichas montañas, que merecen su protección por contribuir al bienestar físico y espiritual de los ciudadanos y de pobladores de los municipios aledaños. Los Cerros se caracterizan por su alta oferta hídrica, representada en 1.120 drenajes y agrupados en cinco cuencas hidrográficas, entre ellas

la de los ríos Fucha y Tunjuelo en el sur, Teusacá en el oriente y Juan Amarillo y Torca en el norte. Se destacan además los ríos y quebradas San Francisco, Arzobispo, La Vieja, Las Delicias, Chicó y La Chorrera, entre otras. Estas fuentes hídricas se convierten en corredores hídricos que conectan los Cerros Orientales con el río Bogotá y la Sabana. Esta zona de Bogotá no ha sido ajena a la pérdida de hábitats naturales originada principalmente por la necesidad de las comunidades asentadas en la Sabana de Bogotá de obtener de ellos madera, piedra, leña, arcillas, caliza, y arena, entre otros, usados en la construcción de la ciudad. Es evidente el reemplazo de las coberturas vegetales nativas por coberturas con especies exóticas como pino, eucalipto, ciprés, acacia y retamo. Adicionalmente los Cerros Orientales poseen una importante biodiversidad, en parte, gracias a su amplio rango altitudinal (desde los 2.600 hasta los 3.650 msnm). Esta ha sido evidenciada en algunos resultados de investigaciones y, según el Jardín Botánico José́ Celestino Mutis, en el páramo las coberturas de frailejones y arbustos ocupan un área aproximada de 4.889 hectáreas, lo que corresponde al 34% de los Cerros. Las quebradas de los Cerros abastecieron a Bogotá hasta finales de los años 50 del siglo XX. Actualmente, algunas de ellas surten algunos barrios aledaños a los Cerros Orientales. La deforestación generada por las actividades antrópicas menguó el cauce de ríos y quebradas, lo que hizo surgir la necesidad de construir acueductos como el desarrollado con las aguas del Río San Cristóbal en 1924. Estas acciones fueron complementadas por compras de predios en los cerros por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá para evitar la disminución de la oferta hídrica necesaria para el abastecimiento de una población en crecimiento. Este patrimonio ambiental ha recibido siempre los impactos del crecimiento poblacional de la ciudad. El uso de los cerros ha cambiado en función del tamaño de la población, la cultura y la intensidad de la demanda de servicios ecosistémicos. Ha pasado de contener sitios sagra-

dos para las comunidades indígenas, servir de área para el manejo y control territorial por parte de los primeros conquistadores españoles, fuente de todo tipo de materiales e insumos durante el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX y área con procesos de urbanización desde entonces. En el siglo XX se iniciaron procesos de reforestación con especies exóticas y se consolidaron asentamientos humanos, principalmente incentivados por las actividades industriales que se desarrollaron en Bogotá, que requerían de lugares de habitación, cercanos a los lugares de trabajo. Se establecieron 60 barrios de origen informal en los cerros orientales de Bogotá, casi todos localizados en la llamada Franja de Adecuación y algunos más al interior de la Reserva Forestal. En las últimas décadas del Siglo XX y comienzos del XXI, la valoración del paisaje y de la naturaleza por sectores de altos ingresos llevó al consumo de espacios de las laderas de los Cerros para la construcción de viviendas de lujo. La calidad visual que tienen estos predios hace que el constructor pueda ofrecer productos con valores adicionales que en otras zonas de la ciudad no es fácil obtener como el espacio, la tranquilidad, el paisaje y la naturaleza. Los intereses en torno de

53

la urbanización de los cerros para ofrecer productos inmobiliarios con valor diferenciado han logrado permear los instrumentos de planeación de la ciudad e incluso decisiones de autoridades ambientales. Se han desarrollado proyectos urbanísticos que han consolidado a la luz de la normatividad vigente “derechos adquiridos”, al amparo de unas normas urbanas y ambientales relativamente recientes que han permitido que se desarrollen, en franca contradicción con los propósitos originales de conservación para estas áreas, que se formularon desde 1977.

54

Los cerros constituyen hoy un referente simbólico y de identidad para la ciudad. Su importancia ambiental está centrada en la oferta de biodiversidad y servicios ecosistémicos para Bogotá y la región. La conectividad ecológica hacia los demás entornos rurales e incluso a futuro (ojalá no tan lejano) con el entorno urbano, constituyen una oportunidad que debe gestionarse adecuadamente para impedir el avance del deterioro ambiental. La conservación ambiental de los cerros exige gestionar usos adecuados en un entorno con 8 millones de habitantes, aumentar sus coberturas vegetales y conectarlas, generando más espacios públicos verdes; la efectiva gestión del agua reduce los riesgos en el suelo urbano y mejora los procesos de adaptación de la ciudad frente a los cambios del clima. No hay que perder de vista que para generar la gobernanza ambiental y consolidar este borde de la ciudad, se requiere de la conservación de su riqueza cultural e histórica, y de la generación de procesos efectivos de fortalecimiento institucional y participación social. Precisión del perímetro urbano

El Plan de Ordenamiento Territorial, compilado en el Decreto Distrital 190 de 2004, en el artículo 147 determinó que el Distrito puede precisar el límite del perímetro urbano en los límites con las reservas aprobadas con la Resolución 76 de 1977, con base en las decisiones que tome el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

El citado Ministerio expidió en 2005 las Resoluciones 463 y 1582 que toman decisiones relacionadas con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental aprobada con la resolución 76 de 1977. Estos actos fueron suspendidos por el Tribunal de Cundinamarca hasta que el Consejo de Estado resolvió el 5 de noviembre de 2013, con referencia 250002325000200500662 03, la acción popular presentada por Sonia Andrea Ramírez Lamy. De tal actuación quedaron en firme las decisiones tomadas en las resoluciones 463 y 1582 de 2005, que delimitaron la Reserva Forestal y crearon una franja de adecuación en el área excluida de la reserva, área que se localiza entre la Reserva Forestal redelimitada y la ciudad. Esta franja está compuesta por dos espacios o zonas: una destinada a la consolidación de la estructura urbana y la otra a amortiguar y contener los procesos de urbanización en los Cerros Orientales. Con base en estas decisiones, las órdenes impartidas en la Sentencia mencionada, la autonomía de los Entes Territoriales y la función pública del urbanismo, la Secretaría Distrital de Planeación adoptó la precisión del perímetro urbano en los límites con la Reserva Forestal aprobada con la resolución 76 de 1977. Para hacerlo tuvo en cuenta los siguientes criterios: La clasificación del suelo de la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental aprobada con la Resolución 76 es Rural y de Protección en el POT vigente. La Administración Distrital tenía el deber de corregir la cartografía del Plan de Ordenamiento Territorial en los límites con la Reserva Forestal aprobada con la resolución 76 de 1977, porque no coincide con lo señalado en el artículo 147 del Decreto Distrital 190 de 2004, y esto era necesario para que la precisión del perímetro urbano, basada en las decisiones del Ministerio fuera coherente, tanto en los textos de los artículos como en su cartografía.

En el suelo rural de la reserva se habían ocupado áreas con destino a uso urbano como son los barrios legalizados; los barrios que estaban en procesos de legalización; las urbanizaciones que tienen derechos adquiridos, en el marco de los criterios establecidos en la Sentencia del 5 de noviembre de 2013, y algunos equipamientos existentes. Las mencionadas ocupaciones son consecuentes con el criterio de la resolución 463 sobre el área de la franja que se destinó para la consolidación de la estructura urbana. A medida que se reconozcan los procesos de urbanización que posean derechos adquiridos y se concluya la legalización de los barrios ya reconocidos, se adelanta la actualización cartográfica respectiva. Con relación al territorio rural que no tiene características para la consolidación de la estructura urbana, la Administración, coherente con el enfoque de la protección del patrimonio ambiental tiene en cuenta que el suelo rural se debe preservar como tal y fortalecer con el Plan de Manejo ordenado por el Consejo de Estado en el fallo del 5 de noviembre de 2013.

Foto: Vista anterior de los Cerros Orientales

55

56

Con estos criterios se adoptó la Resolución 228 de 2015 en la que se precisó la cartografía del POT, para que coincidiera con el texto del artículo 147 del Decreto Distrital 190 de 2004; se precisó el perímetro urbano incluyendo los barrios legalizados y las urbanizaciones en las que se identificaron derechos adquiridos, de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado, y se establecieron mecanismos para futuras actualizaciones de la cartografía, cuando se consoliden derechos adquiridos o se legalicen barrios.

Plan de Manejo del Área de Ocupación Pública Prioritaria de la Franja de Adecuación

La franja de adecuación es una zona prevista como área de transición y de amortiguación del impacto de la ciudad sobre la Reserva Forestal Protectora. Está formada por una franja de más de 40 Kilómetros de largo y 973 Hectáreas de extensión. Fue concebida en 2005 por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al sustraer de la Reserva forestal las áreas que, según consideró ese Ministerio, habían sufrido deterioro irreversible. El Consejo de Estado determinó, en noviembre de 2013, las obligaciones que el Gobierno Nacional, la región y el Distrito deben realizar a favor de los Cerros Orientales. En este sentido, ratificó la sustracción de 973 hectáreas de la reserva forestal para convertirlas en la Franja de Adecuación.

TABLA 1. LA FRANJA EN CIFRAS: Bosques y arbustales

170,24 Ha.

Canteras

33,39 Ha.

Herbazales y arbustales abiertos de páramo

1,56 Ha

Herbazales y arbustales abiertos mesofilos

31,02 Ha.

Mosaico de pastos y cultivos

171,65 Ha.

Plantaciones forestales

155,62 Ha.

Zonas urbanizadas

401,3 Ha.

Zonas verdes urbanas

8,71 Ha.

Total general

973,49 Ha. Fuente: JBB, 2014

57

Foto: Límite urbano Bogotá-Cerros Orientales

58

La Franja de Adecuación de los Cerros Orientales se dividió en dos áreas: Ocupación Pública Prioritaria y Consolidación del Borde Urbano, El Distrito trabaja en la reglamentación de estas áreas, regulando por medio de instrumentos de planeación del ordenamiento territorial dichos territorios que deben convertirse en una estrategia de ordenamiento para el borde oriente de Bogotá. Respecto al Área de Ocupación Pública Prioritaria, la cual contempla las zonas de canteras, vegetación natural, pastos, plantaciones de bosque y agricultura de la Franja, se construyó un Plan de Manejo en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y el Ministerio de Ambiente, con el fin de concretar los lineamientos y cumplir los objetivos previstos en la Resolución 463 de 2005 y el fallo del Consejo de Estado en 2013. Este Plan contempla: • Tener una zona pública para el disfrute del ambiente y el paisaje • Evitar que la ciudad siga creciendo hacia los Cerros

• Mejorar los espacios para la vida y la ecología • Valorar los Cerros como patrimonio ambiental y cultural y mejorar las condiciones socio económicas de sus habitantes Por otra parte, el Plan establece programas, proyectos y estrategias que permitan conservar, preservar, rehabilitar y recuperar el Área de Ocupación Pública Prioritaria, asimismo, determina acciones para su ordenamiento, manejo integral y administración. Se definieron 19 grandes zonas de uso público que ofrecerán espacio para la conservación y la restauración ecológica, la investigación y educación ambiental, la recreación y el disfrute del paisaje e, incluso, algunas actividades de producción agroecológica sostenible, de bajo impacto, que vinculen a las comunidades que habitan la franja de adecuación. Es estos espacios sólo se permitirán construcciones complementarias a estos usos con ocupación y altura restringidas. El Plan de Manejo para el Área de Ocupación Pública Prioritaria pretende cumplir con cuatro grandes objetivos: • Contención de la expansión urbana y consolidación del límite entre la ciudad y la reserva forestal. • Habilitación de áreas de espacio público y de equipamientos nuevos en la Franja. • Rehabilitación de la Estructura Ecológica Principal entre la ciudad, la Franja y la Reserva y con la ciudad. • Fomento del emprendimiento de las actividades económicas locales.

59

Para dar cumplimiento a estos cuatro objetivos, el Plan establece estrategias, programas y proyectos claros encaminados al bienestar de los Cerros y de quienes los habitan y visitan, vinculando todos los actores competentes y previendo todos los aspectos ambientales, sociales y económicos que inciden en el área.

60

Se espera que en el año 2026 esta Área tendrá el 100% del espacio público saneado y restituido; contará con 40 kilómetros de nuevos senderos; cinco equipamientos culturales, recreación pasiva y educación ambiental; 14 hectáreas adecuadas como espacios de educación ambiental; 10.000 metros cuadrados de huertas comunitarias; 1.000 personas formadas en actividades productivas compatibles con esta zona, cinco alcaldías locales fortalecidas en el control urbanístico, cinco malokas indígenas y comunitarias, entre otras metas.

2. Estrategia de Seguridad y Convivencia: proyecta mejorar la convivencia para garantizar el bienestar y la seguridad de los habitantes y de los visitantes de la Franja de Adecuación, prioritariamente en los senderos existentes y los que se vayan generando. 3. Estrategia de Comunicación: planea posicionar a los Cerros Orientales como ícono de Bogotá; por lo tanto, se buscará la participación de los ciudadanos en las acciones públicas que aporten al desarrollo sostenible de este sector y para que conozcan, aprovechen y cuiden los Cerros Orientales.

En el marco del Plan de Manejo se establecieron los siguientes programas: “Cerros de todos y para todos”, cuyo propósito principal consiste en desarrollar acciones que permitan consolidar esta área como una zona de aprovechamiento ecológico, conformada por una red de uso público que esté articulada con el entorno. Para el avance de este programa se establecieron 10 proyectos que tienden a la habilitación de una red de senderos, construcción de parques y configurar una red de equipamientos.

Las estrategias que contempla el Plan de Manejo son las siguientes:

El programa Bosques, agua y semillas para los pobladores de la región, busca la implementación de prácticas para recuperar los ecosistemas que proporcionan beneficios a la gente tales como el agua potable, fortaleciendo la capacidad de adaptación de la ciudad y la región. Este programa consta de siete proyectos orientados a la generación de servicios ecosistémicos, a rehabilitar las canteras, a consolidar áreas que representen los cultivos y la flora andina, entre otros.

1. Estrategia de Gobernanza: busca la participación y articulación de la comunidad y entidades competentes para la toma de decisiones que permitan la sostenibilidad del área y el aprovechamiento, disfrute y apropiación por parte de la ciudadanía.

El programa “Cerros: patrimonio sostenible de Bogotá”, tiene dos propósitos fundamentales: potenciar los valores de identidad bogotana fortaleciendo los referentes simbólicos en los Cerros y mejorar las condiciones socioeconómicas de los habitantes que están en torno al Área de Ocupación Pública Prioritaria. Para el desarrollo y cumplimiento de este, se establecieron siete proyectos que tienen como metas la construcción de una red de referentes simbólicos que apor-

tan a la interpretación cultural y ambiental de los Cerros Orientales y su Franja y a aumentar los empleos y emprendimientos en la franja. Reserva Forestal Thomas Van der Hammen

A partir de la Constitución Política de 1991 los municipios como entidades territoriales entraron a jugar un papel fundamental en la definición del ordenamiento territorial, dentro de un marco normativo que propende por un uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, y la ejecución de actuaciones urbanas integrales coordinando la gestión de las diferentes entidades del orden nacional y municipal en el desarrollo de la política urbana (Ley 388 de 1997). Con este fin, los municipios deben concertar los temas ambientales de los planes de ordenamiento territorial POT con las Corporaciones Autónomas Regionales. En el año 2000 la Administración Distrital llevó su propuesta de POT para concertación con la CAR, pero no se logró llegar a un acuerdo sobre el uso que debía tener el borde norte de la ciudad. Mientras que la Administración Distrital propendía por la expansión de ciudad, la CAR defendía la conectividad regional mediante la construcción de una reserva natural que fortaleciera la estructura ecológica principal de la ciudad y la región al conectar los cerros orientales con el valle aluvial del Río Bogotá y que contuviera con un espacio verde la expansión de la ciudad. Frente a la imposibilidad de un acuerdo, el tema escaló al Ministerio de Ambiente que conformó una comisión de expertos que ofreciera la mejor alternativa. Como resultado de esta comisión el Ministerio de Ambiente expidió las Resoluciones 475 y 621 de 2000, en las cuales ordenó crear una reserva forestal protectora para la recuperación y conservación ecológica de la zona. Después de 11 años de incumplimiento y teniendo en cuenta el contenido de las resoluciones mencionadas, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR expidió el Acuerdo 011 de 2011, mediante el cual declaró la Reserva Fores-

tal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C., “Thomas Van Der Hammen” y adoptó unas determinantes ambientales para su manejo. La Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C., constituye un área estratégica desde el punto de vista ambiental para la ciudad, que ha sido objeto de un alto grado de intervención antrópica, a través de procesos de uso y ocupación del suelo, tales como agropecuario, residencial, dotacional e industrial, lo que ha traído como consecuencia el deterioro y/o pérdida de sus ecosistemas naturales4. La Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. Thomas Van der Hammen representa la protección de 1.395 hectáreas, que permiten la conectividad ecológica entre los Cerros Orientales y el Río Bogotá. Es un ecosistema vital para la ciudad, la región y el país porque contribuye al fortalecimiento de la Estructura Ecológica Principal de Bogotá y la Región. La 4 Corporación Autónoma Regional. 2014. Acuerdo 21 del 23 de septiembre de 2014. Por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. Thomas Van Der Hammen. Publicado en el Diario Oficinal No. 49317 del 29 de Octubre de 2014. Bogotá.

61

Foto: Reserva Forestal Thomas Van der Hammen. Bosque Las Mercedes

62

acción de planificación de la Reserva fue concertada entre el Distrito Capital y las autoridades ambientales, lo que garantiza el respeto, protección y recuperación del área forestal. La declaratoria de esta Reserva Forestal es una estrategia para el establecimiento y manejo efectivo de sistemas de áreas protegidas, dado que en la zona se encuentran relictos de ecosistemas propios de bosque bajo andino, hábitat de aves endémicas, cuerpos de agua, zonas de recarga, humedales, quebradas y parte del valle aluvial del río Bogotá que cumplen importantes funciones de regulación hídrica. En el área de la misma y en las zonas aledañas del norte de Bogotá, se encuentra parte de los mejores suelos agropecuarios (tipo I y II) de la cuenca alta del río Bogotá, ofreciendo posibilidades para el desarrollo agrícola en armonía con planes de restauración ecológica de los ecosistemas que se encuentran en el borde norte de la ciudad. Por otra parte y dado que la Reserva Forestal se establece como un elemento de la franja de transición para el borde urbano-rural del norte de Bogotá, también constituye una estrategia ambiental, social e institu-

cional que contribuye a la contención de la expansión desordenada del casco urbano hacia municipios vecinos, lo que trae consigo beneficios sociales, económicos, ambientales y culturales, que permiten un avance hacia la integración regional. Todo el proceso para el reconocimiento y declaratoria de la Reserva Forestal, así como la adopción del plan de manejo ambiental constituyen acciones enmarcadas en la recuperación, rehabilitación y restauración de la estructura ecológica principal y como una estrategia de apropiación ambiental de los espacios verdes y ordenamiento del territorio. La Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. “Thomas Van der Hammen”, permite mediante la biodiversidad y servicios ecosistémicos que ellos prestan, contribuir a aumentar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad para la adaptación a los efectos del cambio climático, además de reducir los riesgos. Es importante resaltar los objetivos de conservación de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. Thomas Van der Hammen, que estableció el Acuerdo CAR No. 011 de 2011 teniendo en cuenta los valores ambientales identificados, los objetivos apuntan a: • Fortalecer y mantener la calidad, cantidad y regularidad de los flujos físicos y bióticos, con el objeto de garantizar la conectividad ecosistémica entre la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá y el valle aluvial del río Bogotá. • Preservar los componentes, estructura y función de los ecosistemas alto andinos y acuáticos. • Proteger la fauna y flora características de estos ecosistemas, junto con sus especies endémicas. • Restaurar y proteger los bienes y servicios ambientales prestados por la zona a las comunidades rurales y urbanas de Bogotá y a las áreas adyacentes.

• Proteger los bosques y otras coberturas nativas de porte leñoso que sirven como control natural de inundaciones. • Restaurar y proteger los valores naturales, históricos y paisajísticos de la zona, como patrimonio e identidad cultural de Bogotá y la región. • Fomentar la apropiación y disfrute de los valores ambientales existentes en la zona, y lograr cambios voluntarios positivos de actitud hacia la conservación de la reserva. • Incentivar prácticas ambientalmente sostenibles dentro de los usos agrícolas existentes al interior del polígono declarado como reserva forestal. • Recuperar las zonas deterioradas y degradadas, así como contrarrestar las dinámicas socioeconómicas que causan estos efectos. • Fomentar la investigación científica aplicada, con el fin de construir un marco metodológico sólido para la planificación del territorio. • Mejorar las condiciones socio ambientales de los residentes en el área de la reserva, redun-

63

dando en la calidad de vida de sus habitantes5. Concertación Plan de Manejo

64

A partir de la Declaratoria de la Reserva la CAR comenzó el proceso de elaboración del Plan de Manejo Ambiental que definiría la zonificación y usos dentro de esta área. En el 2012, con el inicio de la Administración de la Bogotá Humana, el proceso de elaboración del PMA tomó otro ritmo. Para la Administración Distrital la consolidación de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. Thomas van der Hammen era una de las apuestas que materializaba el modelo de ciudad compacta que no permite la expansión en sus bordes y fortalece la estructura ecológica principal como la base para la adaptación al cambio climático. El proceso estaba estancado a causa de la diversidad de intereses al interior de la Reserva, como la recuperación y conservación ambiental exclusiva de 5 CAR. 2011. Acuerdo No. 11 de 2011 por medio del cual se declara la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. Thomas Van der Hammen, se adoptan unas determinantes ambientales para su manejo, y se dictan otras disposiciones. Bogotá.

toda el área, la urbanización, la industria, los floricultivos, entre otros. El Consejo Directivo estableció unas fechas para la entrega de un borrador del PMA y se creó una mesa técnica interinstitucional Distrito y la CAR. Las tensiones entre dos visiones distintas de lo que debería contener el PMA estaban de por medio, particularmente frente a las decisiones con respecto a la industria, los floricultivos, las nuevas construcciones, entre otros. Los puntos en los que no se llegó a un acuerdo entre el Distrito y la CAR se llevaron al Consejo Directivo para su discusión final. El Consejo Directivo adelantó cinco comisiones de estudios para tratar cada uno de los temas. Asistieron diversos actores con presencia en la reserva como Floricultores y la Asociación para el Desarrollo Integral de la Zona de Influencia de la Vía Suba-Cota (Asodesco), quienes presentaron su punto de vista frente a la Reserva. También asistieron expertos que han estudiado el área como Gonzalo Andrade, Gary Stiles y Loreta Rosselli. En sesión plenaria se hizo la discusión final del PMA y se votó artículo por artículo para lograr un acuerdo en cada tema. Finalmente se aprobó el PMA por medio del Acuerdo 021 de 2014 del Consejo Directivo de la CAR. En el mismo se definió la zonificación, se reconocieron los equipamientos y viviendas previas a la declaratoria de la Reserva, se prohibieron las nuevas construcciones, se ordenó la salida de la industria (3 años) y de los floricultivos (7 años). El plan contempla 23 proyectos a 10 años para lograr la consolidación de la Reserva. Este instrumento, que se logró gracias al liderazgo del Distrito, es un paso fundamental en la consolidación de la Reserva “Thomas van der Hammen”, pues define las actividades prohibidas y permitidas en esta área, lo que da claridad tanto a los propietarios como a las autoridades frente a los usos que se pueden desarrollar en la misma y el rumbo que debe tomar. Recursos para compra de predios

Como acción fundamental para lograr la consolidación de la Reserva “Thomas van der Hammen”, desde el comienzo de la Administración de la Bogotá Humana se buscaron mecanismos para lograr la compra de predios al interior de la Reserva. En la búsqueda de recursos para este fin la

CAR y el Distrito acordaron hacer una conciliación de un viejo pleito entre la Empresa de Acueducto de Bogotá EAB y la CAR por 134 mil millones de pesos. Ambas entidades estuvieron de acuerdo en conciliar que esos dineros se debían destinar para la compra de predios en la Reserva “Thomas van der Hammen”. Después de más de un año de presentada la conciliación al Magistrado Marco Velilla, de manera sorprendente éste la negó, invocando temores de la Procuraduría General de la Nación. Ante la demora en la decisión del Magistrado la Administración Distrital buscó otras fuentes alternativas de recursos. Destinó dos rubros procedentes de las ganancias del Distrito en las empresas públicas: el primero por 21 mil millones para que la EAB adelantara la compra de los predios de importancia hídrica a lo largo de la Quebrada La Salitrera, y otro por 90 mil millones para que la Secretaría Ambiente adelantara la compra de los predios de importancia ambiental para la consolidación de la Reserva como área de uso público. Ambas entidades iniciaron el proceso de compra de acuerdo con la Ley 388 de 1997.

ECOURBANISMO La política de Ecourbanismo y Construcción Sostenible se formula en un momento de vital importancia para la ciudad de Bogotá, donde las condiciones ambientales y de variabilidad climática exigen la adopción de nuevas estrategias y prácticas que permitan el desarrollo sustentable con una relación armónica entre las áreas construidas y las áreas naturales del territorio. En el contexto de cambio global, las ciudades deben empezar a adaptarse a las nuevas condiciones ambientales y Bogotá no es ajena a esta necesidad. Las prácticas y tecnologías empleadas hoy en día en la construcción y el urbanismo requieren nuevas formas de desarrollo y en algunos casos deben ser reemplazadas por unas que reconozcan las nuevas dinámicas ambientales, sociales y económicas.

La política reflexiona sobre los nuevos planteamientos desde la evolución urbana, entre los cuales se encuentran el concepto de desarrollo sostenible como uno de los ejes clave para el ordenamiento territorial, la política, la gestión de los recursos y la construcción. Para abordar la definición de desarrollo sostenible en la política, se inició por considerar cuáles son las necesidades de la actual generación. En el contexto de Bogotá, se reconoce que algunos grupos sociales aún se encuentran en una situación de necesidades básicas insatisfechas. Formular e implementar la Política Pública de Ecourbanismo y Construcción Sostenible implica entonces, propender por un aumento de la calidad de vida de la ciudadanía en temas como un ambiente y una vivienda digna, con necesidades básicas como el acceso al aire limpio, agua potable y vivienda sana, pasando por temas como habitabilidad, movilidad, equipamientos y espacios públicos cualificados. Como complemento de otra de las dimensiones de la definición, se debe entender que las acciones que sirven para cubrir las necesidades de la actual generación, no podrán superar la capacidad de carga del territorio; un ejemplo de indicador de este

65

66

costo es el de la huella ecológica que mide la capacidad de carga del Planeta6. De acuerdo con estimaciones del Global Footprint Network de 2005, la biocapacidad de la Tierra (requerimiento para satisfacer las necesidades de un año de cada habitante) es de 1.8 hectáreas por habitante. Se estima que por el exceso en el consumo de recursos actualmente la huella ecológica sobrepasa las 2 hectáreas por habitante, superando la mencionada capacidad. Es decir, la construcción de la ciudad debe apostar por una disminución en el uso de materiales y energía, respondiendo ante los retos y preocupaciones de alcance global, como el cambio climático, garantizando la mejora de la calidad de vida de sus habitantes y al mismo tiempo, contemplando unos costos ambientales mesurados, acordes con las actividades humanas, basados en la protección de los elementos naturales y su armonización con los elementos construidos la reducción de los riesgos, así como el aumento de la resiliencia de la ciudad para enfrentar el cambio climático; todo ello con el fin de restaurar y mantener la armonía entre los entornos naturales y construidos y generar asentamientos que afirmen la dignidad humana y fomenten la equidad económica7. La política de Ecourbanismo y Construcción Sostenible se desarrolla en el marco del Eje 2 del Plan de Desarrollo - Bogotá Humana: “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua”, es por ello que complementa acciones que se plantean de manera integral en otros instrumentos de planeación y gestión urbanos y 6 Wackernagel y Ress en 1996 definieron la huella ecológica como “el suelo productivo terrestre necesario del cual la ciudad depende para su funcionamiento (es decir para mantener su consumo y eliminar sus desechos de una población determinada, en cualquier lugar del planeta)” La huella, por tanto, es un indicador reciente, que sirve para visualizar las consecuencias directas del desarrollo urbano en un determinado territorio, su unidad son las hectáreas; y generalmente se expresa en hectáreas de suelo por habitante. Cita tomada del libro: Higheras, Esther. 2009. El reto de la ciudad habitable y sostenible. Editorial Dapp. Madrid. Pág. 33. 7 The International Council for Research and Innovation in Building and Construction CIB and United Nations Environment Programme International Environmental Technology Centre UNEP-IETC. 2002. Agenda 21 for Sustainable Construction in Developing Countries A discussion document. WSSD edition. Published by the CSIR Building and Construction Technology. South Africa

ambientales del Distrito como lo son el Plan Distrital de Adaptación y Mitigación a la variabilidad y al Cambio Climático, el Plan Distrital de Gestión de Riesgos y el Plan Regional Integral y Cambio Climático de Bogotá. La Política Pública de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de Bogotá, Distrito Capital 2014-2024 es adoptada mediante el Decreto 566 de diciembre 2014, su orientación principal es hacia un enfoque de desarrollo sostenible, mediante dos premisas fundamentales: (i) propender por el bienestar social y la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía y; (ii) garantizar que este desarrollo no deteriore el ambiente ni el derecho de las generaciones futuras a disfrutarlo. Su objetivo general es contribuir con la transformación de un territorio resiliente que mitiga y se adapta al cambio climático. La Política se ejecutará a través de tres (3) ejes que contienen tres (3) líneas de acción cada uno.

Foto: San Cristóbal Sur, bioingeniería.

67

DIAGRAMA 1. ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA DE LA PPECS

68

Fuente: elaboración del equipo de la PPECS

Los ejes son los frentes de acción definidos en concordancia con los objetivos específicos de la política, los cuales dan cuenta de las estrategias definidas para alcanzar el objetivo general. Las líneas de acción definen las direcciones en las que se desarrolla cada eje, donde se establecen los diferentes productos que llevan al cumplimiento de los objetivos específicos. El primero de los tres ejes tiene que ver con prácticas sostenibles; contempla la definición de las éstas con actividades relacionadas como: la investigación, la innovación, el desarrollo tecnológico y la implementación de guías técnicas para el urbanismo y la construcción sostenible, así mismo promueve la puesta en marcha en los proyectos de infraestructura, urbanización o edificación de carácter público y/o privado en la ciudad. Es decir, acelerar la construcción, el diseño y elaboración de cartillas y guías técnicas que permitan a los actores involucrados: constructores, maestros de obra, o a empresas que desarrolla grandes proyectos, generar técnicas constructivas apropiadas para llevar a cabo en la ciudad temas como: la movilidad sostenible en donde se priorice la bicicleta y el peatón, incremento de los parques y zonas verdes, generando más permeabilidad del suelo, controlar los niveles de contaminación del aire y el ruido que afectan la salud de los habitantes y, por último, edificaciones más eficientes y sanas” en donde se ahorre el agua, la energía y se tengan espacios adecuados para el reciclaje. El segundo eje corresponde al fortalecimiento institucional y gestión público privada. Robustecer la capacidad de respuesta de las entidades para la aplicación de prácticas sostenibles en urbanismo y construcción; y promover los incentivos que permitirán que el sector de la construcción incorpore gradualmente criterios de sostenibilidad. La política plantea una serie de instrumentos y mecanismos, mediante los cuales se promueva la aplicación de criterios y prácticas de urbanismo y construcción sostenible en los proyectos urbanos y rurales, a partir

del desarrollo de propuestas normativas que permitan generar lineamientos para que la ciudad cuente con edificaciones más sanas y eficientes. El tercer eje consiste en lograr la apropiación de las prácticas de ecourbanismo y construcción sostenible, por parte de los diferentes sectores sociales. Tiene que ver con la cultura ciudadana, con la capacidad de consumir menos, de tener buenos hábitos al manejar equipos, luces y agua, dentro de las edificaciones. 69

70

A su llegada, esta administración encontró que la reglamentación urbanística estimula, mediante áreas de actividad, la separación de las familias que tienen bajos ingresos de otras que viven en zonas aisladas, y de las que viven en zonas más vitales. La zonificación mediante áreas de actividad es un mecanismo contrario a la mezcla de usos, pues, con una lógica de uso principal y sus complementarios, separan el uso dotacional, el industrial, el comercial, el de servicios y el residencial. Esta estrategia de segregación está complementada con normas para homogeneizar las estructuras físicas, de acuerdo con cada área de actividad. De esta manera, la reglamentación urbanística está consolidando una ciudad que no se conecta ni se compacta, y que se deshabita en las zonas centrales y se densifica en la periferia precaria, acabando con las interacciones favorables para el enriquecimiento de la vida urbana. Un área urbana es vital cuando la usan diversas personas durante todas las horas del día, para lo que es necesario una amplia gama de usos y múltiples recorridos con el fin de acceder a las actividades. En el año 2000 se estableció que la ciudad debería ser densa, compacta y continua, características propias de las áreas urbanas vitales. Así, con el propósito de revitalizar las zonas urbanas es necesario mezclar las edificaciones nuevas con las antiguas y las altas con las bajas para que se ubiquen grandes y pequeñas empresas, familias de diferentes ingresos y equipamientos de diferentes escalas. La población debe ser diversa en cuanto a sus ingresos, sus creencias y sus costumbres. Se deben mezclar los usos principales y reducir el tamaño de grandes manzanas a fin de ampliar la conectividad de las funciones urbanas. Por último, es necesario ampliar y mejorar el espacio público existente. Esta administración enfrenta el reto de revitalizar la ciudad corrigiendo las decisiones que se oponen a esto, promoviendo la localización de la vivienda de interés prioritario en las zonas centrales; mejorando las normas urbanísticas para permitir la densificación y la construcción de un paisaje urbano cómodo y diverso; simplificando la reglamentación urbanística y estableciendo obligaciones para que el costo del mejoramiento y ampliación de los espacios públicos esté a cargo de los que se benefician con mejores normas para edificar.

CIUDAD COMPACTA E INCLUYENTE

Foto: Infografía Bogotá Compacta

71

Foto: Peatonalización de la Carrera Séptima

72

REVITALIZACIÓN DEL CENTRO AMPLIADO La cantidad de personas que ocupan el suelo urbano de Bogotá triplica la que existía a mediados del siglo XX, sin embargo, la mayor parte de estas nuevas personas se han localizado en barrios de origen informal en la periferia de la ciudad. La ciudad formal de los años 60, que contenía empresas generadoras de empleo, colegios, hospitales, universidades, parques, instituciones del Estado y en general los soportes necesarios para la vida urbana, no era accesible a la mayoría de las familias que buscaban en la capital del país una oportunidad para superar la pobreza y el desplazamiento forzado. La especulación con los valores del suelo, apoyada por las normas urbanísticas, las políticas estatales de vivienda social y la zonificación de la ciudad de acuerdo con los ingresos de las familias consolidaron el hacinamiento de los ciudadanos con menores ingresos en áreas sin soportes urbanos y la localización de los servicios de alta jerarquía en las zonas centrales. El aumento de los principales servicios urbanos en las zonas centrales no

estuvo acompañado de un crecimiento de habitantes, generando un área central desaprovechada. La periferia precaria es la que hoy alberga la mayor cantidad de pobladores que a diario tienen que desplazarse, durante más de una hora, a las zonas centrales para trabajar, educarse, resolver sus obligaciones con el Estado, la salud y la asistencia social que requieren. La administración de la Bogotá Humana evaluó las zonas de la ciudad en donde se ofrece la mayor cantidad de empleo; de estudio, incluido el superior; de servicios relacionados con la salud, el bienestar y la cultura, la función pública; donde se concentra más espacio público en cuanto a parques y vías; donde existe una red de servicios públicos construidos de acuerdo a especificaciones técnicas aprobadas por las autoridades competentes y donde la densidad habitacional es baja. De acuerdo con los resultados, determinó la zona de la ciudad más adecuada para estimular la ubicación del crecimiento demográfico y la oferta inmobiliaria para familias a las que durante años se les negó la habitación en la ciudad formal, identificando esta zona con el nombre de Centro Ampliado. El Centro Ampliado se caracteriza por una amplia oferta de bienes con valores patrimoniales, servicios urbanos y una baja densidad habitacional en relación con estos servicios, que causan un abandono de la zona. La periferia de origen informal no es densa en términos habitacionales, pero sí en población, lo que evidencia un estado de hacinamiento en contra de la calidad de vida de sus pobladores. De tal manera es necesaria una política para cambiar la tendencia que consolida estos desequilibrios. La Administración Distrital determinó en el Plan de Desarrollo una política clara para reducir la segregación y la discriminación, revitalizando el Centro Ampliado, aumentando la cobertura de los servicios urbanos en la periferia y la capacidad económica y financiera de las familias con menos recursos. Entendiendo que la vitalidad urbana es un permanente proceso alimentado por relaciones humanas que resuelven sus conflictos con solu-

ciones creativas, y que entre mayor es la cantidad de personas, mejores resultados y más oportunos, la Administración determinó una estrategia para formar las bases para que el Centro Ampliado se revitalice, estimulando el aumento de diversos habitantes; combinando los usos atractores de ciudadanos; mezclando nuevas edificaciones con edificaciones existentes; promoviendo una densa red de conectividad pública representada en vías locales, andenes, plazoletas y pequeños parques y adoptando un sistema para el reparto de las cargas y los beneficios generados por las normas urbanísticas, todo encaminado a espacios adecuados para el encuentro democrático. Entonces, el Centro Ampliado es un ámbito indicativo en donde se priorizan las acciones del programa de revitalización en la modalidad de producción de vivienda nueva, para recuperar la vitalidad de las zonas de la ciudad que han sido construidas por generaciones, y que, por efecto de políticas sociales, hoy están abandonadas o subutilizadas. Desde la década de los 70 se ha buscado en Bogotá la descentralización de las funciones urbanas para ampliar la vitalidad urbana, con poco éxito. No obstante, aparecen espacios con potencial para lograrlo resolviendo primero que todo la posibilidad de acceso de todos los ciudadanos, no solo para visitarlo, sino para habitar en él. La estrategia para intervenir el Centro Ampliado consiste en un conjunto de disposiciones y actuaciones para la construcción de vivienda de interés prioritario, VIP, en el marco de un importante proceso de renovación urbana. Tradicionalmente los proyectos de vivienda para las familias con menos recursos, adelantados por el Estado, se han desarrollado en edificaciones monofuncionales en la periferia, segregando de la ciudad a estos habitantes. Por esta razón, no solo se trata de realizar proyectos de vivienda VIP en el Centro Ampliado, sino que además es mejor hacerlos en pequeños proyectos que se diseminan en todo su ámbito para que exista un encuentro social democrático fundamental para la revitalización.

73

74

El incremento de habitantes en el Centro Ampliado debe estar acompañado de un aumento del espacio público, pero un espacio cualificado que densifique una red de movilidad. No se trata de la construcción de grandes parques a costa de la demolición de zonas que tienen alguna vitalidad y que terminan constituyéndose en un verde vacío urbano que incrementa el abandono del centro. Se trata de una diversidad de espacios representados en vías y andenes locales que reduzcan el tamaño de las manzanas, complementados por plazoletas y pequeños parques. Con esto se aumentan las posibilidades para el comercio y se reduce la monotonía característica de largas calles que se tornan inseguras. El incremento de densidad y el aumento de espacio público no son suficientes para revitalizar el Centro Ampliado. Se requiere además una mezcla de usos que llame personas a diferentes horas del día. Si el espacio público es utilizado y renovado constantemente por diferentes personas se mejoran los negocios y la seguridad. Estos usos deben ser habitacionales, comerciales, industriales y oficinas de servicios prestados por el sector público o privado, complementados con servicios de restaurantes, bares, papelerías, diversión y todos los necesarios para incrementar la cantidad de personas en la calle.

La diversidad de usos, solo es posible en la medida que exista una variedad de edificaciones. Esto es: nuevas edificaciones pueden albergar residentes y oficinas de empresas con capacidades altas de ingresos económicos, mezcladas con edificaciones existentes que permiten la localización de empresas complementarias, de equipamientos, de viviendas más económicas, de servicios y comercios. Para mantener este equilibrio funcional, también es necesaria una política fiscal que diferencia los nuevos desarrollos de los existentes, porque la actual homogeniza por máximos potenciales y desplaza los habitantes y los negocios que tienen menos recursos. La administración ha propuesto este cambio de la visión fiscal adoptando sistemas de reparto para que los directamente beneficiados con las políticas públicas compensen a la ciudad y eliminando los sistemas zonificados de cobro por estratos. La construcción de unas obras de urbanismo y edificación y las disposiciones políticas y urbanísticas adoptadas por esta administración, pretenden ser la base para la revitalización del Centro Ampliado, que es el resultado de un proceso para incrementar la cantidad de diversas personas y sus negocios.

MECANISMOS PARA LA DENSIFICACIÓN La densificación en sí misma no garantiza la reducción de la segregación, ni la revitalización de una zona, ni su renovación. Es necesario que la densificación conlleve el aumento de una población diversa en características económicas, sociales y políticas, que se tenga acceso y se beneficie de todos los servicios urbanos colectivos. Con normas anteriores se densificaron algunas zonas cercanas a las empresas que generan empleo, a las instituciones educativas y a importantes infraestructuras de servicios y espacio público. Estas zonas estaban edificadas originalmente con viviendas unifamiliares de uno y dos pisos, que se convirtieron en edificios de cinco, seis o siete pisos. Esto quiere decir que en el área en donde antes se localizaba una familia, hoy habitan veintiocho, mejorando en este sentido el acceso a los

beneficios de la ciudad de 27 familias. No obstante, al que se le permitió cambiar su casa por un edificio no se le exigió una correspondiente obligación con la ciudad. De otra parte, las familias que ocupaban estas nuevas edificaciones tenían una condición socioeconómica homogénea. En concordancia con el Plan de Desarrollo, la Administración se propuso: 1. Incrementar la población en las zonas mejor dotadas de la ciudad para que lleguen nuevos habitantes de otras condiciones a vivir y trabajar. 2. Reducir el atractivo para urbanizar las zonas vulnerables en la periferia, caracterizadas por una superpoblación en condiciones precarias y ecosistemas sensibles. 3. Simplificar la reglamentación urbanística para que el conjunto de la sociedad la conozca, buscando generar flexibilidad que facilite la participación de moradores y la asociación de vecinos en los procesos de densificación. 4. Establecer obligaciones urbanísticas por los beneficios económicos que genera la ciudad con mejores normas y que deben ser retornados a ella en parques, equipamientos y servicios públicos. 5. El crecimiento de la ciudad debe hacerse reconociendo y respetando la existencia y la permanencia de habitantes y antiguas edificaciones. Para lograrlo se expidió un conjunto de tres Decretos entrelazados para renovar las zonas centrales que ofrecen los mejores potenciales urbanos, estimular la vivienda de interés prioritario en estas zonas centrales y la participación de moradores y propietarios en los procesos de renovación urbana. Los decretos de acuerdo con lo mencionado son: el Decreto Distrital 562 de 2014, el Decreto Distrital 138 de 2015 y el Decreto Distrital 448 de 2014.

El Decreto Distrital 562 de 2014 es el pago de una vieja deuda con la sociedad. Es una invitación a construir la ciudad entre todos, compartiendo las zonas mejor dotadas por estar cerca de las universidades, los colegios, los hospitales, las oficinas, los parques, las industrias, los comercios, los teatros, las iglesias, los restaurantes, en fin, todo lo que realmente hace vital a una ciudad. Este decreto reglamenta el Tratamiento de Renovación Urbana, tanto en la modalidad de Redesarrollo, como en la de Reactivación. Cambia, en el marco de lo permitido, la lógica de los Planes Parciales para que realmente se conviertan en instrumentos eficientes de la gestión asociada, pero adicionalmente crea un mecanismo de desarrollo en la modalidad de reactivación que invita a los vecinos a asociarse sin que medie una reglamentación coactiva. Si los vecinos se asocian de manera voluntaria pueden obtener mejores proyectos, pero si no lo hacen, igual pueden desarrollar sus predios. Esto genera una ciudad diversa con edificios altos y bajos, nuevos y viejos en los que se desarrollarán por estas condiciones diversos usos que revitalizan las zonas. Los edificios altos seguramente serán ocupados por nuevas

75

76

empresas, familias, hospitales o servicios de la administración pública, y en los edificios bajos, empresas complementarias, comercios, colegios, universidades y demás usos que caracterizan a una ciudad activa y vigilada por los ciudadanos. Con este Decreto, en las zonas donde el POT solo permite el uso residencial, con el incremento de edificabilidad se controlará el desplazamiento de residentes que las oficinas clandestinas están provocando. También establecen unas obligaciones urbanísticas para generar espacio público. Los mecanismos están dados para que grandes manzanas, al ser renovadas se reduzcan en tamaño. Las grandes manzanas son un problema para la vida urbana, porque generalmente separan las edificaciones del espacio público con zonas verdes aisladas por rejas con longitudes de 150 a 200 metros (en algunos casos más), que generan soledad y peligro, como se puede ver en las nuevas urbanizaciones de la periferia y en algunas que se ubican en el centro de la ciudad. Estas reglas para las edificaciones generaran un paisaje urbano atractivo por su diversidad, sin fachadas ciegas, ventilado e iluminado. Por otra parte, el decreto se propone participar en la revitalización de la ciudad estimulando la construcción de edificios directamente relacionados con el espacio público, cortos recorridos de esquina a esquina, andenes amplios, diversidad de usos y edificios y muchas personas diferentes. La idea es que la ciudadanía participe en un campo real de fuerzas que construyen la ciudad, y no en una tabla de estadísticas estériles.

OBLIGACIÓN VIP El mayor obstáculo que enfrentan las familias en la búsqueda y acceso a una vivienda digna es el déficit en la oferta de suelos urbanizados, los altos precios del suelo y las dificultades para conseguir subsidios y financiación. Hoy se tienen avances significativos en políticas públicas que permiten garantizar que más familias puedan contar con vivienda propia de calidad. Sin embargo, estas políticas han sido operadas de forma desligada con el ordenamiento urbano, y no se han enfocado en acercar la vivienda a los centros de empleo y de servicios urbanos, lo

que ha generado desbalances y desequilibrios en la configuración socioeconómica y espacial de la ciudad. Así por ejemplo, la mayoría de la población de menores ingresos se concentra en zonas alejadas a los lugares centrales de la ciudad en donde se encuentra la mejor dotación de soportes urbanos. La población ubicada en estas zonas ve restringida la provisión de bienes y servicios urbanos, lo que les genera mayores gastos en dinero y tiempo para el desplazamiento a los lugares de trabajo y el acceso a los servicios urbanos que se encuentran en el centro. Para contrarrestar los efectos de este patrón de ocupación y localización, se reglamenta la obligación de provisión de VIP contenida en el Acuerdo 489 de 2012 y los Decretos Nacionales 1537 de 2012 y 075 de 2013. La medida se orienta a destinar un porcentaje de suelo para la construcción de VIP en los proyectos que se desarrollen en el tratamiento de desarrollo o renovación urbana, el cual se genera como contraprestación para acceder a la edificabilidad contenida en las normas urbanísticas. Los principios éticos que soportan las decisiones mencionadas buscan la construcción de un territorio ambien-

Foto: Derecha: Render Torre Enconcreto (propiedad Didier Rincón Arquitectos)

77

Foto: Izquierda: Render proyecto Elite. (propiedad Didier Rincón Arquitectos)

78

tal y económicamente sostenible, y socialmente incluyente e igualitario, con el convencimiento que desde el ordenamiento territorial se aporta a la reducción de la segregación socio-espacial y con el compromiso de enfrentar el reto a partir de las definiciones normativas que tienen la facultad de incidir sobre los usos del suelo, la intensidad con la cual pueden mezclarse, la distribución de la infraestructura y la oferta de servicios y sobre el acceso a los espacios públicos, al trabajo y a la movilidad; imponiendo reglas para aumentar la producción de vivienda de bajo precio que no se genera en condiciones de mercado. El propósito principal de esta medida se orienta a garantizar la permanencia de los habitantes actuales de las zonas centrales de la ciudad así como el acercamiento del acceso a Vivienda de Interés Prioritario para los hogares con menores ingresos, lo que sin duda redunda en un mejoramiento de la calidad de vida, en el acceso a los servicios urbanos y de transporte y la disminución de los tiempos y costos de desplazamiento a los lugares de trabajo. Se encuentra que el déficit de vivienda se concentra en los hogares de estrato 1 y 2 (73% del total), lo que expulsa esta población hacia el mer-

cado informal, y genera una gran cantidad de conflictos sociales a la vez que constituye un foco de pérdida de capital para la ciudad, representada por una débil y costosa vinculación de la población vulnerable al circuito económico de la ciudad, dificultando cualquier proceso de acumulación económica o social. Bajo el anterior escenario, el acceso de la población de menores ingresos a las dinámicas inmobiliarias y su localización en sectores consolidados a partir de los cuales pueda vincularse al circuito económico tiene, además del efecto social relacionado a la posibilidad de interactuar con habitantes que presentan diversidad de hábitos de comportamiento, varios efectos económicos que pasan por la creación de capital en la ciudad, un aprovechamiento adecuado de los equipamientos y control en el aumento de los precios del suelo, que se traduce en estabilidad de precios de los inmuebles. Para incentivar los efectos de esta estrategia territorial, la ciudad asume dentro de los retos de un Hábitat Humano los problemas del mismo, que con diferentes matices, coinciden con los 10 que identificó UN-Hábitat: pobreza, inmigración, escasez de suelo urbano, déficit habitacional, desarrollo urbano ilegal, vulnerabilidad, mercados incompletos (referidos a la escasez de oferta de vivienda y la exclusión del sistema de financiamiento convencional para los más pobres), deterioro en la ciudad construida, contaminación ambiental, coordinación entre agentes (Estado–Mercado–Comunidad) y bajo nivel de gobernabilidad. Las condiciones de ocupación y dinámica de crecimiento de la ciudad, junto con la ausencia de políticas claras que garanticen que las familias menos favorecidas puedan acceder a una vivienda digna y bien localizada, generan que el déficit habitacional aumente año tras año, con grandes efectos en la ilegalidad urbana que continúa siendo un problema no superado, las familias de menores recursos se ven cada vez más alejadas de los servicios urbanos y los centros de empleo y la ausencia de un mercado de suelo para vivienda de interés prioritario no hace efectiva la política de subsidios y el deterioro de algunos sectores de la ciudad continúa siendo un problema que re-

quiere de mayor atención por parte de la Administración Distrital, del sector privado y de la comunidad. Se crea entonces la necesidad de calificar y ubicar terrenos para la vivienda de interés prioritario así como la generación de mecanismos necesarios para incentivar un mercado de suelos que permitan garantizar la construcción de vivienda de interés prioritario en el marco de una ciudad menos segregada física y socialmente. El Acuerdo 489 de 2012 plantea el aprovechamiento de suelos subutilizados o con capacidad para la generación de mejores soportes urbanos, localizados principalmente en el área del Centro Ampliado, que se identifica como el área estratégica de Bogotá para el emplazamiento de vivienda, la revitalización urbanística y la oferta de suelos requeridos por las familias de bajos ingresos especialmente en condiciones de vulnerabilidad, garantizando la accesibilidad a los servicios urbanos y los centros de empleo de la ciudad. El mayor obstáculo en la operatividad de estos preceptos, está dado en la limitación de los ámbitos de aplicación de la obligación de provisión de terrenos para VIS/VIP, asociado a los suelos de tratamiento de desarrollo, que en contraposición con la estrategia de mejorar la accesibilidad a los bienes y servicios urbanos de la población menos favorecida, se localizan principalmente en la periferia de la ciudad y representan tan solo el 19% del suelo urbano, del cual solo una porción se destinaría para atender el déficit habitacional de los estratos 1 y 2 y la población en condiciones de vulnerabilidad. Por otro lado, el Decreto Distrital 562 de 2014, “Por el cual se reglamentan las condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, se incorporan áreas a dicho tratamiento, se adoptan las fichas normativas de los sectores con este tratamiento y se dictan otras disposiciones”, habilita nuevos suelos de renovación urbana que presentan un alto potencial de aportar suelo para Vivienda de Interés Prioritario, para equilibrar la dinámica de localización de la población menos favorecida y garantizar el acceso a los servicios urbanos y los centros de empleo.

La estrategia de generación de vivienda de interés prioritario continúa con lo planteado en el Decreto Distrital 327 de 2004 para los predios en tratamiento de desarrollo y en el Decreto Nacional 075 de 2013 para los tratamientos de desarrollo y renovación urbana asignando la obligación al suelo de renovación en cualquiera de sus modalidades. De esta manera se vincula la Vivienda de Interés Prioritario al proceso de transformación y mejor aprovechamiento del espacio que busca la ciudad. Esta integración también permite evitar una futura pauperización de los sectores bajo renovación o desarrollo en los cuales se construya Vivienda de Interés Prioritario, puesto que al integrar la VIP con otros usos se evita la consolidación exclusiva de usos de menor jerarquía y se garantiza que el desarrollo brinde los soportes urbanos necesarios para el debido funcionamiento del sector. De igual forma, se dinamiza la construcción de Vivienda de Interés Prioritario, al generar recursos (suelo, dinero o la construcción misma) a la par del proceso inmobiliario de la ciudad, este mejor comportamiento de la construcción de VIP permitiría mantener controlado, e inclusive reducir, el déficit habitacional existente. Dando margen de maniobra al Distrito Ca-

79

pital para emprender otras políticas destinadas al mismo fin.

80

Como se indicó anteriormente, en los predios bajo el tratamiento de desarrollo, así como de renovación urbana en todas sus modalidades se mantienen en concordancia con lo indicado en el Decreto Nacional 075 de 2013 y el Decreto Distrital 327 de 2004, así, la exigencia de suelo destinado a VIP es del 20% del suelo útil en el primer año y del 30% a partir del segundo año. Para los suelos en otros tratamientos, la destinación de suelo siempre será del 20%. Es de resaltar que esta norma entra a combinar con otras que modifican la disponibilidad de suelo de un proyecto, a saber, la norma sobre cargas urbanísticas que determina un porcentaje que debe ser cedido al Distrito como contraprestación por el impacto urbanístico que genera el proyecto al aprovechar una mayor edificabilidad. En este sentido, los proyectos de mayor tamaño, medido por el índice de construcción, disponen de menos suelo útil frente a aquellos que no aprovechan el potencial constructivo, llevando a que la obligación de VIP sea cada vez menor a medida que aumenta el tamaño del proyecto.

Lo anterior, a todas luces resulta ser contradictorio e inequitativo entre los proyectos, puesto que los de mayor tamaño tienen mejor posición al momento de asumir las cargas urbanísticas. Por ello, se busca que la condición de construcción de VIP sobre el suelo destinado al mismo se incremente a la par con el proyecto, asignando como mínimo una construcción equivalente al 10% de lo licenciado para otros usos, metros adicionales que no generan cargas urbanísticas. Este porcentaje surge de la simulación de la participación de los m2 de VIP en diferentes proyectos, encontrando que, en índices cercanos a 4, la construcción sobre el 20% del suelo en VIP, representa cerca del 10% de lo destinado a otros usos, aún descontadas las cargas urbanísticas. Esto implica que si el proyecto no aprovecha (por condiciones de mercado, temas de volumetría o decisión del constructor) todo su potencial constructivo, la VIP tampoco se desarrollará en todas sus posibilidades. Aunque un proyecto con bajo índice de construcción, tendría mayor suelo destinado a VIP, y dado que su construcción es adicional, no aprovechar todo el potencial de VIP podría significar una pérdida de recursos. En el mismo sentido, para la opción de pago de la obligación, se realiza un ajuste que busca la equidad entre los diferentes tipos de proyectos, reconociendo el nivel de precios del suelo consolidado y teniendo en cuenta su participación dentro del flujo financiero que un proyecto podría tener. Lo anterior llevó a que la compensación del suelo destinado a VIP, de acuerdo al tamaño del proyecto, sea de la siguiente manera:

TABLA 2. FACTORES DE AJUSTE COMPENSACIÓN DE LA OBLIGACIÓN VIP IC - Índice de Construcción

Ki

0 < IC ≤ 4,5

0,40

4,5 < IC ≤ 7

0,75

Mayor a 7

1,25

Fuente:SDP

A manera de ejemplo, tres modelaciones realizadas para el mismo proyecto, con índices de construcción de 3, 5.75 y 7.75 deberían ceder suelo de la siguiente manera:

TABLA 3. SUELO ASIGNADO A VIP SEGÚN IC Y SUELO AJUSTADO EN CASO DE COMPENSACIÓN IC

Cesión VIP (%Suelo Total)

Pago VIP

3,00

15%

6%

5,75

9%

7%

7,75

7%

9%

Fuente:SDP

Como se nota, el ajuste en el pago permite que los proyectos con bajo índice de construcción realicen un aporte menor frente a aquellos que tienen mejor flujo de recursos, haciendo sostenible la carga sin alterar el mercado.

81

82

TABLA 4. PARTICIPACIÓN PAGO DE VIP COMO % VENTAS, PROYECTOS RESIDENCIAL POR ESTRATOS IC

E-3

E-4

E-5

E–6

2,50

5,83%

5,32%

6,99%

8,18%

4,50

3,24%

2,96%

3,88%

4,55%

5,75

4,75%

4,34%

5,70%

6,68%

7,00

3,90%

3,56%

4,68%

5,49%

9,00

5,06%

4,62%

6,07%

7,11%

83

Fuente: SDP

Dadas las diferencias entre el suelo consolidado y el de desarrollo, el pago para los proyectos localizados en el segundo, no tiene ajuste (Ki= 1). De igual forma, siguiendo el mismo ejercicio realizado para los predios en suelo con otro tratamiento pero con índices de construcción cercanos a 2, se encontró que, cuando la destinación de suelo a VIP es del 20%, la construcción de VIP equivale al 15% de la construcción en otros usos, y cuando la destinación es del 30%, la equivalencia es del 20%. Finalmente, es importante mencionar que al ser una obligación de destinación de suelo, su efecto recae sobre el valor del mismo, en otras palabras, los aportes ilustrados en el cuadro 8, aun cuando se muestran como porcentaje de las ventas, representan la caída que debería tener el valor del suelo frente a su valor potencial dado el índice, en otras palabras, un espacio en donde se puede desarrollar un índice de construcción de 9 es más valioso frente a uno en donde solo se pueda realizar uno de 4,5, sin embargo, al incorporar la obligación de VIP, el primero debería reducir su valor entre un 5% y 7% mientras el segundo lo reduciría entre un 3% - 4,5%. Lo anterior sin desconocer que existen otros factores asociados al valor del suelo.

Foto: Plaza de la Hoja.

PLANES PARCIALES DE RENOVACIÓN Los planes parciales como instrumentos de planeación y gestión y como mecanismo para precisar las decisiones urbanísticas en un territorio delimitado, son el ámbito en el cual se concretaron en normas y estrategias las siguientes apuestas de la Bogotá Humana: • Superar la visión en la que prima el interés económico y el de un particular concepto de mejoramiento del paisaje urbano, reemplazándolo por uno que tenga como princi-

84

pal objetivo la intervención y revitalización urbana, promoviendo proyectos incluyentes e integrales, que protejan la permanencia de propietarios y habitantes originales o su vinculación voluntaria a proyectos asociativos, posibilitando su participación económica en los mismos, con base en la implementación de mecanismos de actuación asociada y contribución equitativa en las cargas y beneficios de los estos. • Intervenir en zonas deterioradas o con precarias condiciones urbanísticas y ambientales, con el propósito de actualizar las infraestructuras de servicios públicos, aprovechar la oferta de transporte público, aumentar la oferta de espacio público y potenciar su dinámica socioeconómica. • Generar nueva oferta de unidades habitacionales asequibles a los hogares de más bajos ingresos en el Centro Ampliado de la ciudad, caracterizadas por las condiciones de localización en relación con los centros de empleo, el sistema de transporte público y la promoción de la mezcla socioeconómica y de actividades.

• Aportar a la protección del patrimonio inmueble y generar alternativas sociales y financieras para su mantenimiento, promoción, uso y aprovechamiento sin poner en riesgo su conservación. • Desarrollar proyectos urbanos de iniciativa pública y en alianzas con el sector privado, que incluyan procesos de densificación en los que la actuación pública se concentre en la producción de vivienda para los sectores de más bajos ingresos • Construir un espacio de participación ciudadana que impulse en los distintos ámbitos del territorio la capacidad de decisión directa de la ciudadanía sobre los asuntos de la ciudad, fortaleciendo sus capacidades, los procesos sociales, las organizaciones y los movimientos sociales, reconociendo nuevas ciudadanías e involucrando a la población en el uso y goce del espacio público estableciendo una relación de diálogo y responsabilidad entre la ciudadanía y la administración pública. La Secretaría Distrital de Planeación, trabajó con propietarios y promotores en la adopción de los siguientes planes parciales de renovación urbana: Triángulo de Fenicia

El Plan Parcial de Renovación Urbana Triángulo de Fenicia se encuentra ubicado en el Barrio de Las Aguas en la Localidad de Santa Fe y se encuentra comprendido entre los siguientes límites:

TABLA 5. DELIMITACIÓN

LÍMITE

Nor - Oriente

Avenida Carrera la - Av. de los Cerros

Sur - Oriente

Calle 20 - Av. Gonzalo Jiménez de Quesada

Occidente

Avenida Carrera 3a Fuente: SDP

La presencia por muchas décadas de la fábrica de vidrios Fenicia, consolidó el sector como un barrio obrero. Con la salida del sector de la fábrica y la llegada de las universidades, entre ellas la Universidad de los Andes, la dinámica del sector se transformó y presentó varias situaciones: un comercio activo en los corredores viales, un sector con bajas densidades al interior del barrio y cercanía a transporte, equipamientos públicos y fuentes de empleo, lo que genera una oportunidad para hacer un uso más eficiente de este suelo, dentro de una política de compactación urbana. En el marco del proceso de adopción del plan parcial, la Secretaría le apostó a un trabajo de participación real cuyos tiempos fueron acordados por los actores. En este trabajo la Secretaría escuchó a todos los participantes, aprendió sobre las necesidades y demandas de la población y a la construcción conjunta de normas más ajustadas a las territorios mediante procesos deliberativos, también encontró una gran oportunidad de trabajar de la mano con la Veeduría, construyó consensos, realizó propuestas para responder a las demandas de los moradores y, luego de más de un año de mesas de trabajo con los propietarios, la Administración Distrital adoptó el Plan Parcial mediante el Decreto 420 del 1 de octubre de 2014, recogiendo los aportes y demandas de las mesas de trabajo realizadas con la comunidad del barrio las Aguas y la Universidad de los Andes.

TABLA 6. DATOS GENERALES DE LA PROPUESTA Área Bruta

88,164.91 m2

Área Pública

13,821.86 m2

Área Útil

26,055.01 m2

Número de predios

224 predios

Iniciativa

Privada

Promotor

Universidad de los Andes

Fuente: elaboración propia

85

MAPA 1. ÁREA OBJETO DEL PLAN PARCIAL Y PROYECTO URBANÍSTICO ADOPTADO

86

Fuente: Google Earth Pro, 2015.

El proyecto urbanístico le apunta a aumentar los indicadores de espacio público presentes en el sector, invirtiendo los porcentajes que actualmente se presentan y preparando el territorio para recibir una mayor densidad.

Foto: Render Triángulo de Fenicia. Promotor Universidad de los Andes

87

Igualmente el proyecto propone actualizar las infraestructuras de servicios públicos, aprovechar la oferta de transporte público, aumentar la oferta de equipamientos, recuperar su significado como bien colectivo y patrimonial, potenciar su dinámica

socioeconómica y aumentar las oportunidades de la ciudadanía en el acceso a un hábitat humano. Desde el proyecto inmobiliario, la propuesta le apuesta a un proceso de densificación potenciando la mezcla de usos y la mezcla de hogares con condiciones socioeconómicas diferentes, creando una sinergia entre toda la comunidad y creando oportunidadespararomperloscírculos dela pobreza.

TABLA 7. DISTRIBUCIÓN DE USOS POR ÁREA CONSTRUIBLE DEL PLAN PARCIAL “TRIÁNGULO DE FENICIA” 88

PRODUCTOS INMOBILIARIOS

TOTALES ÁREA VENDIBLE (M2)

Comercio Zonal

3.506

Comercio metropolitano

13.796

Servicios personales

11.625

Servicios empresariales

20.250

Vivienda VIP

4.860

OtraVivienda

30.190

Parqueaderos

31.572

Dotacionalmetropolitano

19.125

Total areas vendibles

134.925

Fuente: Decreto 420 de 2014. Documento disponible en la página web:http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. jsp?i=59572http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=59572

Este plan parcial generaría aproximadamente un total 946 unidades de vivienda, de las cuales 108 deben ser destinadas a la construcción de VIP. Dentro del enfoque de revitalización urbana que significara la promoción de proyectos incluyentes e integrales, que tuvieran como prioridad la de proteger la permanencia de propietarios y ha-

bitantes originales o su vinculación voluntaria a proyectos asociativos, posibilitando su participación.

TABLA 8. NÚMERO DE VIVIENDAS DE REEMPLAZO Tipo de vivienda

Unidades 2

Vivienda reemplazo 45 m

92

Vivienda reemplazo 55 m2

95

Vivienda reemplazo 65 m2

48

Vivienda reemplazo 75 m2

150

Vivienda reemplazo 100 m2

15

Total viviendas de reemplazo

400

Fuente: DTS Universidad de los Andes, 2014

89

Es importante señalar que el derecho a permanecer no excluye la posibilidad de que propietarios quieran participar en el negocio inmobiliario y canjear sus propiedades por otro tipo de usos o rentas en el proyecto. Por otro lado, también se estableció la posibilidad de que propietarios comerciantes pudieran contar con inmuebles de reemplazo. Todo lo anterior cuenta con reglas que fueron acordadas con la Universidad y con los residentes.

90

El número total de viviendas implicaría una población residente de 3.000 y un aumento importante de población flotante, que a su vez generan una mayor demanda de bienes y servicios y una dinámica económica mayor en la zona. Los principales logros del proceso de adopción del plan parcial Triángulo de Fenicia se enmarcan en la masiva y efectiva participación de la mayoría de los actores involucrados en el proyecto, a través del diálogo y la concertación, donde se lograron zanjar muchas de las observaciones que la comunidad del sector plateó a lo largo del proceso de formulación del proyecto.

Se resalta que el decreto 448 de 2014, del cual se habló anteriormente y que reglamentó la política de incentivos para la generación de proyectos de renovación urbana que promueven la protección de los propietarios y moradores originales y su vinculación a dichos proyectos, fue producto de estas mesas de participación y prueba del apoyo al proceso por parte de la Administración. Como retos importantes para las siguientes administraciones sobre este proyecto, se pueden señalar los siguientes: • La participación de las entidades gestoras del Distrito, su presencia en el territorio y su decidida acción para llevar a cabo los compromisos y ayudar a solucionar los conflictos que se presenten en el proceso para el cumplimiento de las obligaciones aquí definidas. • La asignación de manera prioritaria de subsidios a las viviendas de interés prioritario a hogares que se encuentren en el ámbito del Plan Parcial y que cumplan con los requerimientos y, por otro lado, el control a ocupaciones ilegales de espacio público y a construcciones ilegales, como medio para asegurar que el proyecto podrá responder a los pactos con la comunidad actual. • La nueva reglamentación sobre arriendos puede convertirse en una herramienta poderosa para la inclusión social, así que su implementación en el proyecto puede ser una importante apuesta.

La Sabana

El Plan Parcial de Renovación Urbana “La Sabana” se encuentra comprendido entre los siguientes límites:

TABLA 9. DELIMITACIÓN

LÍMITE

Norte

Calle 16

Oriente

Carrera 17

Occidente

Avenida Mariscal Sucre – par vial

Sur

Avenida Calle 13 Fuente: SDP

Este sector, se ha consolidado como una puerta de entrada al centro de la ciudad y fue el eje principal de acceso a Bogotá desde comienzos del siglo XX. El área del Plan se encuentra rodeada de edificaciones de conservación arquitectónica como lo son la Estación de La Sabana, el Instituto Central La Salle, la iglesia de La Sagrada Pasión y el claustro e iglesia de San Facón; las demás edificaciones son bodegas de doble y triple altura que albergan comercio relacionado con la metalmecánica, la industria de las maderas y aglomerados y algunos edificios de vivienda en los que residen aproximadamente 84 hogares8. El Plan Parcial “La Sabana”, fue adoptado mediante el Decreto 073 8 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 2015. Decreto 073 de 2015. Por medio del cual se adopta el Plan Parcial de Renovación Urbana La Sabana, ubicado en la Localidad de Los Mártires y se dictan otras disposiciones. Registro Distrital 5544 de marzo 2 de 2015. Bogotá.

de 20159 y se localiza en el área de influencia de la Estación de La Sabana, en una zona que requiere revertir el proceso de deterioro que viene presentando desde hace 9 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 2015. Decreto 073 de 2015. Por medio del cual se adopta el Plan Parcial de Renovación Urbana La Sabana, ubicado en la Localidad de Mártires y se dictan otras disposiciones. Bogotá. Documento disponible en la página web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/ Norma1.jsp?i=59572http://www.alcaldiabogota. gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=59572

91

tiempo, para generar un impacto positivo en la calidad de vida de la población residente y flotante que a diario visita este sector, con oferta de vivienda de interés social y prioritario en cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Zonal del Centro y el Plan de Desarrollo Bogotá Humana, además plantea una propuesta respetuosa del contexto patrimonial de la zona articulada a los Bienes de Interés Cultural del orden nacional localizados en su área de influencia.

92

TABLA 10. DATOS GENERALES DE LA PROPUESTA Área Bruta

29.258 m2

Área Pública

13.536 m2

Área Útil

15.721 m2

Número de predios

51

Iniciativa

Privada

Promotor

Grupo Empresarial R.I.V.

Fuente: elaboración propia con base en la información tomada del Decreto Distrital 073 de 2015, e imágenes tomadas del DTS elaborado por el promotor.

MAPA 2. ÁREA OBJETO DEL PLAN PARCIAL LA SABANA Y PROYECTO URBANÍSTICO ADOPTADO

93

Fuente: Google Earth Pro, 2015.

94

La propuesta está orientada a contribuir con la transformación del sector de la Estación de La Sabana mediante la configuración de un sistema de espacios públicos y privados que, principalmente, privilegie y valorice la presencia de los Bienes de Interés Cultural (BIC) y equipamientos de ciudad presentes en el sector; el desarrollo de un modelo de ocupación que incorpora nuevos usos de comercio y servicios que atiendan las demandas originadas por las dinámicas comerciales y empresariales en constante crecimiento y la recuperación de la

Estación de La Sabana como nodo de integración intermodal, lo que junto con la oferta de vivienda de diferentes perfiles socioeconómicos, aporta a la política de repoblamiento del centro establecidas en el Decreto Distrital 492 de 2007 y en el Plan de Desarrollo “Bogotá Humana”. El proyecto aprovecha las condiciones de localización y cercanía a un eje de transporte público, generando una ventaja comparativa con otros proyectos de la ciudad. Adicionalmente, esta en sintonía con las premisas de densificación del Centro Ampliado, mezcla de usos, y mezcla de hogares con condiciones socioeconómicas diferentes, lo que genera oportunidades para iniciar procesos de integración social de las poblaciones menos favorecidas y entre la comunidad y. De otra parte, los beneficios del plan parcial, corresponden a los siguientes productos inmobiliarios:

TABLA 11. USOS DEL SUELO PLAN PARCIAL “LA SABANA” Uso del suelo

Área m2

Vivienda VIP

12.600

Vivienda No VIP

92.742

Comercio vicinal

180

Comercio zonal

3.461

Comercio urbano

7.174

Servicios personales

8.935

Servicios empresariales

3.809

Área construida total

128.904

Fuente: Anexo 2 del Decreto Distrital 073 de 2015.

En el componente residencial, para las Unidades de Gestión y/o actuación No. 2 y 4, se deberá destinar mínimo el 85% del área máxima construible para vivienda VIP, es decir cerca de 270 viviendas, contribuyendo de esta manera con las políticas y promoción de la vivienda social del Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012 – 2016, donde es importante la participación de la Secretaría Distrital de Hábitat, realizando la gestión para el desarrollo de estas viviendas.

su mantenimiento, promoción, uso y aprovechamiento sin poner en riesgo su conservación, como parte del desarrollo del enfoque de la revitalización. Por esta razón, el proyecto reserva unas cargas patrimoniales que consisten en lo siguiente:

Por otro lado, el proyecto es consciente de la importancia de proteger el patrimonio inmueble y generar alternativas financieras para

TABLA 12. CARGAS PATRIMONIALES PLAN PARCIAL “LA SABANA” 95

Prioridades de inversión

Porcentaje de distribución de las cargas patrimoniales

Cifra en dinero (Valores2013)

Pago en dinero para el concurso de anteproyecto arquitectónico del proyecto

42%

$ 1.000’000.000

Pago en dinero para contribuir al desarrollo de la fase II del P.E.M.P. de la Estación de la Sabana.

21%

$ 500´000.000

Pago en especie para la destinación de m2 de construcción en el proyecto para un equipamiento comunal público de nivel distrital con uso cultural

37%

Fuente: Anexo 2 del Decreto Distrital 073 de 2015.

Equivalencia en m2 construidos

450 m2

En cuanto a las cargas que se asumen en el desarrollo del proyecto, se tienen las siguientes:

TABLA 13.

96

Tipo de carga

Valor miles $

Cargas físicas

$ 3.433.838.45

Otras cargas

$ 10.157.387.22

Cargas de formulación

$ 1.050.000.00

Cargas de gestión

$ 2.446.150.68

Cargas de mitigación de impactos

$ 1.661.236.54

Cargaspatrimoniales

$ 2.400.000.00

Redeshidráulicas

$

800.000.00

Imprevistos

$ 1.800.000.00

TOTAL CARGAS

$ 13.591.225.67 Fuente: SDP

El proyecto urbano genera 2.255 m2 de suelo para la construcción del par vial de la Av. Mariscal Sucre, 3.831 m2 de malla vial local, 3.031 m2 de control ambiental y 3.808 m2 de espacio público, representado en plazoletas y sobre ancho de andenes, adicional a los 1.191 m2 de áreas privadas afectadas al uso público. Los principales logros del proceso de adopción del Plan Parcial La Sabana, además de la concreción de los postulados de la Bogotá Huma-

na consisten en las innovaciones en cuanto a la inclusión del patrimonio en la concepción del proyecto y la vinculación como soporte institucional de la Secretaría de Hábitat, Metrovivienda y ERU al proceso de gestión.

97

Foto: Render plan parcial La Sabana. Fuente: Ricardo Iván Villareal. Grupo Empresarial RIV S.A.S.

Foto: Render plan parcial La Sabana. Fuente: Ricardo Iván Villareal. Grupo Empresarial RIV S.A.S.

98

EQUIPAMIENTOS La visión de la actual Administración sobre los equipamientos ha estado dirigida a recuperar de fondo la orientación de las políticas y las disposiciones dadas por el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual concibe al sistema de equipamientos como parte fundamental de las estrategias de ordenamiento de la ciudad; las cuales buscan integrarlos funcionalmente para facilitar el acceso de la población a espacios y edificios donde se prestan los diferentes servicios sociales, en correspondencia con los requerimientos y preferencias de la población con enfoque diferencial y de género. Lo anterior es desarrollado mediante la retoma del norte de los instrumentos de planeación que permiten su debida implementación: los planes maestros de equipamientos (instrumentos de primer nivel) y los planes complementarios (instrumentos de tercer nivel); los cuales tradicionalmente han tenido una visión que difiere de la realidad y dinámicas de la ciudad y sobre todo de las necesidades de sus habitantes. De esta manera surgen acciones estratégicas y lineamientos derivados de la recuperación de los objetivos y la política de dotación de equipamientos: El primer planteamiento para poder materializar las estrategias anteriormente planteadas es recobrar el equipamiento como componente de un sistema, una estructura de la ciudad, como uno de los elementos ordenadores del tejido urbano y de las dinámicas territoriales. Se busca conformar una red de equipamientos jerarquizada que responda a las exigencias sociales, funcionales y a la conformación de la estructura urbana propuesta, en un modelo de ciudad que contribuya a mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Esto se da a través de una armonización de las Unidades de Planeamiento Zonales-UPZ con los Planes Maestros, para garantizar una localización equilibrada en el territorio de las infraestructuras y así contribuir a la cobertura de los servicios públicos y sociales en concordancia con los requerimientos de la población y orientar la inversión pública de manera intersectorial. Los equipamientos no habían

sido visualizados realmente como sistema y eran asimilados como cualquier otro uso lo que conllevaba a que fueran desplazados por la misma norma. Una visión equivocada de la prevalencia y protagonismo de los equipamientos de escala metropolitana y urbana dentro del sistema de equipamientos propició que posteriores reglamentaciones determinaran que los equipamientos de escala vecinal fueran desplazados de las áreas residenciales y se tuviera una percepción negativa de ellos. El Plan de Ordenamiento Territorial definió dentro de sus estrategias de ordenamiento la disposición del sistema de equipamientos con el fin de garantizar el equilibrio entre servicios sociales y las áreas residenciales de la ciudad. Para esto dispuso la localización de equipamientos vecinales en todas las áreas de la ciudad. Con la visión de la actual Administración, se pretenden recuperar los usos dotacionales de escala vecinal, que han sido desplazados por las reglamentaciones en contraposición a lo definido y estructurado en el POT, dado que, instrumentos de planeamiento como las UPZs fueron sistemáticamente desplazando al equipamiento aumentando críticamente las necesidades del terri-

99

100

torio, lo cual conllevó a tener que determinar incluso condiciones para la adquisición de suelo. La generación de nuevos equipamientos de manera equilibrada en todas las áreas de la ciudad, tiene como fin reducir el déficit histórico de prestación de los servicios sociales para la población, para garantizar el soporte urbano necesario, mejorando las condiciones de accesibilidad y promoviendo una ciudad incluyente. El incremento en la disponibilidad de suelo para equipamiento vecinal se concreta mediante la toma de decisiones administrativas de ordenamiento territorial que incentivan la localización de usos dotacionales de escala vecinal en las diferentes áreas de la ciudad, reforzando la visión de esta Administración de acercar los servicios sociales más necesarios en proximidad a los lugares de residencia de los ciudadanos, reduciendo de esta forma los grandes desplazamientos. Este tema se concreta a través de la expedición del Decreto 090 de 2013 “Por el cual se adoptan normas urbanísticas para la armonización de las Unidades de Planeamiento Zonal –UPZ- con los Planes Maestros de Equipamientos y se dictan otras disposiciones” el cual permite la localización de equipamientos en zonas vecinales donde las UPZs los habían ido desplazando sistemáticamente. El equipamiento es un derecho colectivo, que no puede ser comparado ni tener el mismo tratamiento que los usos comerciales o de servicios, sino que es equiparable a una infraestructura, que tiene la misma categoría de un parque o una vía. Por otro lado, se está pasando de un equipamiento orientado al territorio con una visión muy general del mismo para empezar a hacer análisis relacionados con la condición socioeconómica del equipamiento, es decir, la información cuantitativa, plana y unidimensional que se tiene del territorio debe ser complementada con información de la población y las necesidades reales de los lugares. Las condiciones socioeconómicas de las áreas de la ciudad definen las características y particularidades de los equipamientos. Lo anterior, está representado en los estudios que complementan la forma tradicional de abordar el déficit geográfico de equipamientos

incorporando condiciones socioeconómicas y de caracterización de las necesidades de servicios sociales de la ciudad para toma de decisiones y determinantes que cumplan con las características del territorio y su población. Las acciones como la redefinición de indicadores insumo para la caracterización del déficit del sistema de equipamientos y el reforzamiento de los métodos espaciales de análisis del déficit, constituyen insumos fundamentales para la toma de decisiones. Cada una de las entidades responsables de cada servicio social tiene una visión sectorial de las dotaciones que ha conllevado a la falta de aprovechamiento eficiente del suelo, puesto que no se ha contemplado la posibilidad de implantar diferentes servicios sociales en una misma edificación. Esta visión de monofuncionalidad para los predios y los equipamientos, constituye un inconveniente para el uso eficiente del suelo, y esta Administración ha considerado pertinente tomar decisiones administrativas que conlleven a la definición de condiciones de edificabilidad que incentiven y permitan formulación de proyectos conjuntos entre entidades para la combinación de servicios sociales.

Foto: Hospital de San José

101

Foto: Colegio Distrital San Carlos, Barrio San Carlos, Localidad de Tunjuelito

102

La estrategia adoptada por la Administración contempla nuevos lineamientos que buscan superar esta condición, tratando de incentivar la intersectorialidad combinando servicios sociales en un mismo equipamiento, también combinando servicios sociales con elementos de la red de infraestructuras de la ciudad. La visión de optimización del suelo se ha concretado mediante la identificación de cesiones públicas derivadas de los Planes Parciales de Desarrollo y Renovación Urbana y otros instrumentos de planeamiento, que constituyen nuevas oportunidades de suelo para la localización de equipamientos que presten los servicios sociales a los ciudadanos. Por lo anterior, se han levantado restricciones de uso en cesiones de Planes Parciales, teniendo presente que la decisión de destinación de dichos predios para determinado servicio social depende de las necesidades y los requerimientos específicos de las dinámicas de la ciudad y la priorización de usos para la atención de población vulnerable, aprovechando los instrumentos de planeamiento, en los lugares en donde las UPZs han desplazado sistemáticamente dichos usos. Con el fin de que sea posible contar con las herramientas normativas que

permitan acercarse al cumplimiento de la política, se requiere claridad normativa aplicable a los equipamientos del Distrito Capital que posibilite hacer uso eficiente del suelo destinado al uso dotacional y que estos puedan desarrollar su capacidad de ser elementos estructurantes del tejido urbano y de las actividades de los habitantes en el territorio. En este aspecto se pretende incrementar la oferta de equipamientos simplificando la normativa urbana para su implantación. Esta visión de la Administración se define mediante las disposiciones contenidas en el Decreto Distrital 090 de 2013, mediante el cual se logra simplificar la lectura de las normas, con la armonización de las UPZs con los Planes Maestros de Equipamientos, puesto que anteriormente existían interpretaciones o aplicaciones de la norma mixtas lo que causaba incertidumbre incluso en las proyecciones de inversión de los sectores. Además, se seguían aplicando normas antiguas que no fueron proyectadas para las dinámicas actuales de la ciudad y que diferían de las disposiciones de la norma general, lo cual fue subsanado por la expedición del citado Decreto Distrital. Por otra parte, se involucra activamente a los equipamientos en la formulación y desarrollo de los proyectos estratégicos del Distrito: por un lado la necesidad que tiene la ciudad de una infraestructura de transporte como es el caso del Metro, de la avenida ALO o de los cables aéreos y por el otro lado el equipamiento actuando como vínculo directo con la ciudadanía y convirtiéndose en atractor de actividades. De esta manera, al lograr la consolidación de la infraestructura y los equipamientos se termina fortaleciendo una red urbana que da vitalidad al territorio. Estos son y deben ser referentes urbanos, en la medida que son edificaciones que estructuran el territorio y que actúan como puntos de encuentro de la población que accede a los servicios sociales. Al integrar los servicios sociales en edificaciones, se facilita la gestión de la administración en la prestación de los servicios y de la eficiencia en el uso del tiempo de los habitantes para acceder a ellos. El anterior enfoque se concreta a través de las propuestas y los lineamientos en cuanto a equipamientos incluidos en los proyectos estra-

103

104

tégicos de la Avenida ALO y el cable aéreo de San Cristóbal, en los cuales se fortalece la visión del equipamiento como elemento ordenadores y estructuradores de la ciudad.

reglamentación, puesto que se definían normas generales mediante fichas reglamentarias, que no podían ser compatibles con un proyecto arquitectónico específico. Esta forma de abordar los planes complementarios disminuía las oportunidades de suelo para uso dotacional en la ciudad.

Se plantea un cambio de visión en el estudio de los Planes Complementarios, pasando del proyecto al plan, ello pretendiendo el aprovechamiento de los instrumentos de planeamiento en función de la ciudad y no en función del proyecto, es decir, que no se busca que los instrumentos de planeamiento respondan a la definición de condiciones que el producto inmobiliario requiere, sino que defina y reconozca en primer lugar las necesidades propias del territorio donde se implantan los usos dotacionales. En este sentido, los instrumentos recuperan su visión de ciudad y permiten suplir el déficit de suelo para equipamiento sin desconocer las condiciones socioeconómicas del territorio.

La estrategia adoptada por esta Administración, que consiste en el cambio a una visión orientada a recuperar el objetivo del instrumento y redunda en la simplificación del estudio de los Planes Complementarios, se ha consolidado mediante un comportamiento más fluido en la adopción de dichos instrumentos de planeamiento, habilitando más suelo para el uso dotacional y generando nuevos equipamientos de impacto zonal, urbano y metropolitano, que proveen a los ciudadanos de mayores oportunidades para acceder a los servicios sociales. Igualmente, mediante la determinación de condiciones urbanísticas para los equipamientos y la definición de las condiciones con el fin de mitigar sus impactos urbanísticos, se aumenta la eficiencia del funcionamiento del equipamiento.

Anteriormente en el estudio de los Planes Complementarios, existía una tendencia a estudiar y aprobar proyectos arquitectónicos específicos en los Planes de Regularización y Manejo y Planes de Implantación que en muchos casos llevaba a la no adopción del trámite. De esta manera, el instrumento de planeamiento desbordaba las competencias establecidas en su

Lo anterior, se materializó mediante la adopción del Decreto Distrital 079 de 2015, el cual determina que los instrumentos de planeamiento como son los Planes de Implantación y Planes de Regularización y Manejo, desarrollen su normativa mediante las fichas reglamentarias de acuerdo a las características particulares de cada equipamiento, recuperando la finalidad de estos plasmada en el POT, que se había perdido a través de las reglamentaciones. Se determinó la prioridad de los derechos fundamentales de las personas antes que el trámite. En la medida que se estén vulnerando los derechos de la comunidad, es clara la visión de que la Administración Distrital debe entrar a suplir la necesidad específica. En esta línea, si la necesidad implica un equipamiento de manera urgente, es indispensable adoptar las estrategias necesarias para posibilitar la prestación del servicio social, sin que exista la mediación del trámite.

En este sentido, con el objeto de facilitar la priorización de los equipamientos que son requeridos de manera urgente, el mencionado Decreto Distrital 079 de 2015, posibilita que un equipamiento se desarrolle de manera inmediata e inminente, postergando el trámite que demandan los Planes de Implantación y Planes de Regularización y Manejo, velando así por la garantía de los derechos fundamentales de las personas en el marco de la Constitución Política.

do técnico del Plan de Ordenamiento Territorial-POT y normas de los usos dotacionales, mediante el análisis técnico de los contenidos de dichas reglamentaciones para superar la lectura que se ha dado desde la costumbre y las distintas interpretaciones.

Se consolidó la red alimentaria y de abastecimiento de la ciudad, en este sentido, las Plazas de Mercado Distritales son equipamientos representativos de la historia de la ciudad y por tal motivo tienen edificaciones antiguas en condiciones obsoletas de funcionamiento, y que presentan urgencia del mejoramiento de sus condiciones arquitectónicas y urbanísticas.

En este sentido, el objetivo de retornar a la misionalidad de la entidad se ha concretado en las estrategias para realizar análisis y estudios que constituyan líneas base para la toma de decisiones en el tema de los equipamientos de la ciudad, fruto de la consolidación de grupos de estudio, análisis e investigación de diversos temas relacionados con usos dotacionales, equipamientos y los impactos derivados de los mismos.

Ante esta situación, la administración reconoce la necesidad de establecer y acelerar las medidas para el mejoramiento de las condiciones físicas y de funcionamiento de las Plazas de Mercado Distritales, priorizando la adopción de los instrumentos de planeamiento para la regularización y el manejo de las Plazas de Mercado Distritales, adoptando seis reglamentaciones y reconociendo de esta forma su papel como equipamientos estructurantes dentro del funcionamiento de la red alimentaria y de abastecimiento de la ciudad, con el fin de garantizar la soberanía alimentaria. Durante esta administración, se ha buscado retomar la misionalidad de la Secretaría como entidad para la planeación del territorio distrital y no únicamente como entidad de trámites. Se ha reconocido la necesidad de facilitar el entendimiento por parte de los ciudadanos de los procedimientos y trámites relacionados con los usos dotacionales, por lo cual se han realizado charlas informativas y se está desarrollando una cartilla de impactos urbanísticos para facilitar la comprensión por parte de los formuladores de planes complementarios de la forma de abordar el estudio de los impactos urbanísticos en el marco de los trámites. Igualmente, se ha buscado recuperar el senti-

MEJORAMIENTO DEL HÁBITAT POPULAR El desarrollo de los planteamientos relacionados con el mejoramiento del hábitat popular tiene como base fundamental la premisa de que uno de los factores que contribuye a la reducción de la segregación socio espacial es el aumento al acceso a los servicios urbanos, los espacios públicos, al trabajo y a la movilidad, entre otros. En este sentido, el derrotero de la Administración consistió en superar

105

Foto: Localidad de Usme, Barrio Villa Rosita

106

la visión de intervención física de pequeños territorios de manera aislada; esto, a partir de la generación de actuaciones integrales en áreas priorizadas, en donde no solo se aborda la problemática del mejoramiento de condiciones urbanísticas, sino que también se identifican y plantean alternativas a escala urbana, impartiendo directrices para la localización de soportes urbanos, potenciando las vocaciones locales y aprovechando las oportunidades que dichas intervenciones generan. En este sentido, los estudios se concentraron alrededor de las Áreas Prioritarias de Intervención – API, se elaboraron los análisis específicos necesarios para la formulación de las propuestas urbanas que incluyen la definición de lineamientos normativos y actuaciones urbanísticas para el mejoramiento integral de las áreas deficitarias de la ciudad. De igual manera y en el ámbito de planeación se planteó la articulación de las API con su contexto urbano; a partir de la caracterización y estudio de sectores con condiciones urbanísticas similares, se construyeron los insumos para orientar las actuaciones urbanísticas y así contribuir con el mejoramiento de la calidad urbanística de zonas con altos déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda y el de las condiciones so-

cioeconómicas, de seguridad humana y de convivencia. Se planteó entonces la delimitación del territorio que contienen las API, con el objeto de formular propuestas de mejoramiento a nivel zonal y actuaciones que permitieran definir la estructura urbana, la estructuración de proyectos, la propuesta de instrumentos de planeación, viabilizando las acciones priorizadas en el marco del programa de mejoramiento integral. Durante la Administración, la Secretaría Distrital de Planeación realizó el análisis a escala zonal alrededor de las Áreas Prioritarias de Intervención – API- que fueron priorizadas de acuerdo con el siguiente diagrama: Priorización de las API por año

Los territorios priorizados para el desarrollo del PMI, en los cuales la SDHT coordina interinstitucionalmente la focalización y ejecución de las inversiones de las entidades que ejecutan las líneas de acción, en el marco de la Mesa de Mejoramiento Integral de Asentamientos Humanos, son:

107

TABLA 14.  AÑO DE INTERVENCIÓN 2012

2013

108

2014

2015

No.

API

LOCALIDAD

82

Patio Bonito

Kennedy

57

Gran Yomasa

Usme

69

Ismael Perdomo

Ciudad Bolivar

59

Alfonso Lopez

Usme

67

Lucero

Ciudad Bolivar

96

Lourdes

Santa Fe

51

Los Libertadores

San Cristóbal

71

Tibabuyes

Suba

84

Bosa Occidental

Bosa

11

San Cristobal Norte

Usaquén

50

La Gloria

San Cristóbal

52

La Flora

Usme

56

Danubio

Usme

81

Gran Britalia

Kennedy

68

El Tesoro

Ciudad Bolivar

66

San Francisco

Ciudad Bolivar

58

Comuneros

Usme

54

Marruecos

Rafael Uribe Uribe

32

San Blas

San Cristóbal

85

Bosa Central

Bosa

9

Verbernal

Usaquén

 AÑO DE INTERVENCIÓN 2016

No.

API

LOCALIDAD

70

Jerusalen

Ciudad Bolivar

28

El Rincon

Suba

53

Marco Fidel Suarez

Rafael Uribe Uribe

Fuente: SDP

Los diagnósticos de las zonas delimitadas alrededor de las API, le han permitido a esta Secretaría avanzar en la construcción de una metodología para la formulación de lineamientos de intervención y propuestas urbanas. Adicionalmente, no solo se logró la articulación de las áreas a mejorar en la ciudad, sino que se cuenta con el sustento para la definición de una reglamentación urbanística, que permite incidir sobre la distribución de la infraestructura y la oferta de servicios, el mejoramiento de las viviendas, la gestión del riesgo, así como sobre el acceso a los espacios públicos y a la movilidad en condiciones más humanas. Los estudios se han orientado desde la propuesta de “Lineamientos de política de intervención para el mejoramiento integral Bogotá D.C.”[1], q ue establece un modelo de intervención en tres niveles de actuación: la zona, el espacio estratégico y el área prioritaria de intervención – API. En este sentido, la realización de los análisis a escala zonal se inició con la delimitación de un ámbito alrededor de las API y/o barrios en trámite de legalización, conformando varias zonas que incluyen la Franja de Adecuación de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. A partir de las disposiciones del Fallo de la Acción Popular que ratificó el límite de la reserva forestal Bosque Oriental de Bogotá establecido por la Resolución 463 de 2005, se priorizó la zona oriental de la ciudad; debido a que el Consejo de Estado en la Sentencia proferida a dicha Acción Popular con el número: 250002325000200500662-03, advirtió la necesidad de realizar los estudios pertinentes que definan las áreas que deben permanecer o excluirse de la franja de adecuación creada mediante la Resolución 463 de 2005. En este contexto, ordenó además al Distrito Capital:

• Elaborar un “Plan de reubicación de asentamientos humanos”, que amenacen ruina, se encuentren ubicados en la franja de adecuación y en la reserva forestal protectora y comporten riesgo no mitigable. • Reglamentar los usos del suelo tanto en la franja de adecuación, como en el área de la reserva forestal protectora denominada “Bosque Oriental de Bogotá”, conforme con lo dispuesto en el fallo. • Agilizar el trámite de normalización de las urbanizaciones que definitivamente queden excluidas del área de reserva, a fin de asegurar que su población pueda acceder a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública.

109

Foto: Arte Urbano. Localidad de Santa Fe. Barrio Mirador. Fuente: Secretaría de Hábitat

En este contexto, se elaboraron los análisis a escala zonal alrededor de las Áreas Prioritarias de Intervención priorizadas en la zona oriental de Bogotá, para realizar los ajustes correspondientes a las propuestas urbanas formuladas en dos (2) zonas que incluyen ocho (8) UPZ, así:

TABLA 15 ZONA

110

NOMBRE ZONA

USAQUÉN 1

ZONA NOR-ORIENTAL CHAPINERO

2

ZONA SUR-ORIENTAL

No. UPZ

LOCALIDAD

SAN CRISTÓBAL

USME Fuente: SDP

Nombre UPZ: Estudio Zonal

9

Verbenal

11

San Cristóbal Norte

89

San Isidro - Patios

90

Pardo Rubio

32

San Blas

50

La Gloria

51

Los Libertadores

52

La Flora

111

Adicionalmente, se determinaron los parámetros urbanísticos, normativos y los instrumentos de actuación, en el marco del Programa Mejoramiento Integral de Barrios. Y se permitió la aplicación de información estadística para el análisis de indicadores en las zonas de mejoramiento integral de la ciudad.

112

En el marco de las metas del mencionado programa y en especial de aquellas relacionadas con el mejoramiento urbanístico de las áreas deficitarias de la ciudad se propuso integrar los procesos de legalización y regularización de los desarrollos de origen informal con la formulación normativa y los instrumentos de planeación y gestión, para facilitar su aplicación y hacer más eficiente tanto la generación de suelo para los soportes urbanos, como la gestión interinstitucional en el proceso de mejoramiento de las condiciones del hábitat de estos asentamientos.

Se espera también que las propuestas sirvan de referencia de intervención para todas las entidades distritales y para las empresas de servicios públicos, en el marco de la coordinación que para ello realice la Comisión Intersectorial para la Gestión Habitacional y el Mejoramiento Integral de los Asentamientos Humanos del Distrito Capital, en la Mesa de Trabajo para el Mejoramiento Integral, a cargo de la Secretaría Distrital del Hábitat. En relación con las legalizaciones de asentamientos humanos, la Secretaría Distrital de Planeación, a la fecha ha iniciado 120 procesos, lo que corresponde a un área de 269,38 hectáreas y a 10.703 lotes. De estos, los que han culminado el procedimiento de legalización dentro de la actual Administración son:

TABLA 16. DESARROLLOS LEGALIZADOS PERIODO 2012- 2016 AÑO

TOTAL DESARROLLOS LEGALIZADOS

LOTES

ÁREA (HA)

2013

4

163

3,31

2014

11

229

5,30

2015

6

344

4,90

TOTAL

21

736

13,51

Fuente: SDP

Con respecto a la regularización de asentamientos humanos, en concordancia con la apuesta del programa de mejoramiento integral y con el fin de subsanar las dificultades que algunos barrios legalizados presentaban al no poder realizar las intervenciones tendientes a la prestación de servicios públicos domiciliarios y a la ejecución de obras de espacio público o vías, esta administración expidió el Decreto Distrital 063 de 2015, que ajusta el procedimiento para la regularización de barrios que han sido legalizados y han sufrido modificación en su espacio público. Es así como, los propietarios que han modificado el espacio público originalmente reconocido en las legalizaciones, tras la intervención del Distrito quedarían habilitados para adelantar usos urbanos, como el de vivienda. Lo anterior se logra a partir del trabajo interinstitucional entre la Secretaría Distrital del Hábitat, quienes conforman los expedientes con

los insumos, estudios y conceptos necesarios en materia de riesgo, rondas y zonas de preservación, manejo de cuerpos de agua, reservas viales o por servicios públicos; y el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, quienes comunican acerca de los predios que pertenecen al espacio público y sobre los cuales no se puede adelantar la regularización.

113

Foto: Avenida Suba

114

MOVILIDAD SOSTENIBLE

La Secretaría Distrital de Planeación se ha enfocado en generar una contribución explícita tanto al problema del cambio climático como a la construcción de infraestructuras viales y sistemas de transporte ambientalmente sostenibles para Bogotá, ha generado en la vigencia del actual Plan de Desarrollo, una serie de adelantos a nivel metodológico y conceptual los cuales se mencionan a continuación: La política de movilidad del Plan de Ordenamiento Territorial no solo busca la eficiencia en la prestación del servicio público de transporte, sino que también busca que el desarrollo urbano esté asociado a la infraestructura de transporte necesaria. Para concretar el desarrollo urbano el mismo POT cuenta con una serie de instrumentos de Planeación tales como planes parciales de desarrollo o de renovación urbana, planes de regularización y manejo y planes de implantación, fichas normativas, entre otros, que si bien tienen diferentes alcances frente a las intervenciones urbanas, parten del análisis de la interacción de los diferentes sistemas de la ciudad: estructura ecológica, espacios públicos, vías, transporte y servicios públicos con los usos del suelo y la intensidad de esos usos. Los Desarrollos Orientados al Transporte Sostenible -DOTS- son criterios de intervención urbana que permiten articular las necesidades de movilidad de los habitantes de esas áreas con los sistemas generales, usos e intensidades de la ciudad, a través de ocho principios de desarrollo urbano: caminar, pedalear, transitar, conectar, mezclar, densificar, compactar y cambiar, además de los aspectos de interacción social con la infraestructura de transporte y de servicios públicos. La aplicación de los principios –DOTS- evalúa permanentemente las diferentes intervenciones en la ciudad nueva y construida y los proyectos urbanos con el fin de avanzar en el objetivo de acercar las actividades diarias de los habitantes (estudiar, descansar, trabajar) para propiciar la movilidad a pie y en medios no motorizados, lo que logra beneficios en el ambiente y en la calidad de vida y salud de los habitantes del Distrito Capital. Los aspectos concretos que permiten identificar el aporte de las intervenciones en la ciudad, para cada uno de los principios, se resumen en el siguiente cuadro:

115

TABLA 17. Criterios para la intervención urbana, desde un enfoque de Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible - DOTSPrincipios DOTS

116

Caminar

Criterio de intervención

Descripción

Andenes seguros y continuos

Aumentar el porcentaje de la red de andenes o senderos aptos para caminar, y mejorar las condiciones de calidad y acceso de los existentes, para personas con movilidad reducida; garantizando su articulación con el sistema de espacio público de la ciudad.

Fachadas activas y permeables

Favorecer la disposición permeable, visual y peatonal; de los primeros pisos de las edificaciones, con el propósito de promover la interacción en la relación interior exterior (Público - Privado).

Garantizar, la existencia de rampas de acceso a los andenes, para personas con Accesos y cruces reducida. Así mismo, demarcar y hacer mantenimiento a la señalización de peatonales seguros movilidad cebra en los pasos peatonales. Arborización urbana

Recuperar, implementar, mantener especies arbóreas nuevas y que se encuentren en el ámbito de estudio; de acuerdo con el manual de silvicultura del Jardín Botánico de Bogotá y las disposiciones de la Secretaría Distrital de Ambiente.

Consolidación y mantenimiento del espacio público

Establecer un plan de mantenimiento periódico del espacio público existente en el ámbito de estudio; garantizando su integración física y funcional, con las edificaciones del entorno, la infraestructura vial, y los equipamientos.

Implementar cicloparqueaderos en las estaciones del sistema de transporte público, Disponibilidad de que se ubican al interior del ámbito de estudio; que ofrezcan la oportunidad de estaCiclo parqueaderos cionar en lugares accesibles, seguros y que permitan el estacionamiento por periodos largos. Pedalear

Acceso libre para bicicletas

Favorecer la accesibilidad de las bicicletas, a los edificios; conforme a la normativa vigente en los reglamentos de propiedad horizontal y en las disposiciones de las normas urbanísticas.

Construcción ciclo rutas

Incrementar la longitud de tramos seguros para el desplazamiento de los ciclistas; considerando los faltantes establecidos en el diagnóstico del sector.

Criterios para la intervención urbana, desde un enfoque de Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible - DOTSPrincipios DOTS

Conectar

Criterio de intervención

Descripción

Senderos peatonales articulados con el transporte público

Garantizar la existencia de una red vial con múltiples intersecciones y cuadras (bloques) pequeñas; esto hace que en las conexiones de la red, se prioricen los modos no motorizados, sobre los vehículos.

Construcción de vías

Articular el desarrollo del proyecto, con los subsistemas vial, de transporte y control del tráfico; generando carriles de acceso para la acumulación de vehículos, intervención y rediseño de la malla vial existente.

y disponer accesos para las zonas de cargue y descargue; reduciendo el Cargue y descargue Independizar impacto de movilidad circundante.

Transitar

Mezclar

Distancia de recorrido a estaciones de transporte

Garantizar que la distancia máxima de recorrido peatonal para acceder a una estación de transporte públic

Plan de manejo de tráfico

Disminuir el impacto sobre la movilidad circundante y su zona de influencia; mediante la revisión y asunción del plan de tráfico generado por el estudio de demanda y atención de usuarios.

Tratamientos urbanísticos

Mitigar los impactos urbanísticos negativos originados por el desarrollo del proyecto; así como el mejoramiento de las condiciones de las edificaciones en las que se desarrollan nuevos usos.

Aprovechamiento máximo de usos complementarios

Garantizar la mezcla, internamente y contextualmente complementaria; de los usos que se dan al interior del área de influencia del proyecto.

Accesibilidad a centros de abastecimiento

Proporcionar en áreas residenciales al menos un (1) centro de abastecimiento de escala zonal (plaza de mercado) en un radio no mayor a 500 m.

117

Criterios para la intervención urbana, desde un enfoque de Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible - DOTSPrincipios DOTS

Criterio de intervención Aprovechamiento máximo índices construcción

Densificar

118 Compactar

Cambiar

Análisis Social

Descripción Organizar densidades y usos del suelo para beneficiar el uso del sistema de transporte en relación con los principios DOT: Entre 0 y 200 m. la mayor densidad, de 300 a 400 densidad media y baja densidad después de los 600 m.

Mejorar las condiciones de edificabilidad en las áreas adyacentes (200 mts) a los ejes Alturas edificatorias viales de media y alta capacidad, superando las restricciones de altura generadas por los sectores de densificación moderada y zonas de consolidación. Vivienda asequible

Garantizar dentro del área de influencia del proyecto; la disponibilidad de suelo urbanizado para la producción de vivienda de interés social (VIS) y prioritario (VIP).

Plantas bajas activas

Diseñar la transición entre el espacio público con las áreas privadas; por medio de fachadas principales transparentes y continuas, con elementos de protección y permanencia para el peatón.

Bordes activos

Incentivar el desarrollo de las manzanas no urbanizadas o no edificadas de acuerdo a su posibilidad urbanística.

Estructuras naturales

Revitalizar los elementos naturales existentes en la ciudad, devolviéndolos al entorno urbano como elementos de interés ambiental y paisajístico.

Oferta regulada de cupos de parqueo

Restringir la oferta de estacionamientos en vía, en el área de influencia directa de las vías arteriales y vías troncales (600metros); contribuyendo a la política de movilidad de desestimulación del uso del vehiculo particular y estimular el uso del transporte colectivo- público.

Planeación participativa

Promover el desarrollo de procesos participativos, en los que a partir de un diagnóstico social, se puedan establecer los requerimientos de la comunidad en términos de oferta de servicios urbano.

Seguridad vial (Señalización)

Adoptar las medidas de restricción del tránsito, generado por el desarrollo del proyecto, verificando la señalización vial, y cámaras de video para foto multa; garantizando así la seguridad vial y peatonal en el área de influencia.

Criterios para la intervención urbana, desde un enfoque de Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible - DOTSPrincipios DOTS

Criterio de intervención Subterranización redes de servicios

Descripción Toda ampliación o nueva red de servicio público, debe ser subterranizada, considerando las disposiciones contenidas en el POT Artículo 183 del Decreto Distrital 190 de 2004 y la Resolución No 011 de la Secretaría Distrital de Planeación.

Conexión a las Será obligatoria, para los propietarios de los predios que generen cualquier tipo de redes de acueducto vertimientos, la conexión a las redes de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y alcantarillado sanitario y sistema de drenaje pluvial. Servicios Públicos

las normas vigentes para cada uno de los servicios públicos, según lo estableManejo de residuos Acoger cido en el Decreto Distrital 190 de 2004; así como lo dispuesto en el Decreto Distrital sólidos 312 de 2006, el 620 de 2007, el 456 de 2010 y el Decreto 113 de 2013. Sistema de drenaje pluvial sostenible

Considerar dentro de las infraestructuras a desarrollar, la instalación, construcción o adecuación de servicios y equipamientos para el Sistema de Drenaje Sostenible. Esto en concordancia con la Resolución 6523 del 2011 y los lineamientos fijados para este tipo de infraestructuras. Fuente: SDP

Todas las estaciones de transporte tienen la capacidad de modificar los patrones de viaje de los habitantes, desde paraderos del SITP Urbano, y claramente en mayor medida estaciones del Cable Aéreo, estaciones troncales de Transmilenio y estaciones del Metro. Sin embargo, no solamente la infraestructura misma modifica los patrones de viaje, sino su conexión de redes de andenes, de ciclo rutas y ciclo parqueaderos y sobre todo el elemento más determinante, la localización de usos en mayor intensidad alrededor de las estaciones que faciliten el acceso no solo a la vivienda, sino también a la vivienda de interés prioritario, las áreas donde están localizados los empleos, los equipamientos sociales, así como a los servicios y al comercio. La localización de los usos en la ciudad y la cercanía entre ellos, son también decisiones de movilidad para la ciudad, así como las intensidades de uso alrededor de las estacio-

nes de transporte que permiten que esos usos convivan simultáneamente. En este sentido proyectos como el Metro, los cables aéreos de Ciudad Bolívar y San Cristóbal, Planes parciales de desarrollo o de renovación incorporan infraestructura de transporte, tienen ese potencial de facilitar la movilidad en transporte público, a pie y en bicicleta porque localizan vivienda, equipamientos y áreas intensas de empleo.

119

Foto: Render Vagón Metro. Fuente: IDU

120

RED METRO El proyecto del Metro de Bogotá, más allá de ser una parte de la solución a la problemática de movilidad presente y también previsión de futuras condiciones en este sentido; es una oportunidad para integrar en un gran proyecto urbano al sistema de transporte, a los desarrollos urbanísticos y a las personas. Es una oportunidad única para dar una escala humana a la ciudad y unas condiciones espaciales y de movilidad que estén enfocadas en la sostenibilidad. El sistema de transporte masivo, que es en sí mismo el trazado del Metro, es una oportunidad para el transporte en la ciudad, movilización de pasajeros y la mejora en condiciones de movilidad y tiempos a lo largo del corredor trazado. Este trazado podría haber sido planteado como un elemento excluido de las condiciones a su alrededor y enfocarse exclusivamente en la movilización eficiente de pasajeros, estar un poco aislado de su entorno y en cierta forma, constituirse en una barrera a lo largo de su recorrido. La intervención que se planea en el territorio del Distrito Capital comprende no sólo la línea de transporte en sí, sino también los desarrollos urbanísticos a su alrededor, la accesibilidad desde y hacia las estaciones, es-

pacio público y análisis sociales, todo en una dimensión y escala humana. La escala humana está representada en lo que debe ser el objeto y fin último de la planeación y de todo desarrollo en la ciudad: las personas. Devolver a los ciudadanos la posibilidad de recorrer la ciudad a pie, encontrar los servicios que se requieren en cortas distancias, promover la vida urbana activa y tener condiciones de seguridad, entendida no sólo como la seguridad, por ejemplo de no ser asaltado, sino también la seguridad de estar protegido de conflictos con vehículos, de condiciones ambientales de extremo calor o lluvias intensas. Es por este motivo, por tratarse de una intervención que tiene en cuenta a las personas, sus necesidades de accesibilidad y de espacios con calidad y confort, además de la articulación de diferentes esferas como lo urbano y territorial, lo social, lo económico y lo ambiental, que resulta importante ver en este proyecto más allá de la alternativa de movilidad que representa. El Metro de Bogotá es un reto y una oportunidad de crear un entorno urbano diseñado y pensado para las personas, con la capacidad de convertirse en un gigantesco desarrollo orientado al transporte sostenible, fu-

121

turo referente para la movilidad local y nacional.

122

Los principios DOTS están incluidos en el proyecto Metro en el Decreto que modifica el trazado de la primera línea. Esto implica que previo a la construcción de la línea de este sistema de transporte, hay una reflexión desde la planeación de la ciudad encaminada a pensar este sistema no solo como una solución a una problemática de movilidad, sino como la oportunidad de concretar principios para hacer más digna y humana la vivencia del espacio urbano, devolviendo la escala humana a la construcción del territorio. Esto es, volver a planear la ciudad para las personas y sus necesidades como primera prioridad y después sí pensar la ciudad para los vehículos motorizados en función de lo que necesitan los ciudadanos. El proyecto de la primera línea de Metro es una oportunidad para que, una vez desarrollados los principios DOTS a lo largo de su eje, se vuelvan tangibles los beneficios ambientales, sociales, urbanísticos y paisajísticos de los desarrollos orientados al transporte sostenible. Es el germen de una transformación a gran escala y que tomará tiempo, pero que redundará en construir un territorio que ofrezca una mejor calidad de vida para todos sus habitantes.

Como el proyecto Metro se va a realizar sobre una ciudad construida, contar con el instrumento de renovación y entender sus implicaciones en función de los DOTS es fundamental para comprender el desarrollo que tendrá el eje de la primera línea, cómo se construirá, las posibilidades urbanísticas que se pueden empezar a configurar y cómo la norma puede ayudar a que los DOTS se asienten en el territorio y en los proyectos urbanos asociados al transporte de forma contundente en las intervenciones futuras.

OTRAS INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Ciudad Bolívar sobresale por ser una de las localidades con mayor recepción de población producto de procesos expulsivos por fenómenos de desplazamiento y desde luego del conflicto armado, esto sumado a que históricamente ha sido una de las localidades con mayor déficit de infraestructura urbana. la presente administración ha puesto su mirada en uno de los componentes de infraestructura urbana con el fin de aportar a la movilidad de este sector. El sistema de transporte cableado, si bien ha estado contribuyendo al desplazamiento de las personas desde hace ya más de un siglo, hoy se convierte en una alternativa y a la vez en una estrategia de movilidad, desplazamiento y conectividad en uno de los sectores de mayor dificultad topográfica de la ciudad. En el caso del cable aéreo y según los resultados generados en la fase de diagnóstico se debe propender como complemento a la implementación del sistema de movilidad, es necesario establecer una serie de acciones de distinta índole urbana que contribuyan de manera integral al beneficio de la población. En este sentido la formulación de una serie de acciones definirá una estrategia complementaria general para el cable aéreo, de tal manera que el impacto y el área de influencia que traiga este sistema de movilidad se extienda territorialmente a una mayor cantidad de beneficiarios.

La regularización de desarrollos, la legalización de asentamientos urbanos, las áreas prioritarias de intervención, así como los instrumentos de planificación y gestión aplicados en el área del proyecto zonal urbano y articulados a las distintas actuaciones de la implementación del cable, contribuirán a una intervención interinstitucional con un propósito integral no solo de aportar a un sector de la ciudad, sino además ofrecer beneficios a la población en general.

ESTACIÓN CENTRAL El Plan Parcial “Estación Central”, fue adoptado mediante el Decreto 213 de 2013[1]. El área del plan parcial comprende desde la Calle 24 al sur, hasta la Av. Calle 26 al norte y desde la Carrera 13 hasta la Transversal 17. Se trata de un proyecto con enfoque integral, que impulsa la revitalización del centro de la ciudad, involucrando el componente de transporte, con otros usos como el comercio, servicios personales y empresariales, dotacionales (universidad, clínica) y vivienda de varios tipos. El proyecto nace de la idea de integrar un equipamiento de infraestructura del sistema de movilidad con un proyecto inmobiliario que genere dinámica en la zona. Transmilenio SA, invierte en parte del suelo del proyecto y se articula con la ERU para la generación de un proyecto de redensificación del centro que tenga como ventaja comparativa, un “ancla” especial: un intercambiador del sistema troncal de Transmilenio.

El planteamiento urbano del plan parcial busca generar relaciones estratégicas con el área de influencia inmediata, mediante la proyección de un espacio público que conecta peatonalmente, por encima de la Calle 26, las actividades existentes y futuras de ambos costados (Centro Internacional – Estación Central), con lo cual se espera atraer y expandir la actividad comercial y empresarial característica del Centro Internacional, superando la barrera existente por el deprimido de la Calle 26, que junto con la construcción del equipamiento de movilidad, justifican los desarrollos inmobiliarios planteados en el proyecto. El proyecto urbano genera 18.134.10 m2 de espacio público, 25.800 m2 de malla vial arterial, 18.575 m2 de malla vial intermedia y local, 2.298 m2 de control ambiental (lo cual conforma la nueva área pública del área).

123

124

TABLA 18. DATOS GENERALES DEL PLAN PARCIAL ESTACIÓN CENTRAL Área Bruta

107.045.88 m2

Área Pública

60.508.78 m2

Área Útil

34.987.99 m2

Estado de Avance

Adoptado, sin inicio de obras

Iniciativa

Pública

Promotor

Empresa de Renovación Urbana-ERU

Desde el punto de vista de la infraestructura, este proyecto financiará la renovación de redes de servicios públicos y su subterranización y el mejoramiento y ampliación de algunos perfiles viales.

Foto: Render vista nocturna Estación Central. Fuente: ERU

El Plan Parcial de Renovación Urbana Estación Central10 propone la construcción de 227.252,94 m2 repartidos de la siguiente manera:

125

Fuente: elaboración propia con base en la información tomada del Decreto Distrital 073 de 2015, e imágenes tomadas del DTS elaborado por el promotor.

10 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 2013. Decreto 213 del 16 de mayo de 2013. Por medio del cual se adopta el Plan Parcial de Renovación Urbana Estación Central, ubicado en las Localidades de Santa Fe y los Mártires y se dictan otras disposiciones. Bogotá. Documento disponible en la página web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/ Norma1.jsp?i=59572http://www.alcaldiabogota. gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=59572

TABLA 19. USOS DEL SUELO PLAN PARCIAL “ESTACIÓN CENTRAL” Uso del suelo

Área m2

Vivienda VIP

15.028.87

Vivienda No VIP

42.918.52

Comercio

48.440.70

Servicios personales

6.834.37

Servicios empresariales

114.030.17

Área construida total

227.252.94

126

Fuente: Decreto Distrital 073 de 2015.

El Plan asegura no sólo la mezcla de usos y la actividad en los bordes construidos (se prohíben estacionamientos en superficie y se exige actividad en los primeros pisos), sino también la mezcla socioeconómica de personas, a partir de una oferta de diferentes precios de venta de las unidades de vivienda, contribuyendo de esta manera con las políticas de redensificación del centro y promoción de la vivienda social establecida en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012 – 2016.

También se mantienen los Bienes de Interés Cultural más representativos, como son el edificio Panautos, que conforma la esquina de la Av. Caracas con la Av. Calle 26 y tres más, con potencial de recuperación e integración al proyecto urbano. Y, por último, se reconoce la condición de equipamientos importantes para la zona, como son la Universidad Incca y la Clínica Saludcoop, los cuales históricamente han sido referentes del sector y se plantea su permanencia.

Foto: Render Estación Central. Fuente: ERU

127

Foto: Render El Pedregal. Fuente: Empresa Aldea Proyectos S.A.S

128

El Pedregal

El Plan Parcial “El Pedregal”, fue adoptado mediante el Decreto Distrital 188 del 14 de mayo de 2014[1], aclarado y corregido por el Decreto Distrital No. 587 del 19 de diciembre de 2014[2]. El área objeto de este plan parcial hace parte de la Localidad No. 1 Usaquén y se encuentra en la esquina noroccidental de la intersección de las Avenidas Calle 100 y Carrera 7ª. Comprende siete (7) manzanas del sector catastral Escuela de Infantería (008410), del barrio El Pedregal. Como resultado de ese nuevo ordenamiento de área, se generaron andenes más amplios, con pompeyanos que tiene como objetivo generar pasos peatonales seguros y continuos y conectar la oferta de transporte público de la zona (estación de Transmilenio sobre la Calle 100 y otra estación sobre la carrera 7ª), controles ambientales para la arborización sobre las vías de la malla vial arterial, la continuación de la ciclo-ruta de la calle 100 y conexión con la de la carrera 7a y la construcción de una nueva plazoleta aumentando el espacio público en un 12% aproximadamente.

TABLA 20. DATOS GENERALES DEL PLAN PARCIAL Área Bruta

67.427,50 m2

Área Pública

49.162,36 m2

Área Útil

18.265,14 m2

Estado de Avance

Adoptado, inicio de las obras del patio SITP

Iniciativa

Privada

Características

Promotor: Sociedad Aldea Proyectos S.A.

Fuente: Elaboración propia con base en la información tomada del Decreto Distrital 188 del 14 de mayo de 2014 e imágenes suministradas por el promotor.

Desde el punto de vista de la infraestructura, este proyecto financiará la construcción de la Intersección deprimida de la Calle 100 – Av. Carrera Séptima, la renovación de redes de servicios públicos y su subterranización y el mejoramiento y ampliación de algunos perfiles viales. El proyecto es una apuesta por la densificación y compactación de la ciudad, aumentando el área construida actual casi 8 veces, generando un mejor aprovechamiento y nuevos usos del suelo como son los comerciales y de servicios, además de la generación de un área construida para un equipamiento público y un intercambiador del SITP de acuerdo con el siguiente cuadro:

129

Foto: Render Plan Parcial El Pedregal. Fuente: Empresa Aldea Proyectos S.A.S

130

TABLA 21. USOS DEL SUELO PLAN PARCIAL “EL PEDREGAL” Uso del suelo

Área m2

Equipamiento

9.200,00

Servicios Públicos y de Transporte (*)

1.500,00

Sótano TM – SITP (**)

7.700,00

Servicios Empresariales(***)

85.405,63

Comercio y Servicios Personales(***)

54.834,45

Área construida total

140.240,08

* Localizado en el área útil (m2 construidos). La que se requiera para su adecuado funcionamiento. ** Localizado debajo de la sesión pública de espacio público. La que se requiera para su adecuado funcionamiento. ** Áreas Vendibles. Fuente: Elaboración propia con base en la información tomada del Decreto Distrital 188 del 14 de mayo de 2014.

El Plan plantea la posibilidad de pagar por los estacionamientos que no se realicen en el mismo proyecto, lo cual se convierte en un desestímulo a la construcción de los mismos, por lo que significa en términos de costos de construcción la cantidad de sótanos que estos requerirían. Así mismo la norma del plan parcial establece un número máximo de estacionamientos y la obligación de adelantar diferentes medidas de tráfico en las distintas etapas del proyecto y señalización con el fin de asegurar la seguridad vial de la zona.

131

DESARROLLO RURAL Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

132

La ruralidad de Bogotá corresponde al 75 % del territorio del Distrito Capital, y es una caracterizada por su patrimonio biótico constituido por la multiplicidad de ecosistemas compuestos por una gran variedad de plantas y animales, también se encuentra una gran riqueza hídrica representada en humedales, ríos y quebradas que soportan la diversidad biológica de la región y la demanda de agua potable de la ciudad. A su vez es un área con un patrimonio cultural en el cual resaltan las luchas agrarias adelantadas por los campesinos del Sumapaz, por otra parte, la zona rural se caracteriza por la cultura campesina definida por su entorno natural particular de páramos, bosques y ciudad. En este contexto, se plantea el desarrollo rural con enfoque territorial11 en el cual, tanto los actores sociales e institucionales, se congregan en acciones basadas en la implementación de actividades que aporten y no comprometan la sostenibilidad ambiental. Se define así para la ruralidad bogotana un desarrollo donde se prioriza la protección y fortalecimiento de la economía y la cultura campesina, un desarrollo donde se conserva y recupera los ecosistemas de páramo y alto andinos para la protección del agua, con lo cual se contendrá la expansión urbana y se generará una adecuada conectividad con la región.

ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO RURAL En Bogotá el proceso de planeamiento territorial ha sido eje del desarrollo de la ciudad y de la región de la cual se abastece. A pesar de lo anterior, las áreas rurales han sido objeto de diferentes intentos de reglamentación del uso del suelo desde lógicas urbanas, ajenas al en11 Desarrollo rural con enfoque territorial: se define como el proceso de transformación productiva, social e institucional de los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales juegan un rol preponderante y cuentan con el apoyo de las entidades públicas, privadas y de la sociedad civil, que tiene por finalidad mejorar la competitividad territorial, el bienestar y la prosperidad de la población rural, y corregir los desequilibrios territoriales en los procesos de desarrollo.

tendimiento de la complejidad de las dinámicas que se desarrollan al interior del territorio rural. Lo antes mencionado queda en evidencia en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que en primera instancia a través del Decreto Distrital 619 de 2000, definió un capítulo para la zona rural que aborda el tema de forma superficial. Posteriormente, se realiza una revisión, reglamentada por el Decreto Distrital 469 de 2003, en el cual se incluyen los instrumentos de planeamiento del suelo rural como son la Unidad de Planeamiento Rural (UPR), el Plan de Mejoramiento Integral para Centros Poblados Rurales y los Planes de Implantación Rural. Por último, en el año 2004 se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, en el Decreto 190 de 2004, con el cual se ratifica a la Unidad de Planeamiento Rural como el instrumento base de planificación rural. En estos actos administrativos infortunadamente no se precisó la reglamentación para la zona rural, lo que generó inconvenientes dado que esta se concibe como un área con funciones de soporte de los procesos ecológicos esenciales del territorio, con capacidad de soporte de las actividades socioeconómica, prestación de servicios energéticos, hídricos y de seguridad alimentaria, regulación climática e hidrológica12. Y es que las áreas rurales tienen mucha importancia en el ordenamiento y planeamiento territorial de Bogotá, ya que comprenden una extensión de 124.314,46 Ha de las 163.663.08 Ha del total de Distrito Capital. Es decir, el 76 % del total del suelo del Distrito Capital (Decreto Distrital 190 de 2004). Esta área posee ecosistemas de montaña de gran importancia como son los páramos, los bosques de niebla alto andinos y sistemas sub xerofíticos, los cuales constituyen un corredor ecológico de importancia regional y nacional puesto que conectan parte de la Orinoquía con la 12 Secretaria Distrital de Planeación. 2014. Región metropolitana de Bogotá: Una visión de la ocupación del suelo. Bogotá. Pag. 439.

región central de Colombia, a través de Parques Nacionales Naturales y Reservas Forestales. La zona rural de Bogotá también se caracteriza por la producción agropecuaria, principalmente de papa, arveja, lechuga, papa criolla, papa pastusa, cilantro, maíz, acelga, zanahoria, perejil y cebolla. Así mismo fortalece sistemas productivos enfocados en la producción de leche13 (Universidad Distrital, 2009). Además es un espacio de consolidación de procesos sociales, como las luchas agrarias que se desarrollaron con mayor fuerza a comienzos del siglo XX en la localidad de Sumapaz, con líderes agrarios como Erasmo Valencia y Juan de la Cruz Varela14. Estas características ecológicas, sociales, económicas y políticas de cada zona rural de Bogotá también se encuentran asociadas a una serie de problemáticas en cada una de estas dimensiones de análisis. Es así como la producción agropecuaria en Bogo13 Universidad Distrital Francisco José Caldas. 2009. Diagnóstico de las áreas rurales de Bogotá DC. Bogotá 14 Secretaria de Hacienda – Departamento Administrativo de Planeación Distrital. 2004. Recorriendo Sumapaz . Diagnostico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá D.C. Bogotá DC, Colombia. Pag 87

133

tá, al igual que en muchas áreas andinas, presenta una erosión de su patrimonio genético, debido a la pérdida de variedades y especies locales de cultivos autóctonos15.

134

Esta situación se desprende de una serie de acciones relacionadas con la agricultura del monocultivo, la cual se fundamenta en la obtención de una máxima producción para una sola especie vegetal por unidad de superficie16, en planes de rotación escasamente diversos, uniformización del ambiente local buscando estabilizar la producción, controlar el nivel de riego y la disminución de la biodiversidad. Este modelo de producción genera degradación del suelo, uso excesivo del agua, dependencia de insumos externos, pérdida de diversidad genética y baja soberanía alimentaria17. Que se suman a impactos descritos por Walter Pengue citado por Clavijo18 como desplazamiento de los 15 FAO citada en Clavijo Ponce, Neidy 2014. Tubérculos andinos: conservación y uso desde una perspectiva agroecológica.1 ed. Editorial Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá. 16 Ibídem. Pag 281 17 Gliessman, S. Agroecología. 2002.: Procesos ecológicos en agricultura sostenible. Costa Rica: Ediciones Catie. Turrialba. 18 Clavijo Ponce, Neidy Lorena. 2014. Tu-

sistemas de producción hacia tierras frágiles y marginales, sobreexplotación de recursos naturales y creciente pérdida de la soberanía alimentaria y debilitamiento de los sistemas de desarrollo local19. Y es por ello que se adopta la agroecología20 con su visión sistémica en el planteamiento base que aporta la construcción de propuestas de ordenamiento y planeamiento del territorio. La agroecología interpreta la complejidad de los sistemas productivos, los cuales hacen parte de otros sistemas que se interrelacionan con la producción agropecuaria y permite generar estrategias que viabilicen la permanencia del campesinado y de sus prácticas agrícolas incluso en áreas de conservación, al compatibilizarse con la estrategia de uso sostenible reconocida por la Política Nacional de Gestión Integral de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE) generada por el Ministerio de Ambiente en el año 2012. El uso sostenible definido por el PNGIBSE como el uso humano de los componentes de la biodiversidad de un modo y a un ritmo que no ocasione su disminución o degradación a largo plazo alterando los atributos básicos de composición, estructura y función (Decreto Nacional 2372 de 2010), es una clara referencia a la agroecología, la cual propende por la diversificación de los cultivos, el control biológico de plagas y enfermedades, la disminución de vertimientos contaminantes a fuentes hídricas y al fortalecimiento de las redes sociales de las comunidades y de la agricultura familiar. La agroecología aporta en la planeación y ordenamiento de las cinco piezas rurales a través de las unidades de planeamiento UPR para bérculos andinos: conservación y uso desde una perspectiva agroecológica.1 ed. Editorial Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá. Pag 281 19 Idem 20 La agroecología es una disciplina científica que se caracteriza por reconocer la coevolución social y ecológica de las prácticas agrícolas que históricamente han implementado las culturas rurales, las cuales han manejado agroecosistemas equilibrando el uso de los recursos naturales y sus procesos económicos y políticos.

cada una de las Piezas Rurales que son porciones del territorio rural del Distrito que se diferencian por tener características relativamente heterogéneas a nivel socioeconómico y por constituir unidades geográficas de cerro, valle o ladera claramente identificables en el territorio (Decreto Distrital 469 de 2003).

TABLA 22. ÁREAS PIEZAS RURALES PIEZAS RURALES Rural Norte

AREA – HA 3.758,39

Cerros Orientales

13.142,11*

Cuenca Media y Alta del Río Tunjuelo

26.731.17

Cuenca del Río Blanco

35.966,61

Cuenca del Río Sumapaz

42.128,39

* Área de la RFP Bosque Oriental de Bogotá. Fuente: SDP

La agroecología se convierte en una estrategia para la planeación y uso del suelo, que con sus lineamientos, estrategias y acciones de reconocimiento de la complejidad y relación sistémica de los diferentes ecosistemas y agro ecosistemas que se interrelación en un territorio, se convierte en una opción para: • Asegurar el mantenimiento del patrimonio escénico, biótico y cultural, y a su vez garantizar el mantenimiento de la oferta hídrica actual y futura de las áreas rurales. • Conservar los modos de vida rurales y fortalecer las áreas rurales, manteniendo su participación y su especialización funcional en el balance territorial del Distrito Capital. • Promover la apropiación colectiva y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de los servicios ambientales, como base principal del desarrollo rural. • Equilibrar espacial y funcionalmente los procesos de conservación y aprovechamiento del territorio y de sus recursos naturales.

135

Foto: Localidad de Chapinero. Cerro Norte

136

• Controlar y orientar la ocupación de las áreas rurales de manera cualitativa y espacial, acorde con las potencialidades y restricciones del territorio y la armonía y funcionalidad del conjunto. En el suelo rural bogotano existen áreas protegidas con Planes de Manejo Ambiental como lo son el Parque Nacional Natural Sumapaz, Reserva Forestales Regionales, Áreas Forestales Distritales21 y Parques Ecológicos de Montaña que aunque no contemplan el uso agropecuario de forma explícita, si tienen áreas intervenidas de esta forma, por lo que la discusión y el debate sobre el uso sostenible ha sido asumido desde la Secretaría Distrital de Planeación como un debate de conciliación y acción en el cual la agroecología es la propuesta que permite romper con la disyuntiva entre la conservación y la producción. Se busca que al campesino que vive de la tierra no se le prive de sus actividades productivas y promueva 21 Se permite el uso como agroforestería bajo parcelas demostrativas dirigidas a la educación ambiental y la transferencia de modelos agroforestales y silvopastoriles, y que no implique actividades que generen discontinuidades en la cobertura vegetal nativa ni fragmentación de hábitats.

acciones que no arriesguen la sostenibilidad y capacidad de resiliencia de los ecosistemas alto andinos, por lo que la propuesta agroecológica entra a hacer parte tanto de los usos productivos como de conservación, en los cuales se disminuyan las tensiones ocasionadas por las restricciones ambientales y el uso excesivo de los recursos, en función del buen vivir de los pobladores locales, la ciudad y la región. Con esta propuesta de ordenamiento y planeamiento territorial se espera a mediano y largo plazo el desarrollo de un territorio sostenible, siendo un escenario para el bienestar y la paz de los habitantes de Bogotá.

LA UNIDAD AGRÍCOLA FAMILIAR El desarrollo de la ruralidad colombiana es una de las principales apuestas del gobierno nacional, el cual se plantea grandes metas en el cierre y estabilización de la frontera agrícola, la formalización de la propiedad, la reconversión productiva de los territorios, la corrección de los conflictos de uso de la tierra y el mejoramiento de la distribución de la población en el territorio.

Foto: Actividad campesina. Localidad de Usme, Los Soches

137

138

Esta nueva dirección rural, con enfoque territorial y no segmentada por sectores económicos, ni por gremios, tiene otros atributos. Ayuda a comprender cómo la globalización de la economía tiene opciones y amenazas diferenciadas, según sea el mayor o menor grado de inserción regional a las condiciones específicas de los acuerdos comerciales, y entender que no son antagónicos los mercados interno y externo, sino que la estrategia es buscar la sinergia entre las oportunidades que reporte la integración del País a la economía mundial, articuladas con alternativas del mercado interno, con la garantía de la seguridad alimentaria local y regional de la población como prioridad. En el Distrito Capital este enfoque se ha venido desarrollando durante la primera década del siglo XXI, y su mayor resultado fue la adopción de la Política Pública de Ruralidad a través del Decreto Distrital 327 de 2007 que tiene por objeto “Garantizar el desarrollo humano sostenible de las comunidades rurales y la protección del patrimonio ambiental del Distrito Capital, a través de una adecuada articulación entre los ciudadanos, la sociedad civil y las entidades del Distrito Capital”.

Bajo el enfoque de la nueva ruralidad, la política pública resalta la defensa y recomposición del campesinado y de la economía campesina, en condiciones humanas dignas y en armonía con el patrimonio ambiental. De otra parte, para que los agentes económicos rurales tengan nuevas oportunidades de producción y comercialización, dos aspectos son claves, el fortalecimiento de redes de vecindad y el acceso a diversas tecnologías y conocimientos22 . La ruralidad además ha tenido un impulso a través de su inclusión en el Plan de Desarrollo 2012-2016 de la Bogotá Humana con el Programa Ruralidad Humana, el cual busca revalorizar la población campesina como actor central del desarrollo rural y de los procesos de conservación del patrimonio ambiental. Y con el proyecto agrario de sustentabilidad campesina distrital se busca potenciar los sistemas de producción campesina en los territorios rurales de orden cooperativo y de empresas solidarias a partir de medidas graduales de reconversión hacia sistemas agropecuarios ambientalmente sostenibles, que reduzcan la vulnerabilidad de la población campesina ante los procesos de variabilidad climática, manteniendo la identidad cultural y articulando la producción a mercados justos y diferenciados. (Acuerdo 489 de 2012) Con base en lo anterior la UAF23 es un instrumento de ordenamiento productivo, con carácter regulador, promotor de un proceso sistemático, dinámico, de aproximaciones sucesivas, hasta lograr sinergias entre la preparación del talento humano, la adaptabilidad tecnológica, el conocimiento de los mercados “meta” y el incremento de la capacidad de negociación de los productores individuales o asociados, especial22 Secretaria Distrital de Ambiente. 2006. Política Publica Distrital de Ruralidad: Desde un enfoque de garantía de los derechos humanos. Síntesis de discusión y acuerdos del proceso colectivo de construcción. Bogotá. Pag 53 23 La UAF se define como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio” (Artículo 38, Ley 160 de 1994).

mente los pequeños. Es el resultado de las decisiones acertadas que una familia rural debe seguir, orientada por las señales emitidas por el Estado, hasta encontrar el punto de equilibrio medido por sus ingresos, en términos constantes24. Las características del proyecto implícito en el modelo para la UAF son: • Reordenamiento productivo del suelo rural. • La reorganización o reconversión en el uso de factores de tierra y agua. • Proyectos generadores de empleo diversificado. • Definición de sistemas productivos diversificados que reporten más ingreso y empleo. • Prever la seguridad alimentaria zonal como principio básico de un territorio. • Prever zonas de compensación ambiental para núcleos de protección. • Definición de la subdivisión predial. En un trabajo interdisciplinario entre la Secretaría Distrital de Planeación Distrital y el INCODER se determinó las UAF para las diferentes áreas rurales del Distrito Capital con base en el Decreto 2664 de 1994, el cual considera que las 2/3 partes del predio deben ser productivas, y una tercera parte dedicada a garantizar el soporte ambiental, la seguridad alimentaria y la infraestructura predial. Para las Zonas Relativamente Homogéneas de Bogotá los rangos de UAF obtenidos se encuentran en la siguiente tabla: 24 Ingresos constantes hace referencia a unos ciertos ingresos que mantienen su poder adquisitivo.

139

TABLA 23. RANGOS UAF INTEGRAL POR ZONA RELATIVAMENTE HOMOGÉNEA ZONAS RELATIVAMENTE HOMOGÉNEAS

140

RENGLONES PRODUCTIVOS

RANGOS UAF INTEGRAL UAF MÍNIMA

UAF MÁXIMA

SUMAPAZ NORTE

PAPA, CEBOLLA JUNCA, GANADERÍA DOBLE PROPÓSITO

16

17

SUBA

ZANAHORIA, PAPA

4

5

CIUDAD BOLÍVAR

GANADERÍA DOBLE PROPÓSITO, HABA, PAPA

5

7

CHAPINERO - USAQUÉN

ARVEJA, HORTALIZAS

4

5

SANTA FÉ - SAN CRISTÓBAL

PAPA, CEBOLLA JUNCA

8

9

SUMAPAZ SUR

PAPA, CEBOLLA JUNCA, GANADERÍA DOBLE PROPÓSITO

16

17

USME

CEBOLLA JUNCA, ZANAHORIA, PAPA CRIOLLA

5

7

Fuente: SDP

La adopción de la UAF para Bogotá fortalece las decisiones de ordenamiento y planeamiento definidas en las Unidades de Planeamiento Rural de las cuatro piezas de Bogotá.

La revisión de los planes de ordenamiento territorial se prevé como una necesidad propia de la condición dinámica de las ciudades, que con el transcurrir del tiempo cambian y se van adaptando a las transformaciones de la sociedad que las habita.

LA APUESTA DE LA MEPOT

De conformidad con el artículo 6º del Decreto Nacional 4002 de 2004 “Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997”, el gobierno de Bogotá Humana se propuso modificar las normas urbanísticas de carácter estructural y general del Plan de Ordenamiento Territorial-compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004-, con el fin de asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes general y urbano del citado plan. La modificación excepcional de normas urbanísticas del POT surge de la necesidad de ajustar las normas para concretar mejor los objetivos y la estrategia de ordenamiento territorial del POT, integrando algunas de las motivaciones que ameritan su revisión, conforme al artículo 152 del mismo: a)cambios significativos en las previsiones demográficas, b) necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de gran impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras y c) alteraciones naturales en las condiciones del suelo o del medio ambiente que impliquen modificaciones al Plan. Para la elaboración del POT en el año 2000 se utilizó el escenario medio de las proyecciones de demandas de agua de la EEAAB basados en los resultados del Censo de población de 1993. Estas proyecciones estimaban que en este período de tiempo habría 160.348nuevos habitantes por año. Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones del censo 2005, la tasa de crecimiento poblacional para el periodo 20002005, descendió de 2, 32% a 1,64% para 2005 y a 1.4% al año 2011. La tasa promedio de crecimiento anual de población en Bogotá para 2005-2012 fue de 1,45%. Se espera entre 2012 -2020 una tasa de crecimiento poblacional de 1,27%. Es decir, aunque la población de Bogotá sigue creciendo lo hace a un ritmo cada vez menor. De esta forma, la población de 7.282.781 habitantes que estimó la EEAAB para el año General del censo 2005 estaba sobreestimada en 442.665 habitantes,

141

ya que los resultados finales del ejercicio censal reportaron 6.840.116 habitantes para el Distrito Capital. El incremento de población proyectado por la EEAAB para el periodo 1999-2010 estaba sobreestimado en 722.750 nuevos pobladores, es decir, menos de las proyectadas para el 2012 al 2020. El crecimiento de la población víctima de la violencia, que ha buscado como refugio a la capital, ameritaba también una respuesta adecuada en materia de vivienda por parte del Distrito en cumplimiento de los autos de la Corte Constitucional (se estima en 1 millón el número de desplazados y hay registradas 500 mil víctimas en Bogotá).

142

La administración de Bogotá Humana le dio continuidad a la discusión iniciada por el gobierno anterior en el año 2008, reconociendo la importancia de revisar el POT para responder a las transformaciones de la ciudad, de tal manera que se pudieran alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo consagrados en el Decreto 190 de 2004. En particular, el objetivo 4 “Controlar los procesos de expansión urbana en Bogotá y su periferia como soporte al proceso de desconcentración urbana y desarrollo sostenible del territorio rural”. El objetivo 7 “Equilibrio y Equidad Territorial para el Beneficio Social. El Distrito Capital promoverá el equilibrio y equidad territorial en la distribución y oferta de bienes y servicios a todos los ciudadanos”. La administración de Bogotá Humana, reconociendo la importancia de estos aspectos, les da continuidad al incluirlos en su Plan de Desarrollo y los ratifica en la modificación excepcional. Elementos estratégicos del Plan de desarrollo como superar la segregación social, generar suelo para Vivienda de Interés Prioritario (VIP) y Vivienda de Interés Social (VIS), disminuir factores que generan exclusión social y vulnerabilidad urbana (entre ellos los factores derivados de la degradación ambiental) hacen parte de los objetivos de largo plazo contemplados en el Decreto 190 de 2004 y componen hoy en día el centro de una agenda global avalada por instancias multinacionales como la Organización de Naciones Unidas. El Decreto 364 de 2013 ajusta las estrategias para el logro de estos objetivos.

Un punto de acuerdo fundamental durante la concertación ambiental con la Corporación Autónoma Regional en 2012, fue la necesidad de adaptación y mitigación de la ciudad-región frente al cambio climático, en concordancia con la sostenibilidad ambiental consagrada en el objetivo 4 del Decreto 190. Bogotá Humana propuso ante la ciudad y el Concejo la modificación del POT ajustando algunas normas urbanísticas, pero manteniendo los objetivos de largo plazo y la estrategia de ordenamiento. La permanencia de la estrategia de ordenamiento implica adicionalmente el mantenimiento de los tres (3) principios básicos sobre el cual se implementa, esto es, la protección y tutela del ambiente y los recursos naturales y su valoración como sustrato básico del ordenamiento territorial; el perfeccionamiento y optimización de la infraestructura para la movilidad y la prestación de servicios públicos y sociales para todos los ciudadanos del Distrito Capital en perspectiva regional, la integración socio económica y espacial de su territorio urbano-rural a nivel internacional, nacional y con la red de ciudades prevista para la región Bogotá-Cundinamarca y departamentos vecinos. También previó también la permanencia de las tres (3) estructuras superpuestas e interdependientes en las que se toman decisiones con base en los principios expuestos, esto es, la estructura ecológica distrital, la estructura funcional de servicios y la estructura socio-económica y espacial. Bajo el contexto anterior, la administración distrital procura la modificación excepcional de las normas urbanísticas estructurales y generales del Plan de Ordenamiento Territorial, a partir de los análisis técnicos efectuados sobre cinco motivaciones centrales relacionadas con el ordenamiento del territorio en el Distrito Capital, las cuales se identifican a continuación: a. Cambios en las proyecciones y composición poblacional de la ciudad; b. Necesidad de ejecutar proyectos de impacto en la movilidad de la ciudad;

c. Integración de la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático al ordenamiento territorial; d. Armonización del ordenamiento del suelo rural con la legislación nacional; e. Simplificación de normas relacionadas con los usos de suelo, claridad en la aplicación de los tratamientos urbanísticos, reconfiguración de la edificabilidad en función de la capacidad de soporte urbano de cada zona de la ciudad.

EL DEBATE POLÍTICO Y JURÍDICO En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997 el Alcalde Mayor, a través de la Secretaría Distrital de Planeación, adelantó las siguientes actuaciones en el marco de la Modificación Excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D. C.: a. Sometió el proyecto de modificación excepcional de normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial a consideración de la Corporación Autónoma Regional de

Foto: Jornada de participación. Aguas Claras, San Cristóbal Sur.

143

Cundinamarca, entre los años 2011 y 2012; siendo concertados los asuntos ambientales del proyecto mediante Resolución CAR- 124 de 2013 conforme con el contenido del acta de concertación suscrita por las partes el día 31 de octubre de 2012.

144

b. El proyecto se sometió a consideración del Consejo Territorial de Planeación Distrital -CTPD- el 3 de noviembre de 2012, siendo rendido el concepto respectivo y las recomendaciones del caso el día 17 de diciembre del año 2012. c. Se adelantó el proceso de participación democrática realizando cabildos de participación ciudadana en cada localidad; eventos temáticos y especializados; talleres con medios de comunicación y actores generadores de opinión; reuniones con instancias locales de planeación; debates sobre la propuesta con las Juntas Administradoras Locales; cabildos con jóvenes y mujeres; un seminario Distrital de Estratificación y estudios relacionados dirigidos a la Región; encuentros distritales y temáticos con

organizaciones sociales, ambientales y comunitarias; y diversas mesas de trabajo con expertos académicos, gremios y asociaciones empresariales. El proceso de participación y discusión de la MEPOT que este gobierno adelantó con la ciudanía se hizo en coherencia con los principios democráticos consagrados en la Política Pública Distrital de Participación. El concepto favorable del CTPD -instancia que representa diversos sectores de sociedad civil- es muestra de un proceso satisfactorio. Las propuestas ciudadanas fueron sistematizadas, estudiadas y evaluadas. Aquellas que cumplieron los criterios establecidos por la norma fueron incorporadas y a partir de ellas se modificó más de una cuarta parte del articulado. Entre octubre de 2012 y abril de2013 se desarrollaron 231 encuentros ciudadanos, participaron 10 mil personas, 700 organizaciones y grupos sociales; se recibieron formalmente2.600 propuestas y sugerencias; entre noviembre del 2011 y abril del 2013se respondieron más de 700 derechos de petición y solicitudes de información relacionadas con la MEPOT, en este periodo registramos más de 50 mil visitas de consulta a documentos de soporte y articulado de la MEPOT en la página web de la SDP. El proceso de participación ciudadana en la formulación de la propuesta de Modificación Excepcional al POT, llevado a cabo entre noviembre de 2012 y abril de 2013, contó con la participación del 0,145% de los habitantes de la ciudad, superando proporcionalmente anteriores procesos de participación ciudadana en este tema. La administración recibió de la ciudadanía 3.051opiniones, observaciones y/o recomendaciones que fueron fundamentales para reafirmar y consolidar la visión del ordenamiento territorial que más le conviene a la ciudad. Surtidas estas actuaciones, el Consejo Territorial de Planeación Distrital -CTPD- rindió concepto definitivo el 2 de abril de 2013. La Administración Distrital presentó el 2 de mayo de 2013, dentro del plazo legal, a consideración del Concejo Distrital, el Proyecto de Acuerdo No. 118 de 2013, mediante el cual se modifica excepcionalmente el Plan de Ordenamiento Territorial adoptado por el Decreto 619 de 2000, revi-

sado por el Decreto 469 de 2003 y compilado en el Decreto 190 de 2004, correspondiente a una modificación excepcional de normas urbanísticas, con la finalidad de ajustar las normas de carácter estructural y/o general, y así alcanzar los objetivos y estrategia territorial de largo plazo del POT vigente, teniendo como sustento los soportes técnicos correspondientes. En virtud de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 507 de 1999 la mesa directiva del Concejo convocó a cabildo abierto el día 15 de mayo de 2013 que se realizó con la participación de los/as ciudadanos/as y los representantes de los diferentes sectores como la construcción, la academia y los comerciantes y en la audiencia pública del día 23 de mayo de 2013 en las instalaciones del IDRD el Gobierno Distrital resolvió las preguntas que presentaron los participantes en dicho cabildo. Las ponencias frente al proyecto de acuerdo fueron presentadas los días 2, 3 y 4 de junio. De acuerdo con los artículos 10 del Decreto Ley 1421 de 1993 –Estatuto Orgánico de Bogotá, y 44 del Acuerdo Distrital 348 de 2008, el Alcalde Mayor de Bogotá D. C., expidió el Decreto 246 del 6 de junio de 2013, mediante el cual convocó al Concejo Distrital a sesiones extraordinarias del 10 de junio al 31 de julio de 2013, con el fin de propiciar el espacio legal para continuar el debate del Proyecto de Acuerdo No. 118 de 2013 “Por el cual se modifican excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D. C. y otras disposiciones”. Se convocó a debate para el día 7 de junio de 2013, en el cual se sometieron a votación las ponencias positivas presentadas por los concejales Diego García y Diana Rodríguez y la ponencia negativa presentada por el concejal Miguel Uribe Turbay. La votación final fue 9 votos a favor de la ponencia negativa y 6 votos a favor de las ponencias positivas. En el transcurso de esta sesión de Comisión del Plan, los concejales Rodríguez y García radicaron el 7 de junio de 2013 una solicitud de reconsideración de la votación en virtud del inciso 2 del artículo 73 del Acuerdo 348 de 2008.que establece: “El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser reconsiderado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro Concejal o del

Gobierno Distrital. Dicha solicitud se presentará en la misma sesión en la que se negó el proyecto, para que se tramite en la siguiente Plenaria. Si el Concejo decide que se tramite, lo enviará para primer debate a Comisión distinta de la que lo negó”. Dicha solicitud fue presentada en la misma sesión en que se votó negativamente el Proyecto de Acuerdo 118 de 2013, para que fuera tramitada en la siguiente Plenaria, la cual fue convocada para el domingo 9 de junio y entre los puntos del orden del día se encontraba la solicitud de reconsideración. De igual forma, la Administración Distrital presentó solicitud de reconsideración de la decisión de archivo del proyecto de acuerdo 118 de 2013, mediante oficio radicado en la Secretaría General. Sin embargo el presidente de la Comisión del Plan señaló que esta reconsideración fue radicada de manera extemporánea debido a que se presentó antes de terminarse la votación de las ponencias. Así, considerando que ésta radicación era insubsanable, la reconsideración no fue votada y, en consecuencia, el Proyecto de Acuerdo 118 de 2013 se archivó en la Comisión del Plan.

145

Foto: Concejo de Bogotá. Discusión MEPOT

146

Posteriormente, el Decreto 254 del 11 de junio de 2013 se adicionó al Decreto 246 del 6 de junio de 2013 mediante el cual se convoca a sesiones extraordinarias al Concejo de Bogotá, para continuar con el trámite de otros proyectos de acuerdo y para el trámite en la plenaria de la solicitud de reconsideración presentada contra la negativa del Proyecto de Acuerdo 118. El 13 de junio de 2013 la presidencia del Concejo no instaló las sesiones extraordinarias bajo el argumento de una presunta irregularidad del Decreto 254 de 2013, por haber incluido la reconsideración del Proyecto de Acuerdo 118 de 2013. El 17 de junio se instalaron las sesiones extraordinarias y no se sometió a consideración de la plenaria el recurso de reconsideración del Proyecto de Acuerdo 118, porque se consideraba se encontraba ya debidamente archivado en la Comisión del Plan. En consecuencia, la administración cumplió cada uno de los pasos señalados por la Ley 388 y el Decreto 4002 de 2004 para el trámite de las modificaciones excepcionales de los POT, pero el Concejo de Bogotá no dio trámite a la re-consideración.

De acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, la finalización de las sesiones extraordinarias, en medio de la discusión del Plan de Ordenamiento Territorial, no implicaba el archivo del proyecto, dado que previendo la complejidad e importancia del tema, el mismo legislador dispuso de un término especial, más amplio, para dar la discusión correspondiente, de acuerdo con lo normado en la Ley 810 de 2003. Esto implica que el recurso adicional de la reconsideración en plenaria dispuesto por el legislador no fue tramitado y, por tanto, las sesiones extraordinarias se finalizaron en medio de la discusión del Proyecto de Acuerdo 118. En este sentido, la decisión de expedirlo por decreto se soporta en lo que dijo la Corte en Sentencia C-051 de 2001 respecto de la aplicación de la ley, ya que el Concejo no hizo lo propio dentro del lapso que fijó la ley: “La Corte encuentra que la aprobación del plan mediante decreto del Alcalde cuando el respectivo Concejo no ha hecho lo propio dentro del lapso que fija la ley, no quebranta el Estatuto Fundamental y, más bien, en los términos del artículo 2 de la Constitución, asegura el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, promueve la prosperidad general y garantiza la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución. Además, responde a los principios que identifican la función administrativa, según lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta, entre los cuales se encuentran precisamente los de eficacia, economía y celeridad, máxime cuando no se está pretermitiendo trámite alguno, pues, en la hipótesis de la norma, el Concejo tuvo el tiempo necesario para pronunciarse y expedir el POT y, si no lo hizo, con su omisión mal pueden perjudicarse el municipio y la comunidad.” La consecuencia de que el Concejo Distrital no hubiera tramitado el recurso de reconsideración y que no hubiere seguido la discusión correspondiente por lo normado en la Ley 810, es que se habilitó la competencia excepcional del Alcalde para adoptarlo por decreto. Como en efecto lo hizo cuando expidió el Decreto 364 de 2013, que es una Modificación Excepcional y no un nuevo POT, porque por técnica jurídica y con el ánimo de no tener varios decretos conformando el POT de la ciudad, se decidió presentar un articulado que compilara el Decreto 190 de 2004.

147

148

Sin embargo, el Consejo de Estado decide aceptar la demanda de nulidad presentada por el ciudadano Juan José Montaño Zuleta,   y mediante auto del 27 de marzo de 2014 de la consejera Dra. María Elizabeth García González, decide suspender el Decreto 364 del 26 de agosto de 2013. Esto se hace a través de trámite de urgencia, sin agotar el trámite regular que habría permitido al Distrito ejercer su derecho de defensa. La consejera fundamenta su decisión entre otras razones porque el alcalde Mayor de Bogotá al expedir el acto administrativo se arrogó  una facultad de la cual carecía, en razón a que existía  decisión negativa del Concejo de Bogotá frente al proyecto presentado. La posición del gobierno distrital es que el alcalde estaba habilitado para hacerlo por las razones expuestas anteriormente. Esta suspensión provisional del Decreto 364 no anula ni afecta los actos ejecutados en vigencia del decreto, solo  limita su reproducción. El proceso que resuelve  la controversia frente a la nulidad del decreto está en cabeza del juzgado segundo administrativo  de oralidad, en donde el  distrito  ha presentado solicitud de revocatoria de la suspensión. Sin embargo el juez de conocimiento insiste en mantener la medida impuesta por el máxi-

mo órgano jurisdiccional de lo contencioso administrativo. El Distrito a través de la secretaria general de la alcaldía ejerce la defensa judicial del Decreto contestando la demanda y ejerciendo su derecho de defensa. En noviembre de 2015 se está todavía a la espera de que se determine fecha para la primera audiencia que fijará el pleito.

RESUMEN DE LAS DECISIONES Adaptación y mitigación del cambio climático

Las actuaciones en materia de adaptación al cambio climático y gestión del riesgo requieren de intervenciones y regulación del territorio que incluyen medias integrales de mediano y largo plazo como: la definición de usos del suelo, delimitación de áreas de reserva y suelo de protección, la expedición de normas de edificación y urbanización, la orientación de los sistemas de transporte y de las actividades de alto impacto. Igualmente implica la armonización de acciones con otros niveles territoriales, evaluando los impactos directos que tienen estas acciones en la sostenibilidad ambiental. Todo lo anterior no se puede regular bajo un marco de decretos independientes, ya que solo produce una colcha de retazos. Medidas de adaptación

En la Modificación Extraordinaria se amplió en 36.900 hectáreas la estructura ecológica principal del Distrito Capital, lo cual representa un 40% más de espacio destinado a la preservación y manejo sostenible de los recursos naturales. Se protege y regula el uso de la tierra en las zonas rurales de Bogotá, que representan el 75% de su territorio y se prohíbe la minería, ya que resulta evidente el daño ambiental que esta actividad produce. La adaptación al cambio climático incluye necesariamente la protección y recuperación de las fuentes hídricas y por esto en la MEPOT se decide separar el sistema de alcantarillado que recoge las aguas lluvias, del sistema de aguas servidas de la ciudad, para darles un adecuado

tratamiento y disminuir la contaminación de los ríos urbanos que actualmente reciben una mezcla de las dos. El urbanismo no debe ser una actividad ajena a la conservación del medio ambiente y por ello en la modificación del POT se adoptó una política de eco-urbanismo que promueve nuevas formas sostenibles de construcción, aumentando las coberturas vegetales y la capacidad de permeabilidad del suelo, para disminuir las islas de calor (puntos localizados de calor en la ciudad). El riesgo se puede prevenir en una buena medida, por lo que no se puede considerar como una fatalidad ineludible. En la MEPOT, a la gestión del riesgo se le dio un carácter preventivo y en ese sentido el Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias (FOPAE) se transformó en el Instituto de Gestión del Riesgo y Cambio Climático, que es la entidad ejecutora de las acciones de adaptación al cambio climático. Medidas para reducir la afectación al ambiente y a la salud (mitigación)

El modelo urbanizador que se venía aplicando en Bogotá no contemplaba el peligro que significa construir en zonas con calificación de riesgo medio por inundación o deslizamiento y por eso en la Modificación se prohibió allí la construcción de vivienda, comercio y oficinas. Disminuir las condiciones de vulnerabilidad implica entender los ritmos y respuestas de la naturaleza y respetar los espacios que forman parte integral de sus dinámicas. Por eso en la MEPOT se perfeccionan los mecanismos para restringir las ocupaciones urbanas en zonas de ladera con inestabilidad geológica crítica y en zonas que se inundan de manera recurrente, ya sea por desbordamiento de ríos y quebradas o por encharcamientos. Se estimula la reducción de emisiones de gases efecto invernadero (emisiones retenidas por la atmósfera que incrementan su temperatura) mediante la transformación de tecnologías limpias para el transporte como el metro cable, los vehículos eléctricos, la bicicleta y el Metro. Además se promueve la utilización del transporte público y se deses-

timula el uso del vehículo particular, que congestiona aún más las vías y es altamente contaminante. Como una medida para reducir la afectación al ambiente y la salud en la MEPOT se estimulan las prácticas de separación de residuos sólidos en la fuente, puesto que ayudan a reducir la contaminación que se genera en los procesos de descomposición e incineración de estos residuos. Inclusión social

En concordancia con el objetivo de luchar contra la discriminación, la modificación del POT creó incentivos para que las familias de escasos recursos tengan la opción de una vivienda digna y gozar de los servicios públicos en el centro ampliado de la ciudad sin estar obligados a concentrarse en las zonas apartadas, donde es difícil lograr acceso a empleo formal, transporte y equipamientos. Según las disposiciones nacionales, los constructores deben ceder un porcentaje de suelo para la construcción de vivienda de interés prioritario (VIP), entre el 20% y el 30%. La MEPOT crea mecanismos para que esa obligación se cumpla en el centro ampliado de la ciudad.

149

DENSIDAD URBANA ( Habitantes/Hectarea)

Foto: Infografía Densidad Urbana de Bogotá

150

Las políticas de inclusión social y atención a los sectores más desprotegidos de la capital también se ven reflejadas en la MEPOT con la creación de un programa de subsidio de vivienda para reubicación y retorno de población víctima asentada en Bogotá, que quiera regresar a su lugar de origen o a vivir en otros municipios. De igual manera generó mecanismos para crear infraestructura pública en zonas donde es deficitaria, al tiempo que recuperó y fortaleció el carácter de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) como zonas de revitalización y desarrollo social.

suba rincón

n

475

centro ampliado

140 (promedio)

En concordancia con las necesidades reales de la gente abrió una opción para la creación de Redes de Gestión Social de Espacio Público para administrar su uso, aprovechamiento y conservación. Además contempló el aprovechamiento económico del espacio público para actividades temporales, que aparte de ofrecer soluciones oportunas a los habitantes favorece el recaudo para financiar el desarrollo de la ciudad. La MEPOT garantiza la población residente el derecho a permanecer en las zonas donde se adelantan procesos de renovación urbana. Para

PATIO BONITO

636 (Pico de Bogotá)

80

636

COMPARATIVO DENSIDADES URBANAS

ello incorpora mecanismos de participación de propietarios y rentistas en los proyectos. Abre la posibilidad de asociación para que la comunidad residente pueda adelantar la gestión urbana de estos proyectos.

530

490

H/HA (Pico)

H/HA (Pico)

nueva york

MEXICO DC

Bogotá

636

H/HA (Pico en Bogotá)

PATIO BONITO

Ciudad compacta y eficiente

Bogotá

140

H/HA (promedio)

Centro

Foto: Infografía Comparación de Densidad Urbana de Ciudades

El área de Bogotá es 30 veces más hoy que hace 50 años, pero ha crecido de forma desbalanceada. Como se ha discutido más arriba en la periferia se concentra la mayor cantidad de población, sobrepasando los 600 habitantes por hectárea en algunos lugares como en Patio Bonito, sin que esta densificación haya estado acompañada de una infraestructura urbana adecuada para soportarla. En cambio, las zonas centrales tienen un promedio de 140 habitantes por hectárea y concentran la mayor cantidad de equipamientos dedicados a prestar servicios sociales. Esto hace que muchas personas tengan que atravesar la ciudad para llegar a los centros de empleo, incidiendo en los gastos de la canasta familiar, el aumento en los tiempos de desplazamiento y la contaminación ambiental. Además, se desaprovecha la infraestructura urbana del área central de la ciudad donde un habitante podría tener acceso a todos los servicios sociales necesarios a 20 minutos o menos de su vivienda.

151

En respuesta a esta problemática, la modificación del POT promueve la densificación de las zonas centrales de la ciudad, la mezcla de usos del suelo en un mismo espacio para un mejor aprovechamiento, el intercambio entre distintos sectores sociales en el territorio, yla construcción de infraestructura urbana y equipamientos donde hay más déficit que es donde más se necesitan.

152

Crea incentivos para construir en altura en las áreas centrales de la ciudad, principalmente cerca de los nodos de transporte, a cambio de que los constructores entreguen vías, zonas verdes, redes de acueducto y alcantarillado y espacio público en cantidad y calidad, en compensación por el permiso para construir. Antes de la modificación del POT la norma suponía que cada área o zona de la ciudad podía usarse para una sola actividad, lo que se conoce como “mono funcionalismo”. Esto desconoce la realidad de la vida en una ciudad, que combina múltiples actividades en un mismo espacio. La MEPOT reconoce la mezcla de usos que ya existe en la mayoría de los barrios de la ciudad, pero la regula para que ocurra de manera ordenada con el fin de equilibrar la urbe y para

reducir costos que generan segregación (condiciones sociales, políticas, económicas y legales que restringen el acceso a ciertas zonas de la ciudad, generando una separación de los grupos sociales en el espacio, basada en la desigualdad). Con la regulación de la mezcla de usos en las diferentes áreas de actividad de la ciudad se aumentan las posibilidades de interacción social, se asegura el acceso a derechos fundamentales y colectivos mediante la localización en las áreas que se requiera de equipamientos que prestan servicios sociales y se acerca las centralidades de empleo a los lugares donde está localizada la vivienda, lo cual permite reducir los tiempos desplazamiento, la congestión vehicular y disminuir gastos en transporte Esta nueva visión trae beneficios, no solo porque es consecuente con la realidad social sino porque permite potenciar la distribución equilibrada y eficiente de las áreas de actividad económica, lo cual conlleva a dinamizar la actividad urbana y la prestación de bienes y servicios y a reducir los costos de transacción y las distancias de desplazamiento al trabajo y permite mayor acceso a zonas que proveen bienes y servicios. En la MEPOT el territorio se clasificó en tres tipos de áreas acordes con la actividad económica que se permite desarrollar en cada una de ellas: Áreas de actividad económica intensiva

Son aquellas donde se concentra población flotante y el empleo formal en torno al comercio, industria y servicios. Se localizan sobre corredores viales de alta capacidad y nodos de transporte. Allí se mezclan todas las actividades económicas y hay una presencia importante de equipamientos (infraestructura que presta servicios sociales). La ciudad cuenta con 20 núcleos de actividad económica intensiva, algunos de los cuales se encuentran consolidados con altos niveles de aglomeración de establecimientos, productividad y concentración del empleo, otros están en proceso de consolidación o son potenciales

centros socioeconómicos, que reúnen las características necesarias para generar niveles de concentración del empleo. En estas áreas la MEPOT permite mayores áreas de construcción y una mezcla más amplia de los usos del suelo. Áreas de integración

Son aquellas que están conectadas a los ejes de movilidad y transporte y tienen influencia sobre los lugares de actividad económica intensiva y zonas de aglomeración económica, donde se concentran numerosos establecimientos. Estas zonas se consideran estratégicas porque conectan los núcleos de empleo entre sí y a la ciudad con la región, por eso la MEPOTestimuló el equilibrio entre vivienda, equipamientos y empleo, autorizando áreas de construcción menores a las permitidas en las áreas de actividad económica intensiva. Además, son receptoras de población flotante, poseen diferentes tamaños, condiciones de localización, accesibilidad y vocación económica, por lo que pueden presentar aglomeración. Áreas de proximidad

En estas zonas predomina el uso del suelo para vivienda permanente y los bienes y servicios que soportan las necesidades de los habitantes a escala local y vecinal. Reconociendo esta tendencia, la MEPOT autoriza en estas zonas bajas edificabilidades, para que el impacto sea mínimo y se conserve la vocación y características de un lugar adecuado para el descanso y residencias de las familias. Desarrollo Orientado a Transporte Sostenible- DOTS

Antes de la MEPOT el desarrollo de la ciudad y los usos del suelo no estaban articulados con el diseño de los sistemas de transporte. Con la modificación del POT, la movilidad se convierte en un criterio para el ordenamiento del territorio de la ciudad. El POT estimula la densi-

ficación y la mayor concentración de actividades de comercio y servicios en torno a los grandes nodos de transporte. Permite la combinación de usos en las áreas donde hay estaciones de transporte público buscando la reducción de tiempos de desplazamiento, la sostenibilidad ambiental y el aumento de suelo disponible para espacio público. Las decisiones de la MEPOT en este sentido incluyen: 1. Promover la redensificación, es decir, el aumento del número de habitantes por hectárea en zonas de influencia de los ejes del sistema de movilidad. 2. Se integran tecnologías eco-eficientes al diseño de transporte masivo de pasajeros (Red Metro, Tren ligero y Cable Aéreo). 3. Se fortalece la infraestructura para modos de transporte no motorizados. 4. Se introducen instrumentos que le permiten al Distrito adquirir suelo para malla vial arterial. 5. Establece obligaciones para los desarrolladores urbanísticos y mecanismos de intercambio de suelo por el permiso de construir mayor cantidad de metros cuadrados.

153

6. Desestimula el uso intensivo del vehículo particular y reduce los impactos urbanos. Para ello, disminuye la exigencia de estacionamientos o parqueaderos. Antes se establecía un mínimo y ahora se exige a los desarrolladores un máximo de parqueaderos por unidad residencial o metro cuadrado construido. Los estacionamientos ya no son clasificados como un uso sino son un soporte. 154

Ruralidad

El 75% del suelo de Bogotá es rural. Sin embargo, se presentaba un desequilibrio entre las normas existentes para el suelo rural y urbano. No se contaba con un ordenamiento que permitiera avanzar en adecuados sistemas de movilidad, servicios públicos, equipamientos y espacio público en las zonas rurales. Esto reducía las posibilidades de mejorar la c lidad de vida de la población rural. Además el suelo rural es clave en la prevención y mitigación de los impactos del cambio climático. Para regular el uso del suelo en área rural se incorporan el Decreto 3600 del 2007 (nacional), el Decreto 1640, y 2372 de 2012 y las Resoluciones 475 y 621 de 2000.

Se controla la expansión de la ciudad sobre el suelo rural. El POT aumenta el área rural y reconoce áreas productivas como parte de la Estructura Ecológica Principal del Distrito. Se contaba con 6 centros poblados, con la modificación del POT se crean 4 nuevos: Nueva Granada, en Sumapaz; Quiba Baja, en Ciudad Bolívar; El Destino, en Usme y Chorrillo, en Suba. La MEPOT avanza en la reducción de la vulnerabilidad del suelo rural regulando la construcción de vivienda en estas zonas, reconociendo las dinámicas de poblamiento de sus habitantes, protegiendo áreas estratégicas en términos de recursos naturales y armonizando las economías campesinas con la protección ambiental. Además establece medidas para garantizar la seguridad alimentaria de los habitantes del Distrito Capital, como la restricción del uso de transgénicos (semillas y plantas modificadas en su estructura genética para adquirir características que de manera natural no se obtendrían) en suelo rural. Se crea un sistema de movilidad rural en el que se garantiza la conectividad vial del territorio rural y de este con el área urbana y regional, se fortalecen los modos de transporte tradicionales del área rural, y se asegura la conexión vial de las áreas con alto potencial de producción agropecuaria. Se define el sistema de servicios públicos rurales para garantizar cobertura a toda la población, mejorar la infraestructura existente y fortalecer las asociaciones comunitarias para la prestación de los mismos. Se prioriza el sistema de abastecimiento de agua por medio del fortalecimiento de acueductos comunitarios. Se promueve la oferta de espacios públicos que atiendan las necesidades, preferencias y expectativas recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre en el área rural, con parámetros de sostenibilidad ambiental. Se regula la localización de equipamientos rurales dando prioridad a la prestación de servicios sociales a la comunidad, que tengan en cuenta las dinámicas productivas y comunitarias de la población rural.

Potenciar la productividad

El POT reconoce la importancia de la actividad socioeconómica de la población campesina en la ruralidad y por eso estimula que la actividad agropecuaria se desarrolle de una forma más sostenible en función de la conservación ambiental y del patrimonio cultural y para ello propone un modelo de producción agroecológica basado en la reconversión tecnológica en beneficio de la agricultura familiar. Se promueve y potencia la productividad de las áreas rurales, a través de la diversificación e integración económica con la ciudad, la región y la nación a fin de fortalecer el sistema de asentamientos humanos rurales, de tal manera que presten una óptima función como centros de servicios sociales y de comercialización para sus habitantes. Planificación, participación y políticas para la ruralidad

• Se crea un instrumento de Planificación y Gestión del Borde orientado a controlar la expansión urbana y al fortalecimiento de formas de ocupación sustentables

Foto: Localidad de Chapinero, Cerro Norte

155

• Implementa pactos de bordes con los habitantes de estas zonas de la ciudad. • Da los lineamientos para la formulación de las Unidades de Planeamiento Rural (UPZ) • Crea las políticas rurales de hábitat, servicios públicos, movilidad, espacio público y productividad. Simplificación normativa

156

La MEPOT sistematiza las normas relacionadas con usos y tratamientos del suelo y las compila en un solo documento, facilitando el logro de los objetivos del ordenamiento territorial de largo plazo, reduciendo, condensando y organizando las disposiciones que orientan y regulan las actuaciones en el territorio distrital. Antes de ser expedido este decreto existían varios instrumentos para regular un tipo de actuaciones urbanísticas en el territorio, lo cual generaba confusión al momento de aplicarlos. En otros casos, la contradicción en las normas hacía aún más difícil el con-

trol urbano. En total, había 1.098 normas para orientar y reglamentar intervenciones urbanísticas en el territorio de la ciudad. La MEPOT establece reglas sencillas, claras y suficientes para estimular procesos urbanos adecuados y oportunos. Facilita la regulación y el control urbano al hacer más sencilla, coherente y aprehensible la norma para el ciudadano y las entidades competentes. Los objetivos específicos que se pretende con los ajustes a las normas son los siguientes: • Generar normas claras y sencillas que desde el mismo POT, definan las generalidades de su aplicación y los mecanismos para poder acceder a la norma. • Normas que puedan ser fácilmente comprensibles a los ciudadanos, a los funcionarios de las entidades en las que se tramiten y para las autoridades que tienen que hacer control y seguimiento de los procesos urbanos en la ciudad. • Generar normas con marco más flexible, en las que sea posible construir diferentes usos, tipologías o tratamientos, siempre que se cumplan las condiciones que para ello se establezca. • Tomar decisiones que sean coherentes con todas las decisiones que se toman para reconocer las determinantes de superior jerarquía, por ejemplo. • Definir claramente los criterios a partir de los cuales se asigna la norma. Los criterios generales para la asignación de las normas son los siguientes:

TABLA 24. usos del suelo

Tratamientos

Edificabilidad

Obligaciones

Revisar la estrategia socioeconómica y espacial del POT: Centro y las Centralidades.

Depende de las condiciones urbanísticas del sector.

Depende de las densidades actuales y el grado de ocupación y consolidación del sector.

Depende de las condiciones de los soportes urbanos de parques, vías, redes locales de servicios públicos, equipamientos y zonas libres.

Reconocer la mezcla de usos que existe en la ciudad, como mecanismo para reducir la segregación socio espacial de sus ciudadanos

Depende de la apuesta por redensificar las zonas que tienen mayor potencial en la ciudad. El centro.

Se busca generar condiciones de equilibrio, limitándola en las zonas que no tienen posibilidad de crecer.

Todos los tratamientos y toda posibilidad de crecer en la ciudad, pagara obligaciones, aunque estas sean diferenciales.

Se definen zonas de actividad, Los tratamientos, se de acuerdo a unos rangos de consideran como esta. mayor a menor mezcla.

En todos los proyectos se hará exigible la obligación de VIP.

Fuente: SDP

Obligaciones Urbanísticas

Un elemento determinante para hacer más eficiente y transparente la normativa urbana es definir la naturaleza y monto de los aportes de las urbanizaciones y construcciones privadas y públicas al desarrollo general de la ciudad, que en el POT vigente se trata bajo el principio de distribución equitativa de cargas y beneficios. Si bien este principio es un elemento de base para la revisión de la normativa de Bogotá, la modificación del POT debe permitir que su aplicación no genere dificultades en los trámites como las presentadas hasta el momento, incertidumbre de los propietarios y promotores sobre su monto, lo cual produce efectos nocivos en los mercados inmobiliarios.

El punto de partida de la modificación del POT en este campo, es la definición más precisa y transparente de los aportes urbanísticos, en función de los impactos generados y de las necesidades propias de los nuevos desarrollos en la ciudad y que definen las exigencias de adecuación, ampliación o modificación de las infraestructuras y dotaciones públicas. Se trata entonces de generalizar la aplicación de este principio a todos los desarrollos

157

158

que exigen nuevas infraestructuras o dotaciones a la ciudad; y a su vez, de simplificar y difundir ampliamente aquellos que hacen los aportes así como la información de quién y en qué circunstancias debe pagarlos. En las áreas de nuevo desarrollo el aprovechamiento urbanístico básico estará dado en función de los metros cuadrados de edificación para vivienda de interés prioritario –VIP-; y adicional en función de mayor edificabilidad y/o usos más rentables autorizados. En las áreas de consolidación y mejoramiento integral se establece también la forma como los aprovechamientos urbanísticos deberán hacer aportes dirigidos a realizar las adecuaciones, ampliaciones o modificaciones de las infraestructuras y dotaciones de a zona en la ciudad. Se establecerán zonas delimitadas en todo el territorio urbano, en cada una de las cuales se definirá una edificabilidad máxima que se podrá alcanzar a través de aportes urbanísticos establecidos. Las obligaciones urbanísticas o cargas urbanísticas son parte integral del derecho a la propiedad que el Estado está en la obligación de reglamentar. Estos deberes o cargas son las contraprestaciones de carácter obligatorio, impositivo e imperativo, derivadas de la autorización de beneficios o aprovechamientos urbanísticos con las que deben cumplir los propietarios del suelo en cumplimento de los principios de ordenamiento territorial: distribución equitativa de cargas y beneficios y en concordancia con la política de la gestión del suelo contenida en el presente Plan. Las cargas urbanísticas en el sistema de distribución equitativa de cargas y beneficios son de dos tipos: generales, locales. Las cargas generales son: la construcción de redes de infraestructura vial arterial y de redes matrices de servicios públicos, elementos de la estructura ecológica principal, mecanismos de compensación para bienes de interés cultural, los costos asociados a la formulación y gestión del plan.

Las cargas locales son: la construcción y el sistema vial intermedio y local, sea vehicular o peatonal y los parqueaderos de uso público, La construcción de redes secundarias, locales y domiciliarias de servicios públicos domiciliarios, las cesiones y la dotación de equipamientos prioritarios y de espacio público y los costos asociados a la formulación y gestión del Plan Parcial. Estas obligaciones se asignan a cada uno de los tratamientos de manera diferencial, con el tratamiento urbanístico y las condiciones de equilibrio con las que cuente la zona en donde se localiza.

Fotos: Salida de campo expertos internacionales. Discusión MEPOT

159

160

INTEGRACIÓN REGIONAL1

1 Por tratarse de una evaluación de la estrategia de integración regional del Distrito Capital, este documento compila elementos consignados en los Documentos Técnicos de Soporte del Plan Distrital de Desarrollo Bogotá Humana 2012 – 2016 y de la Modificación Excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de 2013. Además de los documentos Lineamientos de Integración Regional del Distrito Capital y El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional en el marco de la Bogotá Humana. No obstante, también introduce la descripción de acciones Distritales en proyectos específicos e incorpora nuevas reflexiones institucionales.

Entre la ciudad de Bogotá y los municipios de su entorno se presentan una serie de relaciones de interdependencia, dentro las cuales se destacan transacciones económicas, provisión de servicios públicos, equipamientos logísticos, localización industrial, fenómenos ambientales, entre otras. Esta realidad obliga a los gobiernos municipales a planear el desarrollo de su territorio en función de su interacción con otras jurisdicciones, de tal manera que su actuar obedezca a la necesidad de abordar y solucionar de manera conjunta problemáticas que han superado los límites político-administrativos.

162

Sin embargo y a pesar de la necesidad de la ciudad de Bogotá por avanzar en procesos de coordinación y concertación con sus territorios vecinos, el Gobierno de la Bogotá Humana recibió una ciudad débil en materia de institucionalidad para la integración regional. Las negociaciones que hasta entonces se adelantaban en materia de integración regional se llevaban a cabo a través de arreglos y escenarios informales más que sobre la base de estructuras institucionales definidas, situación que derivaba en una serie de dificultades y retrocesos en la articulación de decisiones supramunicipales, en la medida que los acuerdos eran cortoplacistas y no sobrepasaban los períodos administrativos de los gobiernos. El rezago de la ciudad en materia de integración regional puede atribuirse principalmente a dos factores. En primer lugar a la manifiesta desconfianza institucional que existía entre los gobiernos municipales y departamentales, pues las acciones que se adelantaban en materia de articulación entre jurisdicciones eran asumidas como amenazas para la autonomía de las entidades territoriales. En segundo lugar, a la carencia de estrategias alternas efectivas y eficientes que aún sin una figura asociativa constituida formalmente permitieran gestionar las problemáticas que por su naturaleza sobrepasan la actuación local. La administración Distrital de la Bogotá Humana, con miras a construir un modelo conjunto de desarrollo regional, se propuso reformular la estrategia de integración regional del Distrito Capital a partir de insumos técnicos disponibles, incluyendo aquellos aportados por administraciones distritales, departamentales y municipales de go-

biernos anteriores que se dieron a la tarea de impulsar procesos de esta naturaleza.

territorial de la ciudad de Bogotá y sus municipios circunvecinos.

Se tomó como punto de partida el documento Lineamientos de Política para la Integración Regional de Bogotá D.C., el cual brindó importantes elementos de contexto, aproximación a ejes temáticos y problemáticas asociadas, así como, identificación de actores y alternativas institucionales. Dichos insumos fueron obtenidos a través de un proceso participativo entre la Secretaría Distrital de Planeación, los 12 sectores de la administración, la Gobernación de Cundinamarca, algunos municipios vecinos, instituciones y otros actores diversos.

También se desarrollaron escenarios alternativos de coordinación que promovieron numerosos avances en temas específicos, algunos de ellos fueron: mesa técnica regional, mesas de borde para la discusión de Planes de Ordenamiento Territorial, mesas por el territorio y el agua, convenios marco, entre otros.

Tras la revisión del material de referencia existente y durante el proceso de elaboración de Plan Distrital de Desarrollo Bogotá Humana, se convino una Estrategia de Integración Regional a través de la cual se diseñaron herramientas para atender las dinámicas sociales, económicas, ambientales y territoriales que deberían ser tratadas con un enfoque regional, con el fin de propender por una mejor calidad de vida de los habitantes de la región. Atendiendo la estrategia propuesta, el Distrito implementó acciones orientadas a coordinar las actuaciones de los gobiernos municipales y departamentales, de tal manera que se diera una respuesta conjunta a las problemáticas supramunicipales de los territorios. En el gobierno de la Bogotá Humana, se pueden esgrimir valiosos avances en la ejecución de la estrategia de integración regional del Distrito Capital. En el año 2014 se creó con éxito la primera Región Administrativa y de Planificación en la historia del País, materializada en la RAPE – Región Central, que constituye un ejemplo de la capacidad que tienen los distintos gobiernos para entender sus problemas en escalas diferentes y poder transformar la institucionalidad en procura de mejorar la asertividad de las grandes inversiones que transforman el panorama social y productivo del país. Además, se constituyó Comité de Integración Territorial – CIT, un escenario reglamentado por la Ley 614 de 2000, que tiene como propósito coordinar la implementación de los instrumentos de ordenamiento

De otra parte, la Secretaría Distrital de Planeación a través de la Subsecretaría de Planeación Socioeconómica, acompañó la formulación, gestión, monitoreo y seguimiento de los proyectos presentados ante el Sistema General de Regalías - SGR. Con estos recursos, se aprobaron 7 proyectos de alcance regional, tres (3) a través del Fondo de Desarrollo Regional, con una asignación total de 83.125 millones de pesos y cuatro (4) aprobados por el Fondo de Ciencia y Tecnología, con un total de $43.735 millones de pesos asignados. Además de los proyectos financiados a través del SGR, la ciudad ejecutó otros de impacto regional con recursos propios. Utilizando este rubro se logró emprender un mayor número de proyectos asociados a las áreas estratégicas de servicios públicos y

163

Foto: Caída río en Cerros Orientales. Localidad de Chapinero

164

movilidad inteligente. En la primera de ellas, se reportaron proyectos asociados principalmente a la construcción y/o renovación de redes de acueducto y alcantarillado; estas tienen un impacto regional en la medida que la EAAB presta estos servicios no sólo a la ciudad de Bogotá sino a diez municipios circunvecinos (Gachancipá, Soacha, Tocancipá, Sopó, Cajicá, Chía, La Calera, Funza, Madrid y Mosquera). Así mismo, en el área de movilidad inteligente se reportaron obras relacionadas con la ampliación, mejoramiento y/o conservación de vías locales que facilitan la integración de Bogotá con territorios vecinos.

La Secretaría Distrital de Planeación trabajó durante todo el período de gobierno en la producción de información importante para la toma de decisiones de Bogotá y su área de influencia. Para ello, produjo una serie de estudios que permitieron avanzar en la caracterización de las relaciones entre el Distrito Capital y otros entes territoriales a la vez que generó espacios de intercambio de información y conocimiento a través del programa de Asistencia Técnica Recíproca y la estrategia de Armonización tributaria, los cuales se describen adelante. Los avances expuestos en este documento son el resultado de un arduo trabajo que realizó el gobierno de la Bogotá Humana en coordinación con distintos actores estratégicos tanto públicos como privados (la Cámara de Comercio de Bogotá, el Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) y ONU-HABITAT), quienes han aportado sus conocimientos y experticia en aras de contribuir al desarrollo de Bogotá y su ámbito regional. Este capítulo consta de tres partes. En la primera se describirá detalladamente la Estrategia de Integración Regional del Distrito Capital. En la segunda, se evaluarán los avances en la ejecución de la estrategia durante este período de gobierno. En la tercera parte se plantearán unas observaciones y recomendaciones que darán cuenta de los retos que tendrá la siguiente administración en esta materia.

165

ESTRATEGIA DE INTEGRACIÓN REGIONAL DEL DISTRITO CAPITAL

El Distrito Capital se reconoció como parte de una estructura regional con estrechas relaciones de interdependencia y por ende, apostó por la consolidación de un modelo abierto y desconcentrado de ordenamiento territorial, cuyo propósito no sólo fue consolidar una red funcional de ciudades, complementaria a la oferta de bienes y servicios del Distrito Capital, sino, articular el núcleo regional que éstas constituyen, al sistema de las principales ciudades del país y a las infraestructuras viales, férreas, fluviales, portuarias y aeroportuarias que la conectan con los mercados internacionales.

ENFOQUE MULTIESCALAR 166

Para avanzar en el desarrollo de su estrategia, el Distrito Capital planteó unos ámbitos territoriales progresivos para afrontar las diversas problemáticas resultantes de su interacción con la región. Así las cosas, diseñó un enfoque multiescalar en el que se consideraron tres escalas de planificación conjunta para la articulación de Bogotá con sus territorios vecinos: la escala de borde, la escala subregional y la escala regional. A continuación se hace un recuento de las mismas. Escala de Borde

La escala de borde la conforman aquellos municipios cuya población establece vínculos cotidianos y duraderos con la de otros municipios y con la de una ciudad núcleo. Los vínculos entre Bogotá y su entorno inmediato se encuentran asociados a la presión que ejerce la ciudad sobre los municipios circunvecinos y comprende, entre otros aspectos, asuntos relacionados con la armonización de instrumentos de ordenamiento territorial, usos del suelo, movilidad, servicios públicos y estructura ecológica principal. En la escala de borde se pueden asociar los municipios en dos grupos: los de borde urbano y relaciones metropolitanas, y los de borde rural.

Borde urbano y relaciones metropolitanas: Incluye a los municipios más próximos al Distrito Capital con los cuales se presentan estrechas relaciones funcionales derivadas de sus dinámicas urbanas. Los municipios pertenecientes a esta categoría son: Mosquera, Soacha, Funza, Chía, Tocancipá, Cota, Sibaté, Cajicá, Madrid, Bojacá, El Rosal, Fusagasugá, Gachancipá, Sopó, Tenjo, Tabio, La Calera, Facatativá, Zipaquirá y Subachoque. Borde rural: Incluye los municipios que se relacionan con Bogotá por sus áreas ambientales y su vocación de suelo para fines de abastecimiento alimentario. Lo componen, en el departamento de Cundinamarca: Ubaque, Chipaque, Une, Choachí, Pasca, San Bernardo, Cabrera, Gutiérrez y Arbeláez; en el departamento del Meta: Guamal, Cubarral y La Uribe; y en el departamento del Huila: el municipio de Colombia.

167

MAPA 1. ESCALA DE BORDE

168

Escala Subregional

Corresponde al territorio comprendido por el Departamento de Cundinamarca y sus 116 municipios, el cual cumple una función de soporte a las estructuras: ambiental, socio-económica, y funcional y de servicios. La relación del Distrito con este territorio se sustenta en la localización de la industria, de equipamientos logísticos, suministro de alimentos y materias primas. En esta escala territorial se busca un mayor aprovechamiento de las ventajas y factores de competitividad existentes para

alcanzar mejoras sustanciales en la calidad de vida y el desarrollo humano y lograr una mejor inserción internacional, en un contexto caracterizado por el progresivo posicionamiento de las regiones como actores de primer orden para el logro del crecimiento y la productividad.

MAPA 2. ESCALA SUBREGIONAL 169

Escala Regional

Esta escala corresponde al territorio conformado por los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Tolima, Meta, el Distrito Capital y los municipios que los conforman. En-

cierra una visión de desarrollo regional de largo plazo basada en las complementariedades de clima, suelos y potencialidades de sus territorios. Bogotá, con una economía basada en la prestación de servicios, se articula a una región de vocación agroindustrial, comercial y minera. Estas relaciones configuran una plataforma territorial que exige coordinación de políticas y desarrollo de proyectos de interés común.

MAPA 3. ESCALA REGIONAL 170

MODELO DE INTERVENCIÓN

Para efectos de la planeación del desarrollo, el marco legal colombiano contempla el uso de diferentes instrumentos de política pública que varían en el énfasis de sus actuaciones y en las visiones de corto, mediano y largo plazo. Basta con mencionar que la visión de integración regional del Distrito Capital es consignada en dos instrumentos básicos conductores de la estrategia de desarrollo territorial y socio-económico de mediano y largo plazo: i) el Plan de Ordenamiento Territorial (POT); y, ii) el Plan Distrital de Desarrollo (PDD). Plan de Ordenamiento Territorial

A través del Plan de Ordenamiento Territorial - POT, la ciudad delimita los usos del suelo y enmarca las actuaciones espaciales de la política socioeconómica al establecer las condiciones bajo las cuales se puede ubicar la vivienda, las actividades productivas, culturales y de esparcimiento, define el cobro de cargas a la actividad de la construcción y fija políticas e incentivos para contener fenómenos de segregación. Así mismo, el POT es un elemento fundamental de planeación de largoplazo sobre el cual se definen actuaciones de infraestructura pública y de transformación urbano rural que deben ser incorporadas en los instrumentos de planeación socioeconómica de corto y mediano plazo.

de interdependencia con los territorios vecinos. Dicho modelo planteó el fortalecimiento de una red de ciudades con una visión de desarrollo regional sostenible en lo económico, social, cultural y ambiental, basado en las vocaciones productivas, potencialidades y complementariedades propias del territorio. Esta perspectiva reconoce que los problemas que empiezan a enfrentar las ciudades cuando no logran planificar su crecimiento interno ni establecer medidas de planificación regional, conducen al agotamiento de los recursos de su entorno y con ello a su empobrecimiento2.

El primer POT de Bogotá se decretó en el 2000 bajo la idea de consolidar un modelo de ciudad densa y compacta. Su énfasis fue eminentemente urbano incurriendo en dos grandes omisiones: i) no desarrolló un marco de actuación sobre el territorio rural que representa el 75% del territorio Distrital; y, ii) no hizo mención alguna a la apuesta de desarrollo de la ciudad en un contexto regional e internacional en un mundo cada vez más globalizado.

Además de la desconcentración de las dinámicas de desarrollo, el modelo de ciudad-región adoptado por el Distrito Capital en el 2003 se propuso preservar el medio ambiente y sus servicios ecosistémicos; detener los procesos de conurbación mediante el control de la expansión urbana; ampliar y mejorar la dotación de infraestructuras viales y de equipamientos de conexión regional; generar condiciones para alcanzar la seguridad ciudadana y humana; y garantizar el adecuado abastecimiento de alimentos y

El POT fue objeto de una modificación en el 2003 en la cual se definió un modelo abierto y desconcentrado de ordenamiento territorial, basado en el reconocimiento de una estructura regional, en la cual el Distrito Capital organiza sus actuaciones en función de sus estrechas relaciones

2 Universidad Nacional de Colombia, Secretaría Distrital de Planeación. 2009. Bogotá: ¿es posible un modelo regional desconcentrado?. Bogotá. Producto 8 del Contrato Interadministrativo 458 de 2008.

171

materias primas a la ciudad. Todo esto soportado mediante un esquema de coordinación de la planeación del Distrito al sistema de planeación regional. Así mismo, fijó un marco general para las acciones distritales en la construcción de la apuesta regional Bogotá– Cundinamarca y definió las áreas de actuación estratégica para la construcción de agendas de integración regional con la nación, los departamentos y municipios de su entorno regional.

172

Después de más de una década de la adopción de dicho modelo de ordenamiento territorial con enfoque regional, se pueden listar avances en la concreción de acuerdos de voluntades y convenios de cooperación que permitieron abordar problemas comunes mediante proyectos puntuales de inversión o de cooperación técnica. No obstante, hace falta la implementación de una estrategia articulada de desarrollo regional de largo plazo que sea vinculante para las autoridades territoriales en el entorno regional, y que aproveche las potencialidades de la integración regional, aspectos a tener en cuenta en las futuras formulaciones del POT. En el 2013, bajo el gobierno de la Bogotá Humana, se formuló una modificación excepcional del POT, en la que se quiso actualizar el esquema

de ordenamiento territorial propuesto en el 2003 al incluirse el componente regional como una línea estratégica transversal y al fortalecer el marco institucional requerido para garantizar un ejercicio de gobernanza entre los diferentes niveles de gobierno que componen la región. En este marco, se formuló el Programa de Integración Regional compuesto por tres subprogramas y con unos objetivos específicos que apuntaron a crear mecanismos para la gestión del territorio en perspectiva regional. Adicionalmente, se propuso la incorporación de los Planes para la Gestión y Ordenamiento Asociado al territorio Regional - PGOR, mediante los cuales se garantizaría que las decisiones en materia de ordenamiento territorial del Distrito Capital y la región fueran tomadas de manera concertada con los agentes involucrados en la planeación económica, social y territorial de la región, a la luz del respeto de la autonomía territorial. No obstante, en el 2014 el Consejo de Estado decretó la suspensión provisional del Decreto Distrital que modificó el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá, por lo que a la fecha no ha podido ser acatado. Plan Distrital de Desarrollo

En el Plan Distrital de Desarrollo – PDD se consignan las políticas de desarrollo económico y social de una administración, por lo tanto, se trata de un instrumento de mediano plazo que rige durante cuatro años. El PDD se formula en función de la propuesta política de gobierno sobre la cual los mandatarios territoriales estructuran su campaña electoral y debe tener en cuenta las líneas estructurales de actuación de la ciudad que se encuentran consignadas en los POT vigentes. La interdependencia entre Bogotá y los territorios próximos, así como la incidencia de las dinámicas socioeconómicas del Distrito en su entorno inmediato en asuntos como la urbanización, el uso del suelo, el manejo y conservación del medio ambiente, el patrón de segregación y la movilidad son algunos de los que deben ser tratados con un enfoque supra territorial para establecer relaciones armónicas con su entorno regional.

El PDD Bogotá Humana incorporó la visión regional como un componente transversal de sus ejes estratégicos que lo componen; de esta forma, ocho de los 33 programas que hacen parte del PDD son de alcance regional. Dichos programas giran en torno a acciones sectoriales que apuntan principalmente a aspectos relacionados con sostenibilidad ambiental, seguridad y soberanía alimentaria, infraestructura para la conectividad, desarrollo económico, y cooperación técnica recíproca. El Eje 2 -Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua - define como objetivo “consolidar el proceso de integración regional de Bogotá con la región. Adoptar acciones de planificación concertadas, las cuales garanticen el respeto y protección de las estructuras sociales y ambientales regionales existentes, propendiendo por la convergencia en términos de calidad de vida de todos los habitantes de la región”. Dentro de las estrategias de este eje se definió “Fortalecer la institucionalidad regional con el fin de contar con la capacidad de planear e intervenir en forma concertada el territorio para avanzar hacia la integración regional y promover la convergencia en las condiciones de calidad de vida entre Bogotá y la región”, y, “Avanzar en el proceso de integración regional, en el marco de la legislación nacional vigente, en el propósito de promover el desarrollo humano sostenible, económico y social en la región Bogotá-Cundinamarca y otros territorios vecinos, mediante el fortalecimiento de acciones concertadas con las autoridades e instancias de planeación regional, en materia de ordenamiento territorial, seguridad alimentaria y apoyo a la producción campesina, protección de ecosistemas estratégicos y del sistema hídrico regional, armonización tributaria, armonización de las políticas de vivienda, manejo de residuos y provisión de servicios domiciliarios, movilidad con prevalencia en la introducción del modo férreo, ciencia, tecnología e innovación, seguridad ciudadana y gestión integral de riesgos” . En este eje también se encuentra el Programa Bogotá, Territorio en la Región, cuyo objetivo es “mejorar la capacidad de la ciudad

para atender problemáticas supramunicipales y reconocer y mitigar sus impactos sobre la región mediante estrategias en materia institucional y socioeconómica, con el fortalecimiento y armonización de los mecanismos de planeación, gestión y de la generación de relaciones de reciprocidad y corresponsabilidad con el entorno regional, potenciado por el manejo coordinado de los recursos de regalías”. Los proyectos prioritarios de este programa son: i) institucionalización de la integración regional; ii) coordinación del desarrollo regional; y, iii) cooperación regional. En el Plan de Desarrollo Distrital se establece una apuesta clara para reducir las desigualdades territoriales, no sólo al interior de la ciudad, sino también en el entorno regional. Se busca una convergencia en términos de calidad de vida entre los habitantes de Bogotá y de los municipios de la región. La disminución de brechas interregionales depende entonces de una estrategia que impulse la competitividad sistémica del territorio regional, en procura de que todos los sectores (tradicionales y no tradicionales) de la economía cuenten con la posibilidad de generar medios de vida sostenibles para los pobladores de la región.

173

AVANCES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA

Las acciones que el Distrito Capital implementó durante la administración Bogotá Humana en el marco de su estrategia de integración regional se materializaron en 4 frentes: i) institucionalidad regional, ii) escenarios alternativos de coordinación, iii) gestión de proyectos con alcance regional, iv) estudios de integración regional

INSTITUCIONALIDAD REGIONAL

174

El marco legal colombiano, a través de la Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial – LOOT),contempla la conformación de una serie de figuras administrativas de desarrollo regional, que no son consideradas propiamente entidades territoriales, pero que cobran relevancia como esquemas asociativos que facilitan la solución conjunta de problemáticas que sobrepasan los límites de la actuación local. La LOOT contempla diversas formas de asociación con el ánimo de responder a problemáticas comunes, estructurales o coyunturales, dando la posibilidad de desarrollar proyectos concretos de forma conjunta y/o de administrar mancomunadamente el territorio de forma permanente. Si bien estas formas de asociación cuentan con características particulares, comparten la de ser figuras administrativas que no cuentan con autonomía política. La gráfica I muestra las figuras asociativas que contemplan la Constitución y la ley.

DIAGRAMA 1. ESQUEMAS ASOCIATIVOS PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Fuente: Secretaría Distrital de Planeación (2012). Dirección de Integración Regional, Nacional e Internacional.

El proceso de constitución de cada una de estas alternativas de asociación no es único y depende de cómo evolucione el proceso de concertación entre los entes territoriales involucrados; en términos generales se inicia con un proceso de negociación y concertación, se construye el acervo técnico de soporte que sustenta la iniciativa y posteriormente se continúa con el trámite legal que establezca la ley. La Secretaría Distrital de Planeación apostó por el fortalecimiento de la institucionalidad regional mediante el análisis, discusión y trámite de algunas de estas figuras asociativas que facilitan la atención de asuntos supra territoriales y la implementación de estrategias de desarrollo en escala regional. Esta administración consiguió crear exitosamente la primera Región Administrativa y de Planificación Especial de la historia del país, avanzó en la constitución del Comité de Integración Territorial como escenario formal de coordinación de los Planes de Ordenamiento Territorial de Bogotá y su área de influencia directa y lideró la discusión en torno a las dimensiones institucionales que favorecen la gobernabilidad del entorno metropolitano de la Capital de la República.

175

Foto: Infografia RAPE. Ejes estratégicos

176

Región Administrativa y de Planificación Especial – RAPE Región Central

Las Regiones Administrativas y de Planificación son esquemas asociativos que se conforman entre departamentos, no obstante, el Distrito Capital puede pertenecer a éstas pues tiene un fuero especial que le otorga un tratamiento de municipio y departamento en forma simultánea. Su rol gira en torno a la planificación de temas comunes de escala departamental asociados al desarrollo económico, social y la sostenibilidad ambiental de sus territorios.3

y el Concejo Distrital debido a que se presentó al final de las administraciones vigentes para la época.4 Con el inicio del plan de gobierno Bogotá Humana, además de incluir en esta iniciativa al departamento de Cundinamarca, se identificaron aquellos socios departamentales históricamente más cercanos al Distrito Capital conocidos como la “Región Central”. Por esta razón, la administración distrital trabajó articuladamente con los departamentos contiguos de Cundinamarca, Boyacá, Meta y Tolima en el proceso de construcción de esta figura asociativa cuyo propósito es “integrar y consolidar, desde lo regional, un territorio de paz, con equilibrio social, económico y ambiental, culturalmente diverso y globalmente competitivo e innovador”. Esta es una figura administrativa del ordenamiento territorial con vocación de permanencia en el tiempo cuyo propósito es el de aglutinar a entidades territoriales del orden departamental en torno a los siguientes ejes definidos por sus asociados: i) gobernanza y buen gobierno, ii) sustentabilidad ecosistémica y gestión de riesgos iii) infraestructuras de transporte, logística y servicios públicos, iv) competitividad y proyección internacional, v) soberanía y seguridad alimentaria.

El primer intento de constitución de una Región Administrativa y de Planificación Especial se dio en el 2011 con la iniciativa de constituir una región de esta naturaleza entre el Distrito Capital y el departamento de Cundinamarca, que en su momento se denominó Región Capital Bogotá-Cundinamarca. No obstante, esta propuesta fue archivada por la Asamblea Departamental 3 Secretaría Distrital de Planeación. 2013. El Distrito Capital de Bogotá y su apuesta de integración regional en el marco de la Bogotá Humana. Bogotá. (Documento digital)

4 Ibídem

EJES ESTRATÉGICOS MAPA. 4

177

178

Foto. 1 La RAPE Región Central fue creada el 25 de septiembre de 2014 como una nueva estructura de gestión territorial supra-regional en Colombia que cuenta con autonomía administrativa y financiera y a la cual se le pueden delegar competencias del orden nacional y departamental. 179

DIAGRAMA 2. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA RAPE – REGIÓN CENTRAL

180

El órgano máximo de dirección de la RAPE – Región Central es el “Consejo Directivo” el cual está conformado por los 5 mandatarios territoriales (4 gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá) y está facultado para la expedición de actos administrativos denominados “Acuerdos Regionales”. Éstos se constituyen en decisiones de obligatorio cumplimiento para sus asociados, convirtiéndose en directrices marco para el diseño de los planes e instrumentos de desarrollo de cada una de las entidades suscribientes al interior de su jurisdicción. El Consejo Directivo de esta figura ha venido sesionando de manera ordinariadesdesuconstitución,conlaparticipacióndelosdelegadosdelosmandatarios regionales de las cinco entidades territoriales que la conforman. La RAPE – Región Central es la primera entidad pública regional en la historia de Colombia. Este proyecto es, sin lugar a dudas, una apuesta ambiciosa por la planeación y la gobernanza regional que requiere un compromiso político y administrativo constante para alcanzar los retos propuestos en sus cinco ejes estratégicos. Comité de Integración Territorial - CIT

El Distrito Capital, reconociendo la importancia de constituir un espacio formal que permita coordinar la implementación conjunta de los planes de ordenamiento territorial de Bogotá y los municipios de su área de influencia, impulsó durante el gobierno distrital de la Bogotá Humana la constitución del Comité de Integración Territorial - CIT, un mecanismo reglamentado por la Ley 614 de 2000 para responder a esta necesidad. De conformidad con lo establecido en el artículo 2° de la Ley en mención “los Comités de Integración Territorial son cuerpos colegiados en los cuales las autoridades competentes concertarán lo referente a la implementación de los planes de ordenamiento territorial y a la presentación de la visión estratégica de desarrollo futuro del área de influencia territorial;”.

Según lo dispone este marco jurídico, para Bogotá D.C y los municipios de su área de influencia la conformación de este Comité es obligatoria, en tanto que, el artículo 3° de la Ley 614 de 2000, señala que “la conformación de los Comités (…), será obligatoria entre los municipios de un mismo departamento que conformen un área metropolitana y en aquellos municipios y distritos que tengan un área de influencia donde habite un número superior a quinientos mil (500.000) habitantes”. 181

Foto: Trabajador empresa de lacteos. Tenjo, Cundinamarca

TABLA 1. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL COMITÉ DE INTEGRACIÓN TERRITORIAL - CIT

182

Fuente: Elaboración propia. Dirección de Integración Regional, Nacional e Internacional

Foto. Río XXXX

El Distrito Capital y sus municipios circunvecinos tienen razones de peso para implementar de manera conjunta sus planes de ordenamiento territorial en aquellos asuntos que claramente trascienden sus fronteras municipales, como los evidentes procesos de conurbación con y entre los municipios circunvecinos, los fenómenos acelerados de ocupación del suelo con usos urbanos y la estrecha interdependencia en la prestación de los servicios públicos entre los municipios y la ciudad capital. El Gobierno de la Bogotá Humana, con el apoyo de la Cámara de Comercio de Bogotá y el Centro de Desarrollo Regional de las Naciones Unidas-UNCRD, tomó la iniciativa de adelantar la gestión necesaria para convocar a los actores regionales y concretar la conformación del Comité de Integración Territorial de Bogotá y los municipios de su área de influencia. En esta administración se logró constituir el Comité de Integración Territorial CIT. El siguiente gráfico resume los principales logros asociados a esta iniciativa:

183

TABLA 2. PRINCIPALES AVANCES EN EL PROCESO DE CONSTITUCIÓN DEL COMITÉ DE INTEGRACIÓN TERRITORIAL

184

Área Consensuada Del Comité De Integración Territorial

Durante la primera etapa de negociación y concertación los municipios de: Fusagasugá, La Calera, Mosquera, Soacha, Chía, Cota, Sibaté, Sopó y el Distrito Capital manifestaron expresamente su voluntad para constituir este cuerpo colegiado, por ende el área de influencia consensuada del Comité de Integración Territorial la conforman dichas jurisdicciones, lo cual fue formalizado mediante la firma de un acta de consenso por parte de los mandatarios. Sin perjuicio de lo anterior, el área de influencia podrá ampliarse o reducirse de manera consensuada, cuando se concluya que se presentan o se hayan dejado de presentar, hechos que hagan indispensable la implementación conjunta de los planes de ordenamiento territorial de los municipios objeto de análisis (fenómenos de conurbación, relaciones estrechas en el uso del suelo o relaciones estrechas en la prestación de servicios públicos). Una vez consensuada el área de influencia del CIT, los alcaldes de los municipios interesados, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., el Gobernador de Cundinamarca, el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca– CAR y los delegados de los Ministerios del Interior y Vivienda, Ciudad y Territorio suscribieron el Acta de Cons-

titución del Comité. Posteriormente dos representantes de los gremios productivos, económicos y de las organizaciones no gubernamentales que sean elegidos por los Consejos Territoriales de Planeación de las entidades territoriales se incorporarán a esta instancia de coordinación. En el marco de este trabajo, la SDP suscribió un convenio interadministrativo con el Centro de Desarrollo Regional de las Naciones Unidas-UNCRD con el propósito de contar con un acompañamiento técnico en el desarrollo de la estrategia de armonización de los planes de ordenamiento territorial de Bogotá y los municipios de su área de influencia.

185

MAPA. 5

186

Fuente: SDP

Área Metropolitana

La falta de coordinación entre Bogotá y sus municipios del entorno metropolitano ha generado que en la actualidad se presenten conflictos económicos, sociales, ambientales y de movilidad que de no ser abordados de forma articulada, permanente y oportuna entre sus administraciones, podrían no sólo incrementarse sino también continuar ejerciendo una influencia negativa en la calidad de vida y en la plataforma económica de esta unidad territorial. En el marco legal colombiano, las Áreas Metropolitanas están definidas como “entidades administrativas encargadas de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano”5. Desde este punto de vista, están concebidas como entidades administrativas con personería jurídica propia que se constituyen por voluntad popular de acuerdo con lo manifestado por los ciudadanos de dos o más municipios que presenten una fuerte interrelación funcional. A pesar de que la legislación colombiana reconoce la importancia de la coordinación metropolitana para dar solución a problemáticas que exceden los límites de la actuación local, existe aún una brecha enorme entre el territorio funcional metropolitano y la forma de gobierno más efectiva para gestionar los asuntos de su competencia. La Administración de la Bogotá Humana, reconociendo la importancia de establecer un mecanismo formal de coordinación metropolitana, inició en el 2012 un proceso de concertación con los municipios de su área de influencia directa para constituir un Área Metropolitana que permitiera abordar de forma articulada aquellas problemáticas que desbordan los límites de la actuación local. Luego de una ardua tarea de divulgación de la iniciativa, el municipio del Soacha fue el único que manifestó su interés en conformar un Área Metropolitana con 5

Constitución Política de Colombia, Artículo 319.

el Distrito Capital de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley 128 de 1994, entonces vigente. Atendiendo el interés explícito de estas dos jurisdicciones, se radicó el proyecto de constitución ante la Registraduría Nacional del Estado Civil y se quedó a la espera de la asignación de la fecha para la Consulta Popular mediante la cual se aprobaba el Área. No obstante, el 29 de abril de 2013 fue sancionada la Ley 1625 de 2013, la cual derogó la Ley 128 de 1994 y dejó por fuera de su alcance al Distrito Capital y sus municipios circunvecinos, al establecer un régimen especial para Bogotá y Cundinamarca, de acuerdo al cual se deben definir unas reglas especiales para constituir áreas metropolitana entre Bogotá y los municipios de Cundinamarca; por este .motivo la Registraduría declaró no procedente señalar fecha para la Consulta Popular y el proceso se archivó. La Secretaría Distrital de Planeación lideró la elaboración de una propuesta de Ley especial que permitiera reglamentar la constitución de un Área Metropolitana entre el Distrito Capital y sus municipios circunvecinos. En noviembre del 2014, el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo, radicó en el Senado el Proyecto de Ley 110 de 2014: “Por medio del cual

187

DIAGRAMA. 3

188

Fuente: SDP

se establece el régimen político, administrativo y fiscal especial para la conformación del Área Metropolitana entre Bogotá Distrito Capital y el municipio de Soacha Cundinamarca”. Si bien este Proyecto fue consultado con la Administración Distrital, las observaciones técnicas no fueron acogidas en su totalidad, el texto terminó siendo temáticamente débil y geográficamente limitado al municipio de Soacha. El Distrito manifestó reiteradamente su postura técnica que invitaba a ampliar la cobertura de este marco jurídico, de tal manera que se le diera la posibilidad a la Capital de constituir un área metropolitana con cualquiera de los municipios circunvecinos con los que tuviera estrechas relaciones funcionales y no sólo con el municipio de Soacha. No obstante, pesar del gran interés de la administración por concretar la reglamentación de un marco jurídico que le permitiera a la Capital constituir un área metropolitana con sus municipios circunvecinos, este proyecto fue archivado porque el Senador Ponente, Juan Manuel Galán, no radicó ponencia ante la Corporación. La Administración de la Bogotá Humana está convencida de que la constitución de un área metropolitana es una deuda inaplazable con la región. Los hechos del desarrollo que se traducen en fenómenos metropolitanos deben ser atendidos con las herramientas institucionales que ofrece nuestra legislación. Bogotá y sus municipios de borde urbano han conformado una unidad social y económica que demanda acciones coordinadas para alcanzar las metas de bienestar en las poblaciones más vulnerables de sus territorios, así como generar condiciones de desarrollo urbano que les permitan hacer frente a las exigencias de un entorno económico más integrado y competitivo con los mercados nacionales e internacionales. Aún sin contar con una Ley especial que regule la conformación de un Área Metropolitana con el Distrito Capital, la Secretaría Distrital de Planeación, ha trabajado en el desarrollo de una estrategia que permita crear conciencia metropolitana en los habitantes de Bogotá y su entorno inmediato. Para ello, elaboró en conjunto con la Cámara de Comercio de Bogotá una cartilla que evidencia las estrechas relaciones

de interdependencia que la ciudad tiene con sus municipios vecinos y que hace que se comporte como una unidad geográfica extendida. En el marco de un convenio interadministrativo que tiene la SDP con la agencia de cooperación internacional ONU-Hábitat se han desarrollado una serie de jornadas de sensibilización en temas metropolitanos dirigidas a funcionarios de los sectores distritales que tienen competencias relacionadas con el actuar metropolitano. En desarrollo de lo anterior, se han abordado temas como: i) autoridad ambiental; ii) financiación metropolitana; iii) autoridad de transporte; iv) prestación de servicios públicos en perspectiva regional; y, v) gobernanza metropolitana.

COORDINACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN REGIONAL Bogotá Humana reconoció la importancia de asumir temas con alcance supraterritorial de manera coordinada con los municipios y departamentos vecinos, por tal motivo la administración de Gustavo Petro impulsó la adopción de distintas alternativas que permitieran establecer unos acuerdos mínimos alrededor de

189

temas de vital importancia para el desarrollo de la región como son el uso del suelo, los instrumentos de planeación y los planes, programas y proyectos, a la vez que se avanzaba en la implementación de acciones orientadas a resolver situaciones puntuales de coyuntura técnica o política. En materia de planeación regional, se implementaron acciones en tres líneas: Armonización de los instrumentos de planeación

190

La Administración de la Bogotá Humana apostó por establecer escenarios de diálogo y concertación con territorios vecinos en materias fundamentales para el desarrollo de la región como son las finanzas municipales y el ordenamiento territorial. En ese sentido, se formuló e inició la implementación de una estrategia de armonización tributaria, a la vez que se evaluaron los escenarios más propicios para avanzar en la revisión y armonización de Planes de Ordenamiento Territorial. Las acciones desarrolladas en esta materia se describen a continuación: Armonización Tributaria

El Gobierno Distrital de la Bogotá Humana lideró la implementación de

una estrategia de armonización tributaria entre el Distrito Capital y sus municipios circunvecinos6, cuyo propósito es encontrar mecanismos de coordinación en materia fiscal que propendan por el fortalecimiento de las finanzas municipales. Para ello, el Distrito suscribió un acuerdo con la agencia de cooperación internacional ONU-HABITAT, la cual a través de una Consultoría especializada en armonización tributaria brindó facilitación técnica para la implementación de la estrategia. En el marco de esta Consultoría se elaboró y socializó con los municipios un documento de diagnóstico y análisis sobre el estado del intercambio de información tributaria y se identificaron las principales diferencias tarifarias y en tratamientos preferenciales.  Así mismo, se realizó una serie de cinco talleres denominada “Fortalecimiento de las Finanzas Municipales como Estrategia de Integración Regional”, los cuales contaron con la participación activa de representanFoto. Banderas entidades Región Central RAPE

6 En términos de armonización tributaria fueron identificados como municipios del área de influencia del Distrito Capital: Facatativá, La Calera, Tabio, Tenjo, Sopó, Gachancipá, Bojacá, Madrid, Cajicá, Sibaté, Cota, Tocancipá, Chía, Funza, Mosquera y Soacha.

191

tes de las Secretarías de Hacienda de los municipios de Chía, Cajicá, Facatativá, Funza, Bojacá, La Calera, Mosquera, Soacha, Sibaté, Tabio, Tenjo y Bogotá.Estos talleres sirvieron para identificar aspectos relevantes para el intercambio de información y herramientas de capacitación a nivel tributario, fiscal y catastral; generar acciones para el control de la evasión fiscal; y promover cambios legislativos que deriven en el desarrollo de espacios de mejora fiscal. 192

Los principales acuerdos establecidos durante los talleres se incluyeron en un acta para el mejoramiento de la gestión tributaria y fiscal que fue suscrita entre los municipios de Bojacá, Facatativá, Mosquera, Sibaté, Soacha y Bogotá D.C. Armonización de Planes de Ordenamiento Territorial

Esta administración entendió la importancia de establecer acuerdos en cuanto a los instrumentos de planeación territorial con los municipios vecinos, de cara a definir un modelo de ordenamiento que propenda por el desarrollo sostenible de la región. Teniendo en cuenta esa premisa y con el propósito de contribuir a superar la visión fragmentada del territorio a nivel regional, inició acciones en dos sentidos:

En materia institucional, impulsó el proceso de constitución del Comité de Integración Territorial – CIT, el cual es un cuerpo colegiado regulado por la Ley 614 de 2000 y concebido como el escenario formal de coordinación de los Planes de Ordenamiento Territorial de Bogotá y su área de influencia directa. En materia técnica, implementó a través del Programa de Asistencia Técnica Recíproca, el proyecto Armonización de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial entre los municipios de Soacha, Funza, Mosquera, Chía y Cota y el Distrito capital, con el objetivo de compartir con los municipios vecinos la experiencia del Distrito Capital en cuanto al proceso de formulación del modelo de ocupación en las franjas de transición urbanas y generar un espacio de reflexión entre los participantes respecto a la efectividad de estos modelos sobre el manejo y ordenamiento del ámbito periurbano. Durante la ejecución de este proyecto, se intercambió información con los municipios respecto a los Planes de Ordenamiento Territorial y se discutieron determinantes en materia ambiental, de movilidad y de uso del suelo, a ser tenidos en cuenta dentro de los procesos de actualización y revisión de POT. Escenarios Alternativos de coordinación

Ante las dificultades políticas presentadas durante el proceso de conformación de figuras institucionales del ordenamiento territorial y dado el tiempo y gestión que las mismas requieren para su constitución, la administración de Gustavo Petro impulsó la conformación de mecanismos más flexibles de concertación regional para dar paso de una manera rápida a actuaciones puntuales y específicas sobre el territorio. De esta forma, se reduce la tensión sobre problemas relacionados con las autonomías locales y se presentan hechos concretos que dan cuenta de una verdadera voluntad hacia la solución conjunta de problemas compartidos. Para avanzar en este sentido se promovieron escenarios alternativos tales como: mesas de borde, mesa técnica regional, mesas por el territorio y el agua, convenios marco, entre otros.

El desarrollo de dichos espacios alternativos de coordinación contó con el apoyo del Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional - UNCRD y ONU-HABITAT. Mesas de concertación

Las mesas de concertación son espacios de diálogo especializado en donde se convocan actores en función de algunos temas específicos. Entre los más importantes se encuentran: • Mesa Técnica Regional Esta instancia inter-institucional, conformada por representantes de la Ciudad de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), se orientó a la construcción de una “Visión Regional Común”. Dicho ejercicio contó con el apoyo del Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional - UNCRD, que actuó como secretaría técnica de la mesa. Entre los acuerdos logrados por los participantes de la Mesa Técnica Regional se encuentra la definición de tres ejes estratégicos articuladores del ordenamiento territorial (Estructura Ecológica Regional; Infraestructuras Territoriales; y, Actividades Territoriales), así como de tres temas transversales al ordenamiento territorial (armonización de Planes de Ordenamiento Territorial; institucionalidad para la gobernanza del territorio e instrumentos de planificación; y, gestión territorial para la implementación de proyectos regionales comunes en el marco del nuevos Sistema General de Regalías y de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial-LOOT). Los insumos generados en este espacio hacen parte de los elementos de construcción de la Visión Regional Común. • Mesas de Borde Estas mesas se realizaron en el año 2012 con el propósito de construirla propuesta técnica del plan estratégico denominado “Plan Inte-

gral Regional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. Este ejercicio fue liderado por la Secretaría Distrital de Gobierno, en cabeza de la Subsecretaría de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana y contó con el apoyo técnico y metodológico de la Secretaria Distrital de Planeación y el Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional - UNCRD. Entre los meses de septiembre y noviembre del año 2012 se realizaron 7 mesas de borde, contando con la participación de 22 municipios circunvecinos: Soacha, Mosquera, Cota, Chía, Funza, La Calera, Sopo, Fusagasugá, San Bernardo, Cabrera, Pasca, Gutiérrez, Arbeláez, Ubaque, Chipaque, Une, Choachí, San Juanito, El Calvario, Cubarral, Villavicencio y Acacías. Como resultado de dichas mesas se identificaron las principales problemáticas de seguridad que comparten los municipios con la ciudad de Bogotá y se plantearon posibles estrategias de solución y articulación con el Distrito. • Mesa por el Territorio y el Agua Esta instancia contó con la participación del Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca, la autoridad ambiental regional (CAR) y dos municipios representantes de los gobier-

193

nos locales. En esta mesa se renegociaron los contratos de suministro de agua en grandes volúmenes hacia los municipios de la sabana por parte de la Empresa de Acueducto de Bogotá y se viene trabajando en la definición de una estrategia de aprovechamiento del agua con criterio de sostenibilidad y balance de las fuentes hídricas de la región. Convenios Marco

194

Con el fin de habilitar un instrumento jurídico que permita el desarrollo de proyectos e inversiones complementarias con sus contrapartes territoriales, la administración distrital, suscribió en el 2013 una serie de convenios marco de integración regional de manera bilateral con los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Meta, y con el municipio de Soacha, partiendo de la identificación de ejes de consenso presentes en sus respectivos planes de desarrollo: i) institucionalidad regional; ii) planeación y ordenamiento territorial; iii) sostenibilidad ambiental y cambio climático; iv) seguridad y soberanía alimentaria; v) gestión de la información regional; vi) transporte y movilidad; vii) seguridad y convivencia ciudadana; viii) cooperación institucional para el diseño de políticas públicas; ix) construcción de

paz y atención a víctimas; x) desarrollo económico y competitividad; y, xi) logística y equipamientos regionales. En desarrollo de estos convenios marco se avanzó en la implementación de proyectos específicos en cada una de los ejes priorizados y se generó confianza entre los departamentos para iniciar el trámite de la Región Administrativa y de Planeación Especial – RAPE de la Región Central. Comisión Intersectorial para la Integración Regional y la Competitividad del Distrito Capital – CIIRC

La Comisión Intersectorial para la Integración Regional y la Competitividad del Distrito Capital es una instancia de carácter permanente del Sistema de Coordinación de la Administración del Distrito Capital cuyo objeto es “coordinar la articulación de las políticas relacionadas con los procesos de integración regional y de competitividad del Distrito Capital propendiendo por el desarrollo sostenible de la ciudad y la región.”7 Está integrada por los Secretarios Distritales de Desarrollo Económico, 7 Artículo 2, Decreto 105 de 2015 (Marzo 19) “Por medio del cual se modifican los artículos 22 y 23 del Decreto 546 de 2007”

Foto. Nombramiento director RAPE

195

Planeación, Ambiente, el Movilidad, Hábitat y Gobierno, el (la) Director(a) del Instituto Distrital de Turismo y el (la) Director(a) de la Corporación Bogotá Región Dinámica (Invest In Bogotá). La Secretaría Técnica de esta Comisión la ejerce el (la) Subsecretario(a) de Planeación Socioeconómica de la Secretaría Distrital de Planeación.

196

Así mismo, la Comisión cuenta dentro de su estructura con una instancia coordinada por la Secretaría Técnica de la CIIRC denominada Unidad Técnica de Apoyo – UTA cuyo objetivo es brindar soporte técnico y logístico a este espacio. La UTA está conformada por personal técnico vinculado a las entidades que integran la Comisión, de modo que es el espacio propicio con el que se cuenta para coordinar las actividades de integración regional del Distrito a nivel intersectorial. Comisión Regional de Competitividad

Las Comisiones Regionales de Competitividad tienen como función principal coordinar y articular al interior del departamento los principales actores de los diferentes niveles de

gobierno, el sector privado y la academia, en temas de desarrollo económico, competitividad, productividad e innovación. Bogotá, por su parte participa activamente en la Comisión Regional de Competitividad Bogotá – Cundinamarca, coordinada por la Cámara de Comercio de Bogotá, de modo que ha aprovechado este espacio para articular iniciativas que por su razón de ser requieren la participación del sector privado y de otros niveles de gobierno. Entre los temas que se abordan en esta Comisión está el de logística, seguridad alimentaria, competitividad, movilidad, innovación, entre otros. Gestión de proyectos con alcance regional

En cumplimiento de las metas definidas en el Plan Distrital de Desarrollo, durante este período de gobierno el Distrito Capital ejecutó proyectos específicos con alcance regional. Dichos proyectos fueron desarrollados con recursos tanto de la ciudad como del Sistema General de Regalías. A continuación se realiza un recuento de los principales avances. Proyectos ejecutados con recursos del Sistema General de Regalías

La Secretaría Distrital de Planeación, a través de la Subsecretaria de Planeación Socioeconómica, acompaña la formulación, gestión, monitoreo y seguimiento de los proyectos presentados ante el Sistema General de Regalías. Desde el año 2012 han sido aprobados con recursos del Sistema General de Regalías 7 proyectos con impacto regional, de los cuales 3 pertenecen al Fondo de Desarrollo Regional y los 4 restantes al Fondo de Ciencia y Tecnología.

TABLA 3. PROYECTOS EJECUTADOS A TRAVÉS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS FONDO

FONDO DE DESARROLLO REGIONAL - FDR

PRESUPUESTO APROBADO SGR (PESOS CORRIENTES)

PROYECTO

ENTIDAD EJECUTORA

Diseño sistema de análisis y administración de información socioeconómica y espacial de 23.412`797.100 Bogotá y la Región.

Secretaría Distrital de Planeación

Conservación, restauración y uso sostenible de servicios eco sistémicos entre los Páramos 57.912`585.511 de Guerrero, Chingaza, Sumapaz, los Cerros Orientales de Bogotá y su área de influencia.

Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá (EAB-ESP)

Diseño de la estrategia de intervención integral, multidimensional y articulada, en materia socioeconómica, ambiental y urbanística

1.800`000.000

Secretaría Distrital de Planeación

16.226`791.132

Fondo Financiero Distrital de Salud – Banco de sangre, tejidos y células, Hemocentro Distrital (Secretaría Distrital de Salud)

16.000`000.000

Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación

11.150`000.000

Jardín Botánico José Celestino Mutis

Implantación de un Banco de Células Madre de Cordón Umbilical y Unidad de Terapia Celular. Investigación, Desarrollo y Transferencia Tecnológica en el sector agropecuario y agroindustrial con el fin de mejorar todo el FONDO DE CIENCIA Y departamento de Cundinamarca TECNOLOGIA - FCT Investigación Nodos de Biodiversidad: investigación y apropiación social de la biodiversidad en la Región Capital Bogotá

Desarrollo de un modelo de evaluación de la conveniencia de localización de 358`452.065 macroproyectos urbanos Bogotá y su región. Fuente: SDP

197

Secretaría Distrital de Planeación

Foto. Cultivo de tomates Cundinamarca

198

Los 3 proyectos del Fondo de Desarrollo Regional tienen un presupuesto asignado de 83.125 millones de pesos. El primero de ellos, “Diseño sistema de análisis y administración de información socioeconómica y espacial de Bogotá y la Región” tiene un presupuesto asociado de 23.412 millones de pesos y tiene como objetivo configurar un observatorio de la dinámica urbano-regional de Bogotá y su área de influencia que le permita a la región contar con sistemas de información robustos y actualizados para la toma de decisiones. A través de este proyecto se financió en el 2014 la Encuesta Multipropósito para Bogotá y la Región. Esta es la primera encuesta multipropósito que incluye información del entorno regional de Bogotá, en este caso, la muestra incorporó la zona urbana de 20 municipios de la sabana (Soacha, Mosquera, Funza, Chía, Tocancipá, Cota, Sibaté, Cajicá, Madrid, Bojacá, Gachancipá, Sopó, Tenjo, Tabio, La Calera, Facatativá, Zipaquirá, Fusagasugá, Subachoque y El Rosal), y 11 cabeceras de provincia del departamento de Cundinamarca (Chocontá, Girardot, Guaduas, Villeta, Gachetá, San Juan de Rio Seco, Medina, Cáqueza, Pacho, La Mesa y Ubaté).

De manera complementaria, el proyecto “Diseño sistema de análisis y administración de información socioeconómica y espacial de Bogotá y la Región” financió la construcción del observatorio de la dinámica urbano-regional (ODUR) para Bogotá y su área de influencia8. La construcción de dicho observatorio está en cabeza de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) y de la Universidad del Rosario y tiene como propósito disminuir la incertidumbre en la toma de decisiones de los diferentes actores en Bogotá – Cundinamarca; y ofrecer insumos para la formulación de políticas públicas por parte de la Administración Distrital. El segundo proyecto aprobado a través de este Fondo, “Conservación, restauración y uso sostenible de servicios eco sistémicos entre los Paramos de Guerrero, Chingaza, Sumapaz, los Cerros Orientales de Bogotá y su área de influencia”, responde a una iniciativa del Distrito Capital de impulsar una política de Ordenamiento Territorial alrededor del agua. Este proyecto tiene un presupuesto asignado de 57.912 millones de pesos y es ejecutado por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá (EAB-ESP), en coordinación con la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) y la Secretaría Distrital de Planeación (SDP). Las tres instituciones actúan de manera articulada en cumplimiento del objetivo principal del proyecto. El tercer proyecto asociado al Fondo de Desarrollo Regional es “Diseño de la estrategia de intervención integral, multidimensional y articulada, en materia socioeconómica, ambiental y urbanística” con un presupuesto de $1.800 millones de pesos y tiene como propósito diseñar una estrategia de intervención en el río Fucha y su entorno inmediato que trascienda el enfoque ambiental que generalmente ha sido aplicado en este sector de la ciudad. Los 4 proyectos con alcance regional financiados a través del Fondo de Ciencia y Tecnología del SGR tienen un presupuesto conjunto de 47.735 millones de pesos. El primer proyecto financiado a través de este fondo: “Implantación de un Banco de Células Madre de Cordón Umbilical y Uni8 El Observatorio de la dinámica urbano regional (ODUR) cubre los mismos 31 municipios de la encuesta multipropósito 2014.

dad de Terapia Celular” cuenta con un presupuesto de 16.226 millones de pesos y tiene como objetivo consolidar un banco propio de células madre que permita el diagnóstico y tratamiento oportuno de enfermedades susceptibles de ser tratadas a través de esta técnica, disminuyendo el número de muertos por razones que pueden ser evitadas. El segundo proyecto: “Investigación, Desarrollo y Transferencia Tecnológica en el sector agropecuario y agroindustrial con el fin de mejorar todo el departamento de Cundinamarca” tiene un presupuesto asignado a través del FCT de 16.000 millones de pesos y es ejecutado por el departamento de Cundinamarca. El objetivo de este proyecto es aumentar la competitividad del sector agropecuario de la ciudad y la región a través del desarrollo de mecanismos que les permita adaptarse al mercado, facilitar caminos para el acceso o desarrollo de tecnologías para los productores y/o construir plataformas de divulgación de buenas prácticas. El tercer proyecto: “Investigación Nodos de Biodiversidad: Investigación y apropiación social de la biodiversidad en la Región Capital Bogotá” es ejecutado por el Jardín Botánico José Celestino Mutis con un presupuesto asignado a través del FCT de 11.150 millones de pesos y tiene como fin promover un sistema de nodos de biodiversidad como un modelo para la investigación, la apropiación social, la valoración y el aprovechamiento de los servicios ecosistémicos de la región. Finalmente, el último proyecto con alcance regional financiado a través del Fondo de Ciencia y Tecnología: “Desarrollo de un modelo de evaluación de la conveniencia de localización de macroproyectos urbanos Bogotá y su región” es ejecutado por la Secretaría Distrital de Planeación y tiene un presupuesto asignado de 358 millones de pesos. Proyectos ejecutados con recursos propios

Además de los proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías, esta administración ejecutó a través de algunos de sus sectores Distritales proyectos con alcance regional financiados con recursos propios. Mediante la ejecución de estos proyectos

199

se busca fortalecer el proceso de integración regional y contribuir al desarrollo sostenible de la región.

200

Con el fin de mantener un control de los proyectos regionales en los que invierten los doce sectores del Distrito y sus entidades adscritas, la Secretaría Distrital de Planeación realiza anualmente con corte a junio un “Informe de Seguimiento a los Proyectos del Distrito Capital con alcance regional” procedimiento SIG M-PD-130, en este informe se consolida, organiza y procesa la información reportada por las entidades distritales en relación a proyectos de alcance regional en los temas de hábitat y servicios públicos; planeamiento ambiental y territorial; transporte y movilidad; desarrollo económico y competitividad; educación, sistemas de información para la región; y, seguridad y soberanía alimentaria, entre otros. A continuación se relacionan las principales acciones desarrolladas en el marco de estos proyectos: • Seguridad alimentaria El Distrito Capital y los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Meta y Tolima han aunado esfuerzos para el desarrollo integral de sus estrategias de seguridad alimentaria y

nutricional. Es así que el Distrito Capital en cabeza de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico invirtió durante el 2013 cerca de 6.000 millones de pesos en acciones para fortalecer a los campesinos mediante el fomento de la empresarización y la identificación de canales idóneos de comercialización. Este es uno de los temas más sensibles de la integración regional pues se asocia a la calidad de vida en los territorios rurales. • Movilidad En cuanto a conectividad vial y de transporte regional el Distrito avanzó con la extensión del sistema de Buses Transmilenio (BTR) al municipio de Soacha e invirtió cerca de 3.000 millones de pesos en la adquisición del 50% de la Empresa Férrea Regional (diciembre de 2013) a la Gobernación de Cundinamarca, transformación accionaria que dio origen a la primera empresa de tipo regional. Actualmente se encuentran estudiando diferentes propuestas de Alianzas Público Privadas (APP) para la rehabilitación de los corredores férreos compartidos entre Bogotá y Cundinamarca y se está a la espera que se apruebe la primera APP que dará vida al Tren Ligero de la Sabana de Occidente. • Prestación de servicios públicos El Distrito Capital ha trabajado de manera permanente en la adecuación de su red de abastecimiento hídrico para garantizar el suministro de agua de su jurisdicción y la de su entorno metropolitano (cerca de 10 municipios de borde urbano). Debido a las alertas sobre la vulnerabilidad de este territorio frente a la variación climática y la gestión del riesgo, así como la necesidad de plantear una estrategia para la gestión integral de los residuos sólidos en escala regional, se ha puesto sobre la mesa el debate en torno a la coordinación en la ocupación del suelo de la Sabana y la protección de su patrimonio ambiental con un criterio de balance hídrico regional.

COOPERACIÓN Y GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO REGIONAL Con el propósito de contribuir con el desarrollo de procesos de planeación y de toma de decisiones más certeros a nivel regional, el Distrito Capital implementó acciones orientadas a construir conocimiento y propiciar un intercambio de información técnica entre los sectores distritales y los diferentes actores involucrados en el proceso de integración regional. Entre las acciones de gestión de conocimiento regional se encuentran: Plan Regional Integrado de Cambio Climático – PRICC

El Plan Regional Integrado de Cambio Climático - PRICC es una plataforma de asociación interinstitucional mediante la que se genera investigación aplicada y conocimiento técnico para orientar la toma de decisiones frente al cambio climático y apoyar la implementación de las medidas de mitigación y adaptación que se adelantan en Bogotá y Cundinamarca. En el corto plazo, los principales beneficiarios son las instituciones gubernamentales del nivel regional (Alcaldía de Bogotá, Gobernación de Cundinamarca, Corporaciones Autónomas Regionales) socias del PRICC, las cuales a través de esta plataforma pueden fortalecer su capacidad de constituir territorios resilientes capaces de enfrentar los retos del cambio climático. Programa de Asistencia Técnica Recíproca

El Distrito, con el propósito de contribuir al cierre de brechas en materia de gestión y fortalecimiento institucional entre los entes territoriales de la región, implementó el Programa de Asistencia Técnica Recíproca mediante el cual intercambió información y conocimiento con distintos entes territoriales. La implementación de dicho programa se realizó en el marco de una serie de convenios que suscribió la Secretaría Distrital de Planeación con organismos de cooperación internacional. En el año 2014 el convenio se suscribió entre la SDP y el Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) y en el año 2015 entre la SDP y ONU-HABITAT.

En el año 2014 UNCRD identificó a partir de encuestas realizadas a los departamentos, municipios vecinos y entidades distritales las líneas técnicas sobre las cuales desarrollar la asistencia técnica recíproca. Los temas que se priorizaron fueron: i) Protección y conservación de ecosistemas estratégicos ii) Gestión integral del riesgo asociado al cambio climático y otros fenómenos naturales. A partir de estas líneas técnicas identificadas se seleccionaron dos proyectos pilotos que fueron llevados a cabo con éxito con los municipios vecinos: • Proyecto Piloto 1. Armo-

nización de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial entre el municipio de Soacha y el Distrito capital

Este proyecto apuntó a propiciar un espacio de intercambio de información y conocimiento sobre aspectos socioeconómicos, ambientales y espaciales que pueden tener incidencia en la toma de decisiones sobre el ordenamiento territorial, como una primera apuesta para la conformación de un núcleo de trabajo metropolitano en

201

Foto. Pato Canadiense. Humedal La Conejera, Bogotá. Juan Camilo Rincón

202

el marco del Comité de Integración Territorial o la instancia que se considere más apropiada para su desarrollo. Bajo este piloto se llevaron a cabo mesas de trabajo en las que el Distrito Capital y el municipio de Soacha intercambiaron información técnica en lo concerniente a ordenamiento territorial, determinantes ambientales y de movilidad. • Proyecto Piloto 2. “Crea-

ción de la Sub-Región del Agua entre Bogotá, La Calera, Junín, Choachí, Fómeque, Guasca (municipios de Cundinamarca), San Juanito y El Calvario (municipios del Meta)”

Este proyecto consistió en brindar asistencia técnica a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y a los municipios del borde oriental de Bogotá para la Creación de la Sub-Región del Agua, a través de la figura asociativa de la Región de Planificación y Gestión contemplada o de la Aso-

ciación de Municipios contempladas en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). A través de este proyecto se aportaron insumos para la elaboración del Documento Técnico de Soporte del esquema asociativo de la Sub-región del agua y la propuesta de Decreto para la conformación del mismo. Por su parte, para la vigencia 2015, la SDP en coordinación con la agencia de cooperación internacional ONU-HABITAT adelantó los siguientes proyectos de asistencia técnica recíproca: • Armonización de instrumentos de planificación y ordenamiento

territorial entre los municipios de Funza, Mosquera, Chía y Cota y el Distrito capital

El objetivo de este proyecto es compartir la experiencia del Distrito Capital en cuanto al proceso de formulación del modelo de ocupación en las franjas de transición urbanas y generar un espacio de reflexión entre los distintos participantes respecto a la efectividad de estos modelos sobre el manejo y ordenamiento del ámbito periurbano. En desarrollo de este proyecto se realizaron talleres participativos con funcionarios de las Alcaldías de los municipios y se identificaron elementos a ser tenidos en cuenta dentro de un eventual proceso de formulación de un modelo de manejo de bordes urbano-rurales regional. • Proceso de formación a funcionarios de los municipios del área

de influencia del Distrito Capital para el procesamiento y análisis de los datos obtenidos a partir de la aplicación de la encuesta multipropósito

El objetivo principal del proyecto es divulgar los principales resultados de la encuesta multipropósito, incentivar su uso entre las entidades públicas, capacitar a los funcionarios en el uso de la información y crear conciencia sobre la necesidad de planificar coordinadamente el futuro de la Sabana, contando con información de alta calidad. En desarrollo del

203

proyecto se llevaron a cabo diferentes eventos de difusión y capacitación, en los que participaron funcionarios municipales, representantes del sector académico y actores regionales interesados en el tema. Por otra parte, en el marco del convenio marco suscrito con el departamento de Boyacá, se llevó a cabo una jornada de capacitación en ordenamiento territorial de 16 horas dirigida a funcionarios de planeación de 46 municipios del departamento. La capacitación benefició a 83 participantes que recibieron información acerca del marco Normativo de los POT, la participación ciudadana en los POT, el ordenamiento territorial con un enfoque ambiental y de gestión del riesgo, el ordenamiento del suelo rural y los instrumentos de financiación urbanística, entre otros temas. 204

Estudios de Integración Regional

Con el fin de contar con información precisa y oportuna para la toma de decisiones en materia de integración regional, desde la Secretaría Distrital de Planeación se elaboraron una serie de estudios e investigaciones que permitieron avanzar en la caracterización de las relaciones entre Bogotá y otros entes territoriales en el marco de la Colección de Integración Regional los cuales se listan a continuación:

TABLA 4. NO. SERIE

TÍTULO DE LA PUBLICACIÓN

AÑO

10

Documento Técnico de Soporte. RAPE Región Central Territorio para la Paz

2014

11

Región metropolitana de Bogotá: Una visión de ocupación del suelo

2014

12

Construyendo una Visión Regional Común entre Bogotá y sus territorios circunvecinos

2014

13

Hacia un índice de convergencia de Bogotá y su entorno metropolitano

2014

14

Un modelo de armonización fiscal para Bogotá D.C. y los municipios de la sabana encaminado a la estructuración del territorio y a mejorar la competitividad de la región

2014

15

Aproximación a las implicaciones del fallo del Consejo de Estado sobre el Río Bogotá en el ordenamiento territorial regional

2014

16

Infraestructuras de movilidad para la integración metropolitana

2014

17

Fragmentación territorial metropolitana: una aproximación a las desigualdades fiscales y urbanísticas en la región metropolitana de Bogotá

2014

18

Análisis de los arreglos institucionales para definir los hechos metropolitanos en el contexto de la región metropolitana de Bogotá

2014

19

Descripción de la estructura económica de la rape Región Central. Un avance para la identificación de sus retos

2015

20

Documento Técnico de Soporte. Comité de Integración Territorial de Bogotá y los municipios circunvecinos

2015

21

Una lectura del entorno regional de Bogotá a partir de los resultados de la Encuesta Multipropósito 2014

2015

22

Análisis de la convergencia regional desde el espacio geográfico y el gasto de los hogares. Una medición para Bogotá y su zona metropolitana

2015

23

El camino hacia la armonización tributaria en la Sabana de Bogotá. Memorias de su primera fase

2015

24

Programa de Asistencia Técnica Recíproca del Distrito Capital. Balance de resultados y lecciones aprendidas

2015

25

Balance de la Estrategia de Integración Regional del Distrito Capital 2012 – 2015

2015

La serie completa puede ser consultada en la página WEB de la SDP: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/SeguimientoPoliticas/politicaIntegracionRegional/Documentos

205

Foto. Campesino Departamento Meta

206

Además de las investigaciones realizadas por la Secretaría Distrital de Planeación, otras entidades Distritales realizaron estudios y análisis a escala regional. Algunos de ellos son: i) Diseño de la Estructura Ecológica Regional – EER, ii) Redefinición del modelo de ocupación de las franjas de transición urbano rural – Secretaría Distrital de Hábitat, iii) Caracterización de la demanda de transporte del SITP con la inclusión de nuevos proyectos de infraestructura, iv) Plan regional integral de cambio climático – PRICC - Región Capital - Bogotá Cundinamarca, v) Evaluación Regional del Agua - (ERA).

TABLA 5. RESUMEN DE LOS PRINCIPALES AVANCES EN LA EJECUCIÓN DE LA ESTRATEGIA DE INTEGRACIÓN REGIONAL DEL DISTRITO CAPITAL

207

Fuente: Secretaría Distrital de Planeación (2015). Dirección de Integración Regional, Nacional e Internacional.

RETOS

208

A pesar de que el Gobierno distrital de la Bogotá Humana ha avanzado significativamente en la implementación de su estrategia de integración regional, existen aún grandes limitantes para establecer espacios de coordinación formal que le permitan trabajar articuladamente con sus municipios vecinos y así dar solución a aquellas problemáticas que sobrepasan los límites jurisdiccionales. Por un lado, el gran logro de esta administración en materia de integración regional se atribuye a la constitución de la RAPE – Región Central, que sin duda representa un hito en materia de planeación al constituirse como la primera entidad pública regional en Colombia. No obstante, esta nueva entidad supraterritorial, conformada por los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Tolima, Meta y el Distrito Capital, requiere el compromiso político y administrativo de los gobiernos entrantes para que cumpla su propósito articulador y pueda ejecutar con éxito la agenda propuesta sobre sus cinco ejes estratégicos: 1) sustentabilidad ambiental y cambio climático; 2) infraestructura, transporte y logística; 3) competitividad y proyección internacional; 4) seguridad alimentaria y desarrollo rural y 5) gobernanza y buen gobierno. En cuanto a gobernanza metropolitana, no ha sido posible constituir una figura asociativa en derecho (Área Metropolitana) que permita articular las actuaciones de los gobiernos municipales en aquellos temas que por su naturaleza sobrepasan las fronteras del territorio; pues además de demandar un largo proceso de trámite, requiere esfuerzos técnicos y políticos que no dependen sólo del Distrito Capital sino que involucran al Gobierno Nacional, al cuerpo legislativo colombiano y a los socios territoriales como la Gobernación de Cundinamarca y los municipios del entorno metropolitano.

La existencia de una multiplicidad de jurisdicciones no coordinadas o insuficientemente coordinadas dentro del entorno metropolitano de Bogotá, sumada a una diversificación de las competencias en los diferentes niveles de gobierno, no han permitido que se dé solución conjunta a los temas que han desbordado la actuación local. En este sentido, el Gobierno distrital de la Bogotá Humana invita a las siguientes administraciones a seguir trabajando por la constitución de un Área Metropolitana, pues esta favorece la gobernabilidad de Bogotá y su entorno inmediato. Mientras concluyen con éxito los esfuerzos de constitución del Área Metropolitana del Distrito, debe seguir siendo una prioridad el fortalecimiento del Comité de Integración Territorial, figura de obligatorio cumplimiento que está reglamentada en la Ley 614 de 2000, como mecanismo articulador de los planes de ordenamiento territorial del Distrito Capital y sus municipios vecinos. Además se deben mantener los esquemas alternativos de articulación que han sido útiles en el tratamiento de temas específicos, como las mesas temáticas, la estrategia de armonización tributaria y el programa de asistencia técnica recíproca.

Foto. Humedal Santa María del Lago. Localidad de Engativá. Juan Camilo Rincón

209

210

INCLUSIÓN SOCIAL Y DIVERSIDAD

211

“Para construir un nosotros tenemos que inventarnos otro, contra el cual generalmente construimos fronteras, e inventamos caricaturas que convertimos en imágenes de lo que no queremos ser, porque creemos que siempre tenemos la razón. Aunque esto es probablemente parte de la condición humana, es importante que lo sepamos para poder enfrentarlo de manera seria y ética” Gerardo Ardila.

La construcción de una sociedad democrática implica la promoción de la diversidad y la integración de otras formas de vida en un mismo espacio urbano. Para ello se hace necesario superar la idea de que una ciudad ordenada es aquella que separa. En contra de esta visión, la interacción creativa entre diversas formas de vivir y de darle sentido al mundo, permiten que se consoliden las potencialidades humanas. Ese es el espíritu del eje 1 del Plan de Desarrollo Bogotá Humana.

212

Este capítulo resume los aportes de la SDP en la construcción de una ciudad más incluyente y diversa. Puesto que Bogotá Humana reconoce la importancia de la dimensión regional, el desarrollo de la ciudad no se puede hacer por fuera del ordenamiento territorial. En el Plan de Desarrollo se muestra que las dimensiones sociales no se pueden separar de la organización espacial. La brecha que existe entre los municipios del norte y del sur de Bogotá es significativa.

LA ESTRATIFICACIÓN EN LA LUCHA CONTRA LA SEGREGACIÓN

El capítulo sobre ordenamiento territorial describe que las inequidades sociales se manifiestan en la forma como ocupamos el territorio. La separación espacial de personas de distinto nivel socioeconómico es evidente en el territorio bogotano, profundizando el acceso desigual al disfrute de la ciudad y generando estigmas sociales que refuerzan la desigualdad socioeconómica. La administración distrital ha ido desarrollando incentivos que favorezcan la inclusión y que desestimulen la gentrificación, a través de la política de vivienda y el ordenamiento territorial, promoviendo la mezcla de personas de diferente nivel socioeco-

nómico en el espacio, así como el mejoramiento de los equipamientos en los barrios más pobres. Todo ello con el objetivo de construir un territorio donde se garantice el acceso equitativo a la ciudad. Uno de los obstáculos con los que se enfrentó esta administración para avanzar en la democratización del acceso a la ciudad fue el sistema de estratificación vigente, que en 1994 se concibió como un mecanismo para aplicar los principios constitucionales de solidaridad y redistribución en el cobro de los servicios públicos domiciliarios. Sobre la base de las características físicas de las viviendas y su entorno se estima la capacidad de pago de quienes allí viven, para clasificarlos en un sistema de 6 estratos. Esta metodología sirve para asignar subsidios progresivos a las viviendas clasificadas en los estratos más bajos (1, 2 y 3) y contribuciones a las de los estratos más altos (5 y 6). Sin embargo, con el paso de los años la estratificación no solo ha perdido su capacidad para estimar la capacidad de pago de las personas, sino que se ha convertido en un obstáculo para la integración social. Si el barrio mejora, sube el estrato, y las familias que no tienen capacidad de pago pueden ser expulsadas. Esta es una de las formas como la estratificación incentiva la segregación, discriminación y estigmatización. La Secretaría Distrital de Planeación realizó un proyecto integral que permitiera superar las deficiencias de esta herramienta de focalización. Este capítulo presenta las políticas que se diseñaron para evitar la expulsión y fomentar la inclusión. Primero se sintetizan los avances que se han logrado en el diagnóstico del esquema de estratificación vigente desde las diferentes dimensiones (social, fiscal, financiero, normativo e institucional) y en la identificación de los mecanismos que, vía estratificación, generan segregación. Este ejercicio analítico ha contado con el apoyo de la Universidad Nacional de Colombia1 y el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario2. 1 Convenio 168 de 2014. 2 Alcaldía Mayor de Bogotá, Universidad del Rosario. 2014. Los límites de la estratificación: en busca de alternativas. Secretaría Distrital de Planeación. Bogotá; y Alcaldía Mayor de Bogotá, Universidad del Rosario. 2015. Balance financiero de los hogares bogotanos. Secretaría Distrital de Planeación. Bogotá.

Posteriormente se discuten los mecanismos y estrategias que se implementaron para evitar procesos de segregación en el marco del actual sistema. Se diseñaron mecanismos que hacen viable la Vivienda de Interés Prioritario (VIP) subsidiada en el centro. Se trata de evitar el desplazamiento de la población beneficiaria. La renovación urbana se debe realizar de tal manera que la población continúe residiendo en el área.

LOS LÍMITES DE LA ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA La Ley 142 de 1994 consolidó un sistema cruzado de subsidios y contribuciones en servicios públicos domiciliarios a través de la diferenciación de tarifas entre seis estratos socioeconómicos. En ese momento se trataba de responder a varios retos: estabilidad financiera de las empresas, ampliación de la cobertura, descentralización y mejoramiento en la prestación del servicio3. La ley está guiada por los principios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia. El fin último del sistema era que los hogares que habitan viviendas clasificadas en estratos altos (5 y 6), junto con los usua3

Exposición de Motivos. Ley 142 de 1994

213

Foto: Seminario Segregación y Estratificación 2014

214

rios comerciales e industriales contribuyeran con los subsidios asignados a aquellos clasificados en los estratos más bajos (1, 2 y 3). Esta compensación debería llevar a un equilibrio entre los hogares de mayor y menor capacidad de pago4. La estratificación socioeconómica, que clasifica viviendas, se concibió como una herramienta indirecta de identificación de la capacidad de pago porque en su momento no existían otros sistemas de información que permitieran conocer las condiciones socioeconómicas de los individuos. El catastro estaba desactualizado y no reflejaba los cambios en el valor comercial de los inmuebles. La estratificación supone que las características externas de las viviendas, su entorno inmediato y su contexto urbanístico5 en zonas 4 Ley 142 de 1994, Título VI, Capítulo I, Artículo 87. 5 La actual metodología de estratificación incluye dentro de su análisis: a) factores de vivienda: tamaño de antejardín, tipo de garaje, diversidad de fachada, tipo de techo y, tamaño del frente, b) factores de entorno: tipo de vías y, tipo de andenes y, c) contexto urbanístico: zona de ubicación.” Delimitando seis grupos posibles de clasificación que deberían ostentar elementos heterogéneos entre ellos y homogéneos en su interior, para poder asegurar una correcta clasificación en concordancia con su capacidad de pago.. Departamento

homogéneas reflejan, así sea de manera indirecta, la capacidad de pago de los habitantes. La estratificación permitió alcanzar algunos de los objetivos para los que fue diseñada. Sin embargo, con el paso del tiempo se ha reducido su capacidad de identificación y clasificación. Actualmente se observan errores de inclusión y exclusión significativos, que se traducen en desequilibrios financieros. El desbalance se explica porque la población que contribuye se ha reducido frente a la subsidiada. Pero, más allá de estas dificultades, la estratificación se ha convertido en una marca social excluyente. Esta situación fue identificada y documentada, desde el año 2005, por el CONPES 3386 titulado Plan de acción para la focalización de los subsidios para servicios públicos domiciliarios. Allí se pone en evidencia la necesidad de replantear el sistema de estratificación y de avanzar hacia nuevas formas de identificación de las condiciones de capacidad de pago de los usuarios de servicios públicos domiciliarios. En el texto se recomienda incorporar nuevas herramientas de focalización individual que permitan superar los errores de inclusión y exclusión. Previo al inicio de la Administración de Bogotá Humana, la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) realizó diversos esfuerzos que permitieron recopilar un acervo de información para el diagnóstico del esquema de estratificación vigente. Además, se avanzó en la caracterización de la segregación en el espacio urbano del Distrito Capital. En el 2004 se estimó el Índice de Capacidad de Pago, en el 2007 se propusieron diferentes medidas de segregación urbana. Junto con el Departamento Nacional de Estadística (DANE) se hizo una revisión metodológica del esquema de estratificación planteado en la Ley 142 de 1994. De allí resultó una nueva estratificación que nunca se implementó porque tenía consecuencias políticas evidentes. La nueva metodología captaba los avances urbanos que han tenido las ciudades y subía los estratos de un grupo importante de hogares. Estos cambios son rechazados por la población porque al mejorar de estrato se reducen los subsidios, o se les incrementan las contribuciones. de Lingüística, Universidad nacional de Colombia. Bogotá.

215

Los estudios adelantados por el Departamento Nacional de Planeación – DNP- [Evaluación de la estratificación socio-económica como instrumento de clasificación de los usuarios y herramienta de asignación de subsidios y contribuciones a los servicios públicos domiciliarios. 2008 y Pobreza y servicios públicos domiciliarios. 2007],y por la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- [Equidad en las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá D.C. 2005. La estratificación en Bogotá D.C. y estudios relacionados 1983 – 2004, 2005, coinciden en identificar las dificultades de la metodología actual. En la administración de Bogotá Humana la SDP profundizó en este diagnóstico a través de los siguientes estudios: 216

• Calidad de vida urbana y capacidad de pago de los hogares bogotanos 2011 (2012). Realizado con la Universidad Nacional • Los límites de la estratificación: en busca de alternativas. 2014. Realizado con la Universidad del Rosario • Subsidios y contribuciones. El balance financiero de los hogares bogotanos. 2015. Realizado con la Universidad del Rosario A continuación se sintetizan algunos de los hallazgos más relevantes que resultan de este acervo de información acumulado. Errores de inclusión y exclusión

La estratificación presenta rigideces que no le permiten cambiar a la par de la dinámica urbana y socioeconómica. Varios elementos ilustran este punto: la metodología definida no está suficientemente blindada frente a la influencia política, ya que es implementada por los respectivos alcaldes (e.g. presión ciudadana que conlleva a un costo político de actualizarla). Es clara la dificultad para realizar actualizaciones metodológicas que se adapten a la evolución urbanística y social del país (no ha habido una mejora

metodológica sustancial desde 1994).Diferentes políticas públicas sociales que se basaban en la estratificación como instrumento de focalización, han migrado a opciones que se desligan de los estratos a medida que se dispone de mejor información (e.g. Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales- SISBEN III)6. La clasificación por estratos se rezagó y no va al mismo ritmo que el mejoramiento de las características de los inmuebles y del desarrollo de las ciudades. Las variables que tienen alta incidencia en la definición del estrato, como las zonas hábitat, son definidas de manera subjetiva. Es necesario, entonces, ponderar las variables con poder discriminante. La estratificación se diseñó a partir de la definición de unas zonas por criterios de hábitat, y de unas variables calificables por costado de manzana. El formulario para este propósito se diseñó hace casi veinte años. Al contrastar esas definiciones con las características de las viviendas actuales es difícil encontrar correspondencia. En especial, porque en la mayoría de las zonas no se contemplaba la propiedad horizontal y, mucho menos, la vivienda de interés social o prioritario. El formato tampoco es apropiado para caracterizar los conjuntos residenciales actuales.

Los problemas de inclusión y exclusión de la estratificación contradicen los principios de equidad, solidaridad y redistribución, que eran sustantivos a la metodología original. Como lo muestra la tabla XX, existen hogares que se encuentran dentro de los deciles7 más bajos de ingreso, pero no perciben los subsidios en servicios públicos domiciliarios - SPD.Y, en contraste, se logran identificar hogares ubicados en el último decil de ingreso, (es decir el 10% con más altos ingresos en la ciudad), que reciben subsidios en servicios públicos domiciliarios.

La estratificación está lejos de reflejar la capacidad de pago de los hogares bogotanos, y desconoce variables que informan sobre las condiciones socioeconómicas. El instrumento no permite proteger a aquellas personas que por su condición social, económica, física o mental, se encuentran en circunstancia de vulnerabilidad coyuntural o permanente.

6 Alcaldía Mayor de Bogotá, Universidad del Rosario. 2014. Los límites de la estratificación: en busca de alternativas. Secretaría Distrital de Planeación. Bogotá.

7 Decil: fraccionamiento de una población ordenada de menor a mayor en diez partes iguales.

Foto: Localidad de Santa Fe (arriba) Localidad Usaquen (abajo)

217

TABLA 1. DISTRIBUCIÓN DE HOGARES POR ESTRATO Y QUINTIL DE INGRESO TOTAL - BOGOTÁ D.C. %

218

Quintiles de Gasto

Total

Estrato

Hogares

1

2

3

4

5

1

7.98%

41.8%

30.6%

18.2%

8.3%

1.1%

100%

2

38.50%

27.4%

28.8%

24.7%

15.2%

3.9%

100%

3

37.03%

11.3%

16.5%

22.9%

29.6%

19.7%

100%

4

10.78%

3.4%

3.2%

7.0%

21.9%

64.6%

100%

5

3.22%

3.1%

2.6%

4.3%

11.3%

78.7%

100%

6

2.49%

5.2%

0.8%

2.7%

6.3%

85.1%

100%

Posibles errores de inclusión Posibles errores de exclusión Fuente: EMB-2011, Cálculos Universidad del Rosario

Al comparar el estrato con el índice de capacidad de pago de los hogares (Tabla X) se identifican asimetrías que se derivan de los errores de inclusión y exclusión y llevan al desbalance financiero del sistema. En el 2011 los estratos 4, 5 y 6 solo incluyen el 5.8% de los hogares, mientras que los estratos que reciben subsidios (1, 2 y 3), representan el 82%.

TABLA 2. CAPACIDAD DE PAGO POR ESTRATO PARA 2011 EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ Estrato

Porcentaje

1

52,2

2

29,6

3

8,5

4

0,7

5

0,0

6

0,1

Total

18,9

219

Fuente: Cálculos del CID a partir de la EMB-2011. SDP-UNAL 2011: página 54

La asimetría entre los hogares que contribuyen y los que reciben subsidios, genera un costo fiscal para la ciudad y el país. Los cálculos muestran que, para 2012, el déficit nacional del sistema de solidaridad para el país ascendía a 2 billones de pesos, especialmente por un desbalance entre subsidios y contribuciones en el servicio de energía. En Bogotá, ese mismo año, el déficit de todos los servicios era de más de 93 mil millones de pesos.8 El estudio de la Universidad del Rosario sobre subsidios y contribuciones concluye: “en promedio, para todos los servicios públicos 8 Alcaldía Mayor de Bogotá, Universidad del Rosario. 2014. Los límites de la estratificación: en busca de alternativas. Secretaría Distrital de Planeación. Bogotá.

domiciliarios, los hogares de estrato 5 y 6 solo cubren el 15 % de los subsidios que reciben los hogares en estratos 1, 2 y 3. Las contribuciones fueron de alrededor de 113 mil millones de pesos de 2011, mientras los subsidios ascendieron a 739 mil millones”. Y en cuanto a la equidad, “... no existe una (creciente) progresividad en el otorgamiento de los subsidios a los SPD; por ejemplo,

hogares del quintil9 inferior de ingreso obtuvieron, en promedio, una suma menor de subsidio que los hogares en el quintil inmediatamente superior y una suma muy cercana a la percibida por hogares en el tercer quintil y en segundo lugar, todos los hogares, en promedio, independientemente del quintil de ingreso, percibieron subsidios en energía eléctrica, lo cual solo podría explicarse por altos errores de inclusión de hogares de altos ingresos residenciados en viviendas en estratos 1, 2 o 3”. 220

La estratificación crea incentivos que pueden fortalecer procesos de segregación, discriminación y estigmatización.

La estratificación, al clasificar la ciudad en seis grupos, ha construido un imaginario en los ciudadanos de pertenencia a un grupo social con determinadas características socioeconómicas (arraigado principalmente por su asignación estática). Esta percepción incide en la confianza y en la propensión a la cooperación intergrupal. Es factible que esté generando obstáculos a la consolidación del capital social. 9 Quintil: fraccionamiento de una población ordenada de menor a mayor en cinco partes iguales, es decir un quintil son dos deciles.

Atendiendo estas preocupaciones, y de acuerdo con los lineamientos del Plan de Desarrollo, la SDP contrató con la Universidad Nacional un estudio para determinar, gracias a la economía experimental, la incidencia que tiene la estratificación en la percepción del otro. La estratificación impone restricciones a la planeación urbana y a la gestión de un desarrollo territorial que no contribuya a los procesos de gentrificación y segregación. Estas restricciones se evidencian de manera directa en el desarrollo de planes parciales de Renovación Urbana, Vivienda de Interés Prioritario (VIP) o Mejoramiento Integral de Barrios. Como estas intervenciones mejoran el entorno urbanístico y la calidad de la vivienda, presionan un cambio del estrato, que va acompañado de un aumento del costo de los servicios públicos. Esta dinámica puede ocasionar gentrificación, y la exclusión de programas de asistencia social. La correspondencia entre las características físicas de las viviendas y su entorno con la condición socioeconómica de sus habitantes es menos clara cuando los hogares son pobres y han accedido a subsidios de vivienda. La situación es similar en los programas de reposición de vivienda de los planes parciales de renovación urbana. En este sentido la estratificación actuaría como un mecanismo endógeno de segregación, ya que incentiva un aislamiento físico y social entre los hogares de diferente condición socioeconómica. Las implicaciones del actual sistema de estratificación y sus consecuencias se pueden observar en el siguiente esquema:

DIAGRAMA. 1.

221

Fuente: SDP

Como se explica en el capítulo de ordenamiento territorial, entre las múltiples iniciativas llevadas a cabo para luchar contra la segregación socioespacial, es pertinente resaltar la obligatoriedad de contribuir a la construcción de Vivienda de Interés Prioritario (VIP) en suelos de desarrollo y renovación urbana, así como la estructuración de Planes Parciales de Renovación Urbana (PPRU) con la participación de los propietarios originales como gestores de suelo y partícipes activos de los mismos. Los diferentes instrumentos de gestión de suelo deben generar las condiciones necesarias que viabilicen la permanencia de los residentes originales evitando la expulsión del territorio.

Las VIP se construyen en serie, generalmente en propiedad horizontal, con parqueaderos a nivel, en lugares de fácil acceso, con vías pavimentadas. Con tales características estas viviendas podrían quedar clasificadas en zona de desarrollo progresivo,de acuerdo con los criterios de zonificación de hábitat de la metodología de estratificación. Este tipo de proyectos

Foto: Seminario Segregación y Estratificación 2014

222

se puede clasificar en estrato tres. En la localidad de San Cristóbal, en el sur-oriente de la ciudad, se encuentra el proyecto “La María” que, al aplicar la metodología establecida para la estratificación, adoptaría el estrato predominante del entorno, que corresponde a tres. En este mismo sentido, el proyecto de VIP “Candelaria la Nueva” de la localidad de Ciudad Bolívar puede calificarse como estrato dos. Las familias beneficiadas son las primeras en rechazar este cambio de estrato. En los proyectos de renovación urbana las viviendas de reposición tienen una mejora considerable en los materiales de fachadas y techo, están localizadas en lugares de fácil acceso y con vías pavimentadas. Y, además, mejoran su entorno. Con estas características estas viviendas podrían quedar clasificadas en residencial con comercio especial o compatible. Este tipo de proyectos pueden llegar a clasificarse en estrato cinco. Para agravar la situación, la estratificación socioeconómica ha sido utilizada para usos diferentes al establecido normativamente. Es decir, para la asignación de subsidios y contribuciones en servicios públicos domiciliarios. La Universidad del Rosario identificó 122 usos diferentes de la estratifica-

ción (aceptación de créditos, acceso a subsidios y focalización de recursos, entre otros). Los hogares no están dispuestos a perder estos beneficios al pasar a un estrato superior. Con motivo de cuantificar el efecto en las finanzas del hogar frente a un aumento en el estrato, la Tabla 5.3. muestra los crecimientos porcentuales en las facturas que tendrían que asumir las familias. Por ejemplo, un propietario original que habitaba una vivienda estrato dos antes del PPRU, y con la renovación pasa a estrato cinco, tendría que duplicar el pago de servicios públicos.

223

TABLA 3. AUMENTO PORCENTUAL EN LA FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS FRENTE A UN AUMENTO EN EL ESTRATO.

224

Estrato original

Estrato después del PPRU o VIP

1

2

3

1

-

-

-

2

100%

-

-

3

183%

42%

-

4

233%

67%

18%

5

300%

100%

41%

6

300%

100%

41%

Fuente: Dirección de Estratificación-Secretaría Distrital de Planeación, 2014.

Tomando en consideración la información de ingresos promedio del hogar y el pago promedio en servicios públicos domiciliarios registrados mensualmente por estrato en la Encuesta Multipropósito de Bogotá (EMB) 201110, se puede determinar el impacto en términos de ingresos que implica para los hogares un aumento en el valor de las facturas de la proporción señalada en la Tabla 5.4. 10 Dentro del valor contemplado del promedio del pago en Acueducto, se realizó una proyección del mínimo vital en el año 2011. Dicho monto se calculó valorando 6m3 de agua con las tarifas por estrato que se aplicaron en el año 2011.

TABLA 4. DISMINUCIÓN EN EL INGRESO DEL HOGAR FRENTE A UN CAMBIO EN EL ESTRATO. Estrato después del PPRU o VIP

1

2

3

1

-

-

-

2

-10,8%

-

-

3

-15,2%

-7,7%

-

4

-17,9%

-9,0%

-6,4%

5

-21,5%

-10,8%

-7,6%

6

-21,5%

-10,8%

-7,6%

Estrato original Los hogares del PPRU Fenicia que habitan las viviendas en estrato dos, como resultado del mejoramiento urbanístico, reducirían sus ingresos en cerca de un 10,8%. Mientras los hogares de estrato tres perderían un 7,6% de su poder adquisitivo. Para el caso de los habitantes de VIP, la pérdida del ingreso sería del orden del 15%.

Fuente: Dirección de Estratificación-Secretaría Distrital de Planeación. Encuesta Multipropósito de Bogotá 2011.

ACCIONES NORMATIVAS DE LA BOGOTÁ HUMANA PARA EVITAR LA GENTRIFICACIÓN La Administración Distrital expidió los decretos 399 de 2014 y 448 de 2014 con el fin de mitigar estos efectos adversos de la estratificación en los proyectos de renovación urbana y en la oferta subsidiada de VIP. El decreto 399 de 2014 determinó que las VIP subsidiadas por el Distrito tendrán asignado el estrato uno. El decreto 448 de 2014 estableció que en los casos de renovación urbana en los que se den viviendas de reposición a los habitantes originarios, se les mantendrá el estrato original si este era 1, 2 o 3. En las dos modalidades con una vigencia de 10 años y con la pérdida del beneficio en caso de venta o arriendo de la vivienda.

La equiparación al estrato de la vivienda original no genera un aumento en los subsidios de servicios públicos domiciliarios que se entregan. Es una estrategia financieramente viable para el Distrito, y un instrumento eficaz para luchar contra la segregación en la ciudad, ya que evita procesos de gentrificación vía servicios públicos domiciliarios. Es importante notar que el PPRU generalmente trae consigo un desarrollo

225

inmobiliario a gran escala como comercio, hotel, residencias, entre otros. Esta dinámica implica un mayor recaudo en términos de contribuciones en servicios públicos domiciliarios. Es decir, se espera que exista un “equilibrio” positivo por Plan Parcial. Es factible suponer que las nuevas contribuciones superarán los subsidios otorgados a las viviendas de remplazo.

TABLA 5. PROYECCIÓN MENSUAL DE SUBSIDIOS, CONTRIBUCIONES Y EQUILIBRIO EN EL PAGO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS PLAN PARCIAL TRIÁNGULO DE FENICIA 226

Estrato

Viviendas Subsidios

2

178

$ 9.994.733

3

210

$ 4.618.220

Total

$ 14.612.954 Contribuciones

5

438

$ 22.852.738

6

438

$ 28.579.850

Equilibrio (Contribuciones - Subsidios) 5

$ 8.239.784

6

$ 13.966.897

Tomando como ejemplo el PPRU Triángulo de Fenicia, si la totalidad de los propietarios originales adquieren una vivienda de remplazo, mensualmente se estarían otorgando aproximadamente $14.612.954 (precios 2011) en subsidios por concepto de servicios públicos domiciliarios. Por otro lado, dado que el nuevo desarrollo inmobiliario atraería cerca de 438 nuevas viviendas en estratos contribuyentes, se esperan mayores recaudos por este concepto y por ende un equilibrio positivo dentro del área de delimitación del PPRU.

Fuente: Dirección de Estratificación-Secretaría Distrital de Planeación. Encuesta Multipropósito de Bogotá 2011.

La existencia de este incentivo de equiparación del estrato es fundamental para la permanencia de los propietarios originales, dado que si no existe, la unidad de gasto tendría una disminución en el ingreso disponible al dejar de percibir o disminuir el valor del subsidio para el pago de servicios públicos domiciliarios que recibe, vía un aumento del estrato por las mejoras urbanísticas de la vivienda de reemplazo y de su entorno. Por otro lado, la propuesta de fijar el estrato uno a la VIP en Bogotá es viable financieramente para el Distrito y, además, es un instrumento eficaz contra la segregación en la ciudad al evitar procesos de gentrificación vía servicios públicos domiciliarios para 70.000 hogares bogotanos. Las medidas tomadas por la administración, con el fin de evitar la gentrificación coherentes con el artículo 334 de la Constitución Política. De acuerdo con la norma, el Estado intervendrá en el uso del suelo, en la distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía, de tal forma que está al servicio de la calidad de vida de los habitantes. La Ley 9 de 1989 da prioridad a los residentes originales al establecer que los proyectos asociativos o PPRU introducen: “modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos, con el fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación...” (Art. 39, Ley 9 de 1989) Según el decreto distrital 190 de 2004 la actuación de la Administración en los programas de renovación se debe orientar a “(…) generar incentivos que beneficien a los interesados en este tipo de procesos” mediante la definición de “(…) una política de incentivos que resulte atractiva para la generación de proyectos de Renovación Urbana a través de los cuales la administración y sus entidades se constituyan en facilitadoras de los procedimientos, apoyadas por una estrategia de gestión clara. Esta política será adoptada por decreto.” (Art. 308 Decreto Distrital 190 de 2004).

En la actualidad se concibe un Proyecto de Acuerdo que permitirá mantener el monto del pago de impuesto predial a los hogares que habiten viviendas de reemplazo en PPRU.

CONSTRUCCIÓN DE UNA PROPUESTA DE ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS CRUZADOS CENTRADO EN LAS PERSONAS Con el fin de plantear una alternativa metodológica que permita superar la asignación geográfica de subsidios y contribuciones (con todas sus implicaciones) y avanzar en la consolidación de herramientas de identificación de la capacidad de pago directamente sobre los individuos, la Administración Distrital, en asocio con entidades nacionales e internacionales, se encuentra en la fase de formulación técnica y conceptual para la construcción de un sistema de información que permita la asignación de tarifas diferencias con una mayor correspondencia con la situación socioeconómica de los hogares. Mediante un acuerdo de cooperación técnica con ONU-HABITAT se busca “realizar un estudio que permita identificar la viabilidad de imple-

227

mentación de un sistema unificado de información de los habitantes de la ciudad de Bogotá como estrategia para identificar a partir de registros administrativos la capacidad de pago de los hogares bogotanos”.

228

Este acuerdo se circunscribe en un proyecto más amplio, que cuenta con la participación de las empresas de servicios públicos domiciliarios. De manera específica, el proyecto busca: proponer opciones inclusivas y eficientes al actual modelo de estratificación, generar un plan para compilación de la información que no se encuentra disponible y diseñar un sistema en el que esta información pueda ser compartida. Como parte del proceso de validación de la propuesta, se espera adelantar una prueba piloto para la ciudad de Bogotá.11

que permitan identificar los hogares de más bajos y altos ingresos en la ciudad, así como su habilidad para ponderar situaciones y condiciones de vulnerabilidad de dichos hogares que no se reflejan en las condiciones físicas del predio en el que viven. Se busca avanzar hacia la integración de registros administrativos como la información catastral, tributaria y el Sisbén. El catastro proporciona información técnica y objetiva para la totalidad de los predios de la ciudad. Al contar con variables observables predio a predio es posible lograr clasificación granular, y la formulación de modelos flexibles que permiten actualización continua12. Sin embargo la información predial no es suficiente y sigue centrando la metodología en los predios antes que en las personas. Se busca contar con un sistema que permita realizar un análisis multidimensional a través del intercambio de información de diferentes bases de datos de registros y programas,. Las distintas fuentes deben converger en un índice sintético de capacidad de pago.

Dentro de los aspectos centrales que caracterizarán la propuesta del nuevo el sistema, se destaca su capacidad de adaptación al ciclo económico y a las cambiantes condiciones sociales de los ciudadanos, a partir de la identificación de variables complementarias a la información predial 11 En este proyecto se vinculan investigaciones de las universidades Nacional y El Rosario, en Bogotá, la Zapienza (Roma) y la Universidad de California (Davis).

12 Alcaldía Mayor de Bogotá, Universidad del Rosario. 2014. Los límites de la estratificación: en busca de alternativas. Secretaría Distrital de Planeación. Bogotá.

Bogotá ha realizado grandes esfuerzos administrativos frente a la garantía de derechos de las personas pertenecientes a los sectores LGBTI13. Sin embargo, existe gran distancia entre la realidad social y la normatividad.

POLÍTICA PÚBLICA LGBTI

Pese a que la ciudad tiene los mayores progresos en el país en materia de garantía de derechos para la población LGBTI (Acuerdo 371 de 2009 y el Decreto 062 de 2014 de la Alcaldía Mayor), la política pública no cuenta con herramientas que le permitan llevar un registro oficial de estas personas, pues las categorías orientación sexual e identidad de género se encuentran vinculadas de manera genérica a los instrumentos de registro de beneficiarios de los diferentes programas distritales. La ciudad sigue siendo excluyente y las violaciones a los derechos de las personas LGBTI son frecuentes, como lo demuestran los altos índices de homicidios producidos por la homofobia, las diversas formas de discriminación (laboral, simbólica), el abuso por parte de la policía, los crímenes motivados por el odio y las otras formas de violencia que son documentadas por diversas ONGs. No existen mecanismos eficientes para la investigación y reparación a las víctimas de violencia por orientación sexual o identidad de género. El Comité Interinstitucional de Reacción Inmediata, frente a vulneraciones de los derechos de personas LGBTI, ha identificado los aspectos que deben enfrentar las personas de los sectores LGBTI: 13 A lo largo de este documento, las lectoras y los lectores observarán que se hace mención al acrónimo LGBT, en unos casos y en otros a LGBTI. Es preciso explicar que cuando se hace alusión a la línea de base se hace referencia a los sectores sociales LGBT, objeto tanto de su construcción, como de su medición, en tanto que cuando se habla de la política pública se hace referencia a la Política Pública LGBTI, que incluye el sector social de Intersexuales, tal y como fue definida en el Decreto 062 de 2014, por el cual se reglamenta esta política pública y en el Acuerdo 489 de 2012 por el cual se adopta el Plan de Desarrollo, Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá 2012-2016 Bogotá Humana. En relación con las personas atendidas en condición de vulnerabilidad por la Bogotá Humana, la Secretaría de Integración Social ha atendido a 10.230 personas de los sectores LGBTI.

229

230

• Presencia de grupos armados al margen de la ley (paramilitares) que tienen como objetivo militar a personas de los sectores LGBTI, especialmente a activistas reconocidas y reconocidos. • Prevalencia del abuso policial, especialmente contra mujeres transgeneristas en ejercicio de la prostitución. • Atentados contra la vida y la integridad por parte de la delincuencia común, ciudadanos y organizaciones que promueven prácticas homofóbicas. • Impunidad frente a las vulneraciones de derechos, exclusiones sociales, inequidades, injusticias sociales y las fragilidades manifiestas de personas LGBTI. • Subregistro de reportes o denuncias de vulneraciones de derechos por parte de personas LGBTI, por las barreras de acceso al sistema de justicia. • Hechos delictivos en bares, saunas, discotecas, videos y otros lugares de socialización, recreativos o de esparcimiento de personas LGBTI, con conocimiento de trabajadores informales o formales de dichos

establecimientos y de sus dueños, que ponen en peligro o fragilidad social a clientes(as) de los sectores LGBTI (como escopolamina, robos, atracos, golpizas y crímenes de odio). • Crímenes de odio contra personas de los sectores LGBTI ocultos bajo el tipo de crímenes pasionales por parte del Estado colombiano. • En lo que atañe al derecho a la educación, el 66% de las personas encuestadas en la línea base, dicen haber sido discriminadas, teniendo los y las transgeneristas el mayor porcentaje de discriminación (83%). El 12% de personas de los sectores LGBTI no asiste a establecimientos educativos debido a su orientación sexual o identidad de género y del 30% que expresan haber sido agredidas física y/o psicológicamente dentro del sistema educativo, el 66% considera que es debido a su orientación sexual o a su identidad de género. La Política Pública LGBTI (PPLGBTI) se enmarca en el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá Distrito Capital 2012 – 2016 Bogotá Humana. En el eje uno: Una ciudad que reduce la segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo, a través del programa: Lucha contra distintos tipos de discriminación y violencias por condición, situación, identidad, diferencia, diversidad o etapa del ciclo vital, el cual tiene como propósito “transformar condiciones, actitudes y comportamientos que generan percepción de discriminación para disminuir la exclusión, la segregación y la marginación de (…) grupos poblacionales minoritarios tradicionalmente vulnerados (…) se emprenderán acciones interinstitucionales coordinadas que garanticen la prevención y protección de las poblaciones discriminadas y vulnerables, en condiciones de riesgo por razones de identidad de género, orientación sexual (…) se hará especial énfasis en acciones para sectores LGBTI, jóvenes en riesgo, personas vinculadas a la prostitución y problemáticas de seguridad asociadas con los habitantes de calle”.

En la medida en que uno de los componentes en la formulación de la política pública LGBTI ha sido la participación de la sociedad civil, durante la actual administración se han logrado articular las acciones con el Consejo Consultivo LGBT y la Alianza para la Ciudadanía. Desde la Secretaría Distrital de Planeación, la Dirección de Diversidad Sexual se coordina la política pública LGBTI construyendo e implementando un plan de acción estructurado en cuatro procesos estratégicos: • Fortalecimiento institucional en los niveles distritales y locales. • Corresponsabilidad en el ejercicio de derechos. • Comunicación y educación para el cambio cultural. • Producción y aplicación de conocimientos y saberes.

AVANCES EN FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL La Administración Distrital en su conjunto desarrolla medidas específicas orientadas al respeto y la garantía de derechos de las personas de los sectores LGBTI, durante la Bogotá Humana se han desarrollado acciones al interior de las entidades con el fin de garantizar los derechos de personas lesbianas, gays, bisexuales, transgeneristas e intersexuales; producto de ello ha sido el fortalecimiento del equipo de la Dirección de Diversidad Sexual de la Secretaría Distrital de Planeación, la creación de la Subdirección para Asuntos LGBT de la Secretaría Distrital de Integración Social y la implementación de la Casa Refugio de la Secretaría Distrital de Gobierno. La política pública cuenta con un espacio de articulación interinstitucional llamado Mesa Intersectorial de Diversidad Sexual, donde se realizaron encuentros para la elaboración y validación del Plan de Acción de la PPLGBT 2012 – 2016 y la Ruta de atención Distrital para personas LGBTI, entre otros.

La Secretaría Distrital de Integración Social, a través el Decreto Distrital 149 de 2012, creó la Subdirección para Asuntos LGBT, dependencia que lidera en el Distrito la atención integral a las personas de los sectores LGBTI en alta vulnerabilidad y para ello cuenta con un equipo de 60 personas en los territorios de la ciudad. El 15 de Marzo de 2013 puso en operación el Centro de Atención a la Diversidad Sexual y de Géneros Sebastián Romero (ubicado en la localidad de Teusaquillo) e implementó un servicio social denominado: Atención Integral a las Personas de los Sectores LGBTI, sus familias y redes de apoyo, que consiste en un servicio social orientado a la transformación de situaciones y contextos de discriminación asociadas a la orientación sexual e identidad de género a través de procesos que redunden en el bienestar y desarrollo de las personas, la inclusión social y el ejercicio de sus derechos. En el mes de febrero de 2014 entra en operación el segundo Centro de Atención a la Diversidad Sexual y de Géneros ubicado en la localidad de Los Mártires, en la zona de alto impacto y donde se atienden personas de los sectores sociales LGBTI en ejercicio de prostitución, habitabilidad de y en calle, y otras vulnerabilidades

231

232

como un espacio protector de las personas LGBTI y con el que se busca restablecer sus derechos y contribuir a disminuir su segregación social y espacial. En este mismo año se inicia el funcionamiento del comedor comunitario Casa Nutrir Diversidad para la atención de personas con inseguridad alimentaria, de las cuales el 70% son de los sectores LGBTI. Por otra parte, también en el año 2014, se abre a la ciudadanía la Unidad Contra la Discriminación por orientación sexual e identidad de género, UCD, ubicada en la localidad de Los Mártires, destinada a la atención de personas LGBT víctimas de discriminación y vulneración de derechos. Igualmente se mejoró la capacidad de atención y gestión local a través de equipos locales que atienden en las 16 subdirecciones locales de la Secretaría Distrital de Integración Social en Bogotá. Estos logros hacen parte de la estrategia de territorialización de la política pública LGBTI en el Distrito Capital, a través de la cual se han atendido 10.230 personas LGBTI en alta vulnerabilidad durante la Bogotá Humana (con corte a 26 de noviembre de 2015.) La Casa Refugio LGBTI, proyecto pionero en América Latina por su propuesta de atención integral para el restablecimiento de derechos a personas de los sectores LGBTI, tiene como objeto brindar refugio y atención integral y especializada a personas de estos sectores que se encuentren en situación de riesgo inminente debido a temas de violencia, y contribuye al restablecimiento de derechos, a la interrupción del ciclo de la violencia y a facilitar sus procesos de construcción - reconstrucción de proyecto de vida. Entre otros logros, desde la Secretaria de Educación del Distrito se propende por la garantía de derechos de niños, niñas y jóvenes en colegios del Distrito que han sido protegidos frente a la desescolarización, el maltrato físico, verbal o psicológico y la indiferencia institucional a través de la Ruta de Atención Integral a las víctimas de hostigamiento por identidad de género y orientación sexual en 359 colegios distritales.

En lo local, 18 Alcaldías han recibido orientación y acompañamiento a través de la ejecución de 46 proyectos de inversión que propenden por garantizar los derechos a la educación, a la participación, a la cultura, al trabajo y a la salud de las personas de los sectores LGBTI en la ciudad.

Foto: Marcha por la Igualdad 2015

En el proyecto Misión Bogotá Humana se adelantó la contratación de 397 personas de los sectores LGBTI en alta vulnerabilidad, como guías ciudadanos (as). Se han identificado y fortalecido 43 unidades productivas agenciadas por personas de los sectores LGBTI. La Secretaría Distrital de Salud atendió en el año 2014 a 1.495 personas de estos sectores sociales dentro del proyecto Casa Refugio LGBTI y en los Centros de Atención Integral a la Diversidad Sexual y de Géneros CAIDS. Además formuló un modelo de atención diferencial, implementó un servicio amigable y de aseguramiento, y brindó apoyo en la construcción de la identidad de las personas transgeneristas que requerían de este servicio. El Instituto Distrital de Turismo se elaboró el Clúster de Turismo LGBT,

233

Foto: Marcha por la Igualdad 2015

para mejorar la competitividad y posicionamiento de las empresas que pertenezcan a este sector. La Secretaría Distrital de la Mujer, a través de las Casas de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres, desde el año 2014 realiza atención diferencial a mujeres lesbianas, bisexuales y transgeneristas y en el tema de acceso a la justicia.

234

Desde la Secretaria Distrital de Cultura, Recreación y Deporte se implementaron acciones de promoción y fortalecimiento de las expresiones culturales y artísticas de los sectores LGBTI, entre ellas la realización de los Juegos por la Igualdad 2014 en los que participaron 236 personas. La Secretaría General expide la Política Pública de Servicio a la Ciudadanía con el enfoque de orientaciones sexuales e identidades de género diversas. Además publica la oferta institucional dirigida a sectores LGBTI a través de canales presenciales, telefónicos y virtuales. Lo implementa también a través del Sistema Distrital de Quejas y Soluciones y del Sistema de Inspección, Vigilancia y control de Ciudadanos y Empresarios. Por último, y en coordinación con la Dirección de Diversidad Sexual de la Secretaría Distri-

tal de Planeación parametrizaron el sistema de Quejas y Soluciones SDQS para personas LGBTI. La Secretaria Distrital de Planeación ha implementado la estrategia distrital Ambientes Laborales Inclusivos para promover que las personas de los sectores LGBTI que laboran en las entidades distritales no sean discriminadas en razón a su orientación sexual o su identidad de género, además de la coordinación de la PPLGBTI y la implementación del Observatorio de la política. Entre las adecuaciones normativas para la implementación de la PPLGBTI podemos mencionar: 1. Decreto 062 de 2014, que implementa el Plan de Acción de la Política Publica LGBTI. 2. La Circular 137 de 2014 sobre la inexigibilidad de la libreta militar en vinculación laboral de personas transgeneristas. 3. La Directiva 004 de 2015 sobre autodeterminación y auto reconocimiento de personas LGBTI y los documentos de Amicus Curiae de recomendaciones técnicas a la Corte Constitucional para sus fallos de tutela. 4. La Circular No.10 de 2012 DP sobre el Módulo virtual de seguimiento de la política pública LGBTI. 5. La Circular Externa No. 19 de 2012 sobre Conformación de Mesas Funcionales que implementan la Política Pública LGBT al interior de las entidades.

AVANCES EN CORRESPONSABILIDAD EN EL EJERCICIO DE DERECHOS A través de este proceso se desarrolla el derecho a la participación, logrando que las personas beneficiarias de esta política cuenten con las condiciones y capacidades para la exigibilidad de sus derechos, podemos mencionar los principales avances: El Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal –IDPACatendió a 660 personas en procesos de fortalecimiento a la organización social como: 1. Proceso de acompañamiento y formación sobre el tema de Intersexualidades en Bogotá dirigido a personas intersexuales, familiares y profesionales. 2. Proceso de formación sobre Litigio Estratégico dirigido al fortalecimiento de líderes, lideresas y organizaciones de personas transgeneristas o dedicadas al tema. 3. Desarrollo del Diplomado sobre el tema de Orientaciones Sexuales e Identidades de Género Diversas en Bogotá. 4. Concurso fotográfico como estrategia de apoyo a la movilización y organización para la participación de las mujeres según etapa del transcurrir vital (adultas, jóvenes, niñas), étnica (afros, indígenas, room) diversidad sexual (lesbianas, bisexuales, transgeneristas), en condición de discapacidad, cuidadoras y sus organizaciones. Diferentes entidades del Distrito propiciaron la vinculación laboral de 63 personas transgeneristas en cargos directivos, profesionales y asistenciales de la Administración Distrital como una acción afirmativa de reivindicación de derechos frente al sector social.

235

Foto: Encuentro de saberes. Planetario

236

• El desarrollo del proceso de elecciones y posterior acompañamiento al Consejo Consultivo LGBT, como cuerpo asesor y consultivo de la Alcaldía Mayor de Bogotá, cuyos representantes por identidades y derechos son elegidos por la ciudadanía, representa un ejercicio participativo y de empoderamiento de la población de los sectores LGBT. Durante la Bogotá Humana se evidencia el aumento de la participación ciudadana en el proceso de elecciones del Consejo Consultivo LGBT, tanto en la inscripción de candidatos y candidatas al espacio, como en la cantidad de sufragantes. • Elecciones 2009: personas votantes 50 • Elecciones 2011: personas votantes 15 • Elecciones atípicas 2013: personas votantes 168 • Elecciones 2014: personas votantes 948 • A nivel local se han conformado ocho mesas en las zonas LGBTI en las localidades de Chapi-

nero, Santa Fe, Usme, Tunjuelito, Fontibón, Suba, Puente Aranda y Ciudad Bolívar integradas por personas de estos sectores; dos comités operativos en las localidades de Engativá y Los Mártires y cuatro consejos consultivos locales en San Cristóbal, Bosa, Antonio Nariño y Rafael Uribe Uribe. Estos espacios a través de las acciones que realizan fortalecen los procesos de participación de las personas de los sectores LGBTI en los escenarios locales y promueven el desarrollo de iniciativas y proyectos enfocados a garantizar los derechos de las personas de estos sectores sociales.

AVANCES EN CAMBIO CULTURAL La puesta en marcha en las entidades del Distrito de una estrategia de cambio cultural que permita a la ciudadanía reconocer las diferentes orientaciones sexuales e identidades de género como parte de la construcción de una cultura ciudadana incluyente, diversa y promotora de derechos a través de la campaña “En Bogotá Se Puede Ser” contribuye a la meta del Plan de Desarrollo de la Bogotá Humana, de reducción de la discriminación por temas relacionados con la diversidad sexual en el Distrito Capital. El desarrollo de esta campaña promueve el cambio de imaginarios y representaciones sociales en relación con las personas de los sectores LGBTI en la ciudad, busca que las personas con orientaciones sexuales e identidades de género diversas disfruten de una vida libre de violencias sin discriminación por su orientación sexual o identidad de género, y se dirige a tres públicos así: 1. Sectores sociales de lesbianas, gays, bisexuales, transgeneristas e intersexuales con el objetivo de promover, reconocer y visibilizar sus derechos como parte fundamental del desarrollo social de la ciudad. 2. Comunidad en general, busca erradicar falsos imaginarios y representaciones sociales de todas y todos los habitantes de Bo-

gotá frente a la diversidad sexual y de géneros. 3. Servidoras y servidores de la Administración Distrital, con el fin de dotarles de herramientas que fortalezcan sus conocimientos y competencias para el servicio a la ciudadanía. El desarrollo de la estrategia de cambio cultural ha contribuido a la disminución de imaginarios negativos hacia personas LGBTI, según la medición de la Línea de Base del año 201414, el 14.1% de las y los encuestados considera que las personas de los sectores LGBTI son un riesgo para la comunidad, 5.7 puntos porcentuales por debajo de la línea de base 2010 en la que el 19.8%  de la ciudadanía bogotana percibía a estas personas como un riesgo para la comunidad. De otra parte, de acuerdo a la medición de 2014, el 19% de personas encuestadas perciben a las personas de los sectores LGBTI como una posibilidad de crecimiento, que comparado con el año 2010, 16.1%, aumentó en 3 puntos porcentuales. 14 Secretaría Distrital de Planeación. Dirección de Diversidad Sexual. Observatorio de la Política Pública LGBTI. Informe final medición línea de base 2013. Documento en edición. 2015. Bogotá D.C.

237

Esta política pública ha desarrollado la estrategia de cambio cultural En Bogotá se puede ser, la cual se hizo merecedora de un reconocimiento internacional otorgado por ONU – Hábitat y el gobierno de Dubái como una experiencia exitosa y digna de imitar en otros contextos.

238

Dentro de la estrategia de cambio cultural se ha realizado desde el año 2011, la Semana Distrital de la Diversidad Sexual y de Géneros ó Semana por la Igualdad. Esta Semana está dirigida a la ciudadanía en general y ha contado con la participación de aproximadamente 40.000 personas en las cuatro versiones que se han desarrollado, la cual tiene como objetivo fomentar una cultura de respeto y libre de discriminación por orientaciones sexuales e identidades de género en la ciudad. Canal Capital a través del programa El Sofá y otros espacios televisivos ha enviado mensajes en contra de la discriminación por orientación sexual e identidad de género que han calado en la ciudadanía, visibilizando el trabajo de las organizaciones sociales y activistas de base de los sectores LGBTI, presentando la oferta institucional e informando sobre la diversidad sexual y de género en Bogotá.

En el año 2014 se realizaron los juegos por la igualdad con el objetivo de enviar un mensaje de igualdad y no discriminación a través del deporte, en esta primera versión participaron 2.500 asistentes y 236 deportistas en las categorías de voleibol, fútbol sala masculino y femenino y baloncesto. Para la versión 2015 se cuenta con 438 personas inscritas y se ampliaron las disciplinas agregándose Atletismo y Natación.

AVANCES EN PRODUCCIÓN Y APLICACIÓN DE CONOCIMIENTOS Y SABERES 1. A través de este proceso se generan conocimientos y saberes que soportan y retroalimentan la implementación, seguimiento y evaluación de esta política pública. Se realiza la investigación y monitoreo sistemático de la situación de derechos de las personas de los sectores LGBTI y el análisis de los datos para la comprensión de las violencias relacionadas con la identidad de género y la orientación sexual en la ciudad. 2. Las investigaciones que realiza el Observatorio de la PPLGBTI se enfocan en las realidades de los territorios, las vivencias de las personas diversas en su cotidianidad, identificando de esta manera sus particularidades como integrantes de estos sectores; con esos insumos y una información diferenciada y desagregada por identidades se nutre la implementación de la política pública de una manera real y eficiente pensando tanto en la información estadística como en el ser humano que hay detrás de las cifras.

OBSERVATORIO DE LA POLÍTICA PÚBLICA LGBT (PPLGBTI) Para el seguimiento, implementación y evaluación de la PPLGBTI en la ciudad se requieren datos reales que revelen las verdaderas causas de la discriminación y la segregación a esta población, por ese motivo

se creó en el año 2013 el Observatorio para la PPLGBT, que a través de diferentes investigaciones, documentos, realización de encuentros de saberes y la implementación de un centro de documentación para la consulta ciudadana en áreas de Política Pública LGBTI, género, sexualidad, derechos humanos, derecho y jurisprudencia, fomentan el conocimiento y su apropiación por parte de la ciudadanía, y herramientas a la institucionalidad para su implementación. El Observatorio de la política pública para la garantía plena de los derechos de las personas de los sectores LGBTI de Bogotá tiene como objetivo: producir conocimiento científico para la toma de decisiones que garanticen el ejercicio pleno de los derechos de las personas de los sectores LGBTI en el marco de la política pública. • • • •

Igualmente tiene los siguientes objetivos específicos: Recopilar, sistematizar, analizar y generar información relacionada con la situación de los derechos de las personas de los sectores LGBTI. Recopilar, sistematizar, analizar y generar información para valorar los imaginarios y representaciones sociales15 de la ciudadanía con respecto a la diversidad sexual y de género. Recopilar, sistematizar, analizar y generar información sobre la capacidad institucional en la ejecución de la PPLGBTI. Recopilar, sistematizar, analizar y generar información para realizar el seguimiento y evaluación al plan de acción de la política pública.

15 Las representaciones sociales son sistemas de interpretación del mundo que se ponen en evidencia a través de las opiniones, los juicios y las creencias de cierta comunidad, y cumplen, entre otros, un papel decisivo para la cohesión social […] dependen del marco de valores, tradiciones e imágenes del mundo, que se encuentran al interior de la colectividad y se actualizan permanentemente”. Pardo Abril, Neyla Graciela. 2007. Impunidad y prensa: un análisis crítico de la cultura. Instituto de Estudios en Comunicación y Cultura – IECO. Departamento de Lingüística, Universidad nacional de Colombia. Bogotá.

• Realizar investigaciones y estudios en el marco de la PPLGBTI. • Brindar lineamientos técnicos a la Administración Distrital para el desarrollo de estudios e investigaciones en el marco de la política pública. • Realizar espacios y encuentros de saberes sobre temas de interés de la política pública que permitan el fortalecimiento técnico, metodológico y conceptual de las servidoras y servidores públicos en su implementación. Propósito del observatorio de la política pública LGBTI

El Decreto 062 de 2014 define que el proceso estratégico: Producción y Aplicación de conocimientos y saberes, está orientado a generar conocimientos que soporten y retroalimenten la implementación, seguimiento y evaluación de esta política pública. En este sentido, se establece la pertinencia de un Observatorio para la PPLGBTI que permita realizar el componente dedicado a la investigación y monitoreo sistemático de la situación de derechos humanos de los sectores LGBTI y la recolec-

239

ción de datos para el posterior análisis y comprensión de las violencias relacionadas con la identidad de género y la orientación sexual. • Marco Normativo del Observatorio de la Política Pública LGBTI El proyecto 717 de la Secretaría de Planeación denominado: Coordinación de la Política Pública de garantía de Derechos de las Personas Lesbianas, Gays, Bisexuales, Transgeneristas, y otras identidades de género y orientaciones sexuales, viabiliza durante el 2012 el diseño, implementación y puesta en funcionamiento de un observatorio de la política pública para la garantía plena de los derechos de las personas de los sectores LGBTI en Bogotá, como desarrollo del componente investigación y monitoreo sistemático de la situación de derechos humanos de los sectores LGBTI. 240

Además, el artículo 12 del Decreto 062 de 2014 define que el seguimiento en la implementación de la Política Pública LGBTI y su Plan de Acción está a cargo de este Observatorio. • El Observatorio tiene tres líneas de investigación: 1. Situación de derechos de las personas de los sectores LGBTI en el Distrito Capital. 2. Representaciones sociales de la ciudadanía y de servidores y servidoras públicas de la Administración Distrital, acerca de las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgeneristas e intersexuales. 3. Capacidad y oferta institucional de la Administración Distrital para la ejecución de la política pública LGBTI.

Logros en la gestión del Observatorio:

• Documentos más destacados:

Foto: Evento Mujer T. 2014

Informe de medición de la Línea de base 2010 sobre representaciones sociales de la ciudadanía en relación con las personas de los sectores LGBT y capacidad y oferta institucional para la implementación de la política pública: Este Informe atiende dos objeti-

vos específicos: El primero es construir un análisis a partir de los resultados obtenidos de la consultoría para tal fin que permitan generar la línea de base para la implementación de la política pública; y el segundo objetivo consiste en generar lineamientos y orientaciones para construir indicadores de derechos de las personas de los sectores LGBT en Bogotá. Con los propósitos señalados, el Informe tiene el siguiente contenido: un capítulo sobre las representaciones sociales que los funcionarios y funcionarias del Distrito Capital tienen sobre las lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas, un marco teórico en relación con los conceptos básicos en torno a identidades de género y orientaciones sexuales, así como con las representaciones sociales y modelos explicativos de discriminación de personas de los sectores LGBT por parte de la ciudadanía. El segundo capítulo habla sobre las capacidades de las instituciones del Distrito Capital y de la oferta de que disponen para llevar a cabo la política pública LGBTI, marco teórico de análisis referente al enfoque de derechos humanos y su vínculo con el desarrollo humano y las capacidades institucionales, así como las obligaciones legales. Un tercer capítulo sobre la situación de derechos de las personas de los sectores LGBT, una caracterización de la población estudiada y la situación de discriminación en general de la que son víctimas las personas de los sectores LGBTI estructurada por derechos. Por último, unos lineamientos para la construcción de indicadores de derechos a partir de las sugerencias de organismos internacionales de derechos humanos y se cierra el informe con las conclusiones y recomendaciones.

241

Diagnóstico de la situación de niñas, niños y adolescentes con orientaciones sexuales e identidades de género no normativas en Bogotá. Este documento expone la situación actual de la niñez

no normativa en Bogotá, tema que muchas veces no se toca porque socialmente se invisibiliza la sexualidad en algunas etapas vitales. Con esta investigación se busca transformar imaginarios que hacen que la diversidad sexual de la niñez sea comprendida como una “enfermedad” o un “trastorno”. La apuesta por una ciudad Humana implica transversalizar temas, generar nuevos conocimientos y promover, como lo dice el objetivo tres de la PPLGBTI, una cultura ciudadana basada en el reconocimiento, garantía y restitución del derecho a una vida libre de violencias y de discriminación por identidad de género y orientación sexual.

242 Diagnóstico de la situación de las personas intersexuales en Bogotá. La razón que sustentó esta investigación fue la carencia de

información específica sobre las personas intersexuales, que pudiera orientar las acciones institucionales para atender sus necesidades y garantizar su acceso a derechos. Si bien la ciudad había producido un diagnóstico previo sobre el acceso a derechos de las personas de los sectores LGBTI, dicho estudio no incluyó la variable de personas intersexuales. Este estudio se constituye en el mayor insumo de tipo cuantitativo para orientar la implementación de la PPLGBTI en cuanto al tema de la intersexualidad. Contiene una caracterización socio demográfico de las personas intersexuales en Bogotá y un análisis de las principales problemáticas de esta población y sus familias.

Lineamiento conceptual de la PPLGBTI. Este documento realiza una revisión de la normatividad e instrumentos de carácter internacional, nacional y distrital en la que se sustenta la política pública LGBTI. Plantea la política pública LGBTI en el marco de la planeación estratégica y da las bases para el Decreto 689 de 2011: Documento Lineamiento Conceptual de la Política Pública LGBTI. También presenta un análisis de los conceptos de género, identidad de género y orientación sexual, procesos estratégicos, fortalecimiento institucional, corresponsabilidad en el ejercicio de derechos, comunicación y educación para el cambio cultural y producción de conocimientos y saberes, es decir profundiza en los principales contenidos que se plantean en el marco normativo del Acuerdo 371 de 2009 y Decreto 608 de 2007. Mujeres lesbianas y hombres transgeneristas en Bogotá: derechos y trayectorias urbanas en coordinación con la Dirección de Estudios Macro de la Secretaría Distrital de Planeación. Este estu-

dio describe las vivencias de un grupo de mujeres lesbianas y de hombres transgeneristas que habitan en Bogotá, como usuarias y usuarios del espacio público y de servicios en la ciudad. Este trabajo busca comprender cómo son las trayectorias y los usos que estas mujeres y hombres hacen de los “elementos” del espacio público de la ciudad: barrios, nodos, sendas, transporte y bordes. Por otra parte, se analizan algunos aspectos del acceso y atención en los servicios de salud, educación, vivienda, cultura y trabajo a estas mujeres y hombres participantes en el estudio. Por último, se analizan sus interacciones y relaciones afectivas con la ciudad, con los espacios, territorios, y con otros actores urbanos en el marco de redes de apoyo, pertenencias, asociaciones, grupos sociales, entre otros. Este estudio no pretende indagar sobre los procesos en la construcción de las identidades de género ni orientaciones sexuales, ni por la vida sexual de las personas. Tampoco pretende indagar sobre aspectos de la vida privada como las relaciones de pareja y las relaciones familiares, si éstas no están, de alguna

Foto: Marcha por la Igualdad 2015.

243

manera, relacionadas con sus interacciones en el espacio público y con los servicios que ofrece la ciudad.

244

Familias Diversas en Bogotá: Avances y Perspectivas: El Observatorio de la Política Pública LGBTI de la Dirección de Diversidad Sexual consciente de que las familias deben ser el primer espacio en acoger, respetar y reconocer la diversidad sexual y de géneros, recoge en este documento algunos artículos para alimentar el debate y fortalecer acciones encaminadas a empoderar a las familias como sujetos primordiales de la política pública LGBTI. Hace un análisis de la evolución del concepto de familia, una aproximación normativa y social, una breve recopilación histórica del avance de las organizaciones sociales en la visibilización del tema de familias en la ciudad y por ultimo efectúa un recorrido breve sobre diferentes movimientos sociales a nivel mundial liderados por familiares. Lineamientos distritales para la aplicación del enfoque diferencial:

Lineamientos conceptuales y metodológicos para la aplicación de enfoque diferencial. Este estudio fue realizado por un equipo intersectorial que explora los documentos producidos por el Distrito en las últimas administraciones relacionados con enfoque diferencial, realiza una revisión documental en la cual se identificaron y aplicaron criterios de lectura de los documentos en función de la elaboración de lineamientos y con el análisis de estos insumos se construyó un documento guía para el trabajo con poblaciones. Violencia física, cultural y estructural contra la mujer y personas de los sectores LGBTI: miradas desde los medios de comunicación: Con

esta investigación se busca fomentar una cultura de respeto y libre de discriminación por orientación sexual o identidad de género, a través del intercambio de experiencias y construcciones políticas, pedagógicas, culturales y organizativas de la ciudadanía en general. El estudio realizado por las y los investigadores de la Universidad Santo Tomás evidencia que las representaciones sociales que se reproducen en los medios de comunicación crean y fortalecen en la ciudadanía representaciones estereotipadas y discriminatorias en re-

lación con las mujeres y las personas de los sectores LGBTI, por esto pretende crear espacios de construcción e intercambio de saberes y generar conocimientos y herramientas sobre la forma de comunicar sin discriminar. Estos son solo algunos de los documentos, investigaciones y estudios que el Observatorio de la PPLGBT ha producido a favor de dar herramientas para la implementación, territorialización y evaluación de la PPLGBT, se encuentran en la página: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/SeguimientoPoliticas/politicasLGBTI/Observatorio • Boletines 1. Acciones implementadas en el año 2012 por la administración distrital en el marco del Plan de Acción de la Política Pública LGBT. 2. Información sobre situación de derechos de las personas LGBT. 3. Acciones ejecutadas en el año 2013 por la Administración Distrital. 4. Decreto 062 de 2014 mediante el cual se adopta la política pública LGBTI en Bogotá. 5. Acciones realizadas por la administración distrital en el marco de la Política Pública LGBTI en el primer semestre de 2014. 6. Ambientes laborales inclusivos. 7. Acciones realizadas por la Administración Distrital en el marco de la Política Pública en el año 2014.

Plan de Acción de la Política Pública

El observatorio realiza monitoreo al Plan de Acción de la Política Pública 2013 – 2016 a través del Módulo Virtual SIPA, por medio del cual 13 sectores de la Administración Distrital han reportado el plan de actividades y los avances trimestrales sobre la ejecución del Plan de Acción de la Política Pública LGBTI, el cual se compone de 19 líneas de acción, 47 acciones, 126 metas e indicadores de eficacia y 19 líneas de acción. Para diciembre del año 2015 se espera tener un avance del 70% del Plan de Acción de la Política Pública LGBTI, esto teniendo en cuenta los adelantos logrados para diciembre de 2014 con el 50.1%. Encuentros de Saberes

Con el propósito de promover espacios de diálogo de saberes e intercambio de experiencias para la actualización técnica, metodológica conceptual y generar herramientas para la implementación de la política pública, se realizaron quince encuentros de saberes desde el año 2013 hasta 2015 con una asistencia de 953 personas, donde se contemplaron las siguientes temáticas:

245

246

1. Comparte y construye saberes en torno al transgenerismo. 2. Encuentro distrital de organizaciones sociales. 3. Patrimonio cultural y diversidad sexual. 4. En la Secretaría Distrital de Planeación se puede ser: Ambientes Laborales Inclusivos. 5. Una mirada de niñas, niños y adolescentes con orientaciones sexuales e identidades de género no normativas. 6. Conflicto armado y reparación integral, cómo garantizo mis derechos. 7. Intersexualidad: Diversidad Corporal. 8. Seminario Internacional: La Diversidad Construye Ciudad. 9. Subjetividades Transfemeninas. 10. Por una movilidad incluyente. 11. Congreso Internacional: Comunicación y Educación para el Cambio Cultural. 12. Tutela Libreta Militar. 13. Segundo Encuentro comparte y construye saberes en torno al transgenerismo.

14. Saberes y quehaceres de las mujeres sexualmente diversas en Bogotá. 15. Análisis de Noticias en relación con las representaciones sociales de los sectores LGBTI. Los encuentros de saberes que realiza la Dirección de Diversidad Sexual de la Secretaria Distrital de Planeación como entidad coordinadora de la PPLGBT responden al Artículo 8, proceso estratégico cuatro: “Producción y aplicación de conocimientos y saberes” del Acuerdo 371 de 2009: Por medio del cual se establecen lineamientos de política pública para la garantía plena de los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas-LGBT- y sobre identidades de género y orientaciones sexuales en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.  Los Encuentros de saberes tienen como objetivo generar conocimientos y saberes que soporten y retroalimenten la implementación, seguimiento y evaluación de esta política. Procurar la actualización de funcionarios y funcionarias públicas, en diferentes temas relacionados con la diversidad sexual y de género y la política pública LGBT. Sus objetivos específicos son: • Reunir en un mismo espacios a los principales generadores/as de saberes y conocimientos en temas de diversidad sexual y de género y fomentar entre ellos el dialogo y el reconocimiento mutuo. • Dar a conocer y visibilizar los distintos saberes que alrededor de la diversidad sexual y de género se están construyendo en la ciudad desde diferentes sectores y escenarios. • Es un encuentro de voces para crear discusión, encuentros donde los tipos de saberes convocados van desde los académicos, organizativos, populares, institucionales, artísticos y culturales, además de convocar la diversidad étnica, por ciclo vital y discapacidad.

Información más relevante producida por el observatorio

El desarrollo de estudios, investigaciones y análisis de la información nos permite la implementación eficaz de la PPLGBTI y disminuir la segregación y la discriminación de estos sectores, también medir los avances que la Administración Distrital ha tenido en la consecución de las metas propuestas. Es así como las investigaciones de Línea Base en relación con la situación de derechos de las personas de los sectores LGBTI, nos permiten concluir que para el año 2014, el 69.4% de las y los encuestados expresan que han sufrido discriminación o sus derechos han sido vulnerados por cualquier razón, 28.7 puntos porcentuales por debajo de la línea de base 2010 en la que el 98.1% de las personas encuestadas expresaron haber sido discriminadas o sus derechos vulnerados por cualquier razón. Esta cifra da cuenta de las acciones de la Administración Distrital, centradas en el bienestar de las personas como titulares de derechos y obligaciones, con un énfasis en la no discriminación y no exclusión asociadas a la orientación sexual e identidad de género diversa; demostrando a la vez el cumplimiento de lo proyectado en la meta del Plan de Desarrollo 2012-2016 Bogotá Humana: disminuir en 15 puntos porcentuales la percepción de discriminación, violencias y exclusión social de las personas de los sectores LGBT, que les impide el ejercicio pleno de sus derechos. A pesar del visible avance, esta administración es consciente de que aún persisten comportamientos y prácticas discriminatorias, por tanto las acciones educativas y de sensibilización deben seguir implementándose en el Distrito. Según la medición de la Línea de Base del año 201416, el 14.1% de las y los encuestados considera que las personas de los sectores LGBTI son un riesgo para la comunidad, 5.7 puntos porcentuales por debajo de la línea de base 2010 en la que el 19.8%  de la ciudadanía bogotana percibía a estas personas como un riesgo para la comunidad. Lo anterior significa que ha ido disminuyendo el porcentaje de personas que tienen una representación social negativa en relación con las personas de los 16 Secretaría Distrital de Planeación. Dirección de Diversidad Sexual. Observatorio de la Política Pública LGBTI. Informe final medición línea de base. 2013. Documento en edición. 2015. Bogotá D.C.

sectores LGBTI, al considerarlas un riesgo para la comunidad por aspectos relacionados con ir en contra de lo establecido seguido de aspectos relacionados con comportamientos riesgosos. De otra parte, de acuerdo a la medición de 2014, el 19% de personas encuestadas perciben a las personas de los sectores LGBTI como una posibilidad de crecimiento, que comparado con el año 2010, 16.1%, aumentó en 3 puntos porcentuales. Al comparar el porcentaje de ciudadanos-as que considera que a las personas LGBTI se les debe prohibir besarse en público, este indicador bajó en 11 puntos porcentuales, al pasar del 52% en 2010 a 41% en 2014. También, al contrastar el porcentaje de ciudadano-as que considera que a las personas de los sectores LGBTI se les debería prohibir ejercer cargos públicos se evidencia disminución en 8.8 puntos porcentuales, al pasar del 20% en 2010 a 11.2% en 2014.

247

CREACIÓN SECRETARÍA DE LA MUJER

La gestación de la Secretaria de la Mujer en el Distrito Capital se remonta al momento de la campaña política de 2011 cuando el entonces candidato a la Alcaldía de Bogotá Gustavo Petro Urrego asistió en compañía de los demás aspirantes a un foro organizado por un grupo de 70 mujeres denominado Alianza pro Secretaría de Mujeres y allí se comprometió públicamente a viabilizar esta iniciativa.

MOTIVACIONES EN EL MARCO DEL PLAN DE DESARROLLO

248

Una vez obtenido el triunfo el Alcalde Mayor Gustavo Petro incluyó en el Plan de Desarrollo el programa Bogotá Humana con igualdad de Oportunidades y Equidad de Género para las Mujeres para ofrecer una respuesta adecuada a la discriminación y maltrato del que son víctimas las mujeres en el Distrito Capital. El mandatario dio una instrucción muy clara a la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) para que gestionara la puesta en marcha de la creación de la nueva Secretaría, garantizando la participación de las mujeres de la Alianza, puesto que fueron las interlocutoras y representantes legítimas de la propuesta. En ese momento María Mercedes Maldonado se desempeñaba como Secretaria Distrital de Planeación y coordinó una primera reunión con el entonces Secretario Privado Jorge Enrique Rojas a la que invita a las representantes de Alianza pro Secretaría de Mujeres y al actual Secretario de Planeación Gerardo Ardila y se explicitó el total apoyo del gobierno distrital para realizar los trámites tendientes a crear la Secretaria de la Mujer y consolidar 20 Casas de Igualdad de Oportunidad para las mujeres y tres Casas de Refugio. Fue así como se inició desde la SDP el análisis del entorno para hacer realidad la creación de esta dependencia distrital, teniendo en cuenta el marco normativo de la política pública de mujer y géneros, visto desde lo general a lo particular.

El tema de Mujer era atendido desde la Subsecretaría de Mujer, Géneros y Diversidad de la SDP, lo que presentaba limitaciones para dar una respuesta institucional amplia a la creciente problemática que se genera contra ellas en el Distrito Capital. En total fueron 12 reuniones que lideró la SDP en las que se adelantaron las discusiones y acuerdos previos a la elaboración del proyecto de acuerdo que sería presentado al Concejo de Bogotá y allí se discutió todo el sentido político sobre lo que debería ser esa Secretaría y se abordaron temas de estructura y presupuesto, porque ellas siempre advertían que si una entidad no tiene presupuesto entonces “no va a tener los dientes” para poder lograr la cantidad de metas que se estaban proponiendo. Para la fundamentación política se comenzó la discusión con las mujeres proponentes desde enero de 2012 teniendo como referente todo lo que se había trabajado en política pública de género en el ente rector, que era la Subsecretaría de Mujer y Géneros de la SDP y recogiendo la parte fuerte de participación de las mujeres que estaba en las Secretarías de Integración Social, de Gobierno, General y en el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC).

Foto: Mujer en Bogotá

249

250

Hasta ese entonces la política pública estaba actuando pero se encontraba dispersa en diferentes entidades del Distrito, de acuerdo a las competencias de los diferentes sectores. Se necesitaba saber qué se quería de una Secretaría de la Mujer y eso se materializó cuando se elaboró el proyecto de acuerdo, que de inmediato encontró apoyo de todas las bancadas en el Concejo de Bogotá. Las discusiones fueron más de tipo técnico que político porque se presentaron más de 600 hojas de argumentación y el articulado fue cambiado en varios aspectos sin que se desvirtuara su esencia original. El movimiento MIRA fue un aliado importante ya que en varias oportunidades había tratado sin éxito de impulsar la creación de una secretaría para la mujer y por tanto ayudó mucho en los debates. El árduo trabajo de la administración y de la Alianza pro Secretaría de la Mujer se vio recompensado el 28 de junio de 2012 cuando el Consejo aprobó por unanimidad el Acuerdo 490 que dio vida jurídica a la nueva entidad distrital.

trumentos que se necesitan para sacar adelante las políticas, proyectos y programas relativos al tema de mujer. Uno de los puntos críticos de toda la discusión sobre la creación de la Secretaría era si todo lo que tenía que ver con la mujer se iba para la entidad, lo cual podría conducir a una propuesta segregacionista. Una sola entidad que prestara servicios a las mujeres y contribuyera desde allí con las demás dependencias cuando se tratara de algún tema de mujer.

La SDP y la Alianza PRO Secretaría de la Mujer tenían claro lo que querían que fuera la nueva dependencia como ente rector de la política de mujer. Se determinó que la Secretaría Distrital de Planeación trasladara las funciones que venía cumpliendo la Subsecretaría de Mujer, Géneros y Diversidad Sexual y a su vez, brindara apoyo integral a la naciente Secretaría, consistente en realizar los estudios de factibilidad para su instauración, los de viabilidad técnica y presupuestal, los estudios de cargas laborales, proyectar los actos administrativos de creación, expedición y adopción del Manual de Funciones, creación de la planta de personal, entre otras.

En el marco de la discusión para identificar cuáles serían las entidades con programas de mujer cuyos recursos serían trasladados a la nueva Secretaría se llegó a unos acuerdos consistentes en trasplantar solo aquellos programas que tenían una orientación específica de atención a las mujeres en el marco de un enfoque diferencial. Por tanto se decidió que la Dirección de Diversidad Sexual, responsable del manejo de la política pública de población LGBT continuara en la SDP, a pesar de que parte de sus integrantes son mujeres.

Desde la SDP se da apoyo al tema de desarrollo institucional para definir las personas que se necesitan para el montaje de tres subsecretarías, dos de ellas misionales que recogen los 8 derechos que tiene el Plan de Desarrollo y allí se trabajan temas como el de mujeres en condición de prostitución, el derecho al trabajo, a la salud y se elaboran los ins-

Desde la administración se planteó una mirada más diversa que implica lo masculino, lo femenino y el enfoque de género. La discusión acerca del componente de política LGBT se

PROCESO DE CREACIÓN

Foto: Mujeres. Parque Nacional

251

centró en el enfoque feminista, que estaba liderando de alguna manera toda esa discusión desde el principio y fue resistente a incorporar el tema con una visión más amplia de orientación sexual a la política de mujer.

252

Hubo posiciones difíciles de concertar como que las casas de Igualdad de Oportunidades incluyeran a mujeres trans. Hoy existe una casa dedicada a atender solo a mujeres trans, que depende de la Secretaría de Gobierno. Las Casas de Igualdad de Oportunidades se destinaron para atención a mujeres biológicas (que era la definición que se les daba en ese momento). Un enfoque tradicionalista que desnaturalizaba las diferencias sexuales convirtiéndolas en prescripciones genotípicas o genéticas y no en adscripciones identitarias en el marco de una vinculación consciente y voluntaria a un determinado colectivo. El derecho de las personas a decidir ellas mismas a qué género pertenecen, no ha tenido que recorrer un camino fácil. Pronto se discutió cuál sería el lugar que podían acoger dentro de la SDP a la Dirección de Diversidad Sexual. Se pensó en la Subsecretaría de Información y Estudios Estratégicos y en la Subsecretaría de Planeación Socioeconómica. Se creó una dirección en la SPSE puesto que allí está la Dirección de Políticas Pobla-

cionales y el sector LGBT es una población específica que se orienta por una política pública que fue aprobada por el Concejo de Bogotá. La política LGBT se entiende como una dimensión de la planeación socioeconómica y hace parte de la política social, que se orienta desde la Dirección de Equidad y Políticas Poblacionales, adscrita también a la Subsecretaría de Planeación Socioeconómica. La creación de la Secretaria de Mujer trajo el debate sobre el carácter y localización de los equipamientos para la atención de la población LGBT. Se consideró la importancia de incorporar el enfoque diferencial y de géneros en los distintos equipamientos, servicios sociales y entidades de la Alcaldía, para que fuera posible superar la segregación y generar un proceso de inclusión y de atención diferenciada en los servicios que presta el Distrito. Todavía se requieren ajustes, pues aunque los programas tienen un enfoque diferencial, en los equipamientos que se han construido se emplea una lógica segregacionista. Por ejemplo, en las Casas de Igualdad de Oportunidades se excluyen las mujeres trans. En la Secretaría de Integración Social se han creado los Centros de Acogida con equipamientos especiales y específicos para población LGBT que tienen un carácter transitorio hasta cuando se alcance una perspectiva más integracionista. De este ejercicio de democracia a la ciudad le queda un gran aprendizaje: se puede y se debe construir con la sociedad civil. El proceso hacia la creación de la Secretaría de la Mujer se desarrolló durante 8 meses en medio de debates interesantes, de ideas y negociaciones con las organizaciones de base, para integrar la experiencia de las mujeres que viven en sus propios cuerpos las violencias y construyen las oportunidades y alternativas. Con la Secretaría las mujeres que viven en el Distrito Capital cuentan con un ente institucional poderoso para seguir trabajando en su acceso.

Sin duda, la creación de la Secretaría significa un paso adelante en la construcción de nuevos conceptos de géneros, del aseguramiento de más y mejor acceso a los derechos y de construcción de democracia. El enfoque de la SDP en equidad y políticas poblacionales se circunscribió principalmente al cumplimiento de la meta de Bogotá Humana de Elaborar 5 caracterizaciones de la situación sociodemográfica, socioeconómica, sociocultural y sociopolítica de grupos étnicos en el D.C. con el firme objetivo de visibilizar y conocer las condiciones en que viven estas personas en la ciudad y, de esta manera, proporcionar conocimiento e insumos para las políticas públicas y la toma de decisiones. La Secretaría lidera a través de la Dirección de Equidad y Políticas Poblacionales (DEPP) la puesta en marcha del Observatorio Distrital para las Familias. En atención al compromiso asumido por la Administración Distrital ante el fenecimiento de la Política Pública de Juventud en el año 2016 y su segura reformulación, la SDP convocó a más de 1.425 jóvenes para evaluar y plantear de manera participativa una nueva propuesta. Se realizó una caracterización censal de 1.533 adolescentes infractores de la ley que se encuentran vinculados al Sistema de Responsabilidad Penal, y que cumplen sanción en medios semi-cerrados y/o comunitarios en la ciudad.

VISIBILIZACIÓN DE LOS GRUPOS ÉTNICOS EN LA CIUDAD Durante el cuatrienio de la Bogotá Humana, la principal caracterización partió del reconocimiento y visibilización de los grupos étnicos afrodescendientes, indígenas, gitanos-room, raizales y palenqueros que viven en la ciudad, con el objetivo de tener información confiable y actualizada de sus condiciones sociodemográficas, socioeconómicas, socioculturales y sociopolíticas. Para ello se integraron metodologías de investigación tanto cualitativas como cuantitativas con el apoyo de organizaciones de reconocida trayectoria como el DANE, el Centro Nacional de Consultoría y la Corporación Viva la Ciudadanía, además de universidades y academias.

EQUIDAD Y POLÍTICAS POBLACIONALES

253

Esta caracterización innovadora incluyó un módulo de preguntas étnico – raciales en la estructura de la encuesta Multipropósito de Bogotá –EMB- 2014. En la encuesta se incluyó una muestra especial para los grupos étnicos (afrodescendientes e indígenas), de tal forma que se pudiera tener información confiable. El libro “Di seim fi aal, Abarikajomainta, Pe savogenguesa: Información para la Igualdad, Buen y Mejor Vivir de los grupos étnico – raciales en Bogotá” incluye toda la información producida en la Bogotá Humana sobre ciudadanía diferenciada étnica y racialmente, brindando elementos técnicos que facilitarán la exigibilidad de derechos sociales, económicos, políticos y culturales de todos los grupos étnicos que habitan en la ciudad. 254

INSUMOS TÉCNICOS PARA LA NUEVA POLÍTICA PÚBLICA DISTRITAL DE JUVENTUD La política de juventud tiene casi 10 años de iniciada en el Distrito. La administración de Bogotá Humana planteó una visión integral y coordinada que incluye la promoción del empleo, la integración al mercado laboral, la coordinación con los programas de educación, el desarrollo de alternativas de recreación y deporte y la ampliación de espacios de participación de los jóvenes en los ajustes y ejecución de la política. Esta política fue pionera en su formulación bajo el enfoque de derechos siendo precisamente esa condición la que quiso evaluar de manera participativa la SDP con cerca de 1.425 jóvenes de la ciudad, tanto del área urbana como rural y de poblaciones variadas y diversas como Mestizos, Indígenas, Afrodescendientes, Gitanos-Rom, población LGBT, mujeres víctimas barristas y población con discapacidad, entre otras. El proceso de evaluación participativa en clave de derechos se realizó durante los años 2013 y 2014 convirtiéndose en un desafío metodológico que combinó la recopilación de resultados, el levantamiento de un

diagnóstico operativo y la descripción de los posibles efectos e impactos directos que recibieron los sujetos que son objeto de la política pública. A través de metodologías participativas como las Entrevistas Semiestructuradas, aplicadas a un grupo de jóvenes que hicieron parte de la formulación de la política pública y sus escenarios constitutivos en el año 2006, y la conformación de setenta (70) Grupos Focales a lo largo y ancho de la ciudad, se indagó sobre el proceso de institucionalización de la política, las dinámicas de implementación y los impactos generados de manera particular en cada joven y de modo general hacia el grupo poblacional. Entre los principales hallazgos que arrojó la evaluación frente al Derecho a la vida, la libertad y la seguridad se encuentran la propuesta de abolir los programas de vigilancia y control en sectores con altos grados de criminalidad de la ciudad y reemplazarlos por programas de trabajo con la población joven vulnerable, así como suprimir el servicio militar obligatorio. Con respecto al derecho a la participación y organización, a la equidad y no discriminación, se resalta la promoción de seguridad ciudadana fundamentada en una idea de solidaridad y la ampliación de las posibilidades de participación en las grandes decisiones

Foto: Familia. Centro Asistencial

255

Foto: Pareja. Chorro de Quevedo

Foto: Persona en condición de discapacidad. Estación de Transmilenio

256

del país. Las y los jóvenes piden disponer de recursos y espacios para fomentar encuentros entre poblaciones diversas, en especial aquellas consideradas como poblaciones en condición de vulnerabilidad y exclusión.

vas para jóvenes con habilidades especiales en diferentes deportes. En el derecho al turismo, al patrimonio y a la cultura solicitan ampliar y mantener la disponibilidad de dispensadores de agua potable por avenidas y parques como motivación ambiental a la vida y el ecoturismo. Así como mejorar los métodos de difusión para promocionar actividades culturales, artísticas y las insignias de nuestro patrimonio.

Con respecto al derecho a la educación y formación académica, la síntesis da cuenta de la protección a la universidad pública de la privatización y la ampliación de la cobertura del SENA. Asimismo, hacen referencia a la necesidad de incluir en los programas de educación preescolar, básica y media, actividades que estimulen la creatividad de los niños y jóvenes, manteniendo gratuidad en la educación básica. El Derecho a la salud tiene aristas como la implementación de proyectos de prevención de consumo de sustancias psicoactivas y su prohibición de consumo en lugares públicos como parques y zonas de recreación. En cuanto al derecho al trabajo se tiene la solicitud de mayores apoyos económicos, subsidios y oportunidades de generación de ingresos para estudiantes en situación de vulnerabilidad y que la contratación con empresas sea directa y no a través de cooperativas.

La DEPP en procura de tener un contexto más amplio de la población adolescente y joven de la ciudad, realizó una caracterización censal de 1.533 adolescentes infractores de la ley que se encuentran vinculados al Sistema de Responsabilidad Penal y que cumplen sanción en medios semi-cerrados y/o comunitarios como los FORJAR, IDIPRON, CAPUCHINOS y ACJ. Del total de adolescentes caracterizados, el 89% eran hombres y el 11% mujeres; dentro de los datos más relevantes se tienen las primeras cuatro infracciones que son: hurto, porte ilegal de estupefacientes, porte ilegal de armas y lesiones personales; el 82,4% de la población entrevistada manifiesta consumir sustancias psicoactivas -SPA-, donde el mayor consumo está concentrado en marihuana, rivotril y pegante; en la población caracterizada encontramos que el 70,6% hace parte de familias monoparentales que viven con la madre; y las localidades donde habitan los adolescentes y jóvenes en mayor proporción son: Ciudad Bolívar, Bosa, Suba, Kennedy y Usme.

Por último, las y los jóvenes consideran que en el derecho a la recreación y el deporte se requiere ampliar y mejorar las dotaciones deporti-

Esta caracterización ha sido difundida entre diferentes sectores y actores públicos y privados vinculados al sistema de responsabilidad penal pretendiendo posibilitar información de primera mano tanto a las entidades encargadas del tema como a la sociedad civil en general

Dentro de los hallazgos se hace notorio que esta población preferiría dedicar más tiempo a trabajar y conseguir recursos en un 58,8%, a estudiar un 47,4% y a realizar deportes en un 46, 9%; de igual manera, el 56,6% desea terminar sus estudios e ingresar a la universidad, el 21,6% trabajar para vivir bien, y un 7,2% consolidar un negocio. Los adolescentes en conflicto con la ley, sueñan con trabajar; estudiar, poder viajar y vivir en una ciudad donde exista mayor igualdad, No perciben los espacios formales de participación como lugares donde puedan ejercer este derecho.

para reflexionar y profundizar sobre las posibles causas que están llevando a los y las adolescentes a infringir la ley y cómo prever acciones de política pública para mitigarlas y prevenirlas. De igual manera se ha insertado en la agenda pública de la ciudad la problemática de esta población que requiere respuestas eficaces desde las políticas públicas distritales y nacionales de Infancia y Adolescencia, Juventud y Familias. La disminución de los lugares de reclusión y penalización debe acompañar la creación de nuevas opciones integrales y dar prioridad a los procesos educativos,laboralesyrecreativos quelosjóvenes mismoshanidentificado.

PROPUESTA DEL OBSERVATORIO DISTRITAL DE DISCAPACIDAD Bogotá tiene cerca de 374 mil personas con alguna discapacidad y/o limitación permanente, lo que representa el 4,8% de la población. La población cuenta con una política pública desde el año 2007 y es la única que tiene un Sistema Distrital de Atención Integral de Personas en Condición de Discapacidad con su respectivo Consejo Distrital y Comité Técnico. La representación distrital de consejeros-as electos, está dada por cada una de las 6 discapacidades reconocidas. La DEPP propuso el diseño metodológico y operativo del Observatorio Distrital de Discapacidad, que se deberá consolidar en los próximos años. La DEPP identificó vacíos metodológicos y le propuso al Consejo Distrital de Discapacidad realizar una Evaluación ejecutiva -mediante una metodología diseñada por el Departamento Nacional de Planeación -DNP- y su grupo -Sinergia- que permitiera hallar los puntos nodales de intervención y proponer los ajustes de reformulación. Los resultados de la Evaluación Ejecutiva dieron cuenta de la necesidad de actualizar el contenido de la política -definición de discapacidad, escenarios, visión, objetivos, línea base, indicadores y metas-; refiere además sobre las fallas existentes en su redacción al tomar como eje organizador

257

258

unas dimensiones que no tienen una línea lógica de acción. Presenta de igual manera la carencia de una instancia responsable de gerenciar la política y su sistema, así como las fallas existentes en el proceso de territorialización de la inversión al no existir, entre otras, una estrategia de articulación de actores sociales, económicos y políticos de la ciudad, bajo un enfoque de gobernanza. Por último, considera que es difícil rastrear la ejecución específica de recursos en proyectos que no tienen un verdadero enfoque diferencial y la inexistencia de un sistema de información único que le permita mejorar su proceso de toma de decisiones y de rendición de cuentas. Con este diagnóstico, la DEPP propuso el diseño metodológico y operativo del Observatorio Distrital de Discapacidad, el cual se constituirá no sólo en una herramienta de consolidación de información estadística en temas de discapacidad, sino en el centro de generación de conocimiento sobre las Personas con Discapacidad, sus familias, cuidadoras y cuidadores. El reto para la SDP en los próximos años es llevar a cabo la implementación y consolidación de este Observatorio en la medida en que será la fuente de información oficial para la toma de decisiones y asesorará al Consejo Distrital de Discapacidad.

ARTICULACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA LAS POBLACIONES Con el objetivo de homologar los planes de acción para la totalidad de políticas públicas poblacionales la Bogotá Humana expidió el decreto 171 de 2013 por el cual se Estandarizan las definiciones y se unifica el plazo para la formulación o ajuste de los Planes de Acción de las Políticas Públicas Poblacionales y los Planes de Acción Integrales de Acciones Afirmativas de Bogotá, D.C. Amparados en este marco legal los comités operativos de cada política distrital se convirtieron en los espacios institucionales óptimos para la articulación de acciones tendientes a evitar el traslape de poblaciones y territorios. Con el ánimo de hacer un seguimiento y monitoreo más ágil, eficiente y menos dispendioso, la SDP contrató el diseño de un módulo de seguimiento a las políticas públicas bajo la estructura instrumental de marco lógico y de la cadena de valor.

OBSERVATORIO PARA LAS FAMILIAS DEL DISTRITO Existe una equivocación entre grupos sociales, políticos e incluso investigadores, así como en medios de comunicación al confundir hogares con familias. Indagan sobre la composición en cuanto a personas que viven en el hogar, los cuartos que usan para dormir, sus ingresos y si todos comen de la misma olla; aspectos que están lejos de evidenciar las dinámicas y las propias lógicas de las familias modernas bogotanas. Es indispensable un Observatorio para las familias que habitan en el Distrito Capital. Gracias al Observatorio es posible tener una visión integral, complementaria de la Encuesta Multipropósito sobre las condiciones a las que se enfrentan las familias de hoy, en contextos tan conflictivos, diversos, plurales y contingentes como los del mundo globalizado del siglo XXI. Acercarnos a la comprensión de la familia como objeto de estudio

o sujeto de observación implica repensar la práctica y el lugar de la investigación para problematizar su realidad y también cuestionar las formas de mirarlas, escucharlas y definirlas. Esta es la finalidad del Observatorio, que además es consecuente con el Plan de Desarrollo que centra la atención en las condiciones de vida de las familias.

CONTEXTO EPISTEMOLÓGICO Y CONCEPTUAL Entender las familias como organización social y sujeto colectivo de derechos significa esencialmente comprenderla como una construcción social. Esta comprensión implica que la “realidad social no está por fuera de nuestro campo de significación, esto es, que la realidad pasa por el filtro de nuestra percepción y es por esto que a lo observado le atribuimos un significado y es este significado que tiene para las personas y que condiciona su manera de mirar, de hablar, sus gestos, sus elecciones, sus lugares, lo que Constituye la realidad social en sí misma” (SDP, 2013). La configuración social de las familias ha pasado por este proceso de socialización. Han sido las personas en su interés por relacionarse entre sí quienes llegan a conformar lazos familiares. Personas unidas por lazos de consanguinidad o de afinidad, deciden agruparse y establecer lazos de amistad y solidaridad económica para un mejor vivir. El espacio de construcción de las familias es el de las relaciones sociales que se establecen para-en conjunto o de manera personal- mejorar la calidad de vida. En la cotidianidad, este objetivo es afectado por los deseos, voluntades e intereses de cada uno/a de sus integrantes, por lo que la función esencial de la familia como organización social está en velar por los derechos del conjunto de sus miembros -los derechos colectivos- sin vulnerar los derechos individuales de cada uno de ellos y dotarlos de aptitudes y capacidades para la articulación social. Por otra parte, las familias distritales a observar no solo son diversas en arreglos o estructuras sino también en sus dinámicas y lógicas de convivencia, lo que las hace un grupo social lleno de paradojas que deben enfrentar

nuevos conflictos internos, dado el grado de responsabilidades y deberes asignados por el Estado, frente a los pocos recursos legales, instrumentos culturales y de oportunidades con que cuenta y le ofrece la sociedad.

PERSPECTIVA JURÍDICA-LEGAL Estas son algunas de las razones de tipo demográfico, ideológico, político, jurídico y normativo que respalda la SDP para la creación y conformación de un Observatorio para las familias del Distrito, en atención al cumplimiento de la Ley 1361 de diciembre 3 de 2009 Por medio de la cual se crea la Ley de Protección Integral a la Familia y que su artículo 9 establece Créese el Observatorio de Política de la Familia que permita conocer la estructura, necesidades, factores de riesgos, dinámicas familiares y calidad de vida, a fin de hacer el seguimiento a las políticas sociales encaminadas a su fortalecimiento y protección, así como al redireccionamiento de los recursos y acciones que mejoren su condición (…) Las entidades territoriales establecerán un Observatorio de Familia Regional, adscrito a la oficina de Planeación Departamental y Municipal, según sea el caso” (Subrayado fuera de texto), y del Decreto 545 de

259

Foto: Familia

260

diciembre 02 de 2011 Por medio del cual se adopta la Política Pública para las Familias de Bogotá, D. C. Título III. Orientaciones para la implementación y seguimiento de la Política Pública para las familias de Bogotá D.C. Artículo 13º.- Observatorio de Política de la Familia. En cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1361 de 2009, se establece el Observatorio de Política de la Familia en Bogotá D.C., que permitirá conocer la estructura, necesidades, factores de riesgos, dinámicas familiares y calidad de vida, a fin de hacer el seguimiento a las políticas sociales encaminadas a su fortalecimiento y protección, así como al redireccionamiento de los recursos y acciones que mejoren su condición. Este Observatorio será liderado por la Secretaría Distrital de Planeación y contará con la asesoría técnica de la Secretaría Distrital de Integración Social.

CARACTERÍSTICAS DEL OBSERVATORIO Pero ¿Por qué un Observatorio para las familias del Distrito? ¿A qué familias nos referimos y por qué observarlas? ¿Qué observar en ellas y de ellas? Además ¿qué entendemos por observar y quién observa en contextos tan discursivos y poco reflexivos

como el nuestro, la ciudad de Bogotá, con todas sus particularidades socioculturales, bien sea como centro político o de negocios del país? En sociedades altamente globalizadas es normal apreciar cómo los cambios sociales ocurridos en esferas transnacionales repercuten en el desarrollo de países tercermundistas como Colombia, donde los vientos de renovación llegan tarde pero llegan, e inciden en las prácticas culturales generando o permeado habitus ya estructurados como el de ser y hacer familia. En este contexto el Observatorio debe superar el concepto de sistema de información para el seguimiento de una política y convertirse en una herramienta de producción de conocimiento apoyada en investigaciones y en la articulación de todos los actores, asumiendo el sentido de la observancia desde la pluralidad de lo observado -las familias y sus integrantes- con la aparente neutralidad del observador y promoviendo como premisa fundamental la vigilancia epistemológica; es decir, cierta distancia y extrañamiento frente a las lecturas tradicionales de familia para evitar, de este modo, las trampas en que caen los análisis, ya sea por el saber empírico, los paradigmas generalizados y el enfoque histórico o por la ausencia de enfoque, que desembocan en el etnocentrismo, el determinismo biológico y la normatividad excesiva. Vale la pena preguntarse, entonces, ¿qué OBSERVARÁ el Observatorio social para las familias del Distrito? Y la respuesta podría ser que este Observatorio será “vigilante” del conocimiento integral de la estructura, necesidades, factores de riesgos, dinámicas y calidad de vida de las familias, así como de las políticas sociales del Distrito y de la Nación. No se trata de vigilar u observar un hecho o una situación aislada en su conjunto, ni un efecto contingente o imprevisto en el marco de la política social distrital-nacional; se trata, más bien, de investigar, producir conocimiento y análisis en torno a las dinámicas, las lógicas y los hábitus familiares, con lo cual se logre monitorear, hacer seguimiento y evaluación al desarrollo, implementación y ejecución del conjunto de las directrices gubernamentales que inciden o afectan, no solo favorable sino también desfavorablemente, al grupo familiar.

Es importante mencionar que el Observatorio Social para las Familias del Distrito es un observatorio público que no contará con una estructura rígida, sino por el contrario, se concibe de tal forma que puede ser realimentado desde su génesis misma, según la experiencia práctica y las particularidades de las áreas o unidades de análisis que contenga, permitiendo integrar en sí diferentes escenarios de relación, como es el caso de su relación con el Estado, con el mercado, con la sociedad y con su entorno más cercano.

PRIMEROS RESULTADOS DE LA PUESTA EN MARCHA Tan diversas como la cultura bogotana son las familias que viven en el Distrito Capital. Un análisis de la Secretaría Distrital de Planeación sobre la caracterización de familias en la ciudad, (SDP, 2013) confirma que existen nuevas configuraciones y formas de hacer y ser familia, desplazando de paso la forma tradicional en que se tipificaban a partir de su núcleo o unidad biológica de reproducción (padre, madre e hijos propios). Los procesos de transición permanente que se viven al interior de las familias, debido entre otros a los cambios

261

262

socioculturales y económicos por los que atraviesa la ciudad y el país, no permiten categorizar de manera inflexible o inamovible a las familias como tradicionalmente se hacía desde lo nuclear, siendo éste un modelo universal que tiende a “naturalizar” las relaciones familiares donde otras formas de familia son denominadas como “anormales” o “patológicas” al no seguir el patrón (biológico) de que solo se forma familia tras la unión de un hombre con una mujer más la crianza de hijos propios. Las tendencias encontradas en el análisis permiten afirmar que “El HACER” familia alude a la construcción social en un momento histórico determinado. Por ende, las familias nacen, crecen, se desarrollan y se transforman e incluso se disuelven en la medida en que trascurre el tiempo. El derecho internacional y la Constitución colombiana reconocen a las familias como “sujetos colectivos titulares de derechos” y como “organizaciones autónomas” capaces de modificarse y transformar el entorno en el cual se hallan inmersas dada su transversalidad en los acontecimientos sociales, lo cual permite comprender las transformaciones socioculturales que se están sucediendo en la ciudad, y supone un reto para los decisores de políticas públicas.

Sobre la base de este estudio, la SDP inició en el año 2012 el proceso de creación y conformación del Observatorio de las familias del Distrito, cumpliendo con lo estipulado en la Ley 1361 de 2009 y en la Política Pública de Familias, Decreto 545 de 2011. Así mismo, asumió el reto de ponerlo en marcha con su equipo técnico y los recursos presupuestales ordinarios de cada vigencia fiscal, ejecutando las fases y los estudios respectivos, obteniendo los siguientes resultados: • Inclusión de la Estrategia “d. Observatorio de la familia.” ´En cumplimiento de la Ley 1361 de 2009 la Secretaria Distrital de Planeación pondrá en marcha un observatorio de la familia en sintonía con el Acuerdo 489 de 2012 Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2012-2016 Bogotá Humana. • Publicación del estudio Familias, más que la suma de sus partes-2013 donde se realiza un análisis epistemológico y conceptual sobre las familias contemporáneas y se recogen cifras de la Encuesta Multipropósito de Bogotá (2011), así como de la encuesta demográfica y Salud (2010). • Formulación del Diseño conceptual y operativo del Observatorio Distrital de las Familias a través de un Convenio Interadministrativo con la Universidad de La Salle en el año 2013, del cual se obtuvo un estado del arte, lineamientos, ejes de investigación, ampliación del marco conceptual, así como la estructura orgánica y funcional, y los procesos a desarrollar por fases. A pesar de la existencia de Universidades y Centros de Investigación que tienen dentro de sus líneas de análisis la “Familia”, hubo dificultades para que se aceptara el concepto de “Familias” que pretende el Observatorio. • Por primera vez en el país se realiza una Investigación sobre la caracterización de familias. Nunca antes la Nación u otra Entidad Territorial se habían dado a la tarea de construir un instrumento

de tipo cuantitativo y cualitativo para la caracterización de familias indagando sobre el entorno familiar en cuanto a relaciones de poder, manejo de conflictos, afectos, duelos y autoridad, entre otros hábitos. Estos aspectos tan intangibles como ignorados en las encuestas tradicionales emergen en esta novedosa caracterización que ha sido copiada en otros municipios, siendo un aporte de la Bogotá Humana para el país. • Durante la vigencia 2015 se inició el proceso técnico para soportar a través de una plataforma tecnológica el Observatorio Distrital de las familias, cuya versión final se tendrá en el 2016 cuando entre en funcionamiento el instrumento de caracterización en línea y se desarrolle la primera investigación sobre la familia como sujeto colectivo de derechos. 263

EJE DE LA PAZ Y LA MEMORIA Ciudad y memoria no son elementos congelados en el pasado, sino proceso dinámicos sobre los que se construye el futuro colectivamente. En un país que intenta superar la violencia como forma de resolver los conflictos sociales, tanto la ciudad como la memoria son espacios claves en los que se pone a prueba la construcción pacífica de una sociedad plural y democrática. La consolidación de la paz implica reconocer y dignificar, tanto en el espacio físico como en el simbólico, las voces, miradas y experiencias de quienes han sido víctimas de la violencia sociopolítica. De allí la importancia del proyecto urbanístico Eje de la paz y la memoria en el corazón de Bogotá, adoptado mediante el Decreto 632 de 2014. Este busca revitalizar urbanística, simbólica, y socialmente el área aledaña a la Avenida 26 Jorge Eliécer Gaitán, comprendida entre la Avenida NQS y los Cerros Orientales a través de la armonización de las acciones públicas y privadas en la zona, la intervención de

Foto: Panorámica Eje de la Paz y la Memoria

264

los conjuntos monumentales que allí existen, la construcción de elementos simbólicos, la interconexión y generación de espacio público interactivo en clave de memoria, la construcción de vivienda de interés prioritario y el desarrollo de estrategias para mejorar las condiciones de vida de los habitantes de esta zona que reviste importancia histórica desde el siglo XVI. La construcción de la avenida 26 dividió la ciudad y segregó a la población por lo cual el Eje de la Paz y la Memoria es un tratamiento urbano que busca “coser” la herida dejada integrando espacialmente los costados sur y norte con acciones urbanísticas que transformen la franja. Las obras proyectadas renovarán el sector y mejorarán las condiciones de vida de sus habitantes actuales. En este espacio confluyen ya diferentes medidas de reparación simbólica para las víctimas del conflicto como el Centro Distrital de Memoria Histórica y los parques “El Renacimiento” y “La Reconciliación”. Gracias a la alianza entre el Gobierno Distrital y el Centro Nacional de Memoria Histórica, El Museo Nacional de la Memoria se ubicará en el Conjunto Monumental del Centro Administrativo Distrital y contribuirá desencadenar un proceso de revitalización y resignificación

del entorno urbano, cuya continuidad prevé la integración y articulación de los Conjuntos Monumentales de Espacio Público: Centro Histórico Nacional, Centro Internacional San Martín, Camino de Monserrate, Cementerio Central, el Centro de Memoria, Paz y Reconciliación, el Parque de la Reconciliación, Centro Administrativo Distrital y otros que cumplan con los objetivos planteados a partir el eje temático de la reivindicación y medidas de satisfacción de las víctimas del conflicto.

¿POR QUÉ UN EJE DE LA MEMORIA? La decisión de la Administración Distrital de crear un eje urbano, denominado Eje de la Paz y la Memoria, tiene como objetivo mejorar las condiciones de vida de los habitantes y vecinos de la calle 26, entre la carrera 30 y Monserrate, bajo una concepción simbólica en el que se contribuye a la construcción de la paz, a la reparación emblemática y a la inclusión social por medio de diversas intervenciones en el espacio público. La recuperación y revitalización del espacio urbano a lo largo del Eje debe permitir que las personas que habitan los barrios aledaños a la calle 26 se vinculen a las actividades y utilicen el espacio urbano de la zona. El eje debe convertirse en un sector de la capital visitado por toda la ciudadanía sin distinción alguna, y debe ofrecer diferentes servicios culturales, académicos y recreativos enfocados en este caso al reconocimiento de las víctimas y a la memoria histórica del conflicto armado. En este sentido, tiene un fuerte componente de revitalización urbana que va más allá de la intervención física del espacio. La revitalización apunta al fortalecimiento de las actividades presentes y a la generación de nuevas dinámicas sociales, que en todo caso, propenderán por sanar las heridas abiertas por el conflicto armado y por generar aprendizajes sobre las maneras en que los colombianos construimos a la paz y habitamos el espacio. El Centro Nacional de Memoria realizó un concurso de diseño arquitectónico, en alianza con la Sociedad Colombiana de Arquitectos. El diseño ganador propone un viaje interior, atractivo, donde los visitantes

265

Foto: Panorámica Av. 26

266

encontrarán una gran variedad de caminos, entre las amplias salas de exposición hacia las terrazas, un microcosmos montañoso donde los visitantes podrán sentir la energía de la ciudad y disfrutar del paisaje andino de Bogotá. La cubierta del edificio se compone de un complejo de terrazas interconectadas que dan la oportunidad de reunirse, leer e incluso encontrar momentos de silencio para la reflexión y el recuerdo. El jurado ha destacado que, aunque se trata de un volumen sólido, los arquitectos lograron con éxito una planta baja transparente y altamente permeable que integra la escultura preexistente y las áreas de espacio público cercanas. Según el Equipo de Arquitectos Ganadores, el proyecto establece un espacio público democrático en el primer piso (el suelo) donde todos y todas pueden co-habitar. Por ello, el edificio se eleva y genera una gran plaza cubierta donde seguramente podrán ocurrir un sinnúmero de eventos. Por otro lado, y como segunda premisa de diseño, el proyecto plantea una cubierta habitable (el cielo), terrazas, jardines y gradas que permiten de nuevo generar un espacio comunal abierto a todo el que acceda al Museo. Desde la cubierta, los visitantes tendrán una espectacular vista de los cerros orientales y de toda la ciudad.

Serán aproximadamente 9.000m2 de espacio público en primer piso más todo el espacio comunal habitable de la cubierta. El proyecto incluye la rehabilitación de la Plaza de la Democracia. Las salas de exhibición fueron altamente valoradas por su potencial museográfico y por la posibilidad de conexión visual entre los espacios. El auditorio, las aulas y las salas múltiples se ubican bajo el nivel de primer piso y los espacios administrativos, el Archivo de Derechos Humanos y otros espacios de apoyo se ubican en niveles superiores.

DECRETO 632 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2014 Por el cual se adopta el Proyecto de Diseño Urbano Eje de la Paz y la Memoria, que integra diferentes Conjuntos Monumentales de Espacio Público en la ciudad de Bogotá D.C, y se dictan otras disposiciones. El Distrito incluyó dentro de las estrategias para el cumplimiento del Plan de Desarrollo: “Defender, proteger y promover los derechos humanos, reconociendo la dignidad y el restablecimiento de los derechos de las víctimas”, también “Orientar los procesos de renovación urbana hacia proyectos incluyentes e integrales” y “Reconocer la dimensión específica de la cultura, el arte, la actividad física, la recreación y el deporte bajo un criterio de enfoque diferencial y de respeto por la diversidad existente, buscando superar la segregación propia del sector cultural recreativo y deportivo, garantizando las condiciones físicas y de infraestructura para el despliegue y acceso a la memoria, el patrimonio y las prácticas culturales recreativas y deportivas en los proyectos de intervención urbana”. Consecuentemente se planteó el programa BOGOTA HUMANA POR LA DIGNIDAD DE LAS VICTIMAS, cuyo objetivo es garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado y formular una política pública de reparación integral a las víctimas, orientada a la dignificación y la garantía plena de derechos, brindando el marco de acción para que las diferentes entidades del Distrito Capital se involucren en el proyecto Eje de la Paz y la Memoria.

Este Decreto define el proyecto urbano Eje de la Paz y la Memoria como una estrategia para la creación de un espacio urbano de reconocimiento y remembranza de los hechos y víctimas de la violencia, a partir de transformaciones en torno a los Conjuntos Monumentales de Espacio Público localizados alrededor del eje de la Avenida Jorge Eliecer Gaitán (Calle 26), con el fin de contribuir a la reparación integral de las víctimas de hechos violentos ocurridos en la historia reciente de la ciudad y el país. El proyecto de Diseño Urbano Eje de la Paz y la Memoria está compuesto por dos sectores: 1. Sector comprendido entre la Avenida Ciudad de Quito y la Avenida Caracas (Carrera 14) en el cual se hará énfasis en la recomposición del tejido edificado que constituye el borde del espacio urbano de la Calle 26 por medio de la localización de equipamientos relacionados con el tema de la memoria y el reconocimiento a víctimas de la violencia. La implantación de este tipo de equipamientos debe ir acompañada de la localización de usos residenciales, comerciales y de servicios que permitan recuperar la vitalidad, las condiciones de seguridad y la importancia simbólica del espacio público. 2. Sector comprendido entre la Avenida Caracas (Carrera 14) y la Avenida Circunvalar, en el cual se hará énfasis en la recuperación paisajística y ambiental del espacio público y la localización de obras de arte urbano en reconocimiento a los hechos y víctimas de la violencia en Colombia. Como acciones que constituyen componentes prioritarios del Proyecto Eje de la paz y la memoria se desarrollarán las siguientes: • Proyecto Arquitectónico Museo Nacional de la Memoria • Conformación del espacio público para la Plaza de la Democracia

267

• Intervención paisajística y ambiental del espacio público a lo largo del eje de la Avenida Jorge Eliécer Gaitán, Calle 26 entre Avenida Ciudad de Quito (carrera 30) y Avenida Caracas (carrera 14). • Implantación de elementos y obras de arte Urbano conmemorativo.

268

Como componente de integración de estas actividades, todos los proyectos de diseño arquitectónico y/o paisajístico, presentes y futuros se deben articular con el concepto propuesto para el Eje de la Paz y la Memoria, velando porque las propuestas atiendan las determinantes físico-espaciales y socio-económicas del entorno y aplicando los lineamientos normativos en materia de diseño y manejo de espacio público, implementación de principios de Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible y garantizando la mitigación de impactos urbanísticos por la implantación de equipamientos y usos comerciales y de servicios.

EL CARÁCTER INTEGRADOR DEL EJE DE LA PAZ Y LA MEMORIA Son muchas las iniciativas urbanís-

ticas, arquitectónicas, paisajísticas, culturales y de espacio público que confluyen en el territorio del Eje de la Paz y la Memoria. No se trata de un único proyecto arquitectónico sino de un conjunto de intervenciones y actividades que se localizan en el territorio. Algunas de las intervenciones son de carácter arquitectónico y otras serán de carácter paisajístico o lúdico, porque se intervendrá el espacio público ya sea con elementos artísticos o con la adecuación del espacio público para hacerlo más ameno.

INTERVENCIONES DE ESPACIO PÚBLICO Placemaking. El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, DADEP, ha creado los proyectos de placemaking17 para activar espacios públicos con el objetivo de generar apropiación y disfrute por parte de los habitantes. En el caso del Eje de la Paz y la Memoria, el DADEP ha definido la ubicación de un punto de Placemaking en la calle 26, frente al cementerio Alemán. La propuesta del DADEP para este punto es el diseño de un espacio público con posible aprovechamiento económico o la creación de un espacio de permanencia, la renovación paisajística mediante la instalación de mobiliario y revegetalización, con elementos que provean seguridad e iluminación.

CORREDOR CULTURAL CALLE 26 La Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, en convenio con la Fundación Rogelio Salmona ha realizado un ejercicio de investigación que tiene como objetivo identificar y difundir lineamientos de acción 17 Placemaking es el proceso mediante el cual el Departamento Administrativo del Espacio Público, DADEP, planifica, diseña y gestiona espacios públicos previamente seleccionados, nuevos o existentes, con el objetivo de generar apropiación y disfrute por parte de los habitantes.

ciudadana en el corredor de la Calle 26, tomando como base el manejo contemporáneo del espacio urbano. El resultado de este trabajo establece la implementación de una estrategia de transformación de la Calle 26, incluido el Eje de la Paz y la Memoria, que convierta el espacio en un corredor cultural, basados en el hecho de que en esta calle convergen dos tipos de memoria, la histórica y la urbana. La Calle 26 entre la carrera 3ª y la Avenida Norte-Quito-Sur, tiene lugares que son reconocidos por su gran carga histórica, además de que cuenta con una condición funcional de centro urbano, con la localización de áreas de servicio y comercio de gran relevancia en la ciudad. Como resultado de este ejercicio se han definido criterios de intervención, en las distintas dimensiones físicas espaciales, patrimoniales y cívicas culturales. Estos criterios se han clasificado de acuerdo al tipo de espacio en el que deben ser utilizados: Relacionados con los espacios de recorridos, (calzadas, andenes, esquinas, ciclorutas), con los espacios ya conformados (parques, plazas, recintos, plazoletas, etc.) y con los espacios ambientales, (zonas verdes, franjas

Foto: Avenida 26. Eje de la Paz y la Memoria

269

verdes, arborización de las ciclorutas), se han definido con características particulares para cada uno: Continuidad, legibilidad, accesibilidad, permeabilidad, conectividad y seguridad. Relacionados con los inmuebles, (edificios, conjuntos, espacios públicos): valoración patrimonial, conformación del entorno e imagen urbana, identidad y legibilidad.

270

Relacionados con las expresiones en espacio público, (esculturas): valoración patrimonial, emplazamiento y conformación de entorno, visibilidad, disfrute y apropiación.} Relacionados con la manifestación cultural, (recorridos, marchas y plantones, arte urbano): apropiación, significación, identidad y legibilidad. Adicionalmente se han esbozado algunas propuestas de intervención: • Land Art. La geografía como parte integral del paisaje urbano. Incluir especies vegetales que modifiquen y puntualicen cromáticamente el paisaje. Acueducto mirador sobre Cementerio Central. Recuperar parte del caudal de la quebrada de San Diego, llevándola por canales a nivel,

sobre la cota topográfica del pie de cerro. A través de una especie de estructura de acueducto tradicional, cuyo cauce al pasar frente al conjunto de los cementerios, esté complementado con un balcón plataforma desde el cual sea posible observar el conjunto de mausoleos, callejones y la alameda central del conjunto monumental. • Alameda calles 23 y 24. Decantar y vitalizar el sector sur de influencia del Corredor Cultural Calle 26, entre las avenidas Caracas y la carrera 24. Algunos de las estrategias que ya se encuentran en marcha desde la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, son: 1. La implementación del Laboratorio de Creación Artística: Memoria y Vida. Es un proyecto de intervención artística que surge de la coordinación del IDARTES, la fundación ARTERIA, la FUGA, y la Secretaría de Cultura. La intervención será un resultado del trabajo que se viene desarrollando con personas que hacen parte de las distintas organizaciones de víctimas del conflicto armado Colombiano. La intervención, que puede ser permanente o temporal, se instalará en la Plazoleta de las Flores: Av. Caracas, Calle 25. 2. Se implantará una Escultura Animalista en el espacio de la plazoleta que se conformó en frente del edifico del INPEC y el Colegio PANAMERICANO a través de un proceso curatorial que seleccionará a un artista que desarrollará la obra de arte a través de un convenio con la Secretaría de Cultura.

PROYECTOS INVOLUCRADOS Los equipamientos, proyectos y planes identificados hasta el momento como parte del Eje de la Paz y la Memoria, por su ubicación geográfica o su influencia en la zona, son los que se encuentran listados a

continuación, se describen brevemente los que están en proceso de renovación o son nuevas iniciativas: Plaza del Concejo

Mantenimiento estructural y actualización sísmica de la plazoleta y sótano de parqueaderos del Concejo de Bogotá y las obras de espacio público hasta el costado norte de la calle 26, en conexión con la Plaza de la Democracia. Se trata de un área de intervención de 10.500 m2. Museo Nacional de la Memoria

El Museo de la Memoria nace del decreto 4803 del 20 de diciembre de 2011 que reglamenta la Ley 1448 y otorga al Centro Nacional de Memoria Histórica, la función de Diseñar, crear y administrar un Museo de la Memoria, destinado a lograr el fortalecimiento de la memoria colectiva acerca de los hechos desarrollados en la historia reciente de la violencia en Colombia, procurando conjugar esfuerzos del sector privado, la sociedad civil, la cooperación internacional y el Estado. La emblemática construcción se localizará en el área denominada “Ala Solar” que tiene como área bruta 15.879,59 m2 y que forma parte del Conjunto Monumental del Centro Administrativo Distrital, CAD. Este proyecto es el resultado de una alianza entre la ciudad de Bogotá, que ha puesto a disposición de la Nación el predio en el que se construirá, y el Centro Nacional de Memoria Histórica que será el encargado de coordinar la ejecución de la obra. Este Museo, según la Ley, deberá realizar las acciones tendientes a restablecer la dignidad de las víctimas y difundir la verdad sobre lo sucedido. El Museo Nacional de la Memoria constituye en sí mismo una de las medidas de reparación y de satisfacción para las víctimas del

conflicto armado en Colombia. Para hacer realidad esta obra el Centro Nacional de Memoria realizó un concurso de diseño arquitectónico, en alianza con la Sociedad Colombiana de Arquitectos, que dio como ganadora una propuesta donde los visitantes encontrarán una gran variedad de caminos, entre las amplias salas de exposición hacia las terrazas, recreando un microcosmos montañoso donde se podrá sentir la energía de la ciudad y disfrutar del paisaje andino. La cubierta del edificio se compone de un complejo de terrazas interconectadas que dan la oportunidad de reunirse, leer e incluso encontrar momentos de silencio para la reflexión y el recuerdo. El jurado ha destacado que, aunque se trata de un volumen sólido, los arquitectos lograron con éxito una planta baja transparente y altamente permeable que integra la escultura preexistente y las áreas de espacio público cercanas. Según el Equipo de Arquitectos Ganadores, el proyecto establece un espacio público democrático en el primer piso (el suelo) donde todos y todas pueden co-habitar. Por ello, el edificio se eleva y genera una gran plaza cubierta donde seguramente podrán ocurrir un sinnúmero de

271

eventos. Por otro lado, y como segunda premisa de diseño, el proyecto plantea una cubierta habitable (el cielo), terrazas, jardines y gradas que permiten de nuevo generar un espacio comunal abierto a todo el que acceda al Museo. Desde la cubierta, los visitantes tendrán una espectacular vista de los cerros orientales y de toda la ciudad.

272

Serán aproximadamente 9.000 m2 de espacio público en primer piso más todo el espacio comunal habitable de la cubierta. El proyecto incluye la rehabilitación de la Plaza de la Democracia. Las salas de exhibición fueron altamente valoradas por su potencial museográfico y por la posibilidad de conexión visual entre los espacios. El auditorio, las aulas y las salas múltiples se ubican bajo el nivel de primer piso y los espacios administrativos, el Archivo de Derechos Humanos y otros espacios de apoyo se ubican en niveles superiores. Centro Administrativo Distrital, CAD

El CAD, es considerado conjunto monumental de espacio público, de acuerdo a lo establecido en el Decreto Distrital 215 de 2005, por medio

del cual se establece el programa de consolidación de los conjuntos monumentales de espacio público. Contiene además el eje administrativo de la ciudad de Bogotá, ya que agrupa instituciones importantes como son: El Concejo Distrital y el Centro Administrativo Distrital, además convoca el desarrollo de otras actividades institucionales públicas y privadas de diverso orden, que dan al sector un carácter de centralidad urbana. El conjunto monumental CAD se constituye en un intercambiador fundamental para la movilidad de la ciudad, por lo tanto es uno de los principales elementos a lo largo del Eje de la Paz y la Memoria. La dinámica socioeconómica del sector da cuenta de procesos económicos, de servicios y comerciales focalizados, que convocan alto número de ciudadanos, quienes en su calidad de transeúntes, hacen uso del espacio público disponible. El espacio público que conecta el CAD con la Plaza de la Democracia y la Plazoleta del Concejo, consolidan la primera de las grandes áreas del eje. Colsubsidio

El teatro Roberto Arias Pérez de Colsubsidio, ofrece la posibilidad de disfrutar de todas las expresiones de la producción intelectual y espiritual humana a costos razonables y al alcance de todos los sectores de la comunidad. Según la filosofía de Colsubsidio de mejorar la calidad de vida a través del acceso a la cultura, que se considera de trascendental importancia para ofrecer una verdadera formación integral del individuo, para permitir la vida en sociedad en forma digna, por eso allí se ofrece variedad de espectáculos que contribuyen al mejoramiento del nivel cultural de la comunidad, permitiendo a las familias de menores recursos la asistencia a espectáculos de categoría mundial y que propenden porque la niñez y la juventud se familiaricen con la vida del arte y la cultura. Conjunto funerario del barrio Santa Fe de Bogotá

Este conjunto está constituido por el Cementerio Central y tres cementerios extranjeros que lo rodean: el cementerio Británico, el cementerio Alemán y el cementerio Hebreo. • CEMENTERIO CENTRAL: Este cementerio se encuentra ubicado entre las calles 24 y 26 y desde la transversal 17 hasta la carrera 22. Por su significado histórico, valor arquitectónico y cultural fue declarado Monumento Nacional por el decreto 2390 del 26 de septiembre de 1984. Es el cementerio más antiguo de la ciudad. • CEMENTERIO HEBREO: El Cementerio Hebreo de Bogotá está ubicado en la carrera 25 con calle 25. Aunque originariamente el cementerio estaba destinado a ser el último reposo de judíos de origen Asquenazí, el 10 de julio de 1942 Moisés Esquenazi representante de la comunidad judía sefardita en Bogotá se registró como presidente de la Corporación Cementerio Hebreo de Bogotá, con el tiempo esta corporación se convirtió en la Comunidad Hebrea Sefardí de Bogotá que son quienes velan por la conservación de este lugar sagrado. • CEMENTERIO ALEMÁN: En 1912, Anton Krauss y el ministro plenipotenciario del gobierno alemán, Dorotheus Kracker von Schwarzendeld  impulsaron la creación de un cementerio para la comunidad alemana en Bogotá, que en su mayoría es de religión protestante. En 1914 se fijaron los estatutos que permitieron enterrar en el predio ubicado en la calle 26 con carrera 22 a ciudadanos alemanes, austrohúngaros, suizos, holandeses, daneses, noruegos y suecos. La institución que administra este cementerio es la asociación “DeutscherFriedhofsverein”. • CEMENTERIO BRITÁNICO: En un gesto de agradecimiento a la corona Británica por enviar sus tropas a participar en la guerra por la liberación de la Nueva Granada en 1819, en 1825 el General Francisco de Paula Santander, entregó unos terrenos ubicados en Zipaquirá para el entierro de los restos de los miembros de la Legión Británica que fallecieron en Colombia. Cuatro años más tarde las autoridades municipales decidieron que los

terrenos donados deberían colindar con el cementerio ubicado en la calle 26 sobre el camino a Engativá, hoy calle 26, dada la necesidad de enterrar a los protestantes en lugar diferente al cementerio católico. Entre 1831 y 1840, William Turner, ministro plenipotenciario de la Gran Bretaña, adquirió los terrenos que quedaron a cargo del coronel Patrick Campbell quien ordenó construir una casa y el cerramiento del cementerio, obras que financió la comunidad británica en Bogotá. Parque de la Paz y la Memoria

(Centro de Memoria, Paz y Reconciliación, Parque de la Reconciliación y Parque del Renacimiento). El Centro de Memoria, Paz y Reconciliación se ha constituido en espacio para el encuentro de quienes quieren recuperar el pasado para construir otro futuro. Está localizado en el Parque de la Reconciliación y se ha convertido en un espacio de homenaje a la memoria y a la vida. Incrustado en la estructura que se eleva en el corazón del edificio, está la tierra sembrada de memoria que han entregado personas y organizaciones como homenaje a las

273

víctimas de la violencia política, a sus sueños y a quienes han persistido contra la atrocidad y en las luchas por la democracia y los derechos humanos. Al frente del Parque de la Reconciliación, se encuentra el Parque del Renacimiento. Ambos parques conformarán el Parque de la Paz y la Memoria. Estación Central

274

Es un proyecto de iniciativa pública liderado por la Empresa de Renovación Urbana del Distrito. El objetivo del proyecto es aprovechar el desarrollo de la Estación Central de Transmilenio, como elemento estructurante para el redesarrollo urbanístico del área central de la ciudad así como mejorar las condiciones de habitabilidad del sector. Atraer nuevos habitantes al Centro mediante la oferta de vivienda incluyendo la de Interés Prioritario y generar espacios públicos que estructuren el espacio urbano, articulando el sistema de movilidad con las dinámicas urbanas propias del sector, que promuevan la localización de servicios empresariales, equipamientos, espacios públicos y mejores condiciones de accesibilidad.

Este proyecto en términos de movilidad, integrará las Troncales Av. Caracas y Calle 26, a través de espacio público. El proyecto tiene un área total de 3.5 hectáreas, de las cuales 1.8 están destinadas a espacio público. 15.028 m2 a vivienda VIP, 42.918 m2 a vivienda NO VIP, 48.440 m2 a comercio, 120.865 m2 a servicios y 16.000 m2 a espacios institucionales. Proyecto Atrio

Es un desarrollo inmobiliario ubicado en la intersección Calle 26 y la Avenida Caracas, en el Centro Internacional. Plantea la creación de un conjunto de edificios, con un diseño arquitectónico singular, cuya disposición configura a sus pies un gran espacio público. El concepto de ATRIO se basa en desarrollar un proyecto arquitectónico urbano donde las dos terceras partes del mismo se dedicarán a espacio público para el disfrute de los ciudadanos. El proyecto está dividido en dos torres, la torre norte tiene 44 pisos, un área útil de 55.784 m2, con una altura de 200 m y un área construida de 119.802 m2. La torre sur tiene 59 pisos, con una altura de 268 m y un área construida de 138.968 m2 y un mirador de 1.668 m2. Hotel Tequendama

Construido en 1952 por la firma Holabird Root- Burgee, fue el primer edificio de los 9 que conforman el complejo arquitectónico Centro Internacional, durante sus primeros años fue símbolo de la ingeniería y la arquitectura moderna en la ciudad. A través de la Resolución 1582 de 2002 es declarado Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional. Plazoleta de La Rebeca

En 1926 fue instalada en el Parque Centenario, la primera estatua de una mujer desnuda en el espacio público de Bogotá. En los años

50 del siglo XX, el parque empezó a ser desmantelado por la excavación del viaducto de la calle 26, y en 1958 desapareció definitivamente con la construcción de la carrera décima, esta estatua fue relegada a un pequeño espacio entre la carrera séptima y décima, al lado de la calle 26 y actualmente evoca el parque instaurado por el centenario del natalicio del libertador en 1883.

Foto: Monumento La Rebeca

Museo Nacional

Símbolo de la historia y el patrimonio nacional, este Museo tiene bajo su tutela vestigios de los primeros pobladores y cultura material de las sociedades prehispánicas, objetos de la actual etnografía indígena y afrocolombiana, testimonios de los diferentes periodos de la historia patria y obras de valor artístico que van desde la época colonial hasta el arte de los ‘primeros modernos como: Fernando Botero, Alejandro Obregón, Guillermo Wiedemann, Juan Antonio Roda, Eduardo Ramírez Villamizar, Edgar Negret y Enrique Grau. Parque de la Independencia

Fue inaugurado en 1910 para celebrar el primer centenario de la independencia de Colombia. Está ubicado en el piedemonte de los cerros

275

276

orientales de Bogotá. En este espacio verde hubo varios quioscos de los que hoy día solo prevalece el de La Luz, tesoro del patrimonio cultural, pues en la década de los años 50’ los demás fueron demolidos para construir los viaductos de la calle 26. Hoy día allí se conservan varias especies de árboles nativos, con especies protegidas como la palma de cera. En 1969 fue restaurado por Rogelio Salmona, y en la actualidad se busca crear conectividad con la Biblioteca Nacional y el Museo de Arte de Bogotá. Parque Bicentenario

Este parque se construirá sobre las placas de concreto que cubren parte de la Avenida J.E.G. a la altura de la Biblioteca Nacional y El Museo de Arte Moderno de Bogotá. Actualmente se construye la infraestructura y la superestructura de la placa estructural del Parque Bicentenario, así como las obras complementarias que resultan necesarias para integrar esta obra con el lado sur de la Avenida Jorge Eliecer Gaitán Calle 26, donde se ubican el MAMBO y la Biblioteca Nacional. Museo de Arte Moderno, MAMBO

El 27 de junio de 1955 se creó como una entidad privada sin ánimo de lucro, después de 1963 el Museo se establece como patrimonio cultural que respalda el quehacer artístico colombiano contemporáneo y difunde el arte contemporáneo internacional. El edificio en el que funciona actualmente fue diseñado por el reconocido arquitecto Rogelio Salmona, tiene aproximadamente 5.300 m2  y fue inaugurado en su primera etapa en 1979,  la construcción total del edificio concluyó solo hasta 1985. El museo cuenta con cuatro pisos, seis salas de exposición, sala de fotografía, dos patios de esculturas, auditorio o sala de cine, sala de proyectos, sala múltiple, dos talleres para desarrollar actividades educativas, depósitos para la colección permanente, biblioteca, librería, restaurante y oficinas administrativas, a la fecha tiene dentro de su colección permanente más de 2000 obras de arte contemporáneo.

Biblioteca Nacional

El 20 de julio de 1938 fue inaugurado el edificio actual de la Biblioteca Nacional, construido especialmente para su funcionamiento. La Biblioteca Nacional, primera biblioteca pública de América, fue fundada en el año 1777 por el Virreinato de la Nueva Granada en las instalaciones del Palacio de San Carlos y permaneció allí hasta la administración y dirección a cargo de Daniel Samper Ortega, . Desde el año 1834 es la custodia del patrimonio bibliográfico nacional, pues según la primera ley de depósito legal de ese mismo año, los impresores de la Nueva Granada debían remitir una copia a la Biblioteca de todo ejemplar que se editara en su imprenta. Triángulo de Fenicia

El Plan Parcial de Renovación Urbana Triángulo de Fenicia es un proyecto de iniciativa privada liderado por la Universidad de Los Andes. A través del Plan Parcial se pretende generar oferta de vivienda de interés social y prioritario en el centro de la ciudad, el fortale-

Foto: Biblioteca Nacional

277

Foto: Mapa Eje de la Paz y la Memoria

cimiento de la actividad residencial con la atracción de nuevos residentes, la recomposición del tejido urbano a través de espacios públicos que estructuren el espacio urbano y el control del deterioro creciente de la zona con la consolidación de centros de servicios y comercio que ordenen el espacio urbano. Proyecto Nuevo Camino a Monserrate y recuperación del Chorro de Padilla

Es un proyecto ejecutado por la Cámara de Comercio de Bogotá con el propósito de enlucir el cerro de Monserrate y devolverle su condición de ícono y atractivo turístico principal de la ciudad, generando espacio público y la recuperación ambiental de los Cerros Orientales a través de un corredor ambiental en los cerros y la creación de una zona de aprovechamiento ecológico. 278

Circunv alar Circ

unv ala

r

279 . Ca av s

s

rr

er

Ca a1

9b

a7

a3 0

rica

er

34

rer

av.a mé

rr

ca

Calle

car

Av. Dorado Jorge Elicer Gaitan

Ca

ra

Ca

rr

er

a1

9

280

INFORMACIÓN PARA LA CIUDAD

281

Foto: Centro de Bogotá

282

En el tercer eje del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, “Una Bogotá que Defiende y Fortalece lo Público”, se consigna que el proceso de planeación tiene dos ingredientes sustantivos: la participación y la información. Allí mismo se aclara que la democracia participativa (entendida como un estadio mejorado de la democracia representativa) permite ampliar los espacios de deliberación y ayuda a moldear las prioridades colectivas. Sin duda, la información y el análisis de la misma se constituyen en un instrumento fundamental de la política pública y es a través de ella que el gobernante puede interpretar y conocer mejor las prioridades que la colectividad no siempre puede cristalizar y evidenciar en las urnas. Las políticas públicas no solo son y serán más pertinentes sino que el gobernante estará más cerca de acceder de manera real a las preferencias y necesidades de sus electores y de los ciudadanos en general. Se requiere información veraz, confiable y oportuna que permita realizar análisis y seguimiento de la política de manera que se pueda corregir el rumbo de la misma sobre la marcha, si la situación lo amerita. Cada día la ciudad despierta con nuevas situaciones que exigen en algunos casos percibir si una política se debe continuar en los términos que fue concebida y de no ser así hacer ajustes rápidos. Si no se posee información oportuna y confiable, estos ajustes resultarán en palos de ciego y probablemente empeorarán un problema específico. Solamente políticas basadas en estudios técnicamente sustentados pueden responder de manera coherente a las necesidades de la ciudad, y de esta forma reducir la probabilidad de chocar contra las percepciones de lo importante en opinión de la misma. Es decir, decisiones técnicamente sustentadas evitarán líos de gestión y de prestigio del gobernante al momento de ejecutar sus programas. La Secretaría Distrital de Planeación tiene por objeto orientar y liderar la formulación y seguimiento de las políticas y la planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito Capital, conjuntamente con los demás sectores; en este sentido y para el adecuado

cumplimiento de sus objetivos y funciones debe producir, analizar y divulgar información que permita una adecuada visión de conjunto para la toma de decisiones. En este sentido, la labor de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) se basa en la producción y el análisis de información sobre Bogotá y la Región y en el estudio de la información proveniente de otras entidades. Dicha información se encuentra disponible y, según su naturaleza y características, se administra en sistemas de información apropiados pero independientes, lo cual demanda un esfuerzo adicional cuando se requieren análisis en forma integrada. El trabajo de la SDP se enfoca en coordinar las acciones para generar, recopilar, organizar y disponer de la información estadística y cartográfica de orden económico, social, cultural, ambiental y territorial del Distrito Capital con calidad, oportunidad y pertinencia, a través de la producción y recopilación de información primaria como la Encuesta Multipropósito para Bogotá; Encuesta de Demografía y Salud, las proyecciones de población por localidad y UPZ; la producción de estudios e investigaciones sobre temas relacionados con aspectos sociales, culturales, económicas, funcionales, territoriales y ambientales de la ciudad; los instrumentos de focalización de políticas públicas como el de Estratificación y SISBEN; e instrumentos para el seguimiento de la Inversión como el SEGPLAN y del desarrollo del territorio como el SINUPOT. En este sentido, para el Distrito Capital, la calidad y oportunidad de la información que se maneja y el análisis de la misma, es función del conocimiento del territorio, de la dinámica de las poblaciones y de los procesos de interrelación entre territorio, hogares, empresas. Se constituye en la base de la planeación y de la toma de decisiones, en herramienta fundamental de la trasparencia, la gobernabilidad y la inclusión social y en generador de conocimiento al servicio de la ciudad, lo cual redunda en una ciudadanía más participativa, más crítica y mejor informada, como lo es la bogotana.

283

Foto: Parque Nacional Bogotá

284

ENCUESTA MULTIPROPÓSITO

Para planificar la ciudad, ejecutar programas y proponer políticas públicas primero hay que conocer el volumen, estructura y características de la población, identificar cómo viven las y los bogotanos y con qué ingresos o recursos cuentan para tener una vida digna, no solo midiéndola según el acceso a las mínimas condiciones de vida (salud, vivienda, educación, servicios públicos, movilidad y acceso a equipamientos), a las oportunidades laborales y a todas las capacidades humanas, sino también para garantizar el goce efectivo de los derechos. La EMB aporta información sobre las condiciones de vida de los habitantes del Distrito Capital en materia socioeconómica, ambiental, cultural y demográfica y relacionada con la percepción de la ciudad, participación ciudadana, calidad de los servicios urbanos básicos, atención ciudadana y garantía de derechos que permite una medición más integrada y acorde de los problemas de la ciudad.

ANTECEDENTES La Encuesta Multipropósito para Bogotá 2011 (EMB-2011) surgió como una iniciativa de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) para integrar los contenidos temáticos de la Encuesta de Calidad de Vida y de la Encuesta de Capacidad de Pago manteniendo los niveles de desagregación por localidad y estrato. Se fundamentó en los conceptos de bienestar y calidad de vida, profundizando en aspectos de cobertura, calidad y gasto de los hogares en servicios públicos domiciliarios, mercado laboral y condiciones de vida e intentó destacar aquellos aspectos que, en el contexto particular de Bogotá, han recibido tratamiento especial en las políticas públicas y que son percibidos como problemas prioritarios. El objetivo fue elaborar una encuesta para mantener una línea de continuidad en los diagnósticos de la ciudad con la producción de indicadores comparables tanto a nivel nacional como internacional y que permitiesen establecer la magnitud de los cambios y evaluar las realidades y problemáticas propias de Bogotá.

El Distrito Capital ha realizado encuestas de hogares con el propósito de medir diferentes aspectos de las condiciones de vida de los hogares de Bogotá y es así como en 1991, en convenio con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) realizó la primera “Encuesta sobre Pobreza y Calidad de Vida en Santafé de Bogotá” a nivel de alcaldías locales con la colaboración de UNICEF y la Alcaldía Mayor de Bogotá. Su objetivo fue caracterizar las condiciones de vida de la población abarcando temáticas como estructura y ubicación de la vivienda, gastos, patrimonio y condiciones de vida del hogar y acceso del hogar a servicios básicos, entre otras. En 1993, el DANE realizó una nueva versión de la encuesta de hogares de 1991, pero esta vez la cobertura fue a nivel nacional, y representativa a nivel urbano-rural y 4 principales ciudades, en las cuales se incluyó a Bogotá. En 1997, el DANE realizó la Encuesta Nacional de Calidad de Vida representativa a nivel nacional, por grandes regiones urbano-rurales, permitiendo el análisis de Bogotá a nivel ciudad. Este diseño se basó en el enfoque de “Living Standard Measurement Surveys” (LSMS) diseñado por el Banco Mundial, que permite un análisis más amplio de la calidad de vida de los hogares, dado que considera información social y demográfica como salud, educación, fuerza de trabajo, cuidado de los niños, capacitación para el trabajo y mide diferentes dimensiones basadas en capacidades (teoría desarrollada por Amartya Sen en 1971). En 2003, el DANE realizó la Encuesta de Calidad de Vida, representativa para el total nacional, para Bogotá y para cada una de las 19 localidades urbanas. El diseño temático de esta encuesta fue similar al realizado en 1997, lo cual permitió trazabilidad temporal de algunos indicadores a nivel de Bogotá y, adicionalmente, se incluyeron temáticas con el fin actualizarlos indicadores de pobreza. El DANE nuevamente en 2007 implementa la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) de Bogotá, representativa para el total de la ciudad y las 20 localidades, incluyendo Sumapaz. El diseño de esta encuesta fue similar al de 2003, abarcando temas a nivel de hogar y de personas: tipo de vivienda, material de paredes y pisos, cobertura de servicios públicos do-

285

Foto: Estudiantes del Barrio Altos de la Estancia

286

miciliarios, número de hogares en la vivienda, composición del hogar, gastos en servicios públicos domiciliarios, movilidad inter e intra localidad, cobertura de salud, condiciones de salud de los miembros del hogar, utilización de servicios médicos y gastos asociados, cobertura educativa, control de crecimiento y desarrollo de niños menores de 5 años, alfabetismo, asistencia escolar, fuerza de trabajo, entre otras. En 2008 y 2010 se realizó la ECV con una cobertura geográfica constituida por nueve dominios en los que se incluyó Bogotá. La Encuesta de Capacidad de Pago tiene su origen con el reconocimiento en la Constitución de 1991, y la Ley 142 de servicios públicos de 1994, de la importancia de la capacidad de pago como criterio para determinar la tarifa de esos servicios. El entonces Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) promovió, desde el año 1999, acciones para establecer el impacto que tienen las tarifas de servicios públicos en el consumo de las familias. Para ello, a finales de ese año, contrató con el Centro de Investigaciones para el Desarrollo-CID de la Universidad Nacional un estudio con el propósito de analizar si la estratificación socio económica de Bogotá correspondía con la capacidad de pago de los bogotanos.

En 2002, en un nuevo convenio entre el CID y el DAPD, se dió continuidad a esa propuesta en un proyecto dirigido a la realización de la primera encuesta sobre capacidad de pago. La encuesta se aplicó en 2004 y, a partir de sus resultados, se publicó en 2005 el estudio “Equidad en las tarifas de servicios públicos: Impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá D.C.” (DAPD, CID, 2005). Dentro de las conclusiones de ese proyecto, el CID recomendó que la segunda encuesta de capacidad de pago se adelantara conjuntamente con la Encuesta de Calidad de Vida, también promovida por el Distrito, en tanto las dos encuestas coincidían en gran parte de su contenido. Esta propuesta fue acogida por la SDP y para su desarrollo se formalizó un convenio interadministrativo con el DANE, lográndose, en noviembre de 2009, el diseño del instrumento de la EMB, en 2010 la realización de la prueba piloto para la EMB y en 2011 la aplicación de la encuesta dirigida a hogares y población de la parte urbana del Distrito Capital y en 2014 se lleva a cabo la segunda versión para dar continuidad a su primera aplicación en 2011, esta vez incluyendo la zona urbana de 31 municipios de Cundinamarca, capitales de provincia y municipios cercanos a Bogotá.

UTILIDAD Y PROYECCIONES DE USO La Encuesta Multipropósito es una fuente de información social, demográfica, económica y del hábitat de los hogares y habitantes de Bogotá, que permite formular, hacer seguimiento y evaluación de las políticas públicas territoriales, económicas, sociales, ambientales y culturales necesarias para el desarrollo integral del Distrito Capital. Esta encuesta permite, mediante un solo instrumento, obtener y proveer la información necesaria y suficiente para determinar y analizar cambios en los niveles de pobreza y capacidad de pago de los hogares y en general las condiciones de vida urbana de la población bogotana. Con la información recolectada se pueden efectuar un sin número de mediciones y construir indicadores, a nivel de localidad y estrato,

287

como el Índice de Condiciones de Vida-ICV, Necesidades Básicas Insatisfechas-NBI, pobreza y déficit habitacional, entre otros, que permiten: • Medir la calidad de vida urbana de los habitantes de la ciudad.

288

• Determinar la calidad de las viviendas en relación con su entorno, vías de acceso, condiciones habitacionales, servicios para disposición del hogar y riesgos ambientales debido a su ubicación (derrumbes, inundaciones, contaminación visual y auditiva y manejo de basuras y residuos). • Determinar el tipo de vivienda que predomina en la ciudad, la cobertura y la frecuencia de uso de servicios sociales y públicos domiciliarios y equipamientos urbanos en sus localidades. • Establecer el tamaño de los hogares y de la población en general, y su distribución en la ciudad. • Caracterizar la población según sexo, edad, actividad económica, ingresos y nivel educativo, entre otras. • Determinar cambios en la estructura poblacional, diferenciar y caracterizar los diferentes grupos sociales y comunidades étnicas.

• Estipular la proporción de personas con limitaciones físicas y el tipo de limitaciones que sufren. • Determinar la proporción de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud y la frecuencia de uso y los gastos de los hogares por servicios en salud. • Identificar los niveles de alfabetismo, de educación y de asistencia escolar y el acceso a la educación. • Conocer el uso y la cobertura de las tecnologías de la información y las comunicaciones-TIC (televisión, telefonía, uso de computador, internet, etc.). •

Conocer las actividades de esparcimiento y cultura.

• Caracterizar la actividad económica en Bogotá y condiciones de trabajo de las personas ocupadas, •

Medir la población económicamente activa e inactiva en la ciudad.

• Conocer los ingresos y la estructura del gasto de los hogares bogotanos para el análisis de su capacidad de pago para estimar el impacto que el gasto en los servicios públicos domiciliarios tiene sobre ésta y medir su percepción de pobreza. • Conocer los factores que afectan el bienestar de los habitantes de Bogotá a través de la percepción sobre calidad y cobertura de programas distritales (educación, salud, movilidad, empleo, inclusión). •

Evidenciar problemas de victimización y percepción de inseguridad.

• Medir el uso del tiempo, la movilidad urbana y la participación en redes sociales. • Conocer y caracterizar la movilidad inter e intra localidades e inter municipal.

Todas estas mediciones son insumos para generar un diagnóstico sobre los habitantes de la zona urbana de Bogotá, sus condiciones de vida, capacidad de pago y los diferentes factores que perturban su bienestar y permiten focalizar, planear y evaluar las acciones y políticas en pro de dar solución a dichos problemas.

COBERTURA REGIONAL En su primera versión, la Encuesta Multipropósito para Bogotá 2011 (EMB 2011) cubrió la zona urbana de Bogotá desagregada por localidad y estrato socioeconómico. Se dirigió a los hogares particulares y población civil no institucional del sector urbano del Distrito Capital, excluyendo además de la localidad de Sumapaz por considerarse rural, los hogares ubicados en las zonas rurales de Usaquén, Chapinero, Santafé, San Cristóbal, Usme, Suba, Ciudad Bolívar y cárceles o centros de rehabilitación penitenciarios, orfanatos o albergues infantiles, hogares geriátricos o asilos de ancianos, conventos, seminarios o monasterios, internados de estudio, cuarteles, guarniciones o estaciones de policía, campamentos de trabajo, albergues para desplazados y reinsertados, centros de rehabilitación no penitenciarios, ni unidades económicas o agropecuarias. Las unidades de observación son los hogares y las personas que conforman dichos hogares, al igual que las viviendas que habitan, ubicadas dentro de un determinado predio. A cada predio se le asocian todas las viviendas, hogares y personas que lo conforman. En total, la muestra seleccionada fue de 14.779 predios con aproximadamente 16.370 viviendas y 17.000 hogares esperados pero en campo se encontraron 18.597 viviendas, de las cuales 16.128 estaban ocupadas con 16.855 hogares. En la Encuesta Multipropósito para Bogotá 2014 (EMB 2014) se amplió la cobertura en comparación con la versión de 2011. Se incorporaron, además de las 19 localidades urbanas de Bogotá, 31 cabeceras municipales de Cundinamarca en las que se incluyen las capitales de provincia y los municipios cercanos a Bogotá. Esta vez se incluyó la zona

urbana de los municipios de la sabana: Soacha, Mosquera, Funza, Chía, Tocancipá, Cota, Sibaté, Cajicá, Madrid, Bojacá, Gachancipá, Sopó, Tenjo, Tabio, La Calera, Facatativá, Zipaquirá, Fusagasugá, Subachoque y El Rosal y 11 cabeceras de provincia del departamento de Cundinamarca: Chocontá, Girardot, Guaduas, Villeta, Gachetá, San Juan de Rioseco, Medina, Cáqueza, Pacho, La Mesa y Ubaté. Como en 2011, fueron excluidos del universo la población residente en cárceles, albergues infantiles, hogares geriátricos, conventos, seminarios, cuarteles, guarniciones o estaciones de policía, y en general los denominados lugares especiales de alojamiento. Para Bogotá, la desagregación geográfica se efectuó a nivel de localidad y estrato socioeconómico y para cada municipio, a nivel del área de influencia y capitales de provincia. La unidad de observación está constituida por las viviendas, los hogares que habitan dichas viviendas y las personas que conforman los hogares y la unidad de muestreo corresponde a un conjunto de 10 viviendas en promedio, ubicadas dentro de la misma manzana o manzanas cercanas y contiguas.

289

290

El tamaño de la muestra de hogares se calculó en 22.968 para Bogotá y de 31.559 hogares en los 31 municipios, adicionalmente se calculó una muestra de 1.079 hogares con personas que se auto reconocen como afro colombiana, indígena, palenquera o raizal del archipiélago y rom (gitano) en la ciudad de Bogotá, logrando, en campo, una muestra efectiva de 20.104 viviendas con 20.518 hogares conformados por 61.725 personas en Bogotá; 24.814 viviendas con 25.552 hogares conformados por 80.845 personas en los 31 municipios y 799 hogares de personas pertenecientes a grupos étnicos.

PRINCIPALES RESULTADOS A DESTACAR Con la información obtenida se ha logrado presentar y publicar una importante variedad de resultados y de indicadores que dan cuenta de diagnósticos cualitativos y cuantitativos de diversos fenómenos que permiten definir y priorizar las áreas de atención para la población y la distribución eficiente de los recursos disponibles, con el fin de lograr un desarrollo equitativo de la ciudad y así mismo poder monitorear y evaluar los programas de gestión pública. La EMB ha dado pie y fundamento para el desarrollo de diversas investigaciones, entre ellas las publicadas en los boletines “Bogotá Ciudad de Estadísticas” de la Secretaría Distrital de Planeación Bogotá:

COVERTURA ENCUESTA MULTIPROPÓSITO 2014

1. Boletín No. 32 de 2011: Encuesta Multipropósito Bogotá 2011, contiene los primeros resultados sobre aspectos sociales, económicos y de entorno urbano de los hogares y habitantes del área urbana de Bogotá según la información recolectada en la EMB 2011. 2. Boletín No. 42 de 2012: Método integrado de pobreza Bogotá, explora la pobreza desde un enfoque en el que se combina la pobreza monetaria y la relacionada con las capacidades para acceder a servicios básicos, a partir del Método Integrado de Pobreza –MIP y de la metodología del MIP considerando el Índice de Pobreza Multidimensional. 3. Boletín No. 46 de 2013: Participación en organizaciones y capital social, contiene los resultados de la participación en organizaciones y redes sociales según la EMB 2011, enfatizando el concepto de participación en organizaciones sociales voluntarias, mutualidad y solidaridad. 4. Boletín No. 47 de 2013:Cuidado a menores de cinco años, caracteriza los niños y niñas de 0 a 5 años que viven en la ciudad de Bogotá, presentando un diagnóstico con los principales indicadores en torno al cuidado de la primera infancia. 5. Boletín No. 48 de 2013: Mercado laboral, caracteriza las condiciones laborales de la población de Bogotá para generar un diagnóstico a nivel de localidades, del mercado laboral. 6. Boletín No. 49 de 2013: Índice de prosperidad, contiene el cálculo del Índice de Prosperidad para Bogotá y a nivel de localidad, a partir de dos componentes –ingreso y bienestar-, según la metodología de la ONU y Legatum. 7. Boletín No. 50 de 2013: Pobreza oculta, mide la pobreza oculta mediante análisis exploratorio en 7 localidades de Bogotá, considerando algunos factores demográficos, sociales, y económicos, asociados, a través del análisis de resultados de la EMB 2011 y a través de la participación ciudadana de personas adultas en las localidades.

8. Boletín No. 51 de 2013:Oportunidades humanas, presenta un diagnóstico de las oportunidades de los niños, niñas y adolescentes bogotanos en cuanto a ingreso y acceso a bienes y servicios básicos como educación, vivienda, servicios públicos domiciliarios y seguridad. 9. Boletín No. 52 de 2013:TIC en Bogotá, analiza temas relacionados con el acceso y uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en Bogotá incluyendo también, un enfoque de géneros para conocer si existe algún tipo de discriminación o brecha entre ellos. 10. Boletín No. 53 de 2013:Índice de Seguridad Humana para Bogotá, presenta los Índices de Seguridad Humana (ISH) de las dimensiones de seguridad económica, alimentaria, en salud, ambiental, personal, comunitaria y política para la ciudad. 11. Boletín No. 54 de 2013: Índice de la Primera Infancia, presenta el Índice Sintético de Condiciones de la primera infancia desde los enfoques: educación, vulneraciones, salud y nutrición, ambientes de cuidado y afectivos, ambientes habitables y seguros. 12. Boletín No. 56 de 2013: Índice de Desigualdad, analiza los resulta-

291

dos del coeficiente de Gini por localidades y sus posibles conexiones con el ingreso per cápita y el índice de calidad de vida. 13. Boletín No. 58 de 2013: Índice de Movilidad Social, presenta un indicador que permite caracterizar la movilidad social de los habitantes de cada una de las 19 localidades urbanas del Distrito Capital.

292

14. Boletín No. 62 de 2013: Adolescentes en Bogotá - participación y derechos, describe y analiza algunos aspectos diferenciales y sociales de las personas entre los 13 y 17 años de edad que habitan la ciudad, con respecto al ejercicio de sus derechos, en especial el derecho a la participación en Bogotá. La información con los resultados de la Encuesta Multipropósito del 2014 fue publicada y puesta a disposición de la comunidad académica, las entidades públicas y demás personas interesadas en su utilización para desarrollar los análisis pertinentes a profundidad. Tal como se hizo con la información del 2011, la SDP ha comenzado esta tarea de análisis en temas como el cálculo de los índices de prosperidad, oportunidades humanas, seguridad humana, desigualdad, condiciones de la primera infancia, segregación, movilidad so-

cial, brecha digital, entre otros. Con los resultados descriptivos preliminares vale la pena destacar los siguientes hallazgos. En 2011, la población que habitaba Bogotá era de 7.451.231 personas, ésta se incrementó en 2014 a 7.794.463. La localidad que más incrementó su población fue Usme (3,39%), seguida de Bosa (2,43%), Suba (2,33%) y Fontibón (2,33%). Las que menos crecieron en población fueron San Cristóbal (0,18%), Tunjuelito (0,21%) y Rafael Uribe Uribe (0,24%). Inmigrantes en Bogotá y la región. En Bogotá los inmigrantes representan el 32% de su población total, lo que en términos absolutos equivale a 2.472.942 personas, de los cuales un 8% proviene de los municipios de su entorno regional, un 88% de otros municipios del país y el 4% restante de otros países. La información socioeconómica arrojada por la Encuesta Multipropósito 2014 permite concluir que Bogotá ha mejorado en los principales indicadores relacionados con la calidad de vida de los hogares durante los últimos cuatro años. Los cambios son relevantes en las zonas más vulnerables. Sin duda, la lucha contra la segregación hoy muestra un salto histórico en búsqueda de la igualdad social. Mejoró percepción de calidad de vida. Para Bogotá se observó una reducción en casi todos los componentes del Índice de Necesidades Básicas insatisfechas (NBI). El hacinamiento crítico bajó de 2,4% en el año 2011 a 1,8% en el año 2014. El número de personas con servicios inadecuados también presentó una reducción al pasar de 0,2% a 0,1%, y la alta dependencia económica se redujo de 1,9% en el año 2011 a 1,6% en el 2014. En 2011, el porcentaje de hogares que percibía que sus condiciones de vida eran peores con respecto a hace 5 años era del 11,6%; sin embargo, para 2014 este porcentaje se redujo a 8,1%. En Bogotá, el número de hogares en los que por falta de dinero algún miembro del hogar no consumió ninguna de las tres comidas, uno o

más días a la semana, disminuyó de 2011 a 2014. Mientras en 2011 el porcentaje de hogares era de 7,2%, en 2014 fue de 4,9%. Aumentan personas viviendo solas. Según cifras de 2014, la mayoría de los hogares en Bogotá están compuestos por cuatro o más miembros (40,3%). En 2011 eran más los hogares con estas características (45,2%). En Bogotá, los hogares de un solo miembro en 2014 siguen siendo la minoría (14,15%); sin embargo estos aumentaron con relación a 2011 (era de 11,5 %) en todos los estratos, principalmente en el estrato 6, que pasó de 25,7% en 2011 a 34,9% en 2014, y en localidades como Chapinero, La Candelaria y Teusaquillo. Se incrementan las mujeres jefes de hogar. Al analizar los hogares según jefatura, se observa que si bien los hombres mayoritariamente son considerados los jefes del hogar, cada vez hay más mujeres que ocupan esta posición. Pasaron de representar el 34,8% en el 2011 a 38% en el 2014. Ello se debe a que una importante proporción de los hogares bogotanos están conformados por madres solteras, 12% en el 2014. Se redujo déficit de vivienda. La proporción de hogares con necesidades habitacionales en el 2011 fue 11,8%. En el 2014 se redujo a 9,1%. Tal fenómeno obedece tanto a la reducción de hogares habitando en viviendas con problemas de estructura, cohabitación y hacinamiento no mitigable (déficit cuantitativo), como a la reducción de viviendas en malas condiciones (déficit cualitativo). El déficit cuantitativo pasó de 5,3% en 2011 a 3,6% en 2014 y el déficit cualitativo se redujo a 5,5% en 2014 (en 2011 era de 6,5%). La principal razón por la cual se redujo el déficit de vivienda fue la reducción de hogares en cohabitación. En el 2011 se contabilizaron 53.212 hogares viviendo con otros hogares con tres o más miembros en la misma vivienda, en el 2014 los hogares con este problema fueron 29.976.

Al analizar el déficit cuantitativo por estrato en Bogotá se observó que la mayor reducción se presentó en los hogares de estrato 1; pasó de 15,7% en el 2011 a 7,4% en el 2014. La importante reducción en el déficit cuantitativo se observó en las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Usme, Antonio Nariño, Tunjuelito y Bosa. En Bogotá cada día más hogares prefieren vivir en arriendo. En Bogotá, el porcentaje de hogares propietarios de vivienda en 2014 se redujo a 48% (39,9% propia totalmente pagada y 8,3% propia que la están pagando), es decir 4,7 puntos porcentuales menos frente al 2011. En contraste, se incrementó el porcentaje de hogares que viven en arriendo. Pasó de 41,4% en 2011 a 46,8% en 2014. Principales problemas del sector donde se encuentran las viviendas. Para el caso de Bogotá, se indagó sobre los problemas de inseguridad, ruido, contaminación del aire y malos olores en el entorno de las viviendas, tanto en 2011 como en 2014. En tres de estas problemáticas se apreciaron caídas significativas para los años mencionados. En el caso de la percepción de inseguridad, hubo una disminución en

293

Foto: Presentación de resultados encuesta multipropósito 2014

294

el porcentaje de viviendas con este problema en su entorno. La cifra era del 75,8% en 2011 y pasó a 69,4% en 2014.Las proporciones de viviendas con problemas de contaminación y malos olores también decrecieron considerablemente, pasaron de 44,9% a 36% para contaminación y de 39,4% a 33,5% para malos olores. Menos tiempo durante desplazamientos. En 2014 se tienen altos porcentajes de hogares que tardan menos de 10 minutos caminando para acceder a los parques (más del 60%), a las tiendas o droguerías (más del 80%), y a bancos y estaciones de policía (más del 30%). Esto muestra que la realidad actual de la ciudad es concordante con la idea de la mezcla de usos y que una de las formas de combatir la segregación es aumentar el acceso a los equipamientos en toda la ciudad. Se aumentó cobertura de internet en hogares bogotanos. Los hogares de todas las localidades de Bogotá incrementaron la cobertura del servicio de internet que pasó de 43% en 2011 a 58% en 2014 para el total de la ciudad. Para los hogares que habitaban en los estratos 1, 2 y 3, en 2014, se incrementó aproximadamente en 20% la cobertura en el servicio de internet con relación al 2011.

295

Foto: Presentación de resultados encuesta multipropósito 2014

296

Menos enfermedades en niños y niñas menores de cinco años. Durante 2014, en Bogotá los niños y niñas menores de cinco años sufrieron menos enfermedades prevalentes en la primera infancia que en 2011, como tos, dificultad para respirar y diarrea. Al detallar la información respecto a cada una de las enfermedades, se evidencia que en todas las localidades los niños y niñas entre 2011 y 2014 sufrieron menos de tos. Respecto a los casos de dificultad para respirar, se aprecia que en casi todas las localidades se disminuyó o sigue igual entre 2011 y 2014. La disminución de este problema se vio de manera importante en Santa Fe (pasó de 16% a 5%) y Engativá (se redujo de 16% a 8%). Atención integral a la primera infancia. Bogotá contaba en 2014 con 571.571 niños y niñas menores de 5 años. Las localidades que albergaban las mayores proporciones de esta población eran Suba, Kennedy, Ciudad Bolívar y Bosa. Un 43,8% de los niños y niñas menores de 5 años asistía en 2014 a alguna institución de atención integral a la primera infancia (jardines infantiles, hogares comunitarios de Bienestar Familia, entre otros). La asistencia aumentó en infantes que habitaban en los estratos 1 y 6, y los que más asistían eran los de este

último estrato. explicarse, por programas de to del Distrito

El incremento puede la focalización de los primera infancia tancomo de la Nación.

Personas entre 16 y 25 años, las que más incrementaron su asistencia escolar. La asistencia escolar de la población de 5 años y más en Bogotá, en términos generales, se mantuvo en niveles similares entre los años 2011 y 2014, aunque al analizar por grupos de edad se observó un incremento de personas entre los 16 y 25 años que estudiaban.

297

OBSERVATORIO DINÁMICAS DEL TERRITORIO

298

El Observatorio de Dinámicas del Territorio (ODT) fue concebido como una herramienta que permitiese a las Subsecretarías de Planeación Territorial y de Información y Estudios Estratégicos de la SDP, en una primera fase, lograr la trazabilidad de sus tareas mediante la identificación de información necesaria, documentación, formulación, estandarización y sistematización de los procesos de cálculo para la obtención de los indicadores en las fases de formulación y ejecución de los instrumentos de planeación y regulación del uso del suelo en la ciudad y, en una segunda fase, a largo plazo, proporcionar las herramientas para realizar el seguimiento a la ejecución de los instrumentos de gestión y financiación diseñados en la ciudad para implementar y lograr los objetivos del plan de ordenamiento territorial, tanto por parte de la Administración como de la ciudadanía en general. En la primera fase se definieron 5 módulos, cada uno con un fin particular, en los que se establecieron las temáticas de estudio del observatorio, la información, las variables y las fuentes requeridas para la generación de los indicadores propuestos. Así, en el primer módulo, denominado Dinámica y Clasificación del Suelo, se tiene como propósito establecer el área urbanizable donde se puedan ejecutar, de acuerdo con la normatividad, proyectos de desarrollo urbano según los tratamientos, cargas urbanísticas y clasificación del suelo. En el módulo 2, Dinámica Demográfica en el territorio, se propone establecer el volumen y la densidad poblacional y de viviendas y sus principales características sociodemográficas a nivel ciudad, localidad, UPZ y estrato socioeconómico. En el módulo 3, Infraestructura para el Desarrollo Urbano, el fin es identificar el tipo y costo de obras de infraestructura necesarios para soportar el desarrollo urbanístico en una zona específica de la ciudad (vías vehiculares y peatonales, redes de servicios públicos, equipamientos, espacio público etc.). En el módulo 4, Dinámica Inmobiliaria, el objetivo es establecer el comportamiento del sector constructor para identificar la oferta de los diferentes productos inmobiliarios según tamaño, precio y tipo. Y en el módulo 5, Planeación de la Edificabilidad, el propósito es proporcionar los lineamientos metodológicos para determinar los índices de edificabilidad que per-

mitirán las modelaciones urbanísticas en la fase de formulación de los instrumentos de planeación y regulación de uso del suelo.

LOGROS EN LA GESTIÓN DEL OBSERVATORIO La puesta en marcha de la metodología definida en la primera fase del ODT se constituye en una fuente de insumos valiosos para las modelaciones urbanísticas de los territorios, porque además de suministrar un modelo estandarizado para la ciudad sobre la generación de información requerida en el proceso de formulación de los instrumentos de planeación, permite determinar capacidades y deficiencias en cuanto a servicios públicos y sociales, infraestructura vial, espacio público, entre otras, puesto que los indicadores propuestos permiten identificar las características del suelo y su potencial de uso urbano sin olvidar el componente demográfico. En el marco de la construcción de un sistema de información estadístico a partir de los boletines publicados desde 2009 denominados Boletines de Ciudad, se publicaron en el año 2011, 13 boletines con temáticas enfocadas a la población: caracterización socioeconómica, distribución espacial, mercado laboral, educación, salud, vivienda, pobreza, seguridad y convivencia, en general, temas sobre la estructura, dinámicas y características generales de la población en distintos periodos de tiempo y abordadas con diferentes fuentes de información como SISBEN, Encuesta Multipropósito, Gran Encuesta Integrada de Hogares y Encuesta Distrital de Demografía y Salud. Dentro de los boletines publicados, vale la pena resaltar el Boletín No. 30, Observatorio “Las Dinámicas del Territorio”, en el cual se presentan los resultados de la aplicación del diseño metodológico planteado en el observatorio, para la formulación del Plan de Ordenamiento Zonal (POZ) del Norte y para el caso especial del Plan Parcial “El Carmen”. En 2012, además de las publicaciones en Boletines de Ciudad, se decidió también publicar los resultados de otras investigaciones llevadas

a cabo para prever, analizar y planear el uso y regulación del suelo en la serie Observatorio Dinámicas del Territorio. Cada documento se compone de dos capítulos principales: uno en el que se presenta el comportamiento de los indicadores económicos y otro que contiene el análisis de un tema de interés. En este mismo año se publicaron 10 boletines, en 8 de ellos se analizaron temas relacionados con la vivienda: características y precios de la vivienda nueva en Bogotá por tipología, zona y estrato socioeconómico; comportamiento de la oferta y ventas de vivienda nueva y de interés prioritario con el fin de brindar información que facilite la toma de decisiones relacionadas con la atención para el mejoramiento de vivienda de acuerdo al uso y regulación del suelo en la ciudad. Un boletín abarcó el tema de densidades poblacionales de la ciudad desde 2005 hasta 2012 y en el otro boletín, se revisó el tema de comercio exterior con una descripción de su comportamiento desde 2008 hasta el primer semestre de 2012. Mientras en el mismo año, en Boletines de Ciudad, se publicaron 9 documentos abordando problemáticas específicas como VIH/SIDA en las mujeres bogotanas entre los 14 y 49 años, segregación socioeconómica, consumo y producción de agua pota-

299

ble, pobreza monetaria y la relacionada con las capacidades para acceder a servicios básicos, caracterización de las condiciones laborales de la población y seguridad alimentaria y nutricional. Desde 2013 hasta lo corrido del año 2015 en la serie Observatorio Dinámicas del Territorio, se han publicado 10 boletines más (5 en 2013, 4 en 2014 y 1 en 2015), enfocados principalmente en el mercado inmobiliario y la burbuja inmobiliaria en Bogotá, profundizándose en temas como el comportamiento de la venta, arrendamiento y oferta de las viviendas en la ciudad y la dinámica de los precios en distintos periodos.

300

En 2013, se publicaron 11 documentos en Bogotá Ciudad de Estadísticas, enfocados en problemáticas específicas de la población: Identificación y medición de la pobreza oculta en 7 localidades de la ciudad; diagnóstico de las oportunidades de los niños, niñas y adolescentes bogotanos en cuanto a ingreso y acceso a bienes y servicios básicos (educación, vivienda, servicios públicos domiciliarios y seguridad); acceso y uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC); seguridad ciudadana y seguridad humana; condiciones de la primera infancia (desde los enfoques de educación, vulneraciones, salud y nutrición, ambientes de cuidado y afectivos, ambientes habitables y seguros); movilidad urbana; caracterización socioeconómica de la población con las cifras de SISBEN –enero 2010 hasta abril 2013-; movilidad social entendida como la facilidad que tienen los individuos de una comunidad de lograr ascensos o descensos en la escalera socioeconómica; cambio climático; y condiciones y calidad de las viviendas que habitan los bogotanos. Y en 2014 se publicaron 4 boletines: Evaluación del impacto sobre el bienestar de los beneficiaros del programa “Misión Bogotá” al cual se vinculan principalmente jóvenes para que se desempeñen como guías cívicos; Descripción y análisis de aspectos diferenciales y sociales de los adolescentes que habitan la ciudad, con respecto al ejercicio de sus derechos, en especial el derecho a la participación; comportamiento del sector industrial en Bogotá; y caracterización socioeconómica de la población con las cifras de SISBEN –enero 2010 hasta abril 2014-.

301

302

Se avanza en una reformulación del ODT, en la que se propone homologar algunas funciones de la Dirección de Estudios Macro - DEM (Subsecretaría de Información de Estudios Estratégicos – SIEE de la Secretaría Distrital de Planeación – SDP) con las de un observatorio, puesto que la DEM ejecuta algunas funciones que se asemejan a las de un observatorio y en este caso específico, en la DEM se realizan investigaciones de la ciudad que involucran diversos aspectos de las dinámicas del territorio que son objeto de estudio del ODT.

INFORMACIÓN RELEVANTE PRODUCIDA POR EL ODT Con la aplicación de la metodología propuesta por el ODT para el cálculo de indicadores, para la medición de los componentes de edificabilidad, desarrollo urbano y población y el desarrollo de las distintas investigaciones enfocadas al uso del suelo y población en Bogotá, se ha presentado información que permite conocer el comportamiento de la población y del mercado inmobiliario en la ciudad no sólo para la administración local sino también para ofrecer herramientas que admitan tomar decisiones a la ciudadanía en general en pro de su calidad de vida.

Establecer cuántos somos, la composición por sexo y edad, dónde estamos ubicados, hacia dónde está creciendo la ciudad, estimar el total de área edificable en la ciudad, según zonas, localidades o unidad requerida y desagregadas por productos inmobiliarios (vivienda, malla vial, espacio público, etc.) y sus costos de construcción; conocer que la demanda de vivienda se explica principalmente por la formación de los nuevos hogares, los cuales a su vez dependen de las dinámicas poblacionales que están directamente afectadas por las tasas de fecundidad, mortalidad y migración; saber que aunque la población de la ciudad crece, lo hace a un ritmo cada vez menor, que los hogares están reduciendo sus tamaños y que la población mayor está en aumento, son temáticas que han sido abordadas por el Observatorio y cuyos resultados e indicadores pueden ayudar a precisar y a optimizar un orden de prioridades para la adopción y aplicación eficaz y eficiente de las políticas, normas, programas, planes y proyectos, incluyendo la evaluación misma de éstas. Los estudios del ODT también podrían orientar la programación de la inversión, los requerimientos de suelo para el desarrollo de infraestructura y equipamiento, la planificación de metas reales y el seguimiento de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. En definitiva, disponer de información que ofrezca un panorama sobre la dimensión, estructura, evolución, dinámicas y características generales de las poblaciones y sus entornos permite planear y orientar cualquier entidad territorial con metas reales y medibles.

La Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá ha promovido a lo largo de estos cuatro años de administración una importante labor académica para ahondar con destacados científicos sociales en temas que son esenciales para el futuro de la ciudad. Fruto de estas investigaciones son trece índices sintéticos1 cuya información sin duda es una herramienta útil para la toma de decisiones en el marco de las políticas públicas en el nivel local y para focalizar los recursos de manera prioritaria en la ciudad. Las temáticas que abordan estos documentos fueron priorizadas por la Administración Distrital vigente en su Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016. Los índices se calculan con base en datos de la EMB 2011 y otras fuentes, logrando visualizar resultados para la ciudad en general, por localidad y en ocasiones por UPZ. Las publicaciones abordan diversos temas entre los que se encuentran las relaciones de la ciudad con la región; las características socioeconómicas de la ciudadanía y de la diversidad de las personas que la componen; la evaluación del sistema de subsidios cruzados para el caso de la estratificación socioeconómica como una forma de acercarnos a un sistema que disminuya la segregación urbana y la desigualdad; y la renovación urbana del centro ampliado de una manera incluyente. 1. El libro Segregación Socioeconómica en el espacio urbano de Bogotá D.C., avanza en la medición de la segregación, profundiza en las implicaciones que tiene este fenómeno en la calidad de vida de las personas y examina los retos de la política distrital en esta materia. Este libro aborda el tema desde la perspectiva socioeconómica, sin desconocer la complejidad sociocultural de la población. El estudio recomienda políticas antisegregacionistas, integradas y coherentes que combinen subsidios al consumo (alimentos, servicios públicos) y a la vivienda con programas de mediano y largo plazo 1 Un índice sintético se define como una herramienta cuantitativa que simplifica en un solo indicador, a través de algún procedimiento estadístico-matemático, los atributos y ponderaciones de múltiples indicadores parciales, con la intención de proporcionar una imagen más amplia de una situación a analizar y evaluar. (Pena Trapero, J.B. 1977. Problemas de la medición del bienestar y conceptos afines. Instituto Nacional de Estadística, Madrid. España)

INVESTIGACIONES

303

que busquen la oferta universal de bienes públicos locales. También se recomienda asegurar la financiación de la política con esquemas de recuperación de rentas y costos bajo la restricción de la capacidad de pago de los hogares.

304

2. En Aglomeración y condiciones de vida en Bogotá la SDP presenta una reflexión sobre la relación entre aglomeración y condiciones de vida teniendo en cuenta el contexto regional. Incluye diversos temas que son cubiertos bajo una misma línea interpretativa. Entre los asuntos que se mencionan en el texto destacamos dos. El primero es la conexión que se plantea entre la dinámica de la población, el crecimiento de las aglomeraciones y los rendimientos crecientes. El segundo es la evolución de las condiciones de vida. Las aglomeraciones han contribuido al mejoramiento del bien-estar de las personas. Este mensaje optimista es compartido por ONU Hábitat. Por ahora, las ciudades ofrecen condiciones de vida mejores que las del campo. Y el indicador supremo del éxito de las ciudades, es el aumento de la población urbana. De alguna manera las personas hacen un balance costo/beneficio, y terminan prefiriendo la vida en las ciudades que en el campo. Entre las conclusiones del autor se encuentra que la aglomeración tiene impactos positivos y negativos. En el caso de Bogotá aún priman los impactos positivos, pues las condiciones de vida siguen mejorando, la población está aumentando con un ritmo de crecimiento que ha venido disminuyendo, tendencia que favorece la sostenibilidad regional. 3. En el libro Subsidios y contribuciones: Balance financiero de los hogares bogotanos se presenta el efecto que tienen los subsidios y los impuestos de manera individual y agregada sobre el ingreso de los hogares de la ciudad. Para esto, se utiliza una metodología de análisis de incidencia donde las tarifas son imputadas a los hogares afectados y comparadas con su respectivo ingreso antes y después de la acción de la política pública; utilizando como fuente principal la Encuesta Multipropósito de Bogotá de 2011. Las políticas sociales de la nación y del distrito que benefician a los hogares bogotanos tienen un carácter amplio y afectan de manera positiva la redistribución del ingreso, lo cual evidencia una forma adecuada

ponen en riesgo la estabilidad fiscal del sistema, la dificultad para ser actualizado, la incapacidad de captar la variabilidad de las condiciones socioeconómica de los hogares pues se basa en las condiciones físicas de la vivienda y su entorno, entre otras.

de asignación. Al contemplar los efectos desagregados de los programas, aquellos relacionados con los servicios de educación y salud presentan una mayor incidencia en el ingreso de los hogares. En cuanto a la carga impositiva, si bien, para algunos impuestos como el de retención en la fuente o el de renta se presenta una participación creciente en la medida en que aumenta el ingreso, existen otras cargas como el IVA y el impuesto predial que no logran tener este comportamiento y por el contrario, exhiben un efecto regresivo. El estudio logra identificar que el 20% más pobre de los hogares del Distrito Capital tienen una mayor carga de estos impuestos relativo a su ingreso, principalmente asociado con el impuesto al consumo y a la tenencia de la vivienda. 4. La publicación Los límites de la estratificación: en busca de alternativas, presenta un diagnóstico sobre las deficiencias técnicas del sistema actual de estratificación socioeconómica en la ciudad de Bogotá entre las que se encuentran los errores de inclusión y exclusión que

La publicación propone utilizar información presente en el avalúo catastral como un instrumento para la clasificación socioeconómica. Esto, debido a que el avalúo catastral logra una mayor eficiencia en la identificación de la capacidad de pago de los hogares frente al actual sistema porque esta información es de carácter censal y de continua actualización, además, su utilización permite continuar con el sistema de subsidios cruzados. No obstante, el objetivo final debe ser el desmonte de la estratificación como mecanismo de redistribución y de asignación de subsidios. 5. El Plan Urbano del Centro Ampliado de Bogotá, una estrategia para la revitalización, elaborado por la Secretaría Distrital de Planeación en coordinación con la Secretaría de Hábitat, presenta una estrategia de ordenamiento en clave de ciudad compacta que aprovecha suelos subutilizados o con capacidad para la generación de mejores soportes y entornos urbanos, a la vez que incorpora como principio la inclusión social.

305

En esta publicación se presentan los lineamientos generales y las estrategias territoriales a tener en cuenta para cualquier proyecto que desee adelantarse en el ámbito del programa de revitalización. Para la construcción de éstos se identificaron áreas

306

con potencial de transformación en el corto plazo, para priorizar y orientar las inversiones del Distrito, así como la participación de los agentes privados, con planteamientos coherentes con los déficit y necesidades de las zonas analizadas, en búsqueda de una urbe más humana. 6. Región Metropolitana de Bogotá: una visión de la ocupación del suelo, recoge análisis temáticos de los aspectos más relevantes de la dinámica territorial de la región de mayor influencia de Bogotá, que aquí se ha denominado Región Metropolitana de Bogotá. El resultado del trabajo se plasma en tres grandes productos. 1. Una visión actualizada de la dinámica de ocupación del suelo a partir de las tendencias históricas más recientes de los patrones de estructuración espacial, para la cual se hizo un análisis multidimensional que recoge información pública y oficial de distintas fuentes como el DANE, el IGAC, y otras entidades del nivel nacional, departamental y distrital; así como información dispuesta por organizaciones privadas como la Cámara de Comercio de Bogotá y la base de datos de Galería Inmobiliaria; 2. Una evaluación de la coherencia y articulación regional de los POT municipales del conjunto de los 33 municipios (definidos como el ámbito metropolitano) y del Distrito Capital, con el fin de conocer la pertinencia de estos instrumentos de planeación, en una perspectiva municipal, intermunicipal y regional; 3. Una propuesta de la ocupación futura del suelo, y de lineamientos de ordenamiento territorial regional basados en distintas estimaciones a futuro del crecimiento poblacional, de ocupación física y social de la región, y de la estructura espacial regional que tenderá probablemente a darse. 7. Índices de ciudad es una recopilación de 13 índices sintéticos de ciudad que miden múltiples aspectos socioeconómicos y ambientales de Bogotá, mostrando aspectos de la calidad de vida y las dinámicas de sus habitantes. Los índices permiten mostrar aspectos por localidad - algunos por UPZ - y brindan recomendaciones a la política pública. Utilizan variadas metodologías probadas a nivel nacional e internacional y diversas fuentes de información estadística producidas

por el Distrito Capital como la Encuesta Multipropósito de Bogotá, la Encuesta Distrital de Demografía y Salud, e información de la Alta Consejería para los derechos de las víctimas, las proyecciones DANE, bases catastrales, entre otras. En este texto se encuentran el “Método integrado de pobreza”, el “Índice de oportunidades humanas”, el “Índice de prosperidad”, el “Índice de seguridad humana”, el “Índice de desigualdad y desempeño socioeconómico”, los “Índices de segregación socioeconómica”, el “Índice de condiciones de la primera infancia”, el “Índice de movilidad social”, el “Índice de calidad de la vivienda urbana”, el “Índice de movilidad”, “TIC y brecha digital”, el “Índice para la mitigación del Cambio Climático” y el “Índice de convergencia de Bogotá y su entorno metropolitano”. Todas estas mediciones sirven para focalizar acciones de política pública tendientes a construir una Bogotá incluyente, comprometida con el medio ambiente y fortalecida en su sistema público para garantizar a sus habitantes, el bienestar y el acceso equitativo a oportunidades en el contexto urbano.

8. Poblaciones, demografía y diversidad: Hacia la inclusión y la equidad en Bogotá, es un texto rico en información que lleva a comprender y analizar las dinámicas poblacionales en la ciudad. Los diferentes capítulos del libro plasman los resultados de varios estudios realizados por la SDP y otras entidades en 2012 y 2013. Sobre las poblaciones por edad, el libro profundiza de manera particular acerca del cuidado de los niños y niñas menores de cinco años así como sobre los adultos y adultos mayores en cuanto a sus dinámicas y condiciones de vida. Por otro lado, se hacen varios análisis sobre las condiciones laborales, sociales, educativas de los grupos étnicos en la ciudad, de las mujeres, de los sectores LGBT y de las familias en general que habitan la ciudad. El libro expone nuevos desafíos en sus análisis porque hace evidentes nuevas problemáticas y dinámicas en la ciudad, a veces invisibles, como la pobreza en personas que habitan estratos medios y altos, las nuevas composiciones familiares en la ciudad, las cargas laborales que actualmente asumen las mujeres en relación con sus redes familiares, y las nuevas miradas sobre patrones de segregación y discriminación.

307

9. Diagnóstico de situación de niñas y niños adolescentes con orientaciones sexuales o identidades de género no normativas presenta los resultados de un proceso de investigación desarrollado por la Escuela de Estudios de Género de la Universidad Nacional de Colombia para la Secretaría Distrital de Planeación en el año 2013.

308

La investigación realizada tuvo como objetivo explorar las problemáticas sociales que enfrentan niños, niñas y adolescentes con orientaciones sexuales e identidades de género no normativas en Bogotá. A partir de los resultados, se presentan propuestas para superar las mismas, en el reconocimiento, la garantía y la restitución de sus derechos Entre los hallazgos más importantes se encontró que el derecho a la vida no está plenamente garantizado para niños, niñas y adolescentes de los sectores LGBT en Bogotá. Existe rechazo por parte de sus familias, es frecuente el matoneo en las escuelas, hacen falta redes de apoyo y son múltiples los prejuicios homofóbicos de las instituciones médicas, psicológicas, educativas y religiosas. El grupo familiar se convierte frecuentemente en el principal espacio

de violencia física, verbal y otras índoles, por lo general se vuelven sistemáticas y permean la mayor parte de la vida cotidiana. Aislamientos, insultos, silenciamiento e invisibilización son las violencias emocionales más frecuentes que experimentan los que “salen del closet”, mientras la violencia física se convierte en método correctivo. 10. Diagnóstico de situación de personas intersexuales en la ciudad de Bogotá presenta los resultados de la investigación que se realizó en el año 2013 sobre las necesidades de personas intersexuales para definir la oferta institucional. Este ejercicio está enmarcado en un enfoque diferencial de género y una perspectiva de derechos; su diseño conceptual y metodológico toma distancia de aproximaciones propias del área de la salud. Los hallazgos que se presentan permiten comprender que la intersexualidad no está relacionada con la identidad de género sino con la diversidad corporal, y que si bien algunas personas intersexuales realizan tránsitos por el género, esta coincidencia no es causal: exis-

Ordenamiento territorial de la ciudad hasta la fecha. Contiene también un catálogo de los 43 planes parciales de desarrollo adoptados entre 2002 y 2005, incluyendo su localización en la ciudad, cifras generales y las fichas individuales que contienen la información general, reseña fotográfica y avance en la ejecución del plan parcial. Finalmente hace un balance de la gestión institucional de los planes parciales de desarrollo, tanto en su proceso de adopción como en la ejecución e implementación de los mismos en el territorio. ten personas intersexuales que también son transgeneristas, pero es un error afirmar que una cosa depende de la otra. Entre los resultados se encuentra que hay una débil consolidación de la intersexualidad como identidad política, distinto a lo que ocurre con los sectores de lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas, incluso en muchas ocasiones las personas intersexuales no se sienten identificadas con las problemáticas de los sectores mencionados 11. El libro Planes Parciales de Desarrollo, evolución y práctica, Bogotá 2000 - 2015, presenta un balance de la gestión y ejecución de los Planes Parciales de Desarrollo que se han adoptado en la ciudad de Bogotá desde el año de 2002 hasta el 2015, haciendo un análisis general de la evolución del instrumento. Se expone el desarrollo normativo nacional y local, así como la experiencia y desarrollo institucional desde la expedición del primer Plan de

12. De la renovación a la revitalización, desafios para Bogotá, ha incorporado en sus debates urbanos la concepción de una ciudad densa compacta y continua, que se logra principalmente con la renovación urbana. Sin embargo, en sus reglamentos y la práctica que se deriva de ellos, o de su ausencia, han privilegiado los procesos de expansión urbana. Es muy reciente en Bogotá la reglamentación de mecanismos y procedimientos acordes con los temas expuestos en el debate urbano. Este libro incluye la mirada y la experiencia de diferentes agentes que participan en los procesos de revitalización urbana, basados en la renovación que esta administración ha

309

reglamentado y acompañado. El tránsito conceptual y práctico de la renovación urbana hacía la revitalización nos enseña que la construcción de territorios debe hacerse con la participación y la inclusión de los habitantes de estas zonas, con su vinculación voluntaria a proyectos asociativos, con la oferta de unidades habitacionales asequibles a los hogares de más bajos ingresos y promoviendo la mezcla social y de actividades.

310

La publicación de este trabajo tiene como objetivo poner en manos de los ciudadanos, de los especialistas, de los políticos y de los que toman decisiones sobre el ordenamiento territorial un conjunto visiones, problemáticas y propuestas sobre la gestión de estos proyectos que muestran su complejidad. Confiamos que su contenido aporte al avance y la consolidación de prácticas incluyentes y democráticas y a una política de revitalización para Bogotá.

Aprovechando los avances y mecanismos dados por las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, la Secretaría Distrital de Planeación cumpliendo con el Art. 2, Numeral b. “Recopilar, proveer y consolidar la información, las estadísticas, los modelos y los indicadores económicos, sociales, culturales, ambientales, territoriales, de productividad y de competitividad, para la toma de decisiones de la Administración Distrital y que permita la promoción nacional e internacional del Distrito Capital”, establecido en el Decreto 016 de 2013, ha consolidado el Proceso de “Producción, Análisis y Divulgación de la Información”, como uno de los objetos misionales para “proveer información oficial del Distrito Capital, recopilada, acopiada, procesada, sistematizada, estandarizada y analizada, mediante la gestión de la información y el uso de recursos tecnológicos que faciliten el acceso a la misma para la toma de decisiones y para el público en general” (SDP, M-CA-003; 1). Para esa tarea de recopilar, proveer y consolidar información la Dirección de Información, Cartografía y Estadística de la SDP cuenta con dos grupos de trabajo que se encargan del Componente Geográfico (Base para los productos cartográficos) y del Estadístico (Base para la consolidación de la Batería de Indicadores del D.C.) para engranar las necesidades de información de la Secretaría y del Distrito Capital y definir los mecanismos de su disposición.

CARTOGRAFÍA El paso de la cartografía análoga a digital, se ha convertido en un proceso vital para los tomadores de decisiones en la generación de políticas públicas que den cuenta de lo que está sucediendo en el territorio. Esa función de representar los fenómenos sociales, ambientales, culturales y económicos que suceden en el territorio, ha sido aprovechada por el Distrito Capital y por las entidades que lo conforman, para reorganizar la información y establecer alternativas de desarrollo territorial en el marco de lo que acontece en Bogotá.

INFORMACIÓN, CARTOGRAFÍA Y ESTADÍSTICA

311

312

Así mismo, con el marco normativo y las funciones establecidas al interior de la entidad, la Dirección de Información, Cartografía y Estadística de la SDP, estableció el procedimiento de administración y mantenimiento de la Información de la “Base de Datos Geográfica Corporativa”2 – BDGC- de la SDP, como eje central para la actualización permanente de la información que produce la entidad y el Distrito Capital, teniendo en cuenta que la información geográfica es la representación de la realidad, siendo elemento esencial de las actuaciones que suceden sobre el espacio geográfico, dinámico, cambiante y en constante movimiento. 2 La Base de Datos Geográfica Corporativa BDGC, es una herramienta que almacena toda la información geográfica, sus atributos, relaciones espaciales y comportamiento a través de un sistema de ficheros o del sistema gestor de base de datos. Desde 2007 Mediante el Decreto 544, “ Por el cual se oficializa la Base de Datos Geográfica Corporativa de la Secretaría Distrital de Planeación, se fijan directrices para su actualización y se dictan otras disposiciones”, la SDP ha adelantado los estudios y adopción de las metodologías para establecer los mecanismos en la gestión y recolección de información oficial de las diferentes entidades, con el fin de contar con una base de información integrada para la toma de decisiones en la formulación de planes, programas y proyectos para la planeación de la ciudad.

Bogotá Humana, teniendo como base los adelantos en materia de información logrados por la SDP, dio continuidad a la tarea, pero brindó el espaldarazo adicional para que la administración se articulara en función de la demanda y oferta de información, enfocando los esfuerzos y recursos a la solicitud, acopio, revisión, modelamiento, estructuración, implementación, incorporación y disposición para su consulta, que garantice la sostenibilidad de la Base de Datos Geográfica Corporativa -BDGC-, todo enmarcado en “Información para la Planeación”, así como de los acuerdos de intercambio de información, logrando el acceso y recolección de nueva información pública pero también de privados como licencias urbanísticas a través de Web Service con las Curadurías Urbanas; planos urbanísticos aprobados por las Curadurías Urbanas; y establecimientos comerciales de Cámara de Comercio de Bogotá. Otro aspecto relevante, es la articulación con todos los sectores del Distrito Capital y de entidades del orden regional y nacional, para la gestión de información con el propósito de establecer los lineamientos y políticas en materia de Ordenamiento Territorial dando como resultado la formulación del Decreto 364 de 2013 “Por el cual se modifican excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.”, adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por el Decreto 469 de 2003 y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004”; siendo suspendido en 2014 por el Consejo de Estado. Toda la información almacenada en la Base de Datos Geográfica Corporativa de la SDP, requiere previo a su incorporación la clasificación, modelamiento, administración y mantenimiento, cumpliendo con los requerimientos y parámetros definidos al interior de la entidad y articulados con los lineamientos y estándares concertados por la Infraestructura de Datos Espaciales del Distrito Capital, de la cual es miembro por derecho la SDP. La BDGC es un punto de encuentro de información que facilita la consulta y garantiza la versión única de datos oficiales, disponible para la consulta a través de aplicativos locales y Web. Así, propendiendo por la interoperabilidad, muchas entidades distritales acceden directamente a consultar la información mediante usuario y contraseña y, es insumo

para diferentes sistemas de información, entre ellos el Sistema de Norma Urbana y Plan de Ordenamiento Territorial - SINUPOT, disponible para la Ciudadanía en la página Web www.sdp.gov.co.

RETOS PARA EL COMPONENTE: Partiendo de las premisas y de las funciones de la SDP y de que la información geográfica es dinámica y está en constante cambio, la misma debe mantener la rigurosidad de actualización en la Base de Datos Geográfica Corporativa que permita la funcionalidad y toma de decisiones en el Distrito Capital; por lo tanto no es un proceso que finalice sino que mantiene su carácter de actualización y mantenimiento continuo, quedando como reto para el futuro continuar aplicando el procedimiento y establecer nuevos mecanismos de interoperabilidad institucional que mejore los tiempos y la gestión de información. Adelantar la integración de la información del Distrito Capital con la Región (RAPE) requiere de compromisos y voluntades políticas, institucionales, administrativas y territoriales del orden nacional, regional, departamental y local, en lo cual se trabaja en el presente. La SDP lidera los procesos de integración y aporta ayuda técnica a todos los miembros de la Región. Continuar con lo establecido en el Decreto Distrital 544 de 2007 “Por el cual se oficializa la Base de Datos Geográfica Corporativa de la Secretaría Distrital de Planeación, se fijan directrices para su actualización y se dictan otras disposiciones”, para que se consolide como el repositorio oficial de información para la planeación y para la toma de decisiones del Distrito Capital y de la Región. Consolidación de la documentación de la información, acorde con los estándares definidos por IDECA de la cual hace parte la SDP para que se haga realidad el Proyecto de la Planoteca Digital, aprovechando la oferta de las tecnologías de información y comunicaciones.

313

fue vital para para la ejecución del Plan de Desarrollo Bogotá Humana ya que permitió, adicional al seguimiento, determinar las Zonas con mayores Necesidades Básicas Insatisfechas, de tal manera que los recursos se enfocaran a disminuir la segregación.

ESTADÍSTICA El componente estadístico articulado con el componente geográfico

314

Así, la Dirección de Información, Cartografía y Estadística – DICEde la Subsecretaría de Información y Estudios Estratégicos avanzó en la consolidación del Sistema de Información geoestadístico. Ver Diagrama 1.

DIAGRAMA 1: ARTICULACIÓN DEL COMPONENTE GEOGRÁFICO Y ESTADÍSTICO COMO SOPORTE PARA EL SISTEMA DE INFORMACIÓN GEOESTADÍSTICO. Base de Datos Geográfica

Base de Datos Estadística

Integración de la información geoestadística Necesidades - Consultas - Documentación

Proyecciones de población

Información primaria y secundaria

Documentos: Boletines monográficas e informes

Fuente: DICE

Instrumentos: SISBÉN y ESTRATIFICACIÓN

La dirección estableció compromisos para el seguimiento y articulación de información participando en mesas de trabajo de convenios interinstitucionales: con las Curadurías Urbanas (ampliando la cobertura temática de la información transmitida pasando de 84 variables a 134 siendo el flujo de transferencia el Web Service); con Cámara de Comercio de Bogotá (para la actualización de las bases históricas de establecimientos y empresas), con la Secretaría Distrital del Hábitat (para captura en aplicativo de datos de las licencias de urbanismo y construcción históricas, 2008 hacia atrás); con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (para la gestión y suscripción de convenio interadministrativo entre el Distrito Capital y el DANE para el intercambio de información generada por las dos entidades); y con Secretaría Distrital de Gobierno (para el análisis consolidación y depuración de las bases de datos de establecimientos informales). El esfuerzo dio sus frutos ya que hoy se cuenta con más de 600 indicadores estratégicos que son la base para la elaboración de informes y estudios de diagnóstico, formulación y seguimiento de política pública, indicadores disponibles en el componente estadístico enel Portal Web de la SDP http://www.sdp.gov.co/PortalSDP/InformacionTomaDecisiones/Estadisticas/ProyeccionPoblacion. De acuerdo con el calendario estadístico actualizado año a año, se dispone en el Sistema de Consulta de Información Estadística - REDATAM la información de licencias de urbanismo y construcción, información de Cámara de Comercio e información histórica de estadísticas vitales (nacimientos y defunciones), información que se georreferencia y se localiza en el territorio permitiendo hacer seguimiento y medir tendencias espacio temporales a través del visor “registro local de obras” (Acuerdo 390 de 2009), las “sociedades principales y personas naturales” y “establecimientos de comercio”, publicados el en Portal Web. Se ha logrado consolidar el Inventario estadístico que incluye información de indicadores actualizados y publicados mensualmente para Bogotá teniendo como base el Mercado Laboral, el Índice de Precios del Consumidor, el Censo de Edificaciones, el Índice de

Costos de Construcción y Vivienda, Exportaciones, Importaciones, Producto Interno Bruto, la Muestra Trimestral de Comercio y Muestra Trimestral Manufacturera. Pero no solo el esfuerzo de gestionar información se consolida en su publicación, sino que sirve para cumplir con la normatividad en el seguimiento a: Acuerdo 067/2002, remitido en cada vigencia al Concejo Distrital y bibliotecas en el mes de marzo. La información se actualiza con datos semestrales en el segundo semestre de cada vigencia. Actualización de indicadores correspondientes al Decreto 101/2010, para medir el impacto de la gestión en las localidades. Seguimiento a los indicadores de impacto del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, Acuerdo 489/2012. Expediente Distrital, con miras a la modificación excepcional del POT y actualización anual. Seguimiento al avance en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a nivel distrital, Acuerdo 301 de 2007.

315

Todos los documentos resultantes del seguimiento y gestión de información se encuentran publicados en la página Web de la entidad.

PRÓXIMOS RETOS

316

La Secretaría Distrital de Planeación, siendo consciente de que la articulación interinstitucional es vital en los procesos constructivos de interoperabilidad y articulación de información, desde 2014 ha participado activamente en las diferentes etapas del operativo de la Encuesta Multipropósito Bogotá 2014, iniciativa que permitió el levantamiento de información que ofrece y permitirá contar con un panorama amplio de la gestión adelantada durante la presente administración; sin embargo el esfuerzo debe ir enfocado a lo que se pretende desde Bogotá Humana y es esa articulación del Distrito Capital con la Región. Continuar ahondando esfuerzos en la consolidación del Plan Estadístico Distrital, instrumento técnico que define la producción estadística relevante para los procesos de seguimiento y evaluación de las políticas públicas y la toma de decisiones de la administración. Se han logrado avances importantes desde el acompañamiento permanente de expertos de la Dirección de regularización, planeación, estandarización y normalización DIRPEN del DANE – quienes desarrollaron el proceso de capacitación para el inicio de la implementación del Plan. Ver Diagrama 2. Formulación del Plan Estadístico.

DIAGRAMA 2: ESTRATEGIAS PARA LA FORMULACIÓN DEL PLAN ESTADÍSTICO. Identificar productores y usuarios de información estadística Identificación de actores involucrados en la actividad estadística del sector

Inventario de información estadística y organización de acuerdo a la temática de medio ambiente

Identificación y priorización de los requerimientos de información de los usuarios

Realizar cruce de la oferta y la demanda Identificación de flujos de información

Identificación de los vacíos de información estadística

Consolidar el diagnóstico de la información estadística Caracterización e identificación de la problemática de la actividad estadística

Formular la estrategia del Plan Estadístico Acciones de fortalecimiento Información Costos para la producción estadística prioritaria y coordinación

Responsables Tiempos

FORMULACIÓN DEL PLAN ESTADÍSTICO Fuente: DICE

MESAS DE TRABAJO

Identificar y organizar la oferta y la demanda

317

SISBÉN

318

El Sisbén es un instrumento técnico de focalización individual que permite evaluar las condiciones de vida de los hogares y resumirlas en un puntaje, que oscila entre 0 y 100 puntos, el cual mide de menor a mayor la condición de pobreza o vulnerabilidad. Del total de personas encuestadas por el Sisbén en Bogotá, el 7.56% tienen 20 puntos o menos. En un rango de 20 a 40 puntos se encuentra un 25.98%; entre 40 y 60 puntos, el 35%; entre 60 y 80 puntos, el 30.70%; y más de 80 puntos, 0.76%. Las localidades con el mayor registro de población encuestada son Kennedy (607.792), Ciudad Bolívar (531.871), Bosa (489.557), Suba (407.625) y San Cristóbal (322.630); un menor registro se observa en localidades como Sumapaz (2.341), Teusaquillo (4.611) y Candelaria (8.205). Del total de esta población, 266.756 son mayores de 60 años, 1.373.097 menores de 18 y 2.272.383 entre 18 y 60. Se registra que 77.163 personas presentan alguna limitación de carácter permanente.

El Distrito adelanta programas sociales que, en coherencia con su objetivo, seleccionan en forma prioritaria grupos de población que deben ser atendidos. Algunos de dichos programas toman el puntaje SISBEN para identificar a sus potenciales beneficiarios. Como meta para la vigencia del actual plan de Plan de Desarrollo se estableció la aplicación de un total de 268.000 encuestas Sisbén a la demanda, por lo que durante la vigencia 2012, se aplicaron 39.075 encuestas; en 2013, 66.045; en 2014, 66.481; para 2015, se tienen previstas 90.000, de las cuales a la fecha se han realizado 27.446. En relación con la vigencia 2016, se tiene inicialmente programada la aplicación de 13.474, cantidad estimada para dar cumplimiento a la meta establecida. De acuerdo con las actividades que se realizan en relación con los procesos de actualización por novedad reportados por hogares ya registrados en la base de encuestados Sisbén, la Secretaría de Planeación durante la vigencia 2012 efectuó un total de 79.889 novedades, en 2013 generó 84.214, en 2014 efectuó 92.297 y para 2015 puede alcanzar un total de 80.000 solicitudes. La Bogotá Humana ha logrado garantizar el registro permanente de población que requiere la encuesta, lo cual ha permitido aumentar de 3’321.309 personas que se tenían registradas a diciembre de 2011 a 3´952.438 personas, según cifras del mes de junio de 2015 validadas por el Departamento Nacional de Planeación. En cuanto a la prestación del servicio SISBÉN en la Red Cade y SuperCade durante los años 2012, 2013, 2014 y lo corrido del año 2015, se han atendido un total de 1´961.774 personas, que solicitaron algún trámite, o que requirieron de información general del Sisbén.

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

319

CAMBIO TECNOLÓGICO: WEB, PARÁMETROS DE ACCESIBILIDAD

320

SERVIDORES Al inicio de la administración del alcalde Gustavo Petro Urrego la Secretaría Distrital de Planeación contaba con un soporte muy pobre en los ambientes de prueba y desarrollo y, adicionalmente, el 46% de los servidores que soportan la Operación Misional y Administrativa se encontraban obsoletos. Para ofrecer una respuesta adecuada a esta situación se gestionó la adquisición de nuevos equipos y se construyó el proyecto de Fortalecimiento de la Arquitectura Tecnológica, gracias a lo cual se logró hacer la redistribución de servidores físicos y virtuales en los tres ambientes de trabajo (Producción, Pruebas y Desarrollo) y eliminar completamente la utilización de equipos antiguos y de equipos en préstamo. Esto permitió mejorar la eficiencia en el trabajo con la práctica tecnológica y el aumento en la utilización de máquinas virtuales

CONECTIVIDAD En este aspecto la SDP dio un gran salto ya que en el 2012 solo contaba con equipos propios de red obsoletos que no tenían soporte del fabricante desde el 2009 y con equipos activos de seguridad (Firewall) y de balanceo suministrados a través de un convenio con la ETB igualmente obsoletos con una velocidad de transferencia de datos que apenas alcanzaba 10/100 MB sin redundancia. Gracias a la gestión realizada para 2015 la SDP ya dispone de una solución nueva que genera estabilidad, con configuraciones basadas en mejores prácticas y aprovechamiento de la nueva tecnología, que es monitoreada por el servicio de un tercero y se están gestionando los recursos para garantizar la continuidad del servicio de monitoreo de la infraestructura tecnológica de la entidad.

ALMACENAMIENTO En 2012 la SDP únicamente contaba con una solución de almacenamiento propia HP EVA 4400 que resultaba obsoleta porque su capacidad de almacenamiento efectivo era de 35 Teras con límite de crecimiento a nivel de discos que no cubría las necesidades de gestión documental de la entidad ni nuevos proyectos y solamente tenía soporte técnico hasta el 2014. El trabajo realizado en este campo permitió a la Secretaría adquirir una Solución DELL SC3800 Compellent de última generación que dispone de un almacenamiento efectivo de 60 Teras con crecimiento escalado hasta para 2 PetaBytes y uso de discos de tecnologías de estado sólido que admiten mayor velocidad de lectura y escritura de datos.

SISTEMAS DE INFORMACIÓN La adquisición y reorganización de los servidores en los tres ambientes de trabajo permitió que se liberan aplicaciones o módulos de las mismas, pasando de tener en el 2012 el 39% de las aplicaciones al 80% en Desarrollo, Pruebas y Producción, lo que garantiza mayor disponibilidad de servicios y sustituye los pasos recomendados del ciclo de vida del software. De esta forma se aseguró la aprobación y desarrollos y/o modificaciones de los aplicativos a un ambiente de producción sin que se vean afectados los servicios. Estas aplicaciones son las que suplen actualmente las necesidades misionales de las dependencias de la SDP y se clasifican en los cuatro procesos del SIG: Apoyo, Evaluación, Estratégico y Misional.

321

SEGURIDAD DE LA INFORMACIÓN

La siguiente gráfica presenta el avance en la implementación del Subsistema de Seguridad de la Información:

322

* Compromiso alta dirección (Comité) * Evaluación nivel de madurez SGSI * Gestión documental - (Actualización) * Alcance (A-LE-286) - (Actualización) * Política SGSI (E-LE-028) * Roles y responsabilidades (A-LE-009) * Metodología gestión de riesgos (E-IN-005) * Identificación, análisis y evaluación de riesgos * Normas de seguridad (A-IN-013) * Declaración de aplicabilidad * Levantamiento de activos de información (A-IN-016, Fase 0. A-FO-209 y A-LE-283) (78%)

Planear Inicio

Fase 1. Planeación (87%)

* Implementar mejoras * Acciones correctivas * Acciones preventivas * Comprobar eficacia de las acciones

Fase 4. Mejora (4%)

* Implementación 81 normas (27-año 2013, 6-año 2014) con una nueva normatividad cambió a implementación del 66% de 114 controles (75): 15 controles para vigencia 2014, 30 para el 2015 y 30 para el 2016 Generación/actualización de: * Políticas, procedimientos, formatos, instructivos, entre otros * Campaña formación/concientización (por correo, intranet, wallpaper y Fase 2. carteleras virtuales, jornadas de inducción/reinducción) Implementación * Definición e implementación (25%) plan de tratamiento de riesgos

Hacer

Fase 3. Evaluación de desempeño (47%)

Actuar

Verificar

* Seguimiento, medición, análisis y evaluación (sesiones comité) * Auditorias internas * Revisión por la dirección * Medición eficacia controles * Registrar acciones y eventos

Avance: 24% de 30% planeado a la fecha - Planeado 2015: 55% Ejecutado

En ejecución

Por ejecutar

Para la Secretaría Distrital de Planeación, el servicio al ciudadano representa el eje central de la labor que desarrolla; es por ello que la atención brindada a través de los diferentes canales se orienta a cumplir las expectativas de los usuarios y a garantizar el bienestar individual y colectivo, en armonía con el Eje 1 del Plan de Desarrollo Bogotá Humana que tiene como finalidad construir: “Una ciudad que supera la segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo”. Durante el último cuatrienio la entidad ha intensificado sus esfuerzos para mejorar de manera continua sus procedimientos de servicio a la ciudadanía, mediante la ejecución de acciones que permitan acceder a servicios de calidad y calidez y con el slogan “Hagamos de nuestra entidad una casa para el ciudadano, humanización del servicio” Experiencias exitosas como la designación de “anfitriones de piso” donde se realiza un acompañamiento a los ciudadanos el día de atención al público en las áreas misionales de la entidad que permite cualificar a los profesionales en puntos de contacto; la participación activa y constante en las ferias de servicio al ciudadano (SuperCADE móvil); el apoyo profesional a la consulta en las áreas de Archivo y Planoteca; la capacitación permanente sobre protocolos y humanización del servicio; el seguimiento a quejas, reclamos, sugerencias y campañas para la sensibilización de la respuesta oportuna, lo que ha permitido a la entidad obtener tanto el primer puesto en el Premio de Gestión de Calidad, por la valoración a las mejoras prácticas, que incluyen los procesos asociados a participación, comunicación y servicio a la ciudadanía, como el “Reconocimiento amor al servicio” por la labor efectuada en las ferias de servicio al ciudadano. Los premios destacan la importancia de la humanización en el servicio al ciudadano, así como la coordinación interinstitucional para la gestión e implementación del servicio y el reconocimiento a las mejores prácticas en los diferentes canales de atención al público.

SERVICIO AL CIUDADANO

323

Foto: Atención ciudadana CAD

Otro factor relevante fueron las mediciones de percepción de servicio a los usuarios que en promedio, por cada uno de los canales, arroja un nivel de satisfacción de 82%, siendo el presencial el mejor calificado con un 94%. Adicionalmente se integra con otras actividades que complementan toda la formulación e implementación de la política pública de servicio al ciudadano (Decreto 197 de 2014), construida mediante mesas de trabajo intersectoriales.

324

325

Foto: Archivo central de la SDP Montevideo

326

GESTIÓN DOCUMENTAL

Una de las metas que se propuso alcanzar la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) para lograr la eficiencia y transparencia de la gestión oficial durante la administración de la Bogotá Humana fue mejorar las condiciones de integralidad y confiabilidad de la información mediante un adecuado manejo de la gestión documental y archivística. Los resultados son palpables y se evidencian en el cambio de sede del Archivo Central, en la digitalización de los documentos textuales de los expedientes, en la organización de los archivos, en el trabajo coordinado con los Curadores Urbanos, en la actualización en todas las dependencias de los instrumentos del Sistema Integrado de Gestión, en el índice de respuesta y oportunidad a las solicitudes de los ciudadanos, en el avance en la elaboración de Tablas de Valoración Documental, en el perfeccionamiento de habilidades y capacidad documental de los funcionarios, en la actualización del Archivo de Manzanas y Urbanismo, en la implementación del aplicativo para el control de las comunicaciones oficiales y en la organización del Archivo de Bienes Culturales, entre otros tantos logros. La SDP le concedió especial atención a defender y fortalecer lo público mediante una adecuada gestión documental y archivística orientada, en primer lugar, a mejorar las condiciones de prestación de los servicios relacionados con el desarrollo de la ciudad y facilitar el acceso y consulta de los documentos públicos. En segundo lugar, esa labor estuvo encaminada a ayudar a optimizar las condiciones de integralidad y confiabilidad de la información que requiere la SDP para planificar el desarrollo económico y social de la ciudad, así como en la eficacia y nitidez de su gestión. En tercer lugar, dicha gestión estuvo dirigida a cumplir las obligaciones constitucionales que tiene la SDP, en el sentido de garantizar la adecuada conservación y custodia de su patrimonio documental y aportar a la protección del medio ambiente. El campo de aplicación de la gestión documental cumplida fue integral, puesto que cubrió todas las etapas de la misma, que están aso-

ciadas a las fases del ciclo vital del original que empieza con la planificación de los documentos que la entidad debe producir y recibir en cumplimiento de su misión, visión, objetivo y funciones y culmina con la disposición final de esos elementos. La gestión fue de igual manera armónica, porque cubrió todas las dependencias y procesos, y no podía ser de otra forma, dado que la gestión documental y archivística es un proceso de apoyo que está presente en todos los aspectos misionales y también en los restantes procesos de soporte, con lo cual la mayor o menor eficacia que se logre en ese sentido, incidirá en los resultados de los otros procesos. Y esto es evidente, por ejemplo, con el hecho de haber mejorado el índice de respuesta a los usuarios de más o menos el 50 y 60 por ciento en oportunidad (en tiempo) hasta casi el 90 por ciento en la actualidad.

ACTUALIZACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Durante la administración de la Bogotá Humana se elabora por primera vez en la SDP un programa de gestión documental y se obtiene el aval del Consejo Distrital de Archivos para validar las tablas que la entidad venía elaborando desde el año 2003, las cuales fueron calificadas como unas de las mejores que posee la Administración Distrital. Durante este último trimestre de 2015 se dejarán listas la actualización de la nueva versión de las Tablas de Retención Documental y la terminación de las Tablas de Evaluación Documental, que se procesaron por primera vez en la SDP. También en estos cuatro años se actualizaron ostensiblemente en todas las dependencias de la Secretaría los instrumentos del Sistema Integrado de Gestión, que consisten en: la caracterización de los procesos, los procedimientos, las políticas, los manuales, las guías, los formatos y los lineamientos y directrices.

327

Un paso fundamental hacia la integración archivística y documental de la Administración Distrital fue dado desde la SDP con la adecuación tecnológica y de procesos hacia el Plan Institucional de Archivos (PINAR) que quedará listo para que la siguiente administración lo integre a su Plan de Desarrollo y comience a implementarlo.

ARCHIVO CENTRAL 328

Un reto que debió afrontar esta administración fue la construcción de una nueva sede para el Archivo Central de la SDP ya que la anterior (ubicada en el barrio Puente Aranda) tenía dos deficiencias que amenazaban la prestación del servicio de manera adecuada puesto que la edificación no era sismo-resistente y su capacidad de almacenamiento documental se encontraba copada. Para garantizar la calidad y seguridad de los servicios que presta, el Archivo Central fue ubicado en la nueva edificación (Calle 21 Nº 69 B 80) en la zona industrial Montevideo, la cual cumple, además de los requisitos medioambientales, con los de sismo resistencia y dispone de un área de almacenamiento documental de 1.800 m2, distribuidos en tres (3) niveles.

Este edificio brinda capacidad para albergar 70.000 cajas X200, equivalentes a 17,5 kilómetros de documentación y ofrece cómodas áreas para consulta, un taller de restauración documental y un área para la intervención archivística, que además posee capacidad para custodiar documentos por unos tres (3) años más. En atención a que el Plan Institucional de Archivos (PINAR) se constituye en el marco de desarrollo de largo plazo de la gestión documental y archivística, se adelantaron las gestiones requeridas para su incorporación dentro del Plan de Desarrollo de la entidad y así asegurar la adecuada conservación e integridad de los documentos. En este sentido se llevaron a cabo las siguientes acciones: • Diseño e implementación del programa de conservación documental, el cual también permite dotar al Archivo Central de un taller de restauración documental y un área para la intervención archivística, cuyas acciones abarcaron 3.985 metros lineales de expedientes de licencias de urbanismo, misionales y administrativos custodiados en el Archivo Central y de expedientes de los desarrollos urbanísticos custodiados en el Archivo de Manzanas y Urbanismo, con énfasis en los predios categorizados como bienes de interés cultural. • Establecimiento de las condiciones bajo las cuales los usuarios reciben los servicios documentales y deben ayudar a su conservación e integridad. Estos controles ya se están aplicando. • Cambio de las cajas de archivo que se encontraban en mal estado en el depósito del archivo central.

ORGANIZACIÓN DE DOCUMENTOS Otro gran logro de esta administración es el haber avanzado en más de un 80 por ciento en la organización de cerca de 5 mil metros lineales de archivos que estaban sin ordenar, representados básicamente en expedientes con ganchos metálicos y documentos que no correspondían al folio del archivo. Esa documentación organizada beneficia al usuario porque ahora encuentra más fácilmente el material que requiere y necesita. De manera complementaria en la SDP se mejoraron las condiciones de consulta de los archivos, para lo cual se aumentó el área de las salas, se optimizó su dotación, se reforzó la capacitación del personal que atiende a los usuarios y se amplió el horario vespertino de consulta del Archivo de Manzanas y Urbanismos, teniendo en cuenta las necesidades reales de los usuarios. La SDP también tiene bajo su custodia los expedientes que provienen de los 5 curadores urbanos, que durante esta administración se incrementaron por la mayor expedición de licencias urbanísticas. Esta información, más la transmitida por las 42 dependencias de la Secretaría es llevada anualmente al Archivo Central.

Foto: Mesas de trabajo archivo central de la SDP Montevideo

329

330

Para optimizar el servicio y utilización de la Biblioteca de la SDP se mejoró la difusión del acervo bibliográfico que tiene y se invitó a los usuarios a que lo consulten, para lo cual se firmaron convenios de intercambio con las bibliotecas de la Fundación Universitaria INPAHU, Universidad Externado de Colombia, Universidad Jorge Tadeo Lozano, Fundación Universitaria Panamericana, Universidad Cooperativa de Colombia, Universidad Piloto de Colombia, Universidad Sergio Arboleda, Universidad de América, Universidad Central y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

CURADURÍAS EN LÍNEA Otro avance significativo que se dio en la SDP gracias al trabajo realizado con los Curadores Urbanos fue la implementación de un sistema de información que es alimentado directa y diariamente en línea por las curadurías que nutre una base de 84 datos que tienen que ver con la gestión urbanística que ellos desarrollan. Esta información le sirve al ciudadano y a la administración pública para desarrollar eficientemente los planes de urbanismo en Bogotá.

DIGITALIZACIÓN DE DOCUMENTOS Para facilitar su consulta y ofrecer mayor protección a los originales, la Dirección de Recursos Físicos y Gestión Documental de la SDP inició el proceso de digitalización de los documentos textuales de los expedientes, completando hasta el momento 950 actos administrativos realizados hasta el 2015 y 28 mil resoluciones, que ya fueron puestas para consulta del usuario interno y externo. Ahora queda como recomendación a las próximas administraciones asignar los recursos necesarios para culminar la digitalización de todas las resoluciones y de los cerca de 13 millones de planos que están bajo custodia de la Secretaría para ponerlos en línea al servicio del ciudadano, puesto que son parte de la memoria del desarrollo urbanístico y rural del Distrito Capital.

CAPACITACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO DE HABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS Durante la administración de la Bogotá Humana vale la pena resaltar el esfuerzo que se ha hecho en la SDP para capacitar y perfeccionar las habilidades de gestión documental de cada uno de sus funcionarios a nivel auxiliar y de directivas, lo cual es importante para el sostenimiento del proceso. En este sentido se dictó capacitación para el manejo de las Tablas de Gestión Documental con el fin de identificar los cambios que se han presentado en cada una de las dependencias; respecto a sus funciones, a si hubo series documentales que ya desaparecieron o que fueron transferidas a otras dependencias y a todo lo que sucedió sobre cambio estructural en las series documentales, en las subseries y en todos los componentes archivísticos de la Tabla de Retención Documental.

Igualmente, se dio impulso a la asistencia a eventos de capacitación que sobre la materia programaron el Archivo General de la Nación, el Archivo de Bogotá y la Alcaldía Mayor de la Ciudad. A estos eventos, que permiten conocer los nuevos desarrollos tecnológicos que aplican a gestión documental y los cambios que se han dado en la normativa que regula la materia, asistieron tanto directivos como profesionales y personal auxiliar. Para la próxima administración se deja listo el camino para que inicie la aplicación de esa Tabla de Retención en todo el Fondo Documental de la entidad y se haga la intervención de todos esos archivos para culminar el proceso de digitalización de los expedientes, que es el gran producto que se está buscando. De esta manera la SDP dio plena aplicación a la Ley 544 de 2000, que establece que todos los funcionarios del Estado tienen la obligación de responder por los documentos que manejan en cumplimiento de su función.

CERO PAPEL Y EFICIENCIA ADMINISTRATIVA Teniendo en cuenta lo establecido en la directriz presidencial de abril de 2012 sobre eficiencia administrativa y lineamientos de la política cero papel en la administración pública, la SDP diseñó campañas de racionalización del uso de fotocopias que permitieron reducir el consumo de papel en un 25% y promover la consulta en línea a través de Intranet de los usuarios internos de los 27 mil documentos que han sido digitalizados e indexados hasta la fecha. Los cuales próximamente serán puestos a disposición del público en la página WEB de la Secretaría. En este mismo sentido se digitalizaron e indexaron 7´552.436 imágenes de documentación textual de expedientes de licencias de urbanismo, expedientes misionales y expedientes administrativos.

De igual forma en la SDP se prohibió incinerar documentos que deben eliminarse porque terminó su vida útil y en su reemplazo se ordenó realizar procedimientos que no contaminen el medio ambiente y dejen irrecuperables los documentos, para garantizar la confidencialidad de la información y el respeto a la intimidad de las personas.

331

332

Foto: Mesas de trabajo archivo central de la SDP Montevideo

SISTEMA DE INFORMACIÓN DE PROCESOS AUTOMÁTICOS – SIPA Para garantizar que los trámites internos sean más rápidos y seguros la SDP implementó el uso del aplicativo del Sistema de Información de Procesos Automáticos, SIPA, versión 4.03, que permite que las comunicaciones sean transmitidas electrónicamente, tan pronto son recibidas en la Ventanilla Única de Correspondencia. La transparencia y el índice de respuesta y oportunidad han mejorado en la SDP gracias a que este aplicativo registra a qué hora ingresa la petición del usuario, qué número de radicado tiene, qué tema es el que fundamenta esa petición y qué dependencia recibió la asignación, lo cual permite hacer todo el seguimiento en tiempo real. Otra de las ventajas que tiene el servicio es que se registra cuando el usuario tiene alguna limitación, si es adulto mayor o una mujer embarazada y se le da atención prevalente por su condición de limitación o discapacidad, según la normatividad actual.

333

Foto: Entrega Certificación ICONTEC

334

CERTIFICACIÓN DE CALIDAD ICONTEC

335

Foto: Funcionarios Secretaría Distrital de Planeación Bogotá

336

El proceso de implementación del Sistema de Gestión de Calidad en una entidad representa un gran reto que encuentra resistencias al cambio debido al enorme trabajo en equipo adicional que debe realizarse y cuyos resultados no se ven de manera inmediata. Este esfuerzo por mejorar fue una decisión del gobierno de la Bogotá Humana para optimizar la calidad del servicio y los tiempos de respuesta y comunicación con los usuarios internos y externos de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) y la meta propuesta fue implementar el Sistema Integrado de Gestión en todas la entidades del Distrito y en el caso de la SDP, adicionalmente se planteó lograr la certificación de calidad, a través de ICONTEC, con el compromiso de todas las áreas, Subsecretarías y Direcciones, que se vieron abocadas a asumir un mayor volumen de trabajo durante las etapas de implementación del proceso, a lo largo de las cuales fue necesario motivar a los funcionarios e informarles sobre los beneficios que les representaría organizar y administrar mejor su trabajo. A los directivos se les motivó sobre cómo este proceso les ayudaría para tomar mejores decisiones y, por tanto, prestar un mejor servicio a los ciudadanos.

Esa voluntad de mejoramiento continuo obtuvo su recompensa el 26 de julio de 2013 cuando fue otorgada por parte de ICONTEC la certificación del Sistema de Gestión de Calidad bajo las normas NTC GP 1000:2009, ISO 9001:2008 y el reconocimiento internacional del IQNET. Esta certificación ha logrado mantenerse con las posteriores auditorias de seguimiento al Sistema realizadas en los años 2014 y 2015, que fueron superadas de manera satisfactoria por la SDP. La certificación tiene un profundo mensaje para la entidad y sus usuarios puesto que el alcance se encuentra en el marco de su misionalidad y el Plan de Desarrollo de la administración de Gustavo Petro de «Coordinación de la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas e instrumentos de planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito Capital, fortaleciendo la consolidación de un sistema integral de información y la gestión articulada con los demás sectores de la administración distrital». Con la implementación del Sistema de Gestión de Calidad la SDP ha logrado estandarizar procesos, mejorar el desempeño y tener elementos que permiten administrar la entidad de una mejor manera, avanzando en el compromiso de sus colaboradores con la calidad, con la excelencia y con el servicio al cliente interno y externo. Un ejemplo de los resultados obtenidos se refleja en la Dirección de Servicio al Ciudadano en el tema de quejas, reclamos y felicitaciones. Allí se mide por distintos canales de control social (el presencial, el virtual y el telefónico) el nivel de satisfacción de los usuarios frente a los servicios que se les proveen y en éste se refleja una mejora significativa en la complacencia de la ciudadanía por la atención recibida respecto a la que obtenían en años anteriores. No obstante los logros alcanzados, la meta es seguir mejorando la gestión de los procesos en la SDP para conseguir la renovación de la certificación en el 2016, siendo este un reto que significa no solo mantener el sistema sino avanzarlo, porque la mejora debe continuar.

En este aspecto es prudente recomendar a las nuevas administraciones fortalecer la cultura del mejoramiento continuo, de la calidad y de la excelencia, porque los cambios culturales son procesos largos, tanto en una familia, como en una empresa, como en una ciudad. Y en la medida en que se baje la guardia, con los años se va diluyendo el trabajo y se pierde el esfuerzo que se realiza. Hay que sostener los esfuerzos en el tiempo para lograr una verdadera cultura institucional de lo que se quiera alcanzar, que en este caso es la calidad y el mejoramiento continuo de la Secretaría Distrital de Planeación.

337

EJECUCIÓN PRESUPUESTAL Y BUEN MANEJO DE LAS FINANZAS

PRINCIPALES LOGROS ALCANZADOS 2012 – 2015 El panorama del Distrito Capital el 1 de enero de 2012, cuando se inició la administración de la Bogotá Humana, era de pesimismo y desazón para sus habitantes que fueron testigos de cómo el llamado “Carrusel de la contratación” saqueó las finanzas oficiales y dejó en ruinas los principales corredores viales de la ciudad. Ante esta situación el gobierno de la Bogotá Humana se propuso como meta fundamental recuperar la confianza de los ciudadanos mediante una impecable gestión financiera ajustada a los compromisos adquiridos en el Plan Operativo Anual desde la Secretaría Distrital de Planeación, especialmente en lo referente al control y manejo eficiente de los recursos públicos.

338

Uno de los propósitos fue el de reducir a menos del 7 por ciento el volumen de las reservas presupuestales, que se encontraban en niveles del 10 y 12 por ciento, lo cual dejaba congelados en caja importantes recursos que al final no iban a ser utilizados para atender las múltiples necesidades de los bogotanos, dejando a medio camino la realización de muchos programas. Para disminuir las reservas la SDP realizó un gran esfuerzo desde la Dirección de Gestión Financiera enviando informes mensuales a los subsecretarios y directores indicándoles el comportamiento de la ejecución presupuestal, de la Programación Anual de Caja (PAC) y del giro de reservas presupuestales. El resultado ha sido satisfactorio puesto que se lograron mantener las reservas en el 8 %, luego en el 5% y ya vamos en el 4,89%, lo cual supera la meta propuesta. Para el caso del Sistema General de Regalías, que fue implementado durante la presente administración, también se hace un informe mensual que se le entrega al responsable de los proyectos, que en este caso es la Subsecretaría de Planeación Socioeconómica y a sus directores, donde se les indica cómo va la ejecución en regalías para que así la Dirección de Gestión Financiera ejerza un mayor control y ellos tengan un mejor conocimiento de cómo avanza la ejecución presupuestal.

Este ha sido un trabajo al que se le ha hecho seguimiento paso a paso cada mes y ello permite organizar alertas sobre la ejecución presupuestal, sobre el pago de las reservas y sobre el estado de la contratación en tiempo real. Los resultados de la gestión efectuada se evidencian al revisar las cifras de las reservas constituidas al cierre de las tres últimas vigencias, así:

TABLA 1 CONCEPTO

VIGENCIA 2012

VIGENCIA 2013

VIGENCIA 2014

VIGENCIA 2015

Presupuesto aprobado

70.638.119.946

63.894.872.500

65.969.395.000

71.576.466.000

Valor reservas constituidas

6.352.827.204

3.545.302.229

3.228.239.00

4.821.123.397

% de reservas

8,99%

5,55%

4,89%

6,74%

* Fecha de corte Noviembre 26 de 2015 Fuente: Aplicativo Predis

339

Como se observa en la tabla anterior, en las dos últimas vigencias las reservas presupuestales reflejan una tendencia decreciente, con respecto a las alcanzadas a diciembre de 2012, permitiendo el logro adecuado de la meta estratégica. Aquí podemos verificar que se han registrado los siguientes logros:

340

• Cumplimiento del 100% de los compromisos con respecto a las metas de proceso “ADMINISTRACÍÓN DE RECURSOS FINANCIEROS”, entre las que se resaltan: o Oportunidad de respuesta a las solicitudes o Elaboración de Informes Financieros de seguimiento o Mantenimiento de los tiempos en la prestación de los servicios financieros o Satisfacción del cliente de servicios financieros. El resultado en términos de calidad y oportunidad de los procesos y procedimientos de la Dirección, contribuyeron al mejoramiento de las cifras de ejecución y pago de compromisos, evitando observaciones por parte de los diferentes entes de control y asegurando la credibilidad en la información suministrada por la Dirección.

• Cumplimiento del 100% de los compromisos relacionados con la actualización de documentos del Sistema Integrado de Gestión de la Dirección de Gestión Financiera. Durante la vigencia 2013 esta Dirección por medio de la herramienta informática SIPA (Sistema de Información de Procesos Automáticos) actualizó los procedimientos y formatos establecidos, los cuales a la fecha se mantienen actualizados, de conformidad con la normatividad vigente y los requerimientos de las diferentes dependencias hacia las que se orientan los servicios financieros.

SISTEMA SI-CAPITAL Un tema al que esta administración le ha proporcionado toda la fuerza es a la implementación del sistema SI-CAPITAL que fue desarrollado desde la Secretaría de Hacienda e integra varios módulos que permitirán sacar los estados financieros. En este momento ya se están desarrollando pruebas y se espera entrar en paralelo antes del mes de diciembre de 2015 a través del aplicativo que posee la SDP. Dejar funcionando el sistema SI- CAPITAL representa bastante para el mejor desempeño de la Secretaría ya que dejará integradas las áreas de personal desde el módulo PREDIS para el manejo de la nómina y del personal, el sistema SAE/SAI de inventarios para el registro de las entradas, salidas y traslados de todos los inventarios que posee la SDP, al sistema LIMAY, que es el sistema contable que permitirá el registro de todas las operaciones contables y la emisión de los ESTADOS FINANCIEROS de la entidad. Lo anterior significa una gran reducción en los tiempos de trabajo, facilitará en gran medida la consolidación y reportes de la información y la conexión en línea con algunos módulos que tiene la Secretaría Distrital de Hacienda.

El Plan de Desarrollo de la Bogotá Humana fijó como una de sus metas “humanizar” el empleo en la administración distrital para ofrecer condiciones dignas y garantías laborales y salariales a todos sus trabajadores. Para cumplir con este objetivo la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) utilizó como soporte el Convenio Interadministrativo No. 303/ 2009 suscrito con la Universidad Nacional de Colombia mediante el cual se diseñaron y desarrollaron los instrumentos de recolección de información estratégica de la planta de personal y cargas de trabajo asociadas, talleres de sensibilización, capacitación, proyección de cargas de trabajo y diseño y elaboración del Estudio Técnico soporte de la propuesta, así como también el ajuste de fichas del Manual de Funciones y Competencias Laborales. Al inicio de este gobierno la SDP tenía 310 supernumerarios, que representaban una situación muy engorrosa, desde el punto de vista administrativo, porque había que renovar contratos cada dos o tres meses y tocaba para eso emitir resoluciones de prórroga, resoluciones de nombramiento, realizar modificaciones a los manuales y presentar estudios técnicos para las prorrogas. El estudio de la UN determinó la necesidad de ampliar la Planta en 246 empleos y se presentó en ese sentido la solicitud al Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital el 29 de junio de 2012, el cual emitió concepto técnico favorable señalando que “La citada propuesta tiene sustento y justificación técnica en el documento denominado “Estudio Técnico para la ampliación de la Planta de la Secretaría Distrital de Planeación”. De esta forma la SDP daba cumplimiento al Acuerdo Distrital 489 de 2012 “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, 2012-2016 – Bogotá Humana”, particularmente en lo referente el Eje 1, que busca generar trabajo decente y digno como principal mecanismo “para que la población bogotana pueda gozar con autonomía de sus derechos.”

“LABORALIZACIÓN” DE LA PLANTA DE PERSONAL E IMPLEMENTACIÓN DEL TELETRABAJO

341

Para garantizar el respeto a los derechos preferenciales de quienes ya estaban en planta se tuvo en cuenta sus perfiles profesionales a fin de ubicarlos adecuadamente en la estructura ampliada, lo cual fue una construcción colectiva en la que cada director y cada subsecretario fueron consultados pensando en el cumplimiento de sus metas.

El proceso de creación de la planta fue realizándose de manera gradual incrementándose de 270 a 512 funcionarios en el 2013, luego se surtió el proceso de creación de una planta temporal de 80 empleos y en agosto de 2014 se crearon 18 empleos más. En el cuadro siguiente se detalla el número de empleos aprobados para la ampliación de la planta, desagregados por nivel:

342

TABLA 2 PLANTA SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN EMPLEOS APROBADOS EMPLEOS POR NIVEL

NO. DE EMPLEOS NUEVOS

NO. DE EMPLEOS ACTUAL

NO. DE EMPLEOS APROBADOS

DIRECTIVO

43

0

43

ASESOR

3

1

4

PROFESIONAL

146

218

364

TÉCNICO

11

6

17

ASISTENCIAL

67

21

88

TOTAL

270

246

516

Fuente: SDP

La Secretaría Distrital de Hacienda otorgó viabilidad presupuestal con oficio No. 2012EE341447 del 24 de diciembre de 2012, para la ampliación de la planta de personal, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2013. En virtud de lo anterior, el Alcalde Mayor expidió el Decreto 017 de 2013 “Por el cual se establece la Planta de Cargos de la Secretaría Distrital de Planeación” y el Decreto 016 de 2013 “Por el cual se adopta la Estructura Interna de la Secretaría Distrital de Planeación y se dictan otras disposiciones”. La provisión inicial se realizó con el personal de carrera que ostentaba el derecho preferencial a ser encargado y mediante nombramientos en provisionalidad para los demás empleos. En este momento la planta es de 530 empleos y se abrió el proceso de convocatoria para 291 empleos, con lo cual se terminará el proceso de HUMANIZACION del empleo que dará estabilidad y todos los beneficios de la Carrera Administrativa a los funcionarios de la Secretaría.

TELETRABAJO Es un tema en el que se avanzó y se espera dejar montada la prueba piloto en el 2015 gracias al apoyo ofrecido por el Comité Directivo y a que ya es posible para la SDP hacer uso efectivo de las últimas tecnologías de la información y las comunicaciones. Para este proyecto ya se han efectuado reuniones de revisión de la propuesta con la Subsecretaria Corporativa y la Asesora del Despacho, en las cuales se contó con la asistencia del Delegado de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., responsable del tema Fue presentada la solicitud a la Dirección de Sistemas para establecer los requerimientos técnicos y tecnológicos necesarios para la

implementación, así como los costos en que incurriría la entidad una vez finalizado el piloto, de tal forma que se dé continuidad al programa como alternativa laboral para los servidores y servidoras públicas de la SDP. Se realizó la presentación al Comité Directivo de la Propuesta y del Programa Piloto, los cuales fueron aprobados para iniciar las actividades descritas en el cronograma propuesto, con 30 servidores (as) postulados voluntariamente, dando prioridad a quienes se encuentren en condición de vulnerabilidad definida en la normatividad vigente. Se solicitó a la Dirección de Sistemas, incluir en el Anteproyecto de Presupuesto de la vigencia 2016, la solicitud de los recursos necesarios en que debe incurrir la entidad. Se proyectó la Resolución de Implementación del Teletrabajo en la entidad. Se requirió a la Dirección de Planeación, la inclusión del Formato de Solicitud de Acceso al Teletrabajo en el Sistema Integrado de Gestión, el cual debe ser diligenciado por los(as) interesados(as).

343

Pieza de campaña teletrabajo

344

BENEFICIOS DEL TELETRABAJO El Teletrabajo permite realizar el trabajo en lugar distinto al sitio habitual siempre que se aprovechen las TIC para lograr los resultados esperados, siendo esta forma laboral una de las mayores oportunidades del mundo moderno para integrar la flexibilidad laboral que permite en este caso, que las y los servidores públicos mejoren la calidad de vida al permanecer más tiempo con su familia. La modalidad de Teletrabajo favorece a madres y padres cabeza de familia, a personas con discapacidad o movilidad reducida, a quienes tienen hijos o padres en situación de discapacidad que requieren su presencia, a quienes tienen hijos que se encuentran en la etapa de primera infancia (de 0 a 5 años de edad), a personas bajo condiciones medicas especiales y en situación de desplazamiento forzado, entre otras. Dentro de las ventajas están el no desplazamiento de las personas al sitio de trabajo, lo que impacta positivamente en la disminución del consumo de combustible, reduciendo los niveles de contaminación ambiental y se constituye en una forma de disminuir la cantidad de viajes de particulares en la ciudad, lo que sin duda podrá contribuir a los temas de movilidad sostenible.

345

Fuera de los beneficios anteriores se estima que la modalidad del Teletrabajo representará otro tipo de ventajas en las siguientes áreas:

ADMINISTRATIVAS

346

• Logrando una mejor comunicación y articulación de procesos en las entidades del Distrito. • Optimizando el uso del tiempo. • Incrementando la productividad. • Innovando en la organizacional. • Disminuyendo la deserción de la fuerza laboral. • Aumentando la retención de personal a través de un balance entre vida personal y trabajo. • Reduciendo costos operativos.

MOVILIDAD • Reducción de costos y ahorro de tiempo y dinero al eliminar viajes y desplazamientos innecesarios. • Minimiza la posibilidad de accidentes de trabajo durante los traslados.

MEDIO AMBIENTE • A horro de combustible. • Disminución en la emisión de CO2 derivadas de los desplazamientos

• R educción del uso de transporte público por parte de la población teletrabajadora. • Desarrolla una cultura digital, disminuyendo el consumo de papel.

CALIDAD DE VIDA • Conciliación de la vida personal, laboral y familiar de las y los servidores públicos: al encontrar más tiempo libre para la relación con la familia y los amigos, lo que enriquece e incrementa la motivación personal. • Disminución del estrés: relacionado con la disminución en los desplazamientos, que en su mayoría se presentan en horas pico. • Aumenta la libertad: al despertar la sensación de independencia y de control de la propia vida por la posibilidad de horarios flexibles. • Mayor satisfacción en el trabajo: El/La teletrabajador(a) goza de independencia y libertad en su labor, a su vez le dota de una mayor responsabilidad sobre el trabajo y se le evalúa por el logro d metas y objetivos.

SOCIALES • Involucra a la población vulnerable y las personas con discapacidad que no se puede movilizar tienen la posibilidad de ser productivas para la sociedad. Creándose el trabajo decente. • Mejora la calidad y velocidad de servicio al cliente. • Elimina barreras de tiempo y espacio en las comunicaciones. • Estimulan la cooperación y el trabajo colaborativo entre personas y entidades. • Mejora el conocimiento y las soluciones creativas frente a los retos presentes y futuros. • Genera incremento salarial indirecto al reducir gastos y tiempo. • Facilita el autocontrol y la autogestión del tiempo de trabajo. • Es un motor de inclusión social de personas con discapacidad.

EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ EN EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS

347

¿QUÉ ES EL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS?

348

En Colombia, el Estado ha buscado instaurar e implementar reglas de juego que permitan orientar la generación, recaudo, distribución e inversión de las regalías provenientes de la explotación de hidrocarburos y minerales. En virtud de ese propósito, en el año 2011, se produjo un cambio transversal y radical en la manera de distribuir las regalías, pasando de un esquema que beneficiaba solamente a las regiones productoras, a un sistema general, en el cual se pretende garantizar una redistribución de la riqueza en la totalidad del territorio colombiano. Esta iniciativa tomó vigor a partir del Acto Legislativo 05 de 2011, por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones1. En el marco del proceso de organización y estructuración del Sistema General de Regalías (SGR), el Congreso de la República aprobó la Ley 1530 de 2012. Allí, se reglamenta y se regula el funcionamiento del Sistema, y a su vez, se definen sus principales actores y funciones. Dicha estructura se presenta a continuación: 1 Ver en: https://www.sgr.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=E9g2P8ImArE%3d&tabid=95&mid=517

DIAGRAMA 1. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS Consolida, asigna, administra y gira los recursos entre los beneficiarios, destinatarios y administradores del SGR. Elabora los estados financieros del SGR y formula el proyecto de presupuesto para su aprobación ante el Congreso de la República

Define las políticas del SGR y evalúa y dicta la regulación del mismo

Definen los proyectos que se financiarán a través del SGR. Estos triángulos de buen gobierno estarán conformados por representantes del Gobierno Nacional, los Departamentos y los Municipios.

Comisión Rectora

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Órganos Colegiados de Administración y Decisión

Sistema General de Regalías - SGR

Departamento Nacional de Planeación Ejerce la Presidencia y la Secretaría Técnica de la Comisión Rectora. Verifica que los proyectos cumplan con los requisitos establecidos para las asignaciones a los Fondos de Compensación Regional y Desarrollo Regional. Asimismo, administra el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación del SGR y el banco de proyectos

Suministra a través de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Agencia Nacional de Minería las proyecciones de ingresos del SGR para la elaboración del Plan de Recursos.

Ministerio de Minas y Energía

Colciencias

Proponer a la Comisión rectora la metodología de evaluación y seguimiento de los proyectos a financiarse a través del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. A su vez, desempeña el papel de la Secretaría Técnica del OCAD de dicho fondo.

Fuente: Elaboración propia con base a la información del sitio web del SGR

349

¿Cuáles fondos componen el Sistema General de Regalías?

Para efectos de cumplir los objetivos y fines del Sistema General de Regalías (SGR), el artículo 361 de la Constitución Política dispuso de dos clases de fondos, aquellos que permiten la administración y ahorro de recursos, y aquellos mediante los cuales se financian proyectos de inversión.

DIAGRAMA 2. FONDOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS Sistema General de Regalías

TIPOS DE FONDOS

350

Administran recursos

FONPET FAE

Financian proyectos a través de OCAD

- FONDO DE CIENCIA TECNOLOGÍA – FCTI - FONDO DE DESARROLLO REGIONAL FDR - ASIGNACIONES DIRECTAS - FONDO DE COMPENSACION REGIONAL – FCR

Entidades territoriales (Letra negra) Fondos en los cuales participa Bogotá D.C.

FONDOS DE ADMINISTRACIÓN Y AHORRO DE RECURSOS Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE).

“Los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización – FAE se distribuyen entre los departamentos en la misma proporción en que participan en los recursos destinados en el año correspondiente a los siguientes fondos: Desarrollo Regional; Compensación Regional; Ahorro Pensional; Ciencia, Tecnología e Innovación; y, a las asignaciones a que se refiere el inciso del artículo 361 de la Constitución Política. Las entidades territoriales no realizan ninguna operación sobre estos recursos, los cuales son administrados por el Banco de la República”2. Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).

“El porcentaje de los recursos del Sistema General de Regalías destinado al ahorro pensional territorial, es manejado a través del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – Fonpet. Se distribuye anualmente entre las entidades territoriales de conformidad con los criterios y condiciones definidos para el efecto por la legislación vigente. Esta asignación de recursos se realiza directamente ante el FONPET y las entidades territoriales no participan en su trámite”3.

FONDOS DE FINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTeI).

“El Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación tiene como objeto incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones, mediante proyectos que contribuyan a la producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en la sociedad en general, incluidos proyectos relacionados 2 Decreto 4923 de 2011, Artículo 46. Ver: https://www.sgr.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=eQ58F5ZTh_k%3D&tabid=287&mid=946 3 Decreto 4923 de 2011, Artículo 56. Ver: https://www.sgr.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=eQ58F5ZTh_k%3D&tabid=287&mid=946

con biotecnología y tecnologías de la información y las comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico, al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda la población”.4 Fondo de Desarrollo Regional (FDR).

“El Fondo de Desarrollo Regional – FDR tiene como objeto mejorar la competitividad de la economía, así como promover el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales, mediante la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen”.5 Fondo de Compensación Regional (FCR).

“El Fondo de Compensación Regional ­ FCR tiene como objeto financiar los proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres 4 Ley 1530 de 2012, Artículo 29. Ver en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/ Norma1.jsp?i=47474 5 Ley 1530 de 2012, Artículo 33. Ver en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/ Norma1.jsp?i=47474

351

del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia”.6 Estos indicadores socioeconómicos son tenidos en cuenta por el Sistema General de Regalías en términos relativos, y no en términos absolutos, por lo cual, la participación de Bogotá D.C. en este fondo de inversión es nula. Asignaciones Directas

352

La participación de las distintas entidades territoriales en las asignaciones directas depende estrictamente de la explotación y transporte de recursos naturales no renovables que se llevan a cabo en sus respectivos territorios. Por tal razón, la participación del Distrito Capital en este fondo es mínima.

¿CUÁNTOS RECURSOS HA RECIBIDO EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ PROVENIENTES DEL SGR? Desde que se implementó la Reforma al Sistema General de Regalías, se han asignado recursos por $754 mil millones para el Distrito Capital (ver cuadro No. 1) que cubren diferentes objetivos planteados por la reforma, incluyendo la puesta en marcha de proyectos de inversión, la financiación de recursos destinados al ahorro pensional territorial y a la generación de ahorro público. En la siguiente tabla se muestra la participación de Bogotá en los diferentes tipos de fondos (vigencias: 2012, 2013-2014, 2015-2016). 6 Ley 1530 de 2012, Artículo 33. Ver en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47474

TABLA 1. ASIGNACIONES PRESUPUESTALES DEL SGR A BOGOTÁ D.C., EN EL PERIODO 2012-2016 (PESOS $) 2012

2013-2014

2013-2014

Fondos SGR DEC 1243 de 2012 LEY 1606 DE 2012

TOTAL

LEY 1744/14

Anexo 4 - Ley 1744/14

2012 - 2016

39.929.989.887

3.549.719.249

104.868.061.215

FCTeI

20.947.698.772

40.440.653.307

FDR

57.351.499.426

158.592.585.511 180.535.050.426

9.718.572.129

406.197.707.492

FAE

23.469.966.892

54.231.028.524

77.394.351.590

4.148.715.394

159.244.062.400

Fonpet

15.438.001.000

32.068.023.991

33.800.208.753

2.616.066.323

83.922.300.067

FCR

0

0

9.703.881

0

9.703.881

Asignaciones Directas

0

0

2.113.974

2.676.815

4.790.789

Total

117.207.166.090

285.332.291.333

331.671.418.511

20.035.749.910

754.246.625.844

Nota*: Mediante la Ley 1744 de 2014, el Gobierno Nacional aplazó el 30% del presupuesto bienal 2015-2016, y adicionalmente se congelaron los recursos correspondientes al año 2016.

353

¿EN QUÉ ESCENARIO DE TOMA DE DECISIONES PARTICIPA BOGOTÁ D.C.?

354

La trazabilidad de los proyectos de inversión en el Sistema General de Regalías depende estrictamente de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD, tanto para el Fondo de Desarrollo Regional, como el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. En ese sentido, las entidades territoriales presentan proyectos ante sus OCAD respectivos, y estos a su vez deberán evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiar con recursos de los fondos de inversión del SGR, los proyectos presentados por las distintas entidades territoriales. Los OCAD están integrados por miembros del Gobierno Nacional, Departamental y Municipal, y para el caso del OCAD de Ciencia, Tecnología e Innovación el Gobierno Municipal se reemplaza por representantes de la academia entre universidades públicas y privadas del país. El número de votos será máximo tres (3), uno por cada nivel de gobierno, así: Gobierno Nacional un voto; departamental un voto; y municipal o academia un voto. Para que se puedan tomar decisiones sobre los proyectos

de inversión, es imprescindible la presencia de al menos uno de los miembros de cada nivel de gobierno y contar con un mínimo de dos votos favorables. Dada su condición especial de Distrito Capital, para efectos del Sistema General de Regalías Bogotá recibe el mismo tratamiento que se da a los departamentos. Por esta razón, su participación en el Fondo de Desarrollo Regional se realiza a través del OCAD Región Centro-Oriente, el cual está conformado por los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Santander y Norte de Santander. En este OCAD, el Distrito Capital ha gestionado la aprobación de tres proyectos de alcance supradistrital. Por otro lado, en el marco del Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación, Bogotá al igual que las demás entidades territoriales, debe presentar proyectos de inversión ante Colciencias, quien hace las veces de la Secretaría Técnica del OCAD de este fondo. Allí, el Distrito Capital ha tramitado la viabilización y aprobación de siete proyectos, seleccionados conforme a los ejes y objetivos del Plan de Desarrollo Distrital y la normatividad vigente del SGR.

El marco normativo del SGR define los criterios a través de los cuales, las entidades territoriales beneficiarias de los recursos del FDR, deben seleccionar y priorizar los proyectos de inversión que pretenden financiar con estos recursos; en este sentido, el Distrito Capital ha considerado dentro de su política de selección y priorización los siguientes criterios que se desprenden del objeto por el cual se creó este Fondo: •

Alineación con Objetivos del Plan de Desarrollo Distrital.

•

Impacto regional de la inversión.

A partir de lo anterior, y teniendo en cuenta que los recursos del Sistema General de Regalías provienen de la explotación de recursos naturales no renovables (hidrocarburos, metales preciosos, etc); la Administración Distrital ha definido una política interna para la selección y priorización de proyectos de inversión que permita enfocar los recursos a las siguientes acciones estratégicas: • Mitigar los efectos del cambio climático (recuperación de ecosistemas de paramo, rehabilitación de fuentes hídricas y uso de tecnologías de transporte para la reducción de emisiones). • Promover la integración regional (reducir las brechas de calidad de vida de la población de la Capital y la región y disminuir la brecha de las capacidades institucionales de los municipios de la región frente al Distrito Capital). • Catalizar proyectos de inversión que trasciendan los límites territoriales del Distrito Capital. Los proyectos del Distrito Capital presentados y aprobados ante el OCAD Centro-Oriente, dan cuenta de este enfoque. Por un lado, siendo coherentes con el Plan Distrital de Desarrollo al planificar un territorio alrededor del agua, y por otro lado, al fortalecer institucionalmente la planificación de Bogotá en razón de su entorno metropolitano y regional.

POLÍTICA DE ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE DESARROLLO REGIONAL (FDR) EN BOGOTÁ D.C. 355

A continuación se relacionan los proyectos de Bogotá D.C., financiados con recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Regional del Sistema General de Regalías:

TABLA 2. PROYECTOS DEL DISTRITO CAPITAL FINANCIADOS O COFINANCIADOS CON RECURSOS DE REGALÍAS PROVENIENTES DEL FONDO DE DESARROLLO REGIONAL DEL SGR. PROYECTO

356

Ejecutor

Estado del proyecto

Valor total del Valor SGR (millones) Valor Cofinanciación proyecto (millones)

Conservación, restauración y uso sostenible de los servicios ecosistémicos que favorezcan la Empresa de sostenibilidad económica, social y Acueducto y ambiental del territorio comprendido Alcantarillado entre los páramos de Guacheneque, de Bogotá Guerrero, Chingaza, Sumapaz, Los Cerros Orientales de Bogotá y su área de influencia.

En ejecución

$57. 912.585.511,00

$5.172.582.531,00

$63.085.168.042,00

Sistema de análisis y administración de información socioeconómica y espacial de Bogotá y la región.

Secretaría Distrital de Planeación

En ejecución

$23,412.797.100,00

$-

$23.412.797.100,00

Diseño de la estrategia de interSecretaría vención regional, multidimensional y articulada, en materia socioeconómi- Distrital de Planeación ca, ambiental y urbanística en Río Fucha y sus riberas

En ejecución

$1.800.000.000,00

$75.000.000,00

$187.000.000,00

$83.125.382.611,00

$5.247.582.531,00

$88.372.965.142,00

TOTALES

SISTEMA DE ANÁLISIS Y ADMINISTRACIÓN DE INFORMACIÓN SOCIOECONÓMICA Y ESPACIAL DE BOGOTÁ Y LA REGIÓN. El proyecto fue aprobado en diciembre de 2012 por el OCAD Regional Centro Oriente por valor de $ 23.412.797.100 con cargo a los recursos del Fondo de Desarrollo Regional de los que es beneficiario el Distrito Capital. El propósito fundamental del proyecto es generar un sistema de análisis de información socioeconómica y espacial, que permita ayudar a disminuir el riesgo de incertidumbre en la toma de decisiones de alto impacto en la Bogotá y la región. Se pretende construir el primer Observatorio de la Dinámica Urbano Regional (ODUR) en Colombia, que le permitirá a las autoridades locales y regionales, empresarios y a la sociedad en general, tener una mejor comprensión de las fuerzas económicas, sociales, institucionales y territoriales que ocurren en Bogotá y en 31 municipios de Cundinamarca dentro de su área de influencia, las cuales impactan las condiciones de vida de los habitantes y la actividad económica del tejido productivo de la ciudad-región.7 Con el fin de resolver esta problemática y alcanzar los objetivos formulados, la ejecución del proyecto se ha estructurado conceptualmente a partir de cuatro ejes temáticos, los cuales están relacionados con la forma como los elementos objeto de seguimiento y evaluación y sus herramientas se expresan en el territorio; dicha expresión debe dar cuenta de un elemento central: la cobertura cartográfica (de los ambientes natural y construido). 7 Para los fines del presente proyecto, el carácter regional se circunscribe a 31 municipios del departamento de Cundinamarca: 20 de ellos conforman el denominado ámbito metropolitano de Bogotá (Bojacá, Cajicá, Chía, Cota, El Rosal, Facatativá, Funza, Fusagasugá, Gachancipá, La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque, Tabio, Tenjo, Tocancipá, Zipaquirá) y otros 11 denominados cabecera de provincias del departamento (Cáqueza, Chocontá, Gachetá, Girardot, Guaduas, La Mesa, Medina, Pacho, San Juan de Rioseco, Ubaté, Villeta).

DESCRIPCIÓN DE LOS PROYECTOS DEL DISTRITO CAPITAL FINANCIADOS CON RECURSOS DEL FONDO DE DESARROLLO REGIONAL

357

Foto: Afluente del Río Fucha en San Cristobal

DIAGRAMA 3. ENFOQUE Y ESTRUCTURA DEL PROYECTO Proopuesta de valor Sistemas de información más robustos y actualizados para la toma de decisión

358

Generación de capacidad institucional

Toma de decisiones

Canales de Difusión

Métodos de Análisis

* Involucramiento Boletines, Foros, * Modelos de altos entes para Publicaciones Económicos y motivar decisión virtuales y Espaciales físicas * Modelos de Equilibrio general computables

Estructura de Agregación

* Matriz Insumoproducto

Información primaria y secundaria

* Matriz de contabilidad social

* Encuesta Multipropósito para Bogotá y la Región

* Otras * Modelo estructuras econométrico y geo estadístico

Caracterización del perfil socioeconómico y productivo de la ciudad- región

Observatorio de dinámica y regional MGA

Estudios: modelos cuantitativos y cualitativos, modelos económicos espaciales

Cifras y Datos

Minimizar tiempos de generación y sistematización de la información

* Encuestas socioeconómicas y de actividad productiva, inmobiliaria BogotáRegión

Trabajo de campo

* IEste proceso es aplicable para cada una de las etapas del desarrollo del proyecto

359

Foto: Render cuenca baja al occidente río Fucha. Concurso de Ideas para la Intervención del río Fucha. Edgar Diego Mazo Zapata

360

Con el fin de resolver esta problemática y alcanzar los objetivos formulados, la ejecución del proyecto se ha estructurado conceptualmente a partir de cuatro ejes temáticos, los cuales están relacionados con la forma como los elementos objeto de seguimiento y evaluación y sus herramientas se expresan en el territorio; dicha expresión debe dar cuenta de un elemento central: la cobertura cartográfica (de los ambientes natural y construido). En el marco de la ejecución del proyecto, la Secretaría Distrital de Planeación como ejecutora delegada del proyecto por parte del Alcalde Mayor, contrató la realización de la encuesta multipropósito entre 2014 y 2015 por un costo total de $5.881.018.350, la cual contiene información estadística sobre aspectos sociales, económicos y de entorno urbano de los hogares y habitantes de Bogotá por cada una de sus 19 localidades urbanas y cada uno de los 6 estratos socioeconómicos, así mismo e incluyó la zona urbana de 20 municipios de la sabana y 11 cabeceras de provincia del departamento de Cundinamarca8. Se contrató mediante concurso de méritos a un equipo de trabajo de la Universidad del Rosario, por valor de $1.299.296.045, encargado de desarrollar las actividades y componentes del proyecto de acuerdo con los lineamientos metodológicos proporcionados por la SDP; en desarrollo del trabajo realizado con el equipo seleccionado, se efectuaron reuniones periódicas para precisar el alcance de los productos y el enfoque del proyecto, contando con las respectivas actas y listados de asistencia. De igual manera se han coordinado reuniones con actores internos y externos estratégicos y que pueden intervenir en el proyecto ya sea suministrando información o haciendo uso de la que se produce. Este proyecto tiene plazo final de ejecución la vigencia 2017, y durante el segundo semestre de 2015 y el primero de 2016, se adelantarán los procesos de selección y contratación de componentes muy importantes del proyecto relacionados con la sistematización de la 8 Tamaño de la muestra: a través de esta encuesta se consultaron 61.725 personas y 20.518 hogares en las 19 localidades urbanas de Bogotá y, por primera vez, incluyó a 31 municipios de Cundinamarca. Allí fueron entrevistadas 80.845 personas y 25.552 hogares.

información, sistemas de modelamiento y difusión de resultados del proyecto, la elaboración de una Matriz Insumo-Producto, estudios sobre el mercado inmobiliario de la Sabana y la realización de una encuesta de establecimientos económicos para la zona urbana de Bogotá y municipios aledaños, así como la consolidación y ejecución de las actividades requeridas para el desarrollo del componente espacial en las etapas I II Y III. Así mismo, se tiene contemplada una segunda fase del mismo, con el fin de consolidar e institucionalizar en la ciudad el Observatorio de las Dinámicas Urbanos Regionales.

DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN INTEGRAL, MULTIDIMENSIONAL Y ARTICULADA EN MATERIA SOCIOECONÓMICA, AMBIENTAL Y URBANÍSTICA EN EL RÍO FUCHA Y SUS RIBERAS El Río Fucha es uno de los cuatro afluentes que tiene el Río Bogotá en la jurisdicción del Distrito Capital, con un recorrido de aproximado de 25 kilómetros, desde la Hacienda el Delirio, en la Localidad de San Cristóbal, atravesando las localidades de Antonio Nariño, Puente Aranda, Kennedy para finalmente desembocar en el Río

Bogotá a la altura del Meandro del Say, en la Localidad de Fontibón. En el marco del eje II del Plan de Desarrollo Distrital, “ordenar el territorio alrededor del agua”, la administración de Bogotá decide intervenir el entorno del Río Fucha dada su importancia ambiental y la densidad y actividad de los territorios que atraviesa.En esa perspectiva, la intervención9 del proyecto se formula a la luz de perseguir dos grandes objetivos, a saber: 1) renaturalizar el río y adaptarse al cambio climático, y 2) Equilibrar el territorio con un enfoque de urbanismo de proximidad. El diseño de esta estrategia se plantea como un proyecto de ciudad formulado por la administración distrital y presentado ante el OCAD Regional Centro Oriente por un valor de $ 1.875´000.000; el mismo, fue aprobado por dicho OCAD en septiembre de 2014 y actualmente se encuentra en ejecución por parte de la Secretaría Distrital de Planeación hasta el 30 de junio de 2016. 9 Siguiendo el concepto de urbanismo de proximidad se delimitó como área de influencia del proyecto un (1) kilómetro a cada costado del Río.

361

Foto: Quebrada en Monserrate, El San Francisco. Juan Camilo Rincón

362

Los elementos centrales a través de los cuales se busca consolidar la Estrategia son: a) La recuperación del sistema hídrico enclave de cambio climático,

definiendo medidas para el corto, el mediano y el largo plazo con respecto a: 1) Procesos de renaturalización del cauce y revegetalización de la ronda y ZMPA, y 2) La constitución del espacio inmediato del corredor del río en un eje cultural y recreativo de interés para toda la ciudad en una escala urbano-metropolitana.

b) Gestionar el balance urbanístico del corredor, resolviendo el déficit de

equipamientos sociales y económicos que soporten la eficiencia funcional, la productividad y las necesidades de espacio público y esparcimiento de la población. Todo ello, en el marco de una política urbana que promueve usos mixtos y acercamiento entre lugares de vivienda, educación y trabajo.

c) Generar un contexto en el cual el río Fucha se visibilice y se convierta en el articulador del sur con el centro de la ciudad, análogo al papel que cum-

ple la Av. Calle 26 en el costado norte, dándolo a conocer a una ciudadanía que a partir de las dos condiciones

anteriores lo apropie como parte de su vida cotidiana y lo transforme en un ámbito atractor de población y actividades. La implementación de la intervención, tiene en curso un proceso de consulta ciudadana que llevó a la realización de 33 talleres de líderes y 2 encuestas de hogares y establecimientos comerciales, como instrumentos para la concertación ciudadana en tanto, su visión del territorio, las necesidades a satisfacer y los equipamientos requeridos. Es necesario mencionar el aporte adelantado que han realizado algunas entidades distritales sobre la cuenca del río Fucha, a partir de las actuaciones que en el año 2015 llevan a cabo la Empresa de Acueducto en el tema de saneamiento hídrico, el IDU y el Jardín Botánico con la complementación de la infraestructura ciclo-inclusiva, senderos peatonales, mobiliario urbano y arborización, Integración Social involucrando a los ciudadanos que viven en las orillas del río y su oferta de servicios – comedores, infancia y juventud - para la población de los diversos sectores, IDIGER, a través de sus trabajos con relación al riego y, las Secretarías de Educación, Salud y Cultura por medio de sus programas de Educación Ambiental, Territorios Saludables y Corredor Cultural que han cobijado a cerca de 350.000 habitantes.

CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN Y USO SOSTENIBLE DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS ENTRE LOS PÁRAMOS DE GUERRERO, GUACHENEQUE, CHINGAZA, SUMAPAZ, LOS CERROS ORIENTALES DE BOGOTÁ Y SU ÁREA DE INFLUENCIA El acelerado deterioro, fragmentación y aislamiento de ecosistemas estratégicos y usos del suelo no compatibles con el ordenamiento ambiental del territorio comprendido entre los páramos de Sumapaz, Chingaza, Guerrero y Guacheneque y los Cerros Orientales de Bogotá10; constituyen una problemática estructural que amerita una intervención prioritaria, dada la importancia que ha recobrado el cambio climático en el escenario mundial y local, así como la importante necesidad de garantizar la prestación de servicios ecosistémicos de páramo para toda la región, principalmente el suministro agua para el consumo humano y agrícola Bajo este enfoque, la administración distrital formuló este proyecto, el cual fue aprobado por el OCAD Regional Centro Oriente en diciembre de 2012 con cargo a recursos del FDR - SGR por valor total de $ 57.912´585.511 provenientes de los recursos de la vigencia 2012 ($ 20.000´000.000) y el bienio 2013-2014 ($ 37.912´585.511), con recursos propios de la Secretaría Distrital de Ambiente por $ 497´524.788 y recursos en especie provenientes de la Universidad Javeriana por $ 267´569.866 y de la Fundación WII por $ 257´485.877.

10 El área de influencia del proyecto comprende 606.297 hectáreas, 110 áreas naturales protegidas, 72 microcuencas hidrográficas, en su mayoría fuentes importantes de abastecimiento hídrico para estos municipios, incluido el Distrito Capital, de donde se benefician más de 10 millones de personas que demandan este recurso ambiental estratégico.

363

MAPA 1. ZONA DE INFLUENCIA DEL PROYECTO

364

La estructura conceptual bajo la cual se formuló y se encuentra en ejecución el proyecto gira en torno a cuatro ejes orientadores de la intervención en las áreas de los páramos, a saber: 1) Conservación, 2) Restauración, 3) Reconversión y 4) Fortalecimiento Institucional; así mismo, el criterio para abordar la ejecución del proyecto implica el diseño de la intervención por la vía de la concertación con las autoridades territoriales (4 Autoridades Ambientales y 13 entidades territoriales11), lo cual a su vez, asegura la sostenibilidad y apropiación de los resultados y beneficios contemplados en el proyecto a largo plazo. Así mismo, los productos que se espera obtener una vez finalice la ejecución del proyecto de acuerdo a su formulación son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Adoptar y fortalecer esquemas de administración de áreas protegidas y de manejo especia. Concertar y adoptar un modelo de ordenamiento ambiental del territorio. Diseñar e implementar un componente de turismo de naturaleza para el área del proyecto. Diseñar e implementar un modelo de reconversión agroecológica que contribuya a desarrollar acciones de adaptación y mitigación al cambio climático. Fortalecer los mecanismos de monitoreo, seguimiento y control. Manejar integralmente el recurso hídrico. Promover prácticas de responsabilidad social y ambiental en el ámbito corporativo, educativo, institucional y ciudadano. Reconocer y valorar la cultura local tradicional.

Es pertinente resaltar que a través de este proyecto se pone en práctica la idea de planificar bajo una lógica supra municipal en aras de ga11 4 Autoridades Ambientales: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, Corporación Autónoma Regional del Guavio – Corpoguavio, Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – Corporinoquía, Corporación para el Desarrollo Sostenible del área de Manejo Especial de la Macarena –Cormacarena. Por otra parte, el Distrito Capital de Bogotá y 12 municipios de dos departamentos (Cundinamarca y Meta): Sesquilé, Nemocón, La Calera, Sopó, Tausa, Guasca, Junín, Fómeque, Choachí, Ubaque, San Juanito, el Calvario, quienes suscribieron una carta de compromiso para su vinculación en la primera fase del proyecto.

rantizar la sostenibilidad del territorio, y atender temas prioritarios de los alcaldes y la comunidad. Este ejercicio se ha llevado a cabo a partir de una política de trato horizontal entre Bogotá y los municipios vecinos que ha permitido fortalecer los procesos de interlocución y concertación, bajo una mirada regional del territorio.

365

POLÍTICA DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS DEL FONDO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN (FCTEI) EN BOGOTÁ D.C. 366

Con el fin de estructurar una apuesta institucional que permitiera orientar y direccionar los recursos de regalías provenientes del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTeI), el Distrito Capital estableció criterios de selección de proyectos de inversión durante las vigencias 2012, 2013-2014 y 2015-2016, los cuales se enmarcaron en razón de las líneas de investigación establecidas en el Plan de Desarrollo Distrital, la normatividad del Sistema General de Regalías y las diferentes necesidades de Bogotá y la región frente a los temas concernientes a tecnología e la innovación. Las líneas de investigación que buscaban fortalecer la producción de conocimiento y la innovación en la ciudad son las siguientes: 1. Construcción sostenible: Con esta línea se buscaba fortalecer la producción de conocimiento en el desarrollo de materiales y diseño de infraestructuras ecológicamente sostenibles para la ciudad. 2. Reciclaje: En el marco de la estrategia Basura Cero, se estableció como una posible línea de investigación el desarrollo de tecnologías para la reutilización de residuos producidos en la ciudad. 3. Energía y Agua: Se estableció esta línea de investigación buscando fortalecer la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías para el desarrollo de energías limpias y eficientes, así como la innovación para la adaptación al cambio climático y la gobernanza del agua. 4. Salud: Con esta línea se busca potenciar la investigación en biotecnología para la salud humana. 5. Apropiación del conocimiento: Por esta línea debe entenderse como la apropiación de la ciencia y la tecnología por la sociedad, en particular en lo relacionado con innovación en modelos educativos. 6. Gestión Pública: A partir de esta línea de investigación se busca fomentar la innovación social para la gestión de lo público.

7. Actividades productivas: Finalmente, con esta línea se busca fomentar el desarrollo de mercados verdes (entendidos como el desarrollo de procesos ambientales sostenibles en el ámbito empresarial), así como la innovación en aglomeraciones y la formación de clúster empresariales. Se realizaron dos convocatorias para la presentación de proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. El primer ejercicio se llevó a cabo teniendo en cuenta los recursos de las vigencias 2012, 20132014, y participaron 52 actores de entidades públicas y privadas que desarrollan actividades relacionadas a la ciencia, tecnología e innovación. El resultado de dicha convocatoria no fue el esperado, en tanto la escaza variedad y cantidad de proyectos. En total se recibieron 36 propuesta de inversión que no correspondían al número de líneas de investigación definidas por la administración distrital. Aun así, el valor total de los proyectos duplicaba la disponibilidad presupuestal de Bogotá respecto a este fondo, por lo cual, para resolver la elección de los proyectos que se presentarían al OCAD de CTeI, la SDP realizó la verificación de requisitos, como: documentación requerida, correspondencia con las líneas de investigación priorizadas en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana, impacto regional de los proyectos, sostenibilidad en el tiempo, estado de avance y la articulación de varios actores. En razón de esta evaluación, se seleccionaron 13 proyectos equivalentes al 99,5% del total de la disponibilidad presupuestal del fondo. Solamente siete cumplieron con la totalidad de requisitos establecidos por el marco normativo del SGR para su respectiva viabilización y aprobación. Actualmente, estos proyectos se encuentran en etapa de ejecución por diferentes entidades del nivel central y descentralizado del Distrito Capital. En la segunda convocatoria se recibieron 105 propuestas de proyectos formulados por diferentes entidades del Distrito, grupos privados y universidades. A estos proyectos se les aplicaron dos filtros. El primero consistía en los requisitos formales definidos por Colciencias, que redujo las propuestas a 79; y el segundo, relacionado a la consistencia interna y

convergencia con los temas de investigación y desarrollo, e innovación12. En cuanto a los temas de Investigación y Desarrollo (I+D), se aplicaron los siguientes criterios de evaluación: • • • •

Generación de conocimiento Viabilidad social e institucional Coherencia técnica y científica Alcance e impacto

Frente a los temas de innovación (I) se definieron los criterios de evaluación que se presentan a continuación: • • • • • •

Viabilidad técnica y maduración innovación, Viabilidad y sostenibilidad financiera Nivel de innovación Transferencia y apropiación de la innovación Alcance Red CTe Viabilidad social e institucional

La selección de proyectos a financiar tropezó con la escasez de recursos financieros, por cuanto las vigencias futuras aprobadas para los proyectos de la primera convocatoria y los aplazamientos ordenados por el 12 Para llevar a cabo este proceso de evaluación de proyectos, la SDP contó con un grupo de expertos en temas de investigación, desarrollo, ciencia, tecnología e innovación.

367

gobierno nacional (para el bienio 2015-2016) redujeron la disponibilidad presupuestal de Bogotá a$18.375´919.823para el año 2015 . La escasez de recursos se convirtió también en un criterio de evaluación determinante para valorar las iniciativas de proyectos. 368

Se seleccionaron siete (7) proyectos de inversión para ser financiados con los recursos disponibles de Bogotá, respecto al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTeI). El valor total de estos proyectos corresponde a $11.986´000.000 y se espera presentar ante el OCAD de Colciencias a finales del año en curso y principios del año próximo. En la siguiente tabla se relacionan los proyectos del Distrito Capital financiados con recursos del FCTeI:

proyectos de bogotá financiados con recursos del fondo de ciencia, tenología e innovación del sgr Proyecto

Ejecutor

Estado del proyecto

Diseño e Implementación del Banco Distrital de Células Fondo Financiero En ejecución Madre de Cordón Umbilical Distrital de Salud BSCU. Investigación, desarrollo y transferencia tecnológica en el sector agropecuario y agroindustrial con el fin de Gobernación de En ejecución mejorar las condiciones de Cundinamarca productividad y competitividad de la economía rural de Bogotá y Cundinamarca. Nodos de biodiversidad: Jardín Botánico Investigación y apropiación José Celestino Aprobado social de la biodiversidad en Mutis la región capital Implementación del programa de becas Rodolfo Secretaría de Llinas para la promoción de Desarrollo En ejecución la formación avanzada y el Económico espíritu científico en Bogotá Desarrollo de competencias tecnológicas en Bogotá para Secretaría Distrital su transferencia a los sectores de Desarrollo En ejecución de medicamentos, cosmétiEconómico cos y afines

Valor SGR millones

valor confirmación

valor total del proyecto (millones)

$ 16.226.791.132

$ 19.273.208.868

$ 35.500.000.000

$ 16.000.000.000

$ 34.514736.439

$ 50.514.736.439

$ 11.150.000.000

$ 3.500.000.000

$ 14.650.000.000

369 $ 15.205.822.992

-

$ 15.205.822.992

$ 5.000.000.000

$ 75.000.000

$ 5.075.000.000

$ 358.452.065

$ 346.766.665

$ 705.218.730

Implementación de la plataforma científica y tecnológica para la obtención de fitome- Fondo Financiero En ejecución dicamentos antitumorales con Distrital de Salud estándares internacionales Bogotá D.C.

$ 3.572.917.143

$ 1.721.046.952

$ 5.293.964.095

totales

$ 65.513.983.332

$ 59.430.758.924

$ 126.944.742256

Desarrollo de un modelo de evaluación de la conveniencia de localización de macro proyectos urbanos en Bogotà y su región

Secretaría Distrital de Planeación

En ejecución

DESCRIPCIÓN DE LOS PROYECTOS DEL DISTRITO CAPITAL FINANCIADOS CON RECURSOS DEL FONDO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN (FCTEI). 370

DESARROLLO DE UN MODELO DE EVALUACIÓN DE LA CONVENIENCIA DE LOCALIZACIÓN DE MACRO PROYECTOS URBANOS EN BOGOTÁ Y SU REGIÓN. El proyecto busca investigar y desarrollar un modelo de evaluación dinámico de políticas de transporte, usos del suelo y emisiones para la ciudad de Bogotá́ y su región, que esté en capacidad de servir de apoyo al proceso de planeación y toma de decisiones estratégicas a largo plazo. En el marco de la ejecución del proyecto, la Secretaría Distrital de Planeación suscribió un convenio con la Universidad de los Andes, a través del cual se están desarrollando dos productos fundamentales: 1) una metodología capaz de simular, planear y evaluar la influencia de localización de las diferentes actividades en la distribución de la movilidad, y 2) formulación de escenarios a largo plazo de desarrollo urbano sostenible. Asimismo, a través de esta iniciativa de inversión se fortalecerá la producción de conocimiento por cuanto se financiarán estudios de posgrados de jóvenes investigadores que permitirán la expansión del conocimiento en los temas relacionados al proyecto. Actualmente, este proyecto reporta un total de valor contratado de $ 687´296.127, respecto al valor total del proyecto, correspondiente a $705´218.730.

INVESTIGACIÓN, DESARROLLO Y TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA EN EL SECTOR AGROPECUARIO Y AGROINDUSTRIAL CON EL FIN DE MEJORAR LAS CONDICIONES DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD DE LA ECONOMÍA RURAL DE BOGOTÁ Y CUNDINAMARCA. El proyecto, ejecutado en conjunto con la Gobernación de Cundinamarca y Corpoica presenta una apuesta ambiciosa de asesoría y transferencia tecnológica, socialización, difusión y apropiación como parte de los resultados de investigación y desarrollo a los productores y empresarios agrícolas de Bogotá y Cundinamarca. Este proyecto busca desa-

rrollar actividades de investigación, desarrollo tecnológico e innovación rural en el sector agropecuario y agroindustrial que permita mejorar las condiciones de seguridad alimentaria y nutricional, así como incrementar los niveles de productividad y transferencia tecnológica. Este esfuerzo ha permitido la organización de un esquema de trabajo en el que se han concentrado más de catorce propuestas con doscientos investigadores y un trabajo que incluye a más de 47 municipios en Cundinamarca y el área rural de Bogotá. El proyecto ha comprometido recursos por $ 40.981´336.364 respecto al valor total del proyecto, el cual es de $50.514´736.439.

NODOS DE BIODIVERSIDAD: INVESTIGACIÓN Y APROPIACIÓN SOCIAL DE LA BIODIVERSIDAD EN LA REGIÓN CAPITAL Este proyecto ejecutado por el Jardín Botánico José Celestino Mutis de la mano de la Secretaría Distrital de Ambiente, busca contribuir con la gestión del conocimiento de la diversidad de la flora en ocho sitios estratégicos seleccionados denominados nodos de biodiversidad por sus particularidades ambientales, y características representativas de los ecosistemas estratégicos altoandinos, a los cuales se suma un proceso de participación social con el fin de garantizar la investigación, apropiación y planes de conservación y manejo. Los ocho sitios seleccionados para el proyecto son: Usme (Agrosistemas), El parque Ecológico Presa Seca Cantarrana, El Jardín Botánico José Celestino Mutis, el Hospital de Nazareth, el Humedal Tibanica, los cerros orientales y la cuenca del Río Fucha, el Humedal la Conejera y el páramo de Guacheneque. El proyecto cuesta 14.650 millones. El producto más importante del proyecto es la construcción de un tropicario de 2250 m2, el cual dispondrá de cinco salas de exhibición que contarán con sistemas eficientes de arquitectura bioclimática y con-

sumo energético. Cada sala tendrá un sistema de monitoreo diario y anual de humedad, luz y temperatura, así como mecanismos de regulación de estas variables. Esto permitirá el enriquecimiento de la colección viva en este lugar, que hoy cuenta con 1704 individuos vegetales y 461 especies. Por otra parte, mediante este proyecto de inversión proyecto se llevará a cabo la ampliación y mejora de laboratorios y zonas de ensayo en el área del Jardín Botánico José Celestino Mutis.

DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL BANCO DISTRITAL DE CÉLULAS MADRE DE CORDÓN UMBILICAL (BCSU). El proyecto pretende poner en marcha el primer banco púbico de células madre de sangre de cordón umbilical en Colombia y en la Región Andina, convirtiéndose en el cuarto de Latinoamérica, después de Brasil, Argentina y México. Este banco permitirá ampliar las posibilidades de acceso a trasplantes para tratar enfermedades que afectan la sangre, el sistema inmune, el metabolismo y la medula ósea; independientemente de las condiciones económicas del paciente, o su origen étnico.

371

Foto: Cosechando en El Verjón Bajo, Localidad Chapinero

372

373

374

La puesta en funcionamiento de un banco, sustentado en el uso de células madre provenientes de la sangre de cordón umbilical, configura una serie de ventajas fundamentales para tratar diversas enfermedades, a saber: 1) su disponibilidad es inmediata, lo cual disminuye el tiempo de espera del paciente para obtener el trasplante; 2) el trasplante tiene menos riesgo de transmisión de enfermedades infecciosas y de rechazo inmunológico, por provenir de un recién nacido; y 3) se aumentan las posibilidades de los pacientes locales para encontrar un donante compatible, pues se tienen unidades almacenadas de una población genéticamente similar. Asimismo, este proyecto tiene entre sus componentes la producción de conocimiento a partir de investigaciones en células madre, terapia celular y medicina regenerativa. Se han comprometido $10.837´282.118 y se han efectuado pagos por $5.776´868.261, respecto al valor total del proyecto, el cual es de $35.500´000.001.

IMPLEMENTACIÓN DE LA PLATAFORMA CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA PARA LA OBTENCIÓN DE FITOMEDICAMENTOS ANTITUMORALES CON ESTÁNDARES INTERNACIONALES. Con este programa se busca aprovechar el conocimiento científico y tecnológico desarrollado en los últimos años por diferentes instituciones públicas y privadas del país, para que de forma integrada se dé inicio a la producción de al menos uno de los fitomedicamentos contra el cáncer basado en la fracción bioactiva de Dividivi (Caesalpiniaspinosa), planta de la cual existe una cantidad suficiente de material vegetal en la región del Alto Ricaurte en el departamento de Boyacá, y la cual sirve como materia prima del Fitomedicamento. El desarrollo de este programa permitirá: 1. La consolidación de la red de I+D requerida para generar el conocimiento permanente para el desarrollo de fitomedicamentos en cáncer dirigidos contra las células madre tumorales, melanoma o como agentes quimiopreventores. 2. El establecimiento de la Plataforma de Normalización Química de fracciones con actividad biológica. 3. Establecimiento de la plataforma de producción de fracciones bioactivas lo cual servirá como base para la creación de una spin off “PHAIRILAB”. 4. Establecimiento de la plataforma para desarrollar los estudios de seguridad y eficacia de fitomedicamentos. 5. Estructurar una red de investigación y desarrollo en fitomedicamentos para contrarrestar algunos tipos de cáncer, como el melanoma. Adicionalmente, es importante señalar que el proyecto se ejecuta con recursos de la Universidad Javeriana, la Universidad del Valle y el Hospital San Ignacio.

DESARROLLO DE COMPETENCIAS TECNOLÓGICAS EN BOGOTÁ PARA SU TRANSFERENCIA A LOS SECTORES DE MEDICAMENTOS, COSMÉTICOS Y AFINES. El desarrollo de diferentes procesos productivos permanece ligado a las tecnologías con las que se cuenta para llevarlo a cabo. Se supondría que a mayores avances tecnológicos mejoraría todo proceso productivo de forma inmediata. Sin embargo, en la práctica esto implica un paso intermedio que es el de la transferencia de estas nuevas tecnologías. En Bogotá y su región, la transferencia de tecnologías en diferentes sectores dista de ser ideal, por lo que se requiere buscar alternativas para solucionar este problema. Uno de los sectores que se ha visto especialmente afectado al respecto es el de los medicamentos, cosméticos y productos afines. La construcción de una plataforma para la transferencia de tecnologías a las Pequeñas y Medianas Empresas, que son a las que se les dificulta el acceso a las mismas, constituye un gran avance para la competitividad de la región en este campo, como para favorecer a las comunidades que son afectadas por estos procesos productivos. La existencia en el Distrito Capital de esta clase de centros de referencia, le confiere a los productos desarrollados localmente un sello característico de avance tecnológico y científico; contribuyendo a la consolidación de un sector que tiene un alto impacto sobre la salud y el bienestar de la población. La Secretaría Distrital de Desarrollo Económico suscribió un convenio con la Universidad Nacional de Colombia por valor de $4.691´680.000. A su vez, es necesario resaltar que en el marco de este proyecto se ha contratado $4.766´680.000 del valor total, el cual es de $5.075´000.000.

IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE BECAS RODOLFO LLINÁS PARA LA PROMOCIÓN DE LA FORMACIÓN AVANZADA Y EL ESPÍRITU CIENTÍFICO EN BOGOTÁ. El proyecto consiste en la financiación de programas doctorales y posdoctorales en áreas directamente relacionadas con la innovación en los principales sectores productivos de la ciudad; los beneficiarios de

las becas asumirán el compromiso de colaborar con empresas locales en la generación de conocimiento de frontera y su aplicación para el desarrollo de productos y procesos inéditos en el mercado local. El proyecto medirá a futuro el impacto de las inversiones en capital humano para verificar la efectividad del programa. Actualmente, en el marco del proyecto se definió un fondo de 40 becas, de las cuales se han asignado 28, 19 a doctorados nacionales y 9 a doctorados internacionales. Estas becas se entregaron en diversas áreas del conocimiento, tales como: 1) desarrollo económico, 2) seguridad alimentaria, movilidad, inclusión socioeconómica, usos de energías renovables y cambio climático. Por otra parte es importante señalar que a la fecha, la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico (ejecutor), ha contratado la totalidad del valor del proyecto, el cual es de $15.205´822.992, y se han realizado pagos por $7.012´620.500.

375

EL SGR: ENTRE OPORTUNIDADES Y LIMITACIONES DE UN COMPLEJO ESQUEMA DE FINANCIAMIENTO TERRITORIAL 376

La adopción del Sistema General de Regalías se constituyó en una nueva fuente de financiamiento de la inversión territorial para aquellos territorios tradicionalmente excluidos de los recursos provenientes de la explotación de hidrocarburos y minerales. Como novedad, incorporó un criterio de desarrollo regional que procuró la creación de sinergias entre entidades territoriales para fortalecer la gestión pública subnacional, e incentivar la estructuración de proyectos de mayor alcance en sus objetivos y escala geográfica. Así mismo, se incluyó como propósito fundamental del Sistema, la promoción de la capacidad científica y tecnológica de las entidades territoriales, y la formación de capital humano especializado en diferentes áreas del conocimiento. Por otra parte, es importante resaltar que el Sistema General de Regalías amplió significativamente los sectores de inversión, incluyendo aquellos que bajo el antiguo Fondo Nacional de Regalías no podían ser considerados elegibles, tales como: ambiente, cultura, inclusión social, fortalecimiento institucional, entre otros. De esta manera, se constituyó en un mecanismo efectivo para complementar la consecución de los objetivos y fines de los planes de desarrollo municipales, distritales y departamentales; y fue sin duda una fuente adicional de recursos valiosísima para las entidades territoriales. No obstante, la implementación del Sistema enfrentó ciertos problemas estructurales. Por un lado, la excesiva reglamentación generó múltiples reprocesos y posturas contradictorias entre los mismos actores del sistema, las cuales derivaron en vacíos legales que dificultaron la oportuna presentación, aprobación y ejecución de proyectos de inversión financiados con recursos de regalías. Esta proliferación normativa pone en evidencia la “construcción a retazos del Sistema” cuya consecuencia son los problemas en su coherencia y articulación, generando riesgos para los actores que ordinariamente deben operar bajo estas disposiciones. No en vano las entidades territoriales se han visto en la obligación de consolidar una planta de profesionales especializados en este tema, que acompañen los procesos de formulación, seguimiento, control y

evaluación de los proyectos de inversión. Esto configura gastos y sobrecostos constantes que superan las asignaciones presupuestales dirigidas a fortalecer institucionalmente a las Oficinas de planeación de las entidades territoriales, y asimismo, constatan la presencia de ineficiencias estructurales en la concepción del Sistema. Pese al espíritu original de descentralización del gasto a través de la conformación de unos Órganos Colegiados de Administración robustos, terminó siendo un esquema centralizador de las decisiones en el gobierno nacional vía la incorporación de procesos y procedimientos previos a la aprobación de proyectos en cabeza de los ministerios que determinan la viabilidad de su implementación, creando así una suerte de derecho de veto. En últimas, el rol de los OCAD se redujo al de una Secretaría Técnica cuyas funciones se limitan a la administración de trámites y actividades logísticas dirigidas desde el Departamento Nacional de Planeación. Además, el sinuoso camino que debe recorrer un proyecto para su aprobación, dadas las fases previas que se han venido creando, ha llevado a que un proyecto tarde entre 6 y 12 meses para surtir su trámite, contradiciendo así el propósito original de aumentar la eficiencia del Sistema.

Aunque el gobierno nacional argumenta que la proliferación normativa obedece al proceso mismo de construcción del Sistema y al desarrollo de un marco más flexible de carácter adaptativo de acuerdo con las necesidades de sus actores, lo cierto es que los arreglos normativos parecen limitarse a sus propios intereses, en detrimento de las entidades territoriales. El problema derivado de una regionalización artificiosa podría tratarse mediante la constitución de un OCAD ad hoc, permitido por el mismo Sistema, sin embargo no se han adelantado los arreglos normativos necesarios para formular una figura flexible de OCAD que favorezca formas de integración regional, más allá de las propuestas por la Comisión Rectora.

La inexistencia de criterios unificados para la toma de decisiones y el esquema de negociación instaurado al interior de los OCAD, no propició la integración regional que se buscaba. Por un lado, la división regional definida desde el gobierno nacional no coincidió en todos los casos con los intereses asociativos de los territorios, razón por la cual, muchas de las regiones geográficas funcionales quedaron fragmentadas y sus intereses en materia de desarrollo son tan disímiles que no logran articular las apuestas regionales buscadas con la conformación de dichos Órganos Colegiados. Este es el caso de la Región Central que terminó dividida en tres OCAD diferentes. Por otro lado, condujo a un modelo de equilibrios donde los departamentos evitan el costo de transacción que implica la interlocución con las demás entidades territoriales, y así, los fondos regionales terminan siendo fondos departamentales, en los cuales no hay deliberación ni debate sobre la ejecución de recursos.

La situación de los gobiernos municipales termina siendo aún más compleja que la presentada por entidades del orden departamental. En los OCAD Regionales la representación de los municipios es superflua y la aspiración a que dos de éstos por departamento fueran agentes de la totalidad de los gobiernos locales de un OCAD, que en el caso de la Región Centro Oriente alcanza los 366 municipios, es simplemente inaplicable. En la práctica en los OCAD departamentales ningún municipio puede presentar y aprobar proyectos de inversión

377

378

sin el aval de los gobernadores. Y en los OCAD municipales el esquema de aprobación sectorial, vía el voto del gobierno nacional, los limita a que su proyecto se encuentre de conformidad con los intereses del nivel central.

ses de las entidades que presentan los proyectos. A esta situación, se suma la obligación de conformar paneles de expertos para la discusión técnica de los proyectos presentados. Dada la escasez de capital humano especializado en nuestro país, en algunos temas específicos se han presentado situaciones en donde no fue posible encontrar expertos para su debate.

En el caso Distrital, se suma un elemento adicional: la administración de sus asignaciones directas. Por regla general, el uso de este tipo de asignaciones sólo puede ser decidido en un OCAD propio, inexistente para la Ciudad. Dado lo anterior, no ha sido posible hacer uso de estos recursos que tan sólo ascienden a 67 millones de pesos y que no ameritan la constitución de una estructura tan compleja como el OCAD para decidir por un proyecto de este monto. Mientras tanto, el SGR no ha definido un mecanismo alternativo teniendo en cuenta el régimen especial del Distrito Capital.

Este fondo constituye una gran oportunidad para dar impulso a un sector definitivamente rezagado, no obstante, el diseño del SGR falló en proponer mecanismos para emplear los recursos del FCTeI de manera estratégica, procurando superar los desequilibrios regionales en cuanto a capacidades pero sin ir en detrimento de aquellos territorios con mayor generación de conocimiento científico.

El Fondo de CTeI presenta mayores complejidades por cuanto se opera a través de un único OCAD Nacional. Como resultado, no permite estimular la ciencia y tecnología desde una visión supra departamental y la representación territorial es aún más precaria por cuanto el conjunto de las entidades territoriales sólo alcanzan un voto sin que se permita la presencia de actores que defiendan los intere-

La gestión de este en Bogotá, también develó que los canales de comunicación de las instituciones académicas y de las redes de investigación son muy imperfectos, pues a pesar de los amplios plazos para la presentación de propuestas, las convocatorias terminaron siendo débiles en materia de participación y variedad de temáticas a tratar. Siendo este el caso de la ciudad con mayores capacidades científicas del país, demuestra la pertinencia del fondo y la necesidad de trabajar en su perfeccionamiento. El Sistema General de Regalías significó una fuente adicional de recursos para un número muy importante de entidades territoriales en el país, abriendo las puertas a la financiación de proyectos que tradicionalmente no podían encontrar respaldo financiero, al tiempo que buscó incentivar un modelo asociativo en la inversión pública territorial. Sin embargo, su desarrollo ha sido tortuoso, generando costosas ineficiencias administrativas y procedimentales para el conjunto de los actores involucrados, tanto del orden nacional, como departamental y municipal. Este es entonces un llamado a replantear la operación de un mecanismo de financiamiento que verdaderamente necesita el país.

379