AYUNTAMIENTOS DEMOCRATICOS

DOCUMENTACION SOCIAL REVISTA DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE SOCIOLOGIA APLICADA Núm. 29

diciem bre 77

Consejero Delegado: Esteban Ramírez Director: José Navarro Consejo de Redacción: Rafael Cerrato José M.a Díaz Mozaz María Antonia Gallén Angel López de Torre Pilar Malla Miguel Roiz Rafael Rubio

EDITA:

CARITAS ESPAÑOLA San Bernardo, 99 bis, 7

°

MADRID-8 CONDICIONES DE SUSCRIPCION Y VENTA España: Suscripción a cuatro números, 500 ptas. Precio de este número: 200 pesetas. Extranjero: Suscripción, 14 dólares. Número suelto, 5 dólares.

DOCUMENTACION SOCIAL no se identifica ne­ cesariamente con los ju icio s expresados en los trabajos firmados.

DOCUMENTACION SOCIAL REVISTA DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE SOCIOLOGIA APLICADA

Depósito legal; M. 4,389.— 1971 Imprenta Sáez. Hierbabuena, 7. Madrid-29

SUMARIO 5

#

1

Poder local y participación ciudadana en el marco urbano. Javier Angulo

29

$

2 Los mecanismos de poder y control en el marco rural. José Carriol*

43

•

3 El Movimiento Ciudadano Rafael Cerrato

57

•

4 El Movimiento Campesino. Secretaría Técnica de la Coordinadora de organismos de agricultores y ganaderos

89

•

5 Análisis del Proyecto de Ley de elecciones locales. Miguel Cid

103

#

ó Los servicios que debe prestar el municipio. Carmen Sánchez M ora

117

•

7 Autonomía de los municipios y sus relaciones con la Administración. Joan Prat

129

•

8 Informe: La realidad sociológica de los muni­ cipios españoles. Rafael Rubia

141

•

9 Informe: La Administración local en Europa: Francia, Italia e Inglaterra

161

•

10 Bibliografía.

índice

PODER LOCAL Y PARTICIPACION CIUDADANA EN EL MARCO URBANO Por Javier Angulo Urfbarri

Desarrollaré el tema a lo largo de tres capítulos. El primero, dedicado al análisis de los límites del poder local. Tratar del poder local sin precisar sus fuertes limita­ ciones sería ofrecer una imagen distorsionada e incompleta del mismo. El segundo capítulo tratará sobre el poder local, apor­ tando algunos datos sobre cómo se ha ejercido en el pasado y aún se ejerce en el presente, señalando, al final, lo que el resultado de las próximas elecciones municipales puede incidir en la política global. . El tercero y último capítulo versará sobre la participación ciudadana en general y sobre los posibles mecanismos de control del poder local, concluyendo con unas observacio­ nes acerca de la relación entre movimiento ciudadano y ayuntamiento democrático. I.

LOS LIM ITES D EL PODER LOCAL

Al desarrollar un tema como éste, lo suyo sería— como hacen muchos profesores el primer día de presentación de su asignatura— hacer un elogio cumplido del tema. Lo suyo sería, por tanto, desta­ car la amplitud y posibilidades del poder local.

lO índice

6

A ello nos insta, además, la prensa y los dirigentes de partidos políticos. Las referencias a los diversos «poderes» son frecuentes. Se habla de poder parlamentario, poder sindical y poder municipal. Suele también aducirse la situación en otros países, para hacer una transposición de lo que puede suceder en un futuro más o me­ nos próximo en la situación política española. Lo más frecuente es que se hable de una posible situación en nuestro país «a la italia­ na», que consistiría en que el poder municipal se encuentre en ma­ nos de la izquierda mientras el aparato central continúe en manos de la derecha. Pero el poder local tiene sus fuertes limitaciones. Que se insista al comienzo en este aspecto no quiere decir, en absoluto, que se menosprecien todas las posibilidades que para la defensa de los in­ tereses populares otorga la presencia de hombres representativos de esos intereses en el aparato municipal. Al contrario. Una visión rea­ lista — y una de las dimensiones más importantes de la política es el realismo— es aquella que define, a la vez, tanto las posibilidades como los límites de algo, en este caso de la institución municipal. Por otra parte, a pesar de las contradicciones que pueden ofre­ cerse al tratar de este modo el tema, hay que aceptar la dialéctica que este planteamiento supone, sin instalarse en ninguno de los dos términos de la misma, tanto el de las posibilidades como el de los límites de la institución municipal. 1)

¿De dónele proceden las limitaciones del poder local?

En primer lugar, de la naturaleza de la propia institución muni­ cipal. Clarificar este punto es importante, porque en no pocos casos, en nuestro país, cuando se habla de este tema, suele acudir se a la legislación española en materia local que hace de los municipios apéndice de la Administración central, como si los límites del poder local se debieran exclusivamente al franquismo. : La institución municipal forma parte del aparato del Estado, es su último eslabón. Es el Estado el que le confiere legitimidad, Y es el Estado capitalista el que, por otro lado, introduce una carga de ideología jurídico-política que hace aparecer a la institución munici­

lO índice

7

pal como fundamentada en la elección popular, prestando una apa­ riencia de autonomía y de poder de decisión, cuando previamente el propio Estado ha creado los mecanismos que aseguren el ejercicio del poder de la clase dominante, 2)

La experiencia española de los últimos cuarenta años es manifiesta

Podría hablarse también de la experiencia anterior. El Estatuto de Calvo Sotelo contiene, entre otros elementos, una proclama— en su preámbulo— contra el caciquismo. El cacique no se entiende sin una referencia al aparato central, del que es expresión. La legislación local a partir de 1940, incluida la ultima ley de noviembre de 1975, refuerza esta dependencia, coherente con todo el sistema político franquista. Las competencias de los gobernadores civiles, la dependencia económica total del aparato central, las po­ sibilidades que concede la ley para anular acuerdos municipales o di­ solver, incluso, corporaciones en pleno, la actuación de los funcio­ narios de los cuerpos nacionales en el seno de las corporaciones lo­ cales, las prerrogativas que la ley otorga al Servicio Nacional de Ins­ pección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales en orden a la fiscalización de la gestión económica de los ayuntamientos, el con­ trol del Ministerio de Hacienda (control de legalidad y control de oportunidad) sobre los presupuestos municipales son algunos ejem­ plos de las limitaciones históricas del poder local en nuestro país. La evolución que fue experimentando la legislación al respecto no fue en el sentido de ampliar las competencias locales, sino de aumentar su tutela y dependencia. Ni las leyes especiales ni los organismos creados con carácter supramunicipal o intermunicipal de diverso signo, como el Gran Bil­ bao, o el Gran Valencia, o el Gran Sevilla, por un lado, o las Areas Metropolitanas de Madrid y Barcelona, o la última entidad muni­ cipal metropolitana barcelonesa no han ido en la dirección de otor­ gar algún poder a los ayuntamientos, sino de reducirlo aún más, anu­ lándolo en el seno de los organismos supra e intermunicipales creados. (Parece necesario aclarar que no se trata de caer en la «municipalitis». Es evidente que el fenómeno metropolitano, por un lado,

lO índice

8

y la necesidad de prestación de servicios públicos de ámbito supe­ rior al municipal requieren organismos coordinados, y de ello exis­ ten ejemplos, aceptables en principio, como el del Gran Londres o la organización administrativa de Toronto, en Canadá, pero equi­ librando la eficacia necesaria de esos organismos con la representatividad de los municipios a que se destina. Por citar un ejemplo distinto a Madrid y Barcelona, en el caso de Bilbao, y como ha se­ ñalado el profesor Martín Mateo dado que no se perfilan clara­ mente las competencias del área y de los municipios de la comarca, se producen fuertes tensiones, inseguridades y conflictos, y la ima­ gen del Gran Bilbao no es nada buena entre los municipios del área.) 3)

Un tercer elemento a tener en cuenta se refiere a la relación entre desarrollo capitalista y poder local

El socialista Isidre Molas ha afirmado: «Los centros de poder local no son hoy centros neurálgicos para las alternativas de una nueva política de la ciudad, porque no son centros de poder sustan­ tivos. La política dentro de los municipios sólo puede verse en re­ lación directa con el poder y la forma de poder estatal. El localismo es una forma ineficaz de resolver los problemas locales, ya que las condiciones de la política local vienen dictadas desde fuera de la ciudad y porque los problemas fundamentales se plantean en áreas supralócales. E l margen de competencias tiende a reducirse en la medida que aumenta la concentración capitalista» 2. El proceso de crecimiento de Madrid en los últimos años es ilus­ trativo a este respecto. La lógica de su crecimiento va quedando cada vez más determinada por el capital monopolista. Como ha se­ ñalado el arquitecto Alfredo Villanueva, «el proceso de crecimiento de la ciudad se ha complejizado tanto, se ha hecho tan amplio, tan diverso, que solamente los grandes grupos económicos están en con­ diciones de poder incidir, controlar, dirigir y rentabilizar el pro­ gresivo crecimiento de la ciudad». 1 «Urbanismo». Ponencias de la I Semana de Urbanismo. Ediciones de lar Universidad de Deusto. 2 «L a ciudad en el Estado moderno». Conferencias de Bañólas, 1975.

lO índice

9

Ejemplos: las ACTUR (actuaciones urbanísticas urgentes); el ur­ banismo concertado, en cuyo concurso se aceptaron las propuestas de Altos Hornos de Vizcaya y del grupo de Explosivos Riotinto; los planes especiales de gran equipamiento comercial metropolitano; las operaciones inmobiliarias previstas mediante la construcción de auto­ pistas de peaje a través de los mecanismos del Plan Especial de In­ fraestructuras de Transportes... El capital monopolita se ha lanzado a la formación de ingentes reservas de suelo urbano o de suelo urbanizable no programado; ejemplo es el Plan General de Ordena­ ción Urbana de Getafe, sobre el que los técnicos de diversos parti­ dos políticos, en el documento de alegaciones, señalaban, entre otros puntos, la constitución de una sociedad inmobiliaria en fecha coinci­ dente con la redacción del Plan. Eso responde— se puede objetar— a una situación anterior. In­ cluso— puede afirmarse— los mismos pactos de la Moncloa, en los puntos a que se refieren a la política de urbanismo, suelo y vivienda, ofrecen algunos elementos que pueden ser plataforma de reivindica­ ción que impida este tipo de crecimiento. A uno le gustaría poder participar de semejante optimismo. Por si las cosas siguen como hasta ahora— más racionalizadas, claro está, menos burdas— , no ven­ drá mal acudir a la experiencia de otros países europeos. • En primer lugarf procede recoger los resultados de lasinvesti­ gaciones de equipos dedicados largo tiempo al estudio de estos te­ mas. Los más conocidos son los del equipo de Grenoble, que vie­ nen realizando desde hace tiempo una investigación sobre la natura­ leza y el rol de las instituciones municipales. De él es esta afirma­ ción: «La institución municipal francesa, tal como está definida por la ley y por los límites prácticos que le impone el Estado en el plano de las competencias, no es un poder político local que pueda entrar en conflicto con el poder central en nombre de la defensa de los intereses locales, sino que principalmente es una Administra­ ción destinada a servir los intereses nacionales a plano local» 3. • Por otra parte, algunos dirigentes locales comunistas franceses han revisado y hecho pública su actuación en el seno de las colecti­ vidades locales. He aquí algunas de sus afirmaciones: «E l Estado, a través de los municipios, los utiliza, al servicio de 3 Texto mecanografiado «Les elux locaux et Famenagement urbain dans la aglomeration grenobloise», p. 21.

lO índice

10

los monopolios, para desarrollar la superexplotación capitalista fuera de las fábricas... Nuestra gestión municipal satisface las necesidades materiales de la gente de nuestros municipios, pero esto nos ha con­ ducido frecuentemente a una postura cómoda de gestionarios... Con­ virtiéndonos sólo en gestionarios, contribuimos a la organización y extensión de la explotación, aceptamos estar integrados en el aparato del Estado y ser elementos de una estrategia determinada en función de las necesidades del capitalismo monopolista. Contribuimos a la realización de equipamientos colectivos y de infraestructuras que fa­ cilitan la acumulación capitalista»4. # En último lugar, y ahora que se está conociendo en nuestro país mucho más a fondo la experiencia del municipio de Bolonia—-de tan­ to interés en cuanto a descentralización, a rescate del centro histó­ rico, a transportes colectivos, etc.— , vendrá bien recordar que su ex­ periencia ha estado jalonada continuamente de conflictos con el apa­ rato central. A título de ejemplo, su actuación sobre el consumo— po­ tenciando cooperativas de pequeños comerciantes y ligándolas con las cooperativas agrarias, ordenando urbanísticamente el sector co­ mercial tanto en las nuevas edificaciones como, en la medida de lo posible, en los conjuntos antiguos— ha sido torpedeada por la Admi­ nistración central, eco de los intereses de los grandes del comercio italiano. Municipio de Bolonia y Administración central partían para sus decisiones del mismo artículo de la Constitución que trataba so­ bre competencias y posibilidades en materia de abastecimiento y consumo. II.

E L PODER LOCAL

El presidente Allende, poco antes de su muerte, pronunció las siguientes palabras: «Hemos tenido el gobierno, pero no hemos te­ nido el poder.» Y de ello, aplicado al municipio, ha tratado el ca­ pítulo anterior. Ahora bien, entendido sociológicamente el poder, es decir, enten­ dido como la práctica de ciertas posibilidades de decisión, los ayun­ tamientos llevan a cabo unas actividades que inciden fuertemente en 4 «Cahiers d’histoire», «Municipalités et luttes politiques», 4.° trimestre 1976, artículo «Le Partí Comuniste Franjáis et les municipalités», pp. 155-166.

»n índice

11

la vida ciudadana. En ese sentido, porque tienen un espacio de deci­ sión, aunque sea restringido, trataré, sin más precisiones, sobre el poder local. Por ello interesa. Sobre este punto afirma Manuel Castells: «Al ser (el municipio) un órgano del Estado, su control otorga un poder real, aunque limitado, y el ejercicio de ese poder puede ser una mues­ tra de la capacidad de los comunistas y socialistas de gobernar en beneficio del pueblo, creando las condiciones para un apoyo popu­ lar más amplio a nivel estatal e iniciando prácticamente la reforma del aparato del Estado» 5. Este poder ha sido ejercido durante cuarenta años por el fran­ quismo. Puede ser ejercido ahora en determinadas áreas— y la se­ gregación urbana que ha creado el capital es un elemento que ahora se vuelve contra él— por las fuerzas que representan a las clases po­ pulares. 1) Hablo de poder municipal en bruto, que existe en la misma medida en que lo ejercen quienes ostentan la representación de la institución municipal, lo cual se atribuye al alcalde. Es ése uno de los rasgos del poder local en nuestro país hasta ahora: la concentra­ ción de poder en manos de un hombre, con detrimento del órgano colegiado, la corporación municipal. Sus atribuciones son muy importantes. Por ejemplo, en el caso de Madrid, alcanzan a la designación y remoción de tenientes de al­ calde, delegados de servicio y presidentes de Juntas Municipales de Distrito, a través de los cuales prolonga, de hecho, sus facultades de decisión, a lo que hay que añadir tanto una ampliación de com­ petencias personales que le facultan hasta para contratar directa­ mente obras hasta una determinada cuantía del presupuesto, como la denominada competencia residual, por la que puede resolver aque­ llos asuntos no asignados específicamente a otros órganos de go­ bierno. 2) Una segunda característica del poder local en nuestro país son lo que podemos llamar los anexos del poder local. Los anexos del poder local van en una doble línea. En primer lugar, y particularmente en el caso del alcalde, el que ocupa este cargo, ipso jacto ocupa la presidencia de determinadas 5 «Ciudad, democracia y socialismo», Manuel Castells, Ediciones Siglo X X I, Madrid, 1977.

»n índice

12

instituciones tanto públicas como privadas a nivel local. La infor­ mación más difundida a este respecto fue la que se hizo sobre la alcaldesa de Bilbao, pero individualizarlo en la señora Careaga se­ ría equivocado; su sucesor ostenta ahora la presidencia en la mayo­ ría de los más de veinte organismos a cuyo frente estaba su ante­ cesora. En segundo lugar, en casos, ocupar un cargo de concejal ha sido útil, al menos hasta ahora, menos para poder decidir en asuntos mu­ nicipales y más para utilizar el cargo en relación con las contratas de servicios que concede el Ayuntamiento. 3) Por otra parte, no puede tratarse del poder local sin refe­ rirse a las competencias municipales. Una lectura de las competen­ cias que la ley atribuye a los ayuntamientos puede producir una vi­ sión equivocada y parcial, porque otras normativas «desmunicipalizan» lo que la ley les asigna6. Precisamente uno de los grandes males de la Administración 6 Recojo del folleto Ayuntamiento, de la colección Aloclaro, de Editorial Popular, editado en diciembre de 1977, la siguiente relación de competencias: — Ordenación del territorio y urbanismo: viviendas, parques, jardines, vías públicas urbanas y rurales... — Policía Municipal: protección de personas y bienes, extinción de incendios, salvamento, vigilancia de construcción, fábricas, establecimientos mercantiles y espectáculos. — Abastecimiento de aguas y demás suministros públicos: gas, electricidad, calor y fuerza motriz... — Saneamiento, sanidad e higiene: aguas potables, depuración y aprovecha­ miento de las aguas residuales, fuentes, lavaderos, abrevaderos y alcantari­ llados, piscinas y baños públicos, prevención de epidemias, laboratorios y hospitales, limpieza y recogida de basuras... — Abastos y mercados: mataderos, hornos, control de los productos, inspec­ ción higiénica de alimentos y bebidas... — Comunicación y transportes: terrestres, marítimos y fluviales, subterráneos y aéreos, estaciones, puertos y aeropuertos... — Educación y cultura: concursos y exposiciones, educación física, museos, monumentos artísticos e históricos... — Conservación y defensa del medio ambiente: defensa forestal, del aire, del suelo... — Cementerios y servicios fúnebres. — Asistencia social: albergues de transeúntes, protección de menores, preven­ ción y represión de la mendicidad, atenciones de índole social. — Ocupación del tiempo libre y deportes: campos de deportes, campamentos, fiestas religiosas y profanas, playas y balnearios, fomento del turismo, pro­ tección y defensa del paisaje.

»n índice

13

— y que dificulta fuertemente un análisis del verdadero poder local— es el de la multiplicidad y falta de coordinación de organismos con competencia en el desarrollo urbano y en la prestación de servicios públicos. La reforma administrativa de julio de 1977, como dice el decreto en la exposición de motivos, hace tan sólo «retoques impres­ cindibles», y la auténtica reforma administrativa aún no se ha con­ templado. La creación del Ministerio de Urbanismo y Obras Públicas puede ayudar a clarificar la maraña y cruce de competencias. Antes de la reforma administrativa, los organismos de la Administración central con competencias en el desarrollo urbano eran: Presidencia del Go­ bierno, con una importante función de coordinación interministe­ rial; Vivienda, ahora Urbanismo, al que compete la actividad admi­ nistrativa en materia de urbanismo y vivienda; Obras Públicas, con sus competencias en materia de infraestructuras, transportes, etc.; Gobernación o Interior, como organismo supervisor de las corpora­ ciones locales, a los que había que añadir el Ministerio de Educa­ ción, para infraestructura educativa y patrimonio artístico; el de Industria, para instalaciones industriales; el del Ejército, para insta­ laciones militares; el del Aire, para servidumbres aéreas... — En materia íe transporte, el ayuntamiento puede llevar a cabo su municipalización, si bien esto supone— por la necesidad de precio político, por un lado, y por la habitual deficiente gestión em­ presarial, por otro— un coste importante. (El pueblo madrileño y aun la propia corporación municipal en su conjunto desconoce, por ejemplo, el estado de cuentas de la E. M. T., Empresa Municipal de Transportes). En los casos de empresas concesionarias, era el M. O. P.— ahora Ministerio de Transportes— el que establecía los términos de la concesión del servicio con las empresas privadas. — En el caso de algunas infraestructuras— sanitarias e hidráu­ licas especialmente— es donde aparece más evidente la competencia municipal, que en el caso de Madrid acude a empresas concesiona­ rias: por ejemplo, a Fomento de Obras y Construcciones, para la recogida de basuras; a Gas Madrid, para el suministro de gas, o a Hidroeléctrica Española, para el suministro de energía. — En materia educativa, las competencas de la comisión muni­ cipal de Educación giran en torno a E. G. B. y a las construcciones escolares. Sobre este último punto, la Comisión Evaluadora de la ley de Educación (1976) destacó la falta de coordinación entre los

lO índice

14

organismos responsables de las actuaciones urbanísticas en materia educativa— Ayuntamiento, por tanto, incluido— tanto en lo que se refiere a reservas de suelo como a construcciones escolares. — Respecto a abastecimiento, cabe señalar, sobre todo, sus fun­ ciones respecto a los mercados centrales— que en el caso de Ma­ drid conoció un fuerte conflicto con Mercasa, del Ministerio de Co­ mercio— y respecto a los mercados de abastos, la mayoría de ellos en régimen de concesión administrativa, así como la normativa u or­ denanzas municipales tanto generales sobre uso de suelo como par­ ticulares, en forma de reglamento sobre mercado de abastos, gale­ rías de alimentación, mercados centrales y comercio minorista. 4) El ámbito en que más fuertemente «ejerce» el poder local es el que se refiere a la producción del espacio urbano; el poder lo­ cal, como parte del aparato del Estado, es uno de los agentes que intervienen en él; otros son los propietarios de los medios de pro­ ducción, los propietarios de suelo, las inmobiliarias y constructoras, los organismos públicos. El mismo texto oficial del III Plan de Desarrollo, al analizar crí­ ticamente el crecimiento de las ciudades en nuestro país, ofrece algunas pistas acerca de cómo y por qué han podido producirse la especulación del suelo, las infracciones y desaguisados urbanísticos y la falta de equipamientos en nuestro país: «— la desconexión entre planeamiento físico y planeamiento sectorial; — la complicada mecánica de elaboración de las distintas fases del planeamiento; — la técnica de las reparcelaciones como instrumento de redis­ tribución de las cargas urbanísticas, de muy difícil aplicación para grandes actuaciones; — los sistemas de actuación (cooperación, compensación, ce­ sión de viales) que pecan de excesivo respeto al protagonismo de los propietarios; — la desproporción entre los medios de que disponen y las res­ ponsabilidades que se asignan a los corporaciones locales.» Concretemos más. A los ayuntamientos compete la redacción del plan general de ordenación urbana, si bien no su aprobación; les compete, además, las licencias de construcción y las licencias de apertura. El plan es «un acto del poder público que ordena el territorio,

lO índice

15

estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y residencia; regula la ordenación y utilización del suelo urbano para su destino público y privado, y al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística» («Instituto de derecho urbanístico», Garceller Fernández A., Madrid, 1977). Los municipios deben tener un plan de ordenación urbana, legal­ mente aprobado. Es el Estatuto de Calvo Sotelo (1?24) el que deter­ mina por vez primera en nuestro ordenamiento jurídico esta obliga­ toriedad. Pero de hecho han sido muchos los municipios sin plan general. Más que por falta de capacidad, porque sin él, utilizando tan sólo las ordenanzas municipales, normalmente desajustadas, por antiguas al proceso urbano, la posibilidad de fiscalización y control es mucho menor. Por ejemplo, cuando en Madrid se anunció la puesta en marcha de las Normas Subsidiarias y Complementarias del Planeamiento (de 1972), que podrían haber sido un instrumento eficaz de control del desarrollo urbano de la periferia, en bastantes municipios se lan­ zaron a la concesión de licencias de construcción, que no eran sino un modo de imponer «hechos consumados» que necesariamente ha­ brían de incorporarse al planeamiento posterior. La redacción de un Plan General y el proceso de elaboración del mismo hasta su aprobación definitiva exige tiempo. El espacio sobre el que va a decidir el Plan se destinará a distintos usos. Su conte­ nido, aún en proceso de elaboración, nunca es un secreto para quie­ nes tienen intereses que defender. Es el tiempo de las presiones para cambiar las calificaciones de suelo, de los hechos consumados, de las infracciones urbanísticas, de los papeles que se pierden en los expe­ dientes municipales... Posteriormente el plan general no sirve para nada si no se des­ arrolla en planes parciales. La ley del Suelo prevé la posibilidad de modificar la calificación de suelo prevista en el plan general «en ca­ sos concretos y excepcionales». El caso es que la ejecución de los planes parciales, al cabo del tiempo, convierten en un desconocido al plan general. El desarrollo urbano de Madrid, por ejemplo, no tiene nada que ver ni con el Plan de 1941 ni con el Area Metro­ politana, de 1963. «A través de los planes parciales— ha escrito Horacio Capel— se ha podido realizar la parcelación, urbanización y eventualmente

lO índice

16

cambio de calificación de parcelas situadas en el interior del casco urbano, en los sectores de reserva urbana e incluso al exterior del pe­ rímetro urbano mediante la aprobación del Ayuntamiento»7. Otro de los mecanismos que otorga mayor capacidad de decisión al poder local son las «ordenanzas municipales», que contienen nor­ mativa sobre ancho de calles, alineaciones, altura de edificios, etc., cuya redacción poco precisa facilita interpretaciones favorables a los especuladores de suelo. El caso reciente de Madrid, y aún en con­ flicto, sobre la modificación decidida por el Ayuntamiento de la or­ denanza cuatro y que ha provocado un movimiento de tanta impor­ tancia como el de los dueños de hotelitos y viviendas unifamiliares es un ejemplo evidente. Por último, el poder local, en relación con el urbanismo, ha rea­ lizado otra función, como parte del aparato del Estado, que consis­ te en colaborar m orden a posibilitar y fortalecer el logro de plus­ valías al capital mediante la preparación de suelo y de infraestruc­ turas. Como ha escrito Solé Morales, «la planificación es tanto como coordinación, compromiso; compromiso de la Administración (de la contribución pública) en servicio puntual a los patronos; comcompromiso de que los comensales del banquete del suelo y de la construcción encuentren bien dispuesta la mesa de los accesos, de los desagües, de las estaciones, de los cementerios; las zonificaciones y los trámites, también» 8. 5) Una última dimensión del poder local, que deseo recoger, aunque sea sucintamente, es el papel que cumple en el plano ideo­ lógico. Por una parte, la planificación urbana es un campo que facilita la difusión de ideologías que presentan al Estado y al municipio como defensor del interés general que introduce racionalidad, pre­ visión— el «horizonte 1980 o 2000»— , armonía y equilibrio en la producción del espacio, cuando de hecho está al servicio de la clase dominante. Por otra parte, y esto empalma con el punto que trataré en el siguiente capítulo, el poder local dispone y utiliza otro mecanismo ideológico sobre el que procede estar sobreaviso: la participación. 7 H o r a c io C a p e l : Capitalismo y morfología urbana en España, «Los libros de la frontera», Barcelona. 8 S o l a M o r a l e s , C. A. U.: «E l fet urbá a Barcelona», 1973.

lO índice

17

«L a ideología de la participación— ha escrito Henri Lefebvre— per­ mite obtener al menor precio la aquiescencia de personas interesa­ das y afectadas» 9. La participación puede convertirse en un instru­ mento, hábilmente manejado por la clase dominante, de desarme de la capacidad de lucha de las clases populares. La participación puede convertirse en un amortiguador o en un generador. Si se tiene claro el «para qué» de la participación, si se sabe situar en el curso de un proceso de cambio hacia otro tipo de sociedad y de ciudad— la socialista— , la «participación», lejos de convertirse en una trampa, será un instrumento de las clases populares para el logro de esos objetivos. El poder local y las próximas elecciones municipales.— Que el poder municipal — quiénes lo ostenten y cómo— puede tener una gran trascendencia en la actual coyuntura política es algo que ha sido perfectamente visto por quienes, al parecer, no son nada partidarios de que la actual situación política cambie. Algunos sectores, que comienzan por reconocer que normalmente los votos de las elecciones municipales suelen inclinarse más a la iz­ quierda que los de las elecciones generales, recomiendan a los parti­ dos de izquierda que se estén quietos. Especialmente nerviosos cuan­ do se recuerda una lección de historia, por la que dos reyes — el úl­ timo, Alfonso X I I I — tuvieron que irse como consecuencia del resul­ tado de unas elecciones municipales, insisten en que a los que osten­ ten el poder real les corresponde el papel de resolver los problemas ciudadanos sin inmiscuirse para nada en los problemas de política nacional; intentar hacer política — dicen— es algo completamente aje­ no a ellos y supondría un fraude al elector que les ha votado. Esta posición es del todo coherente con la de los hombres del franquismo hasta nuestros días, que concedían a las municipales es­ casa importancia, dado su «carácter exclusivamente administrativo». Se trataba de administrar la ciudad, pero no de hacer política. Como si no existiera y debiera existir una política urbana y como si diera lo mismo que la política urbana fuera de uno u otro signo. Posición por otro lado incoherente con la que muchos hombres del franquismo han mantenido en los últimos meses dimitiendo de sus cargos muni­ cipales ante el resultado de las elecciones generales. Pero hay otras razones que prestan a las elecciones municipales 9 L e f e b v r e , H e n r i:

«El derecho a la ciudad», Ediciones Península, 1973. 2

lO índice

18

próximas y al poder local que se genere de las mismas una significa­ ción especial. 1) Muchos sociólogos han señalado que el resultado de las an­ teriores elecciones generales no ofrece una representación terminada del verdadero mapa político español. Como sería injusto hacer tabla rasa de las opciones sobre las que se han pronunciado los españoles al emitir su voto, sería igualmente injusto suponer que va a reprodu­ cirse matemáticamente el anterior resultado electoral. Por dos razones: primera, por las circunstancias en que se desarro­ llaron las elecciones generales (después del túnel del franquismo, con partidos políticos aún sin legalizar o muy recientemente legalizados, con pocas posibilidades de reflexión crítica por parte del electora­ do, etc.), y segunda, por la práctica de los partidos políticos a partir de las elecciones generales, seguida atentamente por aquellos que pres­ taron su voto. Por ello, las próximas elecciones municipales tienen una dimensión política histórica, añadida, que les hace especialmente importantes, y por ello también — hasta que quede perfilado el genuino mapa polí­ tico español— las elecciones municipales y cualesquiera otras fórmu­ las de consulta al pueblo se ensamblarán excepcionalmente en la con­ figuración política global. Hay quienes afirman, incluso, que el peso del resultado de las próximas elecciones municipales en la vida políti­ ca general va a resultar mayor que el de las elecciones parlamentarias. 2) Por otro lado, el poder local que resulte de estas elecciones va a tener, en estas circunstancias históricas, mayor posibilidad de de­ cisión que el que resulte de otras circunstancias en otro contexto más normalizado de la vida política. Por un lado está en proceso de revisión todo el enorme tema de las competencias, y la misma ley municipal, en la que jugarán fuerte­ mente los propios Ayuntamientos. Por otro lado, los procesos preautonómicos en marcha van a ha­ cer que sea singularmente importante la «distribución» de poder lo­ cal que resulte. Por citar un ejemplo, en la escena política vasca todos reconocen la aportación que, en tiempos más difíciles, representó y aún representa la posición de los llamados «alcaldes de Vergara». Em­ palman, además, con una rica tradición de democracia local en Euzkadi, una de cuyas expresiones fue el voto a favor del Estatuto, en junio de 1931, en Estella, por parte de 427 Ayuntamientos. (Estatuto que «convenientemente» recortado por las Cortes fue aprobado cinco

lO índice

19

años más tarde y en el que existen diferencias fundamentales respecto al de 1931, entre otras — y por recoger un dato que viene al caso— las que se referían a la autonomía municipal, notablemente mermada en el Estatuto dictaminado en octubre de 1936.) Dado el papel de­ cisivo que van a jugar los Ayuntamientos tanto en el proceso auto­ nómico como en el contenido del Estatuto, el poder local tendrá una dimensión que superará ampliamente su propio «localismo».

III.

LA PARTICIPACION POPULAR

¿Cómo se entiende la participación ciudadana en el resto de Eu­ ropa? ¿Qué mecanismos cabe poner en marcha para asegurar la par­ ticipación ciudadana y el control popular del poder local? ¿Cuál es la relación que debe existir entre poder local y movimiento ciudadano o asociaciones de vecinos? Antes de responder a estas cuestiones, es importante destacar la importancia que se ha de conceder a la participación ciudadana. A la hora de decidir las características del futuro Ayuntamiento democrá­ tico y por tanto la futura ley de Régimen Local, la que más interesa, entre todas las opciones posibles, es aquella que haga posible la má­ xima participación popular. No se entiende la democracia sin participación popular. Sólo que hay distintas maneras de entender una y otra. La experiencia existen­ te después del 15 de junio demuestra que algunos entienden la de­ mocracia como el juego político de los partidos más el recurso a las movilizaciones en las que el pueblo «tiene ocasión» de hacer publico su asentimiento a las posiciones de los partidos. Pero esto es radical­ mente insuficiente. En alguna ocasión he oído comentar que hay dos formas de impedir la participación popular: una mediante la dicta­ dura, otra... mediante la democracia. Es ésta una afirmación que, como toda caricatura, deforma la realidad, pero destaca un rasgo car­ gado de razón. Una democracia correctamente entendida es aquella que establece también mecanismos de control popular directo. Cuan­ do la participación comienza y concluye en el ejercicio del voto, se convierte en tapón de una verdadera democracia.

lO índice

.20 1.

La participación ciudadana en los países europeos

a) Sin que el recoger este aspecto signifique el ofrecer ejemplos que sirvan de modelo, acabado sobre cómo puede entenderse la par ti cipación ciudadana en nuestro país, nos encontramos con que — se­ gún revela un informe-encuesta del Consejo de Europa de 1977— en los países europeos la democracia representativa a nivel local se en­ cuentra sometida a profundas crisis. De ahí la aparición de las denominadas asociaciones voluntarias o de fines específicos, cuyo número está creciendo y cuyo campo de acción está extendiéndose progresivamente. Este hecho — según afir­ ma el informe— «es un factor nuevo de incidencia creciente n la vida política local». b) Un segundo elemento de participación y control popular es el del referéndum y la iniciativa pública. La práctica de estos instru­ mentos democráticos — en el caso de que reúnan determinadas con­ diciones, porque de referéndums manipulados tenemos amplia expe­ riencia en este país— es enormemente heterogénea y diversa. Va des­ de el Reino Unido, que en 1972 dcidió la anulación de las disposi­ ciones que lo permitían, hasta Suecia, en donde una comisión de de­ mocracia local está estudiando a fondo determinadas propuestas orien­ tadas a «conciliar la democracia representativa con la autogestión lo­ cal». Hay algunos países en donde no existe legislación al respecto, y otros en donde el contenido de las consultas es irrelevante y sin im­ portancia. . Es en Suiza donde existe una práctica más frecuente y rica, si bien las disposiciones que lo regulan varían de unos cantones a otros. En algunos casos, la consulta ciudadana es obligatoria, por ejemplo, para aprobar el presupuesto municipal o para decisiones financieras impor­ tantes. : El informe del Consejo de Europa al que vengo aludiendo señala que existe la tendencia a una utilización cada vez mayor de la consuJ tai popular directa. ¡ c) Otro mecanismo de gran importancia para potenciar la má­ xima participación ciudadana es la descentralización. Ejemplo, Italia. En abril de 1976 se promulga una ley «sobre descentralización y participación ciudadana en la administración del municipio». Me­ diante esta ley, se sanciona la experiencia positiva de los Consejos de

lO índice

21

Barrio. Hay que advertir que — puesto que son las ordenanzas de cada municipio las que asignan competencias a los Consejos de Barrio y la ley se encuentra en fase de experimentación— las experiencias son diversas. Inicialmente, en la mayoría de los municipios que aplicaron, la ley, la composición de los Consejos de Barrio era similar a la compo­ sición de la corporación municipal, en número proporcional a las fuer­ zas políticas existentes en la misma. Actualmente — si bien no aún en todos los municipios— el Consejo de Barrio se elige directamente por sufragio popular, con lo que los Consejos de Barrio representan la relación de fuerzas existentes en el barrio y no la derivada de la cor­ poración municipal. Como ha escrito J. Tornos, «el barrio pasa de ser un simple órgano de ejecución de la política municipal a convertirse en un órgano local de base capaz de expresar una voluntad autónoma y original» 10. Las competencias y por ello la dotación financiera de los Conse­ jos de Barrio difieren en unos casos y en otros. Es preceptivo — al menos— que el Consejo de Barrio informe y opine sobre materias de presupuesto e inversiones, gestión de los servicios públicos, planes de urbanismo, ordenanzas y reglamentos municipales. 2.

Mecanismos de control y participación ciudadana

Podrían ser de diverso tipo: 1) El referéndum, cuyo ámbito puede ser municipal, de distrito o de barrio, que ya estuvo contemplado en el Estatuto de Calvo Sotelo (1924) y mucho más ampliamente en Ley Municipal de Catalu­ ña (1936), bien para imponer una decisión concreta, o para anular un acuerdo adoptado, o incluso para revocar de sus cargos a miem­ bros del Ayuntamiento cuya gestión haya resultado contraria a los in­ tereses populares. 2) La propuesta ciudadana, que consiste en que aquellas propo­ siciones elevadas al Ayuntamiento por un determinado número de ve­ 10 Para lo relacionado con este tema puede consultarse «Descentralización municipal y participación ciudadana en Italia». Revista de la Administración Pública, septiembre-diciembre 1976, J oaquín T o rn o s . Junto a un informe so­ bre el tema, contiene un anexo con la ley y la bibliografía existente.

»n índice

22

cinos deban ser de obligado tratamiento por parte de la corporación municipal. 3) La existencia de organismos descentralizados a nivel muni­ cipal favorecería también la participación ciudadana. Para ello, aparte del reajuste de los actuales distritos, sumamente artificial en la ma­ yoría de los casos y que no ha tenido en cuenta la nueva estructura urbana de la ciudad, es preciso dotar a los organismos descentraliza­ dos que se creen de mayores competencias que las que han existido hasta la fecha. Las Juntas Municipales de Distrito, surgidas en las le­ yes especiales de Barcelona (1960) y Madrid (1963) y definidas como «Órganos de relación de la Administración con los administrados», no han jugado absolutamente ningún papel positivo en lo que a partici­ pación se refiere. 4) Otro cauce de participación pueden ser las comisiones mixtas Ayuntamiento-vecinos, tanto a nivel municipal como de distrito o ba rrio, bien con carácter puntual — ante determinados problemas con­ cretos motivo de conflicto— , bien con carácter permanente. En éste como en otros puntos habrá que mantener un adecuado equilibrio en­ tre la normativa local de carácter general y la autonomía de cada mu­ nicipio. Las líneas maestras que definan estos instrumentos de parti­ cipación deberán estar en la ley general, de modo que no resulte como una concesión graciosa de la Administración, sino como exigencia de­ rivada de la ley; pero, por otro lado, la propia autonomía municipal necesita cierto margen libre de actuación que permita fórmulas de participación adecuadas a cada circunstancia. 5) En esta misma línea, la creación de cartas municipales con ca­ rácter autónomo, entroncadas con las disposiciones de ámbito gene­ ral, pueden jugar un papel importante en orden a la participación ciu­ dadana. El proceso hacia su creación y formulación y la exigencia de revisión periódica pueden révestir gran importancia. Recordemos a este respecto el papel que han jugado los períodos de información pú­ blica de algunos planes de urbanismo, si bien en la inmensa mayoría de los casos no han servido sino para dar una apariencia de legitimi­ dad a decisiones previamente adoptadas e inconmovibles, en mu­ chos barrios, han servido para descubrir los intereses en juego, para fomentar la vida asociativa y, excepcionalmente, para impedir la con­ sumación de planes lesivos de los intereses populares. 6) En este mismo orden de ideas, hay que destacar la función

lO índice

23

que están llevando a cabo las Comisiones de Control o Investigación, que han conocido mayor desarrollo en Euzkadi y Cataluña. El control en estos momentos es especialmente importante. Se­ gún ha señalado* Alberto Martínez Sánchez, técnico de la Diputación de Madrid y secretario de Administración Local, las corporaciones ac­ tuales saben que tienen los días contados y están agotando los fondos municipales a través de esa figura tortuosa que son los «créditos re­ conocidos»; a partir de estos gastos, hechos fuera de presupuesto y, por tanto, de control, las corporaciones actuales saldarán sus deudas liquidando el patrimonio y las nuevas corporaciones que surjan de las elecciones no tendrán solidez financiera para llevar a cabo sus ob­ jetivos. La operación de crédito (insisto: crédito y no donativo) de 22.000 millones de pesetas con cargo al Fondo Nacional de Cooperación Mu­ nicipal, organismo creado en junio de 1977, propiciada por el Minis­ terio del Interior en el mes de noviembre pasado, habría que situarla en este contexto. En numerosos barrios, los Ayuntamientos están haciendo en unos meses lo que los vecinos han reclamado durante años. Aparte de in­ tentar recuperar imagen con vista a las elecciones, el endeudamiento que se está produciendo va a poner muy difíciles las cosas a los futu­ ros Ayuntamientos. De ahí la necesidad de comisiones de control. Impedir proyectos antipopulares, exigir información sobre el es­ tado de cuentas municipales, investigar actuaciones de corrupción que se mantienen, denunciar incompatibilidades pueden ser algunas de las tareas de estas comisiones de control, cuya existencia— de alguna ma­ nera— debe continuar aun después de celebradas las elecciones muni­ cipales, sobre todo si no se arbitran meeanimos abiertos de informa­ ción y participación ciudadanas. 7) Una consideración final sobre la normativa electoral y la par­ ticipación ciudadana. La decisión que se adopte respecto al carácter de las listas, al distrito electoral, a la elección de concejales y alcalde fa­ cilita o dificulta que la participación ciudadana en las elecciones mu­ nicipales sea lo más consciente y razonada posible. En el momento de redactar estas líneas, el Gobierno ha enviado a las Cortes un proyecto de ley sobre elecciones municipales, proyec­ to que en el plazo de pocos días, y aun en manos del Gobierno, ha sufrido importantes modificaciones. Por centrarme tan sólo en lo que

lO índice

24

de la normativa puede favorecer o dificultar la participación ciudada­ na, cabría decir: — Las listas abiertas obligan a mayor reflexión y conocimiento de los candidatos por parte de los electores; la importancia que en las elecciones municipales tienen las personas concretas y la menor importancia— respecto a las generales— que tienen los partidos sería un argumento más a favor de esta alternativa. El proyecto de U. C. D„ ha optado por listas cerradas. — La posibilidad de que en Madrid y Barcelona— y tal vez en otras ciudades de importancia— se formen varios distritos y no un único distrito electoral, como ha decidido el proyecto, permitiría que los vecinos pudieran elegir con mayor conocimiento y posteriormente controlar mejor a los que hayan resultado elegidos. El argumento que suele esgrimirse en contra acerca de la ciudad como todo y no como una federación de barrios y la necesidad de un planteamiento global de las necesidades de la ciudad no me parece válido; estirando el ar­ gumento «ad absurdum», cabría decir que, como los problemas de Bilbao han de entenderse en el contexto del Gran Bilbao y los de Madrid y Barcelona son inseparables de los de sus respectivas Areas Metropolitanas, procedía la formación de un único municipio com­ puesto por todos los municipios de las áreas de influencia de los municipos importantes. — Por último, procede denunciar como antidemocrática, aunque haya sido presentada como el no va más en democracia local, la elec­ ción de alcalde, que recaería automáticamente en el concejal que ma­ yor número de votos hubiera obtenido. Este sistema hace que se cen­ tre todo el interés de las elecciones municipales en el alcalde y, sobre todo, minusvalora el papel del pleno de la corporación municipal,, acentuando la figura del alcalde presidencialista, más próxima a la existente en los cuarenta años de franquismo y más alejada de lo que la nueva situación requiere. 3.

Participación y movimiento ciudadano

Que exista en este número un trabajo específicamente dedicado al movimiento ciudadano me dispensa de hacer algunas consideracio­ 11 «Por unos Ayuntamientos democráticos». Ediciones de la Torre, tercera edición, enero 1976.

lO índice

25

nes y me obliga a centrarme en la relación movimiento ciudadano-fu­ turos ayuntamientos. En otro lugar he dicho 11 que unas de las causas adicionales de la existencia y pujanza de las asociaciones de vecinos fue la inexistencia de partidos políticos y de ayuntamientos democráticos. Su realidad actual o futuro ha hecho decir a determinados sectores que en el fu­ turo las asociaciones de vecinos no tendrán razón de existir. La posi­ ción de algunos partidos es claramente liquidadora de las asociaciones de vecinos. Les agradecen— eso sí— los servicios prestados a la causa del pueblo durante el franquismo y hacen como la señora que despide a su empleada de hogar, a la que dice que dará sobre ella los mejores informes y referencias. • Otros partidos recortan al máximo su capacidad: pueden ser úti­ les las asociaciones— dicen— para la lucha reivindicativa, pero sin di­ mensión política, pues para eso están los partidos; viene bien que sigan denunciando, pero sin plantear alternativas— dicen— , porque son interclasistas y no deben entrar en el espacio reservado a los par­ tidos políticos. Se las confina a una especie de «reserva» que no pue­ den superar. Si se aplicara la movióla a comunicados y declaraciones de hace tan sólo un año se descubrirían las, en casos, enormes diferencias de criterio entre lo que se decía hace un año y se dice hoy. De todos mo­ dos, de sabios es errar y corregirse, podría decirse. Lo que sí cabe exi­ gir a los partidos es una clarificación de sus propias posiciones respec­ to al movimiento ciudadano. Que las asociaciones deban redefinirse ante el nuevo marco político creado es una necesidad evidente. Pero redefinición no significa liquidación. El pueblo necesita organizacio­ nes autónomas, independientes de los partidos y de la Administra­ rán. La existencia de partidos políticos y de ayuntamientos democrá­ ticos no tiene por qué perjudicar a las asociaciones de vecinos. Antes al contrario, pueden salir beneficiadas por la nueva realidad sociopolítica que vive el país. La existencia de nuevas contradicciones ur­ banas, la posibilidad de mayor democracia interna en el seno de las asociaciones, las mayores posibilidades de organización y expresión que otorga el actual ordenamiento jurídico son razones, entre otras, que pueden influir muy positivamente en el futuro de las asociacio­ nes de vecinos. De todos modos, de la posición antiasociaciones que sustentan algunos sectores o partidos no solamente van a verse per­ judicadas las propias asociaciones, en cuanto se les resta credibilidad,

lO índice

26

sino que se ven perjudicados los tales sectores o partidos, en cuanto que sus conclusiones parten, en pocos casos, de análisis incorrectos 1) ¿Q u¿ papel corresponde a la asociaciones en el proceso de las elecciones municipales? En mi opinión, las asociaciones debieran pro­ mover debates en torno a lo que puede ser una alternativa municipal lo más favorable posible a los intereses populares. En estos momentos existe una cierta expectativa respecto a las elecciones municipales, mezclada con buenas dosis de pasividad. Pa­ rece como si lo que corresponde sería esperar al día D, hora H , del inicio de la campaña electoral y aprestarse a depositar el voto a favor de tal o cual candidatura. Sin embargo, es de suma importancia que a través de las asociaciones vaya suscitándose un debate en torno a las características y tareas de los próximos ayuntamientos. Seguro que los partidos de izquierda incluyen en sus alternativas contenidos so­ bre participación. Participar en la participación ya desde ahora, hacer del tiempo que resta hasta las municipales un proceso abierto de debate y diálogo beneficiaría a todos. Los que piensen que la propuesta es impropia de un país demo­ crático que se rige por el juego de los partidos y obedece, por tanto, a un intento de minusvalorar el papel de los partidos políticos, pue­ den acudir, por ejemplo, a la experiencia de los G. A. M. (Grupos de Acción Municipal) franceses, experiencia que ha sido recogida por la propia revista «Correspondance municipale». Hay otra razón complementaria, además. Recientes encuestas han demostrado que existe un relativamente elevado porcentaje de personas que muestran su desencanto ante lo que está sucediendo en el Parlamento. El desencanto puede trasladarse a las elecciones mu­ nicipales, a lo que hay que añadir la postura de U. C. D., sus pro­ pios intereses partidistas y la desorientación que crea respecto a la fecha de las elecciones municipales. De ahí la necesidad de vigori­ zar constantemente el interés que pueda tener para las clases popu­ lares la celebración de las elecciones municipales y el papel que corresponde a las asociaciones en esa tarea. 2) Otra cosa es la participación de las asociaciones de vecinos presentando candidaturas para las elecciones municipales. ¿Por qué, en mi opinión, no deben participar activamente como tales en la contienda electoral? No tanto porque sean interclasistas (concepto que admito, aunque sería preciso aclarar el contenido de

lO índice

27

ese ínterclasismo), sino porque, entendidas como instrumento de uni­ dad, con miembros que van a optar, en uso de su legítimo derecho, por distintas candidaturas, no procede introducir elementos de di­ visión en sus filas. El secretario general del P. C. de Galicia afirmó en una ocasión que las alianzas de su partido podrían llegar a llevarse a cabo hasta con personas de Alianza Popular. Uno no se imagina el contenido de clase de esas posibles coaliciones. Lo que resulta evidente es que desde la perspectiva del P. C. E. no habría dificultad en ese «interclasismo», y, por tanto, el ínterclasismo— que en las asociaciones no llega, normalmente, hasta A. P.— no es o no debe ser la causa de peso que impida una participación de las asociaciones en la lucha electoral, sino la que antes he apuntado. 3) ¿Y la relación asociaciones de vecinos-ayuntamientos demo­ cráticos? Deberá ser, en mi opinión, la que ha sido hasta ahora una posi­ ción doble: de colaboración y de contestación. Los ayuntamientos del franquismo han ofrecido a las asociaciones pocas o nulas posi­ bilidades de colaboración y muchas— casi todas— de denuncia. Los ayuntamientos del futuro— es de esperar— ofrecerán mayores posi­ bilidades de colaboración. Pero las asociaciones deberán vigilarse mucho más y autocontrolar sus actuaciones. Que sean autónomas e independientes de la Administración y que se sitúen a una distancia crítica del aparato municipal interesará mucho a los vecinos, pero también a las cor­ poraciones municipales que quieran ser consecuentemente democrá­ ticas. Para concluir, y extranyendo una consecuencia que se deriva de la afirmación anterior, la asociaciones de vecinos no han terminado el papel que han jugado en la lucha por la democracia con la caída del franquismo. «Consolidar la democracia» es expresión en boga que todos utilizan. Pero contribuir a la consolidación de la demo­ cracia no es, en opinión del que esto escribe, mejorar la democracia representativa, lo que debe hacerse, sino conseguir cada vez espacios mayores de decisión directa al pueblo. Todo requiere un rodaje. Hablar, antes del 15 de junio, de las posibilidades y límites— sobre todos los límites— de la democracia representativa era, en parte, un ejercicio teórico. Hoy el pueblo tie-

lO índice

28

tamientos del futuro. Sus límites, de los que hemos hablado al co­ mienzo de este trabajo, dejarán un amplio espacio a la actuación de las asociaciones de vecinos. Aparte, claro está— aunque se sale del contenido de este trabajo— , de las funciones propias de las asocia­ ciones, al margen de su relación con el aparato municipal. Y si no, al tiempo.

lO índice

LOS MECANISMOS DE PODER Y CONTROL EN EL MARCO RURAL Por José Carrión

Desde que empezó el proceso democratizador en España, siempre la votación siguiente ha sido la importante para los pueblos rurales. Basta mirar un poco hacia atrás. Cuando el referéndum... aquella vo­ tación no era la buena; la importante sería la de las elecciones gene­ rales a nuevas Cortes. Cuando éstas se celebraron, en los pueblos se nos decía que no iban a influir mucho en ellos, que las que real­ mente iban a incidir eran las siguientes, las municipales, que es a por las que se tenía que ir. Cuando lleguen las municipales..., ¿serán las importantes para nosotros o habrá que esperar a otras siguien­ tes? Porque las sindicales ya hemos visto que tampoco. No hay mu­ chas fábricas en nuestros pueblos rurales. No cabe duda que cada una de esas votaciones han ido siendo como peldaños de una escalera que ojalá nos posibilite la llegada a una vida y sociedad formal y realmente democrática. Con el refe­ réndum, la gente en. los pueblos rurales empezó a oír en público pa­ labras muy extrañas: «partidos políticos», «democracia», «dictadu­ ra», «participación», etc. En las elecciones del 15 de junio lo ver­ daderamente importante no fue el hecho de las elecciones, puesto que ni conocían, ni conocen, ni conocerán al 90 por 100 de los can­

lO índice

30

didatos y elegidos, ni se sienten representados por ellos. Lo impor­ tante fue la campaña electoral, que supuso la ruptura con el miedo. Oír por altavoces públicos y aplaudir calurosamente cuando se oían cosas que se estaban deseando oír y decir sin temor a que viniera la Guardia Civil, llamada por los de siempre..., eso fue lo impor. tante. Pero no basta con haber perdido el miedo o gran parte del mis­ mo. Esto, con ser mucho, es todavía poco. No es una meta conse­ guida, sino un comienzo de camino. Hace falta que la gente del pueblo no sólo pueda hablar y decir sin miedo; es necesario que pueda actuar y construir su vida de un modo democrático. Las elecciones municipales próximas pueden ser realmente un paso muy importante en la construcción de una vida democrática si con ocasión de ellas la gente de los pueblos descubre y se enfren­ ta con los mecanismos de poder y de control que existen en los mis­ mos. Será necesario para ello que al mismo tiempo que elige a los concejales y alcalde democráticamente establezca y potencie unos cauces que neutralicen, por una parte, los mecanismos de poder que tienden a destruir lo auténticamente comunitario y, por otra, poten­ cien esos otros mecanismos de fuerzas populares que son necesarios para la vida de los pueblos. Podrá haber elecciones municipales plenamente democráticas, po­ drá la gente del pueblo elegir a los concejales y alcalde que quiera sin presiones de nadie, podrán salir elegidas aquellas personas que prometen cambiar radicalmente el Ayuntamiento..., pero como la gente del pueblo no haya tomado conciencia de los mecanismos de poder y de control y no haya establecido o establezca cauces para neutralizarlos u orientarlos en servicio de la comunidad, tendremos que seguir esperando a otras elecciones futuras a ver si ésos son de­ finitivamente las importantes para los pueblos. Neutralizar los mecanismos de poder y de control existentes en los pueblos no se conseguirá en un día, ni por decreto-ley ni por mí­ tines más o menos furibundos. Muchas veces esos mecanismos son tan sutiles que escapan a los análisis más o menos científicos que de la vida de los pueblos hace gente que vive en las ciudades y que suelen ser los instrumentos de trabajo de los políticos que actúan desde la capital. Puede haber y de hecho hay unos mecanismos de poder y de control que son comunes a todos los pueblos rurales y a

lO índice

31

toda la sociedad. Pero el modo de manifestarse esos mecanismos es distinto según los pueblos, las comarcas, las regiones o países. Puede haber un mecanismo de poder que en una región o país potencie la vida comunitaria y en otras la destruya. Y puede haber un mecanismo de control que para unos sea motivo de angustia y as­ fixia, mientras que para otros sea expresión de solidaridad y fami­ liaridad. De ahí la gran dificultad de hacer bien y de un modo completo esa enumeración-tipo de los mecanismos de poder y de control exis­ tentes en los pueblos rurales, tema de este artículo. Lo realmente válido y eficaz será que en cada pueblo esos peque­ ños grupos de personas pertenecientes a partidos políticos o sindi­ cales, a movimientos apostólicos y organizaciones de la Iglesia, a en­ tidades culturales o sociales, analicen con nombres y apellidos, por calles y familias, por sectores y trabajos, por carga y servicios, dónde están, quiénes los sustentan, qué manifestaciones tienen, cómo se pueden neutralizar o potenciar esos mecanismos de control y de po­ der para que sirvan al desarrollo de la vida comunitaria del pueblo. La enumeración-tipo ofrecida a continuación no es ni quiere ser un estudio científico de los mecanismos de poder y de control en los pueblos rurales. Parte de las limitaciones antes dichas. Prescinde también de aquellos mecanismos de poder y de control que están fuera del mismo, por encima de él, como son las leyes impuestas des­ de el Gobierno, los medios de comunicación hechos por y para los urbanos, las estructuras educativas ajenas totalmente a la cultura y necesidades rurales, los mecanismos macro-económicos que controlan todo el sistema productivo del campo, etc. El hecho de que no abordemos estos mecanismos no quiere decir que no influyan en la vida rural. Inciden muchísimo. Ni tampoco quiere decir que el control de los mismos no sea importante. Somos conscientes de que un pueblo, una comunidad rural no será verda­ deramente libre, por mucha democracia que se diga, hasta que no controle o al menos participe activa y responsablemente en esos me­ canismos que inciden en su vida y que ahora están totalmente fuera de ella. Este artículo intenta simplemente analizar algunos mecanismos de poder y de control peculiares en la vida de los pueblos rurales y que constituyen el entramado diario de la misma. Muchos de ellos son

lO índice

32

la manifestación de esos otros mecanismos que están por encima del pueblo, pero que se den en él de un modo determinado. Aunque algunos de estos mecanismos de poder o de control exis­ tentes en el pueblo no tengan aparentemente una relación directa con la vida municipal, con la gestión del Ayuntamiento, si eso se entiende al hablar de vida municipal, indirecta y vitalmente sí que influyen y la condicionan, porque en los pueblos todo se interrelaciona. No se puede prescindir de esos mecanismos como si no exis­ tiesen o porque parecen insignificantes al lado de esos otros macromecanismos. Hay que contar con ellos para una gestión municipal eficaz y popular. Por supuesto, la enumeración que aquí hacemos ni es exhaustiva ni completa. Es limitada y quizá parcial. Tampoco ri­ gurosamente científica. Vamos a tratar simplemente algunos aspectos de mecanismos: sociales, religiosos, políticos, económicos y psicológicos.

I.

M

e c a n is m o s

s o c ia l e s

Cuatro aspectos vamos a analizar dentro de estos mecanismos sociales existentes en los pueblos rurales: • • • •

Las familias «de bien». Los lazos de sangre y familia. Conformismo y conservadurismo. Tendencia a lo «vistosillo».

Las familias «de bien» El sentir general de la gente es muchas veces de crítica, malque­ rencia, rencor hacia las tres o cuatro familias «de bien» que hay en el pueblo. Pero también es verdad que muchísimas veces la gente del pueblo se apoya en lo que ha dicho don Fulano o doña Fulana para confirmar sus propios juicios y hechos y darles así más fuerza. Los miembros de estas familias son el punto de referencia en mu­ chos aspectos de la vida rural. Quizá en muchos pueblos estas «familias de bien» no tengan tí­ tulos nobiliarios. Basta con que sobresalgan un poco al tener o ha»

lO índice

33

ber tenido dinero y «casta». Es suficiente que tengan un apellido o un mote que les venga de tradición. Siempre ha habido entre los antepasados de estas familias algún abuelo o tío de los actuales cuyo recuerdo queda en el pueblo como el de un hombre de bien, honra­ do, valiente, caballero, etc., y estas familias «de bien» viven actual­ mente del recuerdo de aquéllos. Podríamos muy bien asimilar a este tipo de gente los llamados «notables» del pueblo: médico, farmacéu­ tico, maestros, etc. Estas familias, normalmente, están encastilladas en su casa. Sue­ len ser las más cerradas del pueblo. Pero, sin embargo, cuando ocu­ rre algún acontecimiento que ellos intuyen como peligroso (y peli­ groso para ellos es todo lo que signifique cambio), entonces su ac­ tividad es frenética. Van a ver a enfermos, van a preguntar por los hijos que están fuera, van a dar recados de gente que han visto en la capital, etc.; pero a lo que van es a dejar caer una serie de juicios corrosivos, a meter miedo, a levantar calumnias si es necesario, a re­ cordar hechos y a interpretarlos a su manera para predisponer a la gente en contra de ese alguien o algo que ellos han intuido como peligroso. Este mecanismo de control es muy eficaz. Crea confusión, des­ confianza y bloqueo. Si en muchas ocasiones no consigue llevar a la gente «visitada» a unas posturas de apoyo o ponerse al lado de las familias «de bien», al menos sí consiguen estos señores y señoras «de bien» que la gente tome una actitud de duda desconfiada, de hielo, de inhibición. Es eficaz porque siempre suelen acudir a aque­ llas personas sobre las que tienen algún tipo de influencia por el motivo que sea y a los que pueden «poner mala cara» en caso de que hagan algún gesto a favor de esa persona o grupo «peligroso». Tam­ bién suelen usar para estos menesteres de «cizaña» a alguno o algu­ na persona alcahueta de la localidad. A través de ellos echan el ve­ neno, siendo después capaces de decir, si viene la ocasión y se les aprieta un poco, de que «todos sabemos cómo es Fulanico». Los lazos de sangre y familia En el pueblo todos somos familia. Y esto pesa mucho a la hora de unas decisiones que de un modo u otro suponen enfrentamiento. De tal modo es un mecanismo de cojtrol y de presión que basta, 3

lO índice

34

en muchas ocasiones, que una ación esté promovida o contestada por alguien de la familia para que automáticamente se apoye, se opon­ ga, se justifique o se abstenga en esa acción. Es difícil j>ara las «cabezas pensantes», que suelen estar en las capitales, comprender y sobre todo aceptar que esto es así y seguirá siendo así. Pero los de los pueblos lo entendemos perfectamente. En muchas ocasiones viene gente de fuera o incluso gente que está en el pueblo, pero que no son de allí (maestros, curas, funcionarios, etcétera), cuyas palabras, ideas y planteamientos parecen fenomena­ les. Pero ese «instinto rural» le hace decir a la gente: «eso está muy bien, pero quienes nos quedamos en el pueblo somos nosotros», o «yo con quien me tengo que juntar todos los días en el campo es con mi cuñao». A veces hay reacciones que no se explican a no ser porque ha entrado en funcionamiento este mecanismo. Por ejemplo: muchas cooperativas de pan, de consumo, etc., no funcionan en los pueblos porque se prefiere pagar algo más que dejar de ir a la tienda, a la panadería de Fulano, que es pariente de no sé quién. Y estos meca­ nismos actúan no sólo con parientes de sangre. También con las familias de los parientes. Alguien puede decir que en las elecciones el voto es secreto. Pero hay que contar con este mecanismo de presión a la hora de dar calor a una u otra candidatura, a la hora de tomar o sumarse a al­ guna reivindicación municipal. Conformismo y conservadurismo La gente de los pueblos rurales es conservadora y conformista. Puede haber alguna excepción, pero esto confirma la regla. La exis­ tencia de algún pueblo cuyo ambiente general sea de iniciativa, crea­ tividad, apertura al cambio, es la excepción en medio del ambiente rural. Y esto se explica fácilmente: aparte de la tendencia natural que tiene todo el mundo y todo ambiente a conservar lo que tiene y a conformarse, la mayoría de los pueblos rurales se han quedado sin gente joven. En muchos pueblos sólo quedan ancianos y algunos chiquillos. El elemento joven, el más dinámico, el único quizá capaz de apertura y desbloqueo, ha emigrado. Este conformismo y consejvadurismo es el mejor aliado de toda

lO índice

35

opción burguesa. A la hora, por ejemplo, de una campaña electoral hay que tenerlo muy en cuenta. Si a esto añadimos ese estilo de vida creado en estos últimos años de darlo todo hecho y de esperar que nos den todo hecho, fácilmente nos podemos dar una idea de lo di­ fícil que va a ser plantear una gestión municipal realmente demo­ crática. En los pueblos rurales de donde se ha ido la gente joven, que son muchísimos, romper ese bloqueo será casi imposible. En otros pueblos donde todavía queda gente joven y, por tanto, alguna ca­ pacidad de cambio y algunas posibilidades de abrir nuevos caminos, ese espíritu conformista y conservador buscará mil modos de neu­ tralizar el cambio. Y lo peor, lo más doloroso y lo más peligroso de estos mecanismos es que se harán creyendo buscar lo mejor. Por ejemplo, las madres con sus hijos. En una ciudad es muy fácil que las actividades de los hijos pasen desapercibidas para los padres. En un pueblo, no. En los pueblos todo se sabe y todo se conoce. Y quizá los padres prefieran muchas veces no darse por enterados de la vida de los hijos, pero siempre habrá vecinas, hermanas o primas que vayan a ponerla en guardia, Y tanto los padres como los hijos tie­ nen que tener una gran entereza y una gran comprensión para no convertir el hogar en una disputa permanente. Hay que partir de esa sensatez y entereza y comprensión para desbloquear este mecanismo de control a la hora no sólo de las elec­ ciones municipales, sino principalmente de plantear una gestión mu­ nicipal democrática. Un solo camino puede haber para este desblo­ queo: convencer a los mayores de que los nuevos planteamientos son en realidad el mejor modo de conservar lo que ellos más quieren. Tendencia a la «vistosillo» Es muy posible que en un momento extraordinario, como pue­ den ser las elecciones municipales, la gente del pueblo se «tire p’alante», tome unas postura combativa e incluso esta actitud se materialice en la creación de un ambiente contrario a las opciones políticas que hayan tomado los que siempre han mandado en el pueblo. Sin embargo, para un planteamiento municipal serio, hay que tener en cuenta un mecanismo de poder que es una predisposición

lO índice

36

más común y ordinaria, que es el modo de comportarse habitual­ mente la gente de los pueblos. Este mecanismo es lo que podríamos llamar «tendencia a lo vistosillo». Esta expresión quiere significar que la gente de los pueblos tien­ de a elegir para todo a aquellos que sobresalen un poco. Un ejem­ plo nos puede aclarar: las Asociaciones de Padres de Alumnos o de Familia que hay en muchos pueblos. A la hora de elegir, a no ser que haya algo muy gordo de por medio, se elegirán para los cargos representativos o para hacer alguna gestión a aquellos que tienen más apariencia social, a ¿tquellds que saben hablar mejor, a aquellos que son más vistosillos, a aquellos que tienen más «figureo». In­ cluso los elegirán y después o no se lo explicarán o dirán que siem­ pre son los mismos los que están en medio. Las causas de esta sinrazón.pueden ser varias: desde darse cuen­ ta de que ellos no saben de nada hasta pensar que si hablan van a hacer el ridículo; desde la inercia de no querer complicarse la vida al darse cuenta que tienen que enfrentarse con vecinos y fa­ miliares, hasta la siempre «buena y pronta disposición de ofrecerse» de los que siempre han estado en medio. Da la casualidad de que esta gente «vistosilla» de los pueblos es la que de un modo u otro ha tenido sometido al pueblo. Habrá, por tanto, que tener en cuenta esta tendencia de la gente para que, gane quien gane las elecciones,; después no se vuelva al mismo modo de hacer que hemos tenido hasta ahora. II.

M

e c a n is m o s

r e l ig io s o s

Nadie duda de que la Iglesia, en estos últimos años, ha sido un mecanismo de control y de poder en la mayoría de los pueblos ru­ rales. Y esto en dos direcciones bien distintas. Puede ser interesante echar una mirada retrospectiva al papel de la Iglesia en los pasados años, porqué nos podrá dar la clave, un poco, de lo que la Iglesia puede contar en los próximos. En los pueblos donde ha habido un estilo de parroquia «tradicionalista», en el peor sentido de la palabra, el poder establecido y ejercitado antipopularmente ha encontraun un apoyo. En unos si­ tios, por la postura de abierta colaboración con las autoridades o di­ rectrices políticas, en otras simplemente por las ideas-base de sumi-

lO índice

37

sión, resignación, orden, tranquilidad, inmovilidad, predicadas y vi­ vidas en el ámbito religioso. Con todo, más que un apoyo a nivel popular, lo que ha supuesto ha sido un menosprecio y una marginación de la misión y presencia de la Iglesia, reducida a ser un re­ ducto casi exclusivo de esa gente aprovechada. En otros pueblos, sin embargo, en los que el estilo de vida de la Iglesia ha sido más abierto y el cura, movimientos apostólicos, insti­ tuciones, consejos de pastoral, etc., abordaban problemas vivos, po­ líticos, económicos, etc., y tomaban postura ante ellos, se enfren­ taban cara a cara con el núcleo de personas que detentaban el poder público, económico, político, judicial, etc.; se enfrentaban a la «ca­ marilla» de los que manejaban al pueblo. Esta confrontación ha su­ puesto que esa «camarilla» quedase públicamente al descubierto. Mu­ chos de ellos, queriendo dar una impresión despreciativa, dejaban de ir a misa ostensiblemente para que la gente del pueblo los viera. Otros denunciaron, calumniaron, amenazaron, etc. Pero, en defini­ tiva, perdieron un apoyo moral, si es que lo tenían, para seguir ejer­ ciendo tranquilamente su poder antipopular. Además, la gente del pueblo tuvo un motivo público donde apoyarse para oponerse a ese poder antipopular. Y esto lo manifestaba bien fuera, aprovechando la ocasión para decir abiertamente lo que todo el mundo decía por lo bajines, bien fuera apoyando a la Iglesia, al cura, etc., con sus opiniones, firmas o dinero para pagar las multas que los otros le po­ nían. Por supuesto que este apoyo a la Iglesia, en muchas ocasiones era más fruto de su oposición a los poderes antipopulares que mani­ festación pública de sus creencias. Es de notar que quien más ha apoyado a la Iglesia cuando ha habido este tipo de enfrentamientos en los pueblos ha sido la gente no-practicante. El comportamiento de la Iglesia en los años pasados y en el presente va a determinar el «rol» que la Iglesia pueda tener en el futuro. Y va a ser distinto, según haya sido su «rol» anteriormente. Vamos a intentar preverlo, porque puede influir en los nuevos planteamientos que se van a ha­ cer en los pueblos de cara a un ayuntamiento democrático. Las parroquias que han tenido y tienen una postura «tradicionalista» difícilmente sintonizarán con las fuerzas dinámicas del pueblo. Su fuerza de poder y de control será cada vez menor. Será la misma gente quien marginando, no valorando, no escuchando, despreciando lo que venga de la Iglesia, reduzca su ámbito de influencia no ya al templo, sino a la sacristía.

lO índice

38

Con todo, puede haber en pueblos que tengan un modelo religio­ so de este tipo un rebrote de querer poner a tope los mecanismos de poder y de control que aún le puedan quedar. Esto puede ocurrir cuando la «gente de bien», «los de siempre», más o menos desban­ cados en este proceso democratizador, quieran volver a coger la sar­ tén por el mango, aprovechando los debates que sobre grandes pro­ blemas nacionales tiene que haber, por ejemplo: reforma agraria, en­ señanza religiosa, aborto, etc. Esas fuerzas de siempre no dudarán en provocar, usar y aprovechar la postura «tradicionalista» de la Iglesia, convirtiéndola, si pueden, en intransigente, vociferante y be­ ligerante, pudiendo llegar a situaciones conflictivas a nivel de fami­ lias, de vecinos y de pueblo. Las parroquias «abiertas», que de un modo positivo tomaron postura contra el régimen anterior o al menos contra los abusos de los que en el pueblo se amparaban en el régimen para aprovecharse de los demás, reducirán también los mecanismos de poder en la vida del pueblo. Pero no será por infravaloración o marginación de la gente del pueblo, sino por propio planteamiento. La gente de los pueblos seguirá, por ejemplo, pidiendo a los curas de este tipo, a los curas que «han dado la cara» por los pobres, que sigan animando, orientando, potenciando las organizaciones populades democráticas, como pueden ser asociaciones de padres, sindica­ tos campesinos, etc., promovidos muchas veces desde el ámbito re­ ligioso. Lo previsible, de un modo general, es que ese cura, esa pa­ rroquia potencie la autonomía plena de este tipo de organizaciones, las independice realmente del ámbito de la parroquia, y si participa en ellas sea a título de ciudadano. Este tipo de parroquias o grupos cristianos o curas irá, poco a poco, prescindiendo de los mecanismos de poder y de control popular que todavía le puedan quedar. Los irá sustituyendo por el ofrecimiento humilde de unos valores, comportamientos y modo de vivir cristia­ nos que, con el tiempo, pueden influir en la sociedad, no mediante los mecanismos de poder tan usuales hasta ahora, sino potenciando y fortaleciendo los mecanismos de poder y de control populares y comunitarios más acordes con una visión evangélica de la Iglesia.

lO índice

39

III.

M e c a n is m o s

p o l ít ic o s

Cuando la gente del pueblo dice «todos son iguales» refiriéndo­ se a los que mandan o manejan o quieren mandar o manejar en el Ayuntamiento, en las cooperativas, etc., lo dice tanto de los «de derechas como de los de izquierda». Pero al mismo tiempo intuye que tarde o temprano va a agarrarse a ellos para tener las espaldas cubiertas. Aunque, claro está, el tipo de agarradera sea distinto. Si en algún mecanismo social se ve clara, muy clara, la depen­ dencia del Ayuntamiento, de estamentos que están por encima del pueblo, es en los mecanismos políticos. Los Ayuntamientos actual­ mente no tienen ninguna autonomía. Dependen absolutamente en todo de los organismos provinciales o nacionales. Empezando por los asuntos económicos y acabando por las normas que lo regulan. En un régimen dictatorial tiene que ser así. La corporación no pue­ de hacer nada si el alcalde no quiere. Y el alcalde no puede hacer nada si el gobernador no quiere. Por tanto, al hablar de mecanis­ mos políticos en los pueblos vamos a hablar de alguno quizá intras­ cendente para la alta política, pero muy eficaces en los pueblos. Uno de los mecanismos políticos de poder más frecuentemente usado en los pueblos es el de la influencia en la capital. Los centros de decisión, a todos los niveles, están en la capital: desde los permi­ sos de pescar en nuestros propios ríos, hasta los médicos de quienes depende el que uno tenga la baja definitiva o no, porque no puede trabajar. Y tarde o temprano todos necesitamos un día que alguien nos eche una mano en la capital para solucionar cualquier asunto. Hasta ahora han sido las familias bien situadas, las de derechas, quienes más influencias han tenido en la capital. Posiblemente porque de derechas eran los que podían decidir. También algunos alcaldes, primero porque las fuerzas políticas de la capital le habían hecho al­ calde, y otras veces, por pertenecer generalmente a esas familias cer­ canas a toda influencia. El precio de estos favores ha sido, es y seguirá siendo una sumi­ sión política, muchas veces odiada y contestada a la espalda; pero, a la hora de la verdad, sumisión y servilismo político. También ahora los de izquierdas, al menos en bastantes pueblos, empiezan a usar el mismo mecanismo. Antes no. Una condición esen­ cial para recibir este mismo tipo de favores e influencias era la de no

lO índice

40

ser o no tener relación con nada que oliera a izquierdas, reales o in­ ventadas. Ahora las cosas van cambiando. Y son los de izquierdas quienes ofrecen diputados, senadores, partidos, sindicatos, aboga­ dos, etc. Los presentan como que son ellos los que van a solucionar todos los problemas que pueda tener la gente. Los presentan como que en la capital son ellos quienes lo pueden todo y tienen influencia sobre todo y sobre todos. Por ahí muchas veces se explica, y no por verdadero espíritu político y sindical, la afiliación masiva de gente de los pueblos a partidos y sindicatos. El resultado y fruto de este mecanismo de poder es la incapacitación política. Nadie, ni de derechas ni de izquierdas, puede pedir una participación responsable en la gestión municipal a la gente del pueblo si se usa, si se sigue usando, aunque sea de otro signo, este mecanismo de poder de las influencias. IV.

M

e c a n is m o s

e c o n ó m ic o s

Si antes los caciques y terratenientes eran señores de vidas y ha­ ciendas, porque de ellos dependía el que muchas familias del pueblo tuviesen trabajo y pudiesen comer, ahora eso ya no se da. Cierto que en algunos pueblos se sigue dando, pero no es lo normal. Por tanto, los mecanismos económicos que de un modo cercano y conocido in­ ciden en la vida de los pueblos son otros. Pero no por ser distintos dejan de influir con la misma eficacia. El estar bien con los caciques, a quienes se detestaba, para que en un momento dado no le cobrase las deudas, ha sido sustituido por la necesidad de no estar a mal con el director del Banco o de la Caja de Ahorros para que le tramite los préstamos que necesita. Si antes uno tenía que dar por bueno el peso y el grado que decía el bodegue­ ro a quien se llevaba la uva, intuyendo o sabiendo que te engañaba, ahora deja en manos de la Junta Rectora de la Cooperativa la venta de su vino o la compra del abono, sin participar casi nunca en esa gestión que teóricamente debía ser de todos. En algunos pueblos donde está establecida, la Caja Rural sirve para todo lo contrario de para lo que tenía que servir. En vez de ser un me­ dio de liberación económica y de independencia política y social, sirve para todo lo contrario. Sobre todo cuando su director o gerente es al mismo tiempo administrativo de algún servicio oficial, municipal, sin­

lO índice

41

dical, de seguridad social, etc. No le es muy difícil a un secretario de las antiguas Hermandades, por poner un ejemplo, presionar a los agri­ cultores para que dejen todo el dinero en la Caja que él representa y dirige. No puede amenazar, por supuesto, pero sí puede insinuar que la tramitación de algunos papeles sería muy lenta. Y toda la gen­ te del pueblo sabe que sin los papeles arreglados en la «sindical» es imposible cobrar pensiones, ir a los médicos, etc. Es posible que la dependencia política y social que surge de este nuevo tipo de mecanismo económico no sea tan aparatosa y tan a las claras como la de los caciques. Pero sigue siendo tan esclavizadora como aquélla. Y es lástima que mientras ahora ya no se aguantan los nuevos in­ tentos de cacicadas, como puede ser no podar las viñas para no dar trabajo, y esto como revancha por el resultado de unas elecciones, sin embargo, no se levante la voz y se siga padeciendo resignadamente esta otra dependencia económica que es tan mecanismo de poder y de control y de domesticación como era aquél.

V.

M e c a n is m o s

p s ic o l ó g ic o s

Posiblemente la mayor corrupción que un sistema político puede crear en los ciudadanos es la irresponsabilidad cívica, el querer y bus­ car que todo se lo den hecho, el exigir que todos estén a su servicio y a sus antojos y a sus intereses, el esperar que sean otros quienes «arrimen el hombro» y den la cara. Y esta corrupción está metida en lo más profundo de nuestros pueblos rurales. En la capital es más o menos fácil evadirse de una gestión muni­ cipal; en los pueblos, no. Hay momentos en los que de un modo pal­ pable todos estamos implicados bien a las claras. Y en esos casos o se actúa responsablemente o se tiene que justificar ante los demás la no participación, porque todos nos conocemos y tratamos. Y entonces esa no actuación, debida a la corrupción antes dicha, se justifica con una serie de defensas psicológicas que hay que tener muy en cuenta a la hora de plantear una gestión popular y responsable. Son defensas psicológicas que pueden bloquear toda gestión democrática. No basta darse cuenta de su existencia. Hay que poner medios para erradicar la corrupción que los motiva y evitar así «el quemarse» de muchas

lO índice

42

buenas voluntades y el dejar, por tanto, el campo libre a los que van «a aprovecharse». Antes que de desánimo, tendrían que servir de estímulo y de reto a quienes busquen hacer una gestión municipal democrática en los pueblos, cuando se oigan frases o se den situaciones parecidas a las siguientes: •

«Que lo arregle el Ayuntamiento, que para eso los hemos elegido», cuando se intente, por ejemplo, una participación popular en algún debate municipal.

•

«Y o no voy. De todos modos van a hacer lo que ellos quie­ ran», cuando se convoque a los vecinos de una calle para alguna reunión.

•

«¿Para qué vamos a intentar hacer nada, si todos nos cono­ cemos?», cuando, por ejemplo, haya alguna iniciativa de tra­ bajo para evitar la emigración.

Frases como éstas solamente son defensas psicológicas, autojustificaciones de inhibiciones ocasionadas por la corrupción cívica ante­ rior. Pueden incluso llegar estos mecanismos psicológicos a ser ofen­ sivos objetivamente, aunque no lo sean subjetivamente. De ahí la ne­ cesidad de tener muy en cuenta esta realidad, que posiblemente no la hayan reflejado en esas alternativas municipales tan sugerentes que ofrezcan los partidos, pero que sí se van a encontrar con ellas quienes intentan llevar a la práctica en los pueblos dichas alternativas.

lO índice

E L MOVIMIENTO CIUDADANO Por Rafael Cerrato

A sí nacieron las asociaciones vecinales Conscientemente excluimos del título que encabeza este artícu­ lo las experiencias asistenciales de corte partenalista que aparecie­ ron en los barrios a partir de los años 40 y a las Asociaciones Fami­ liares del Movimiento, nacidas a partir del decreto de 24 de junio de 1963 de la desaparecida Secretaría General del Movimiento. Los motivos son claros. Las primeras fueron iniciativas de sectores burgueses, producto del nacionalcatolicismo de la época, que ni siquiera intuían las raí­ ces de los problemas urbanos ni, por supuesto, ofrecían otra alter­ nativa que no fueran las limosnas, alimentos, ropa o a lo sumo cons­ truir viviendas. Las Asociaciones Familiares del Movimiento fueron en su mayo­ ría una «fábrica de candidatos de la Falange», organizadas sólo en los papeles de la ya mencionada Secretaría General del Movimiento y divorciadas de los auténticos problemas e intereses de los vecinos de los barrios. Por estas razones hay que dirigir la mirada a experiencias más

lO índice

44

recientes, si queremos descubrir el comienzo del Movimiento Ciu­ dadano en nuestro país. Hasta finales de 1960 no aparecen luchas colectivas en los ba­ rrios. A partir de aquí comienzan a aparecer «comisiones de veci­ nos» que luchan por problemas concretos de sus barrios o se soli­ darizan con las reivindicaciones del Movimiento Obrero, organizan­ do cajas de resistencia, apoyando manifestaciones, abriendo sus ca­ sas a los represaliados, etc. Este es un dato histórico importante a tener en cuenta: el naci­ miento de los primeros brotes del Movimiento Ciudadano coincide con el resurgimiento del Movimiento Obrero y, en concreto, con las grandes huelgas de la posguerra (Asturias, Barcelona, Vizcaya, Ma­ drid, etc.). A partir de aquí comienzan a definirse diferentes concepciones con respecto al incipiente movimiento en los barrios, que han es­ tado influyendo en todo su desarrollo ulterior. Mientras que para unos debería de ser sólo una caja de resonan­ cia del Movimiento Obrero, para otros se trataba de un movimiento popular autónomo, orientado por las condiciones propias de vida de los barrios, sin negar sus puntos básicos de coincidencia con la lucha obrera. Indiscutiblemente, estas concepciones han influido y han estado presentes en la acción, forma de organización y métodos de trabajo en los barrios y en las asociaciones vecinales. Con la Ley de Asociación de 1964, empiezan a constituirse en los barrios asociaciones de vecinos, de amas de casa, de tipo cultu­ ral, de padres de alumnos, etc. Esto supone un salto cuantitativo y cualitativo en el Movimiento Ciudadano: la lucha en los barrios se extendió prácticamente a casi todas las ciudades del Estado y en algunas ciudades (Barcelona, Bilbao, M adrid...) la madurez y experiencia acumuladas han sido realmente considerables. Sin embargo, una de sus características más acusadas ha sido su heterogeneidad, que se ha manifestado a diferentes niveles. En unos barrios ha predominado más un carácter espontáneo y puntual ante situaciones de deterioro de las condiciones de vida (inundaciones, incendios, accidentes de trabajo, instalación de indus­ trias peligrosas, etc.). En otros barrios la lucha ha sido más perma­ nente, organizada, posiblemente porque se abordaban problemas más constantes (déficit de viviendas y servicios: escuelas, transportes, zo-

lO índice

45

ñas verdes, centros sanitarios, etc.). En otros barrios se trataba más bien de movimientos de oposición a la política urbana de los ayun­ tamientos y de la Administración (planes parciales, inversiones publi­ cas, corrupción administrativa, etc.), asumiendo una dirección más específicamente política. Esta heterogeneidad del Movimiento Ciudadano se ha manifes­ tado también de otras formas. Mientras que en unos barrios ha predominado la negociación con la Administración, corriendo incluso el riesgo de convertirse en sus «correas de transmisión», en otros la lucha ha adquirido una orien­ tación puramente reivindicativa a partir de las deficiencias en las condiciones de vida del barrio; en otros ha aparecido más una pre­ ocupación de que la acción en el barrio también sea un instrumento de educación popular; otros movimientos entraron en una fase más creativa, tratando de elaborar alternativas de política municipal dis­ tinta a la existente e incluso intuyendo un nuevo modelo de vida en la ciudad distinto al que nos ha proporcionado la sociedad capi talista. Y así podríamos seguir indicando cómo esa heterogeneidad se ha ido manifestando también en los diferentes tipos de barrios en los que ha madurado el Movimiento Ciudadano (barrios populares, interclasistas, etc.) en las diferentes formas de organización (organi­ zación por escalera, bloque, comisiones de trabajo por tareas especí­ ficas, asambleas de barrio, por distritos, etc.), en las formas de ac­ ción que se han ido adoptando (gestiones, negociaciones, escritos de protesta con masiva recogida de firmas, concentraciones de la po­ blación, manifestaciones, ocupaciones, paralizaciones de tráfico, in­ auguraciones simbólicas, negativa a pagar determinados impuestos, boicot a ciertos servicios, asistencia masiva a los plenos de los ayun­ tamientos, etc.). Así nació el movimiento en los barrios en nuestro país, y ésos fueron, a nuestro entender, los movimientos más importantes en su desarrollo. Estamos empleando la expresión «Movimiento Ciudadano», que parece identificado con los diferentes tipos de asociaciones vecinales. Sin embargo, no es así necesariamente. Hay asociaciones en los barrios que, según nuestra opinión, no habría que incluirlas dentro del Movimiento Ciudadano.

lO índice

46

Todo movimiento social, y en concreto el Movimiento Ciudada­ no, requiere: — Un mínimo de conciencia, que en este caso consistiría en la toma de conciencia crítica del carácter inaceptable de la na­ tural realidad. — Una base social suficiente: es el grupo social que actúa en un territorio determinado, pero es necesario que este grupo social tenga resonancia y acogida en la población de ese terri­ torio; lo contrario lo convertiría en un grupo de francoti­ radores. Normalmente existe un núcleo avanzado que toma iniciativas con poder de convocatoria y representatividad y que convoca a la población para actuar. — Una organización mínima, que normalmente se identifica con un pequeño grupo de representantes, democráticamente elegi­ dos y con el desarrollo de asambleas de barrio, a las que son convocados todos los vecinos del barrio. Casi siempre son indispensables comisiones de trabajo que hagan eficaz y re­ lativamente rápido los diferentes trabajos que se van asu­ miendo y al mismo tiempo aglutinen al mayor número po­ sible de vecinos. — Una dinámica activa de tipo político, a través de la cual la? necesidades del barrio y la toma de conciencia de los vecinos se transformen colectiva y explícitamente en unas reivindica­ ciones a través de una serie de acciones frente a un o unos antagonismos que puedan o deban satisfacerla. — Según esto, no serían suficientes unas reivindicaciones aisla­ das (de vez en cuando) o sectorizadas (sólo de un determi­ nado tipo); el Movimiento Ciudadano implica un carácter más general, más político, asumiendo toda la complejidad ur baña en sus diferentes niveles. — Un carácter general y de coordinación, de tal forma que se pueda llegar a planteamientos unitarios. Para ello es indis­ pensable la confluencia de las asociaciones vecinales y orga­ nizaciones de barrio en torno a unos objetivos comunes y de forma democrática. Desde esta perspectiva hablamos del Movimiento Ciudadano en nuestro país, conscientes de que hay que hacerlo en tono menor por

lO índice

47

tratarse de un Movimiento joven y con muchas dificultades en su desarrollo. Por ahí se camina, a eso se aspira. Las aportaciones más importantes del movimiento ciudadano A pesar de la heterogeneidad de este movimiento en los barrios que acabamos de describir anteriormente, sí se puede intentar des­ cubrir lo que ha aportado y lo que ha supuesto de cambio para nues­ tra sociedad. Posiblemente estemos ante uno de los hechos más importantes y de mayor proyección histórica en estos últimos diez años. 1) En primer lugar, y no pretendemos una enumeración por orden de importancia, hay que señalar como un hecho nuevo la toma de conciencia en los barrios (en mayor o menor grado, en unos más que en otros) de cómo la explotación capitalista no sólo presi­ día las relaciones de producción en las empresas, sino también en los barrios, y cómo los conflictos urbanos eran y son otra manifes­ tación de la tradicional lucha de clases. De esta forma, y a través de la especulación del suelo y de los servicios urbanos, las clases populares han tomado conciencia del cerco al que se ven sometidas a través de la producción, del consu­ mo y de su mismo asentamiento. Los vecinos que han luchado día a día en los barrios han podi­ do comprobar a través de su experiencia de qué forma concreta se producen esos mecanismos e incluso los sectores y las personas que están detrás de ellos. Nos parece esto tan evidente, que no pretendemos aquí justifi­ car estas afirmaciones. Por otra parte, lo nuevo no son los mecanis­ mos de explotación que se producen en los barrios; éstos están pre­ sentes desde que comenzó el crecimiento urbano en nuestro país; lo nuevo está en la toma de conciencia que de ellos han ido tomandos los vecinos. A pesar de todo, queda mucho camino por recorrer. La percep­ ción de que los precios de las viviendas son desorbitantes, de que los precios suben y suben, de que faltan colegios, ambulatorios, etc., basta con tener que ir al mercado, tener que adquirir un piso, llevar a los hijos al colegio o desplazarse para ir a los centros sanitarios.

lO índice

48

Sin embargo, saber por qué las viviendas son tan caras, cómo y quiénes las encarecen, por qué faltan servicios sanitarios en los barrios, de qué forma se podría organizar la vida en las ciudades y barrios de tal forma que se viviera de una forma más humana..., eso es harina de otro costal. He aquí una de las tareas más importantes del Movimiento Ciu dadano, si quiere ser un movimiento responsable de masas. 2) En segundo lugar, hay que señalar el nacimiento de una nue­ va conciencia de barrio, de comunidad, de clase. Los barrios obreros no han sido más que el cuarto de los trastos de las ciudades. Después empezaron a surgir barrios-dormitorio. El urbanismo de incomunicación que se ha construido, las exigencias del tipo de producción implantado (desplazamientos, jornadas labo­ rales excesivas, pluriempleo, etc.), la represión social, política y cul­ tural han hecho prácticamente imposible la comunicación, el encuen­ tro y la solidaridad entre los vecinos. A pesar de todo, con mucho esfuerzo y mucho sacrificio, con muchas reuniones y asambleas y con mucha valentía y generosidad, en los barrios fue posible la solidaridad. El estrecho marco que permitía el franquismo se fue ampliando día a día, los ayuntamientos y la Administración fueron aparecien­ do como lo que eran (instituciones al servicio de los intereses de la clase dominante) y la necesidad de un cambio democrático en las instituciones municipales se fue imponiendo paso a paso. Todo esto fueron factores de solidaridad entre los vecinos. 3) En tercer lugar señalaríamos la aspiración y el deseo, entre los vecinos de los barrios, de una nueva forma de vida urbana. Ha sido el Movimiento Ciudadano el que más fuerte ha gritado la necesidad de unos ayuntamientos democráticos al servicio del pueblo. La historia reciente ha sido vergonzosa: los ayuntamientos han sido el lugar donde se ha dado luz a los grandes negocios de la es­ peculación del suelo, de los servicios urbanos y de los grandes mo­ nopolios (la Telefónica, por ejemplo) a costa de los deteriorados bol­ sillos de los vecinos. La prensa ha podido por fin contar hasta qué límites se ha po­ dido llegar en la gestión municipal con alcaldes como Pilar Careaga (Bilbao), José María Porcioles (Barcelona), etc. Así no es de ex­ trañar que se pueda decir que «mi dimisión está por encima de la

lO índice

49 opinión del pueblo... Arreglados estamos los alcaldes si dependiése­ mos de estas cosas». (Contestación de Pilar Careaga a la petición de dimisión de los vecinos de Bilbao.) La aportación del Movimiento Ciudadano no se ha quedado en contestar la corrupción de los Ayuntamientos y la falta de representatividad de sus representantes; en muchos barrios se han convoca­ do asambleas, conferencias, reuniones de estudio... para ir descu* briendo cómo los ayuntamientos pueden estar al servicio del pueblo. Nos hemos limitado a señalar las aportaciones más globales y de mayor proyección histórica del Movimiento Ciudadano desde nues­ tra perspectiva. Junto a esto, habría miles de hechos que reseñar que demues­ tran cómo se ha vivido la solidaridad en los barrios. La crisis del movimiento ciudadano Antes de que los libros y las revistas hablaran de que el Movi­ miento Ciudadano estaba en crisis, vecinos, al menos, que han es­ tado luchando en los barrios hablaban ya de ella. Cuando hablamos de crisis nos estamos refiriendo, en primer lu­ gar, a unos síntomas que han sido fáciles de detectar: asociaciones de vecinos que se daban cuenta que ni crecían en número de socios ni aumentaba el número de asistentes a sus convocatorias, descenso del nivel de acción en las asociaciones de vecinos, comisiones de tra­ bajo que dejaban de reunirse y desaparecían, elecciones de juntas di­ rectivas planteadas dentro de un clima de competitividad política, vecinos que comenzaban a trabajar y que ante el clima de tensión se retiraban... Si a todo esto se añade la «manipulación» que determinados sec­ tores antipartidistas achacan a la presencia de militantes de partidos políticos en el Movimiento Ciudadano, el problema se distorsiona y en cierta medida se generaliza a otros sectores. Estos síntomas parecen claros y, por consiguiente, parece correc­ to hablar de crisis. Más difícil resulta bucear y descubrir los factores que han po­ dido producir esta crisis. Ciertos sectores se explican muy fácilmente, y también muy su­ perficialmente esta situación. Para ellos, la causa está en la poHtiza4

lO índice

50

ción que los partidos políticos han hecho del Movimiento Ciuda­ dano. Este análisis parece demasiado simplista. Esta situación de cri­ sis viene producida, a nuestro entender, por un conjunto de facto­ res que vamos a intentar describir. 1) En primer lugar, la alternativa política en la que ha entrado nuestro país ha influido negativamente en el Movimiento Ciuda­ dano. Entre las diferentes alternativas que aparecieron para después de la muerte del general Franco, la que triunfó fue la llamada «re­ forma política». Los pasos por los que va discurriendo suponen un nuevo afianza­ miento del poder económico (de forma más inteligente y liberal) y la aparición de un poder político con tintes democráticos, dispuesto al pacto pero que, en definitiva, sigue defendiendo los intereses de los grupos oligárquicos. Los partidos mayoritarios de la oposición aceptaron de hecho la forma como se plantearon las elecciones generales del mes de junio y de momento caminan también por la vía de la negociación y del pacto. Estos son datos previos que nos interesan señalar por las reper­ cusiones que hayan podido tener en el Movimiento Ciudadano. Es indudable, y los medios de comunicación (sobre todo la tele­ visión) se han encargado de ello, que esta nueva situación política ha creado una cierta imagen de democracia en el pueblo y, por con­ siguiente, unas ciertas expectativas de cambio. Al mismo tiempo, esta imagen ha sido reforzada por el miedo al caos, a la crisis eco­ nómica, a los golpes de Estado, etc. Evidentemente que esta nueva situación ha repercutido en todas las esferas de la vida del país y también en la trayectoria del movi­ miento ciudadano. Los vecinos han podido creer que se acercaba el momento de mejorar las condiciones de vida en la ciudad y en los barrios. ¿No ha podido esto jugar un papel inhibidor en la lucha por la demo­ cracia municipal y por la solución de los problemas urbanos? Y, sin embargo, las viejas preguntas siguen siendo actuales: ¿Cuándo se pondrá freno a la especulación del suelo? ¿Cuándo se responderá a los problemas escolares, sanitarios, de contaminación...?

lO índice

51

¿Cuándo y cómo serán las elecciones municipales? ¿Cuándo se par­ tirá de un nuevo modelo de vida urbano? Etc. Es bastante probable, por otra parte, que muchos ciudadanos se hayan dado una tregua, pensando que las elecciones municipales será el momento a partir del cual las cosas serán de otra forma a nivel municipal. Si esto es así, habrá sido un refuerzo de esa inhibición de la que antes hablamos. 2) En segundo lugar, la situación actual de los partidos polí­ ticos que antes han estado presentes en la lucha ciudadana, sin duda ha influido también en el movimiento ciudadano. En la época de la dictadura era más fácil plantear la acción en lo& barrios, el enemigo era común y las posibilidades de solidaridad y entendimiento eran mayores. La nueva situación del país ha hecho que entre los partidos polí­ ticos de la izquierda se marquen más sus diferencias que sus coinci­ dencias. Unos fueron favorecidos más que otros por la ley electoral y por las posibilidades de darse a conocer a través de la propaganda y de los medios de comunicación social. Unos se comprometieron más, otros menos, en el proceso de democracia que se otorgaba. Los deseos de hegemonía han ocupado un lugar prioritario, etc... Todo esto ha modificado, indudablemente, las formas cómo estos partidos políticos están ahora presentes en los barrios: •— Apareció reflejada en las asociaciones vecinales la lucha por la hegemonía, manifestada sobre todo en las elecciones de las Juntas directivas y en el control de la marcha de las asociaciones y federa­ ciones. Muchos vecinos se sintieron defraudados al constatar que los problemas del barrio quedaban relegados a un segundo plano. — Los partidos políticos y centrales sindicales necesitaban, lógi­ camente, más a sus militantes para las nuevas necesidades políticas v sindicales, y militantes de barrios han tenido que asumir nuevas tareas que por falta de tiempo son incompatibles con una dedicación a la lucha en los barrios. — Algunas organizaciones han querido ser los interlocutores de las asociaciones y de los barrios con los Ayuntamientos de la Admi­ nistración, creándose nuevas divisiones con los sectores que han se­ guido a los vecinos, a las asambleas de barrio como los motores del movimiento ciudadano. 3) En tercer lugar, la misma situación interna del movimiento

lO índice

52

ciudadano, unida a los factores anteriores, ha podido también alimen­ tar la crisis por la que está pasando. Acabamos de decir que gran parte del peso de la lucha en los barrios ha descansado en los militantes de los partidos políticos de la izquierda y que muchos de éstos han asumido otros tipos de tareas políticas y sindicales. Si a esto se le une que en muchos barrios la fuerza de las asocia­ ciones vecinales era más aparente que real, el vacío producido se hacemucho más notorio. Barrios de 100.000 habitantes (pienso ahora en uno de Madrid) donde, a pesar de un esfuerzo considerable de propaganda, asistían seis vecinos a unas conferencias sobre la Seguridad Social (eran los momentos del último conflicto planteado), o sesenta vecinos en una sesión de teatro popular. ¿Es que han faltado vehículos más directos de relación y comu­ nicación entre las asociaciones y los vecinos del barrio? ¿Es que las actividades programadas y su propaganda respondía más a una nece­ sidad psicológica de decir que se existe que a una necesidad surgida de las expectativas y necesidades compartidas de los vecinos? ¿Es que los vecinos más comprometidos en el barrio estaban sobrecargados de trabajo que programaba «para» los otros, pero «sin» los otros? Lo que sí parece cierto es que el número relativamente escaso de vecinos que han trabajado permanentemente en las asociaciones veci­ nales y la sobrecarga de trabajo de éstos han sido factores que han re­ percutido negativamente en el desarrollo progresivo del movimiento ciudadano. E l futuro del movimiento ciudadano La salida de esta encrucijada parece difícil. Si continúan los factores sociales y políticos que acabamos de des­ cribir, el próximo futuro del movimiento ciudadano en nuestro país puede ser desconcertante. De una vez por todas hay que desterrar la «fobia política» con que algunos sectores miran a las asociaciones vecinales. Organizar la ciudad y los barrios de una forma más humana, solucionar los proble­ mas que en ellos hay planteados, asegurar la máxima participación de los vecinos para que expresen cómo quieren vivir, elegir representan-

lO índice

53.

tes auténticos sin ningún tipo de cortapisas ni maniobras..., eso es política, esa es la política que hay que hacer, eso es lo que más inte­ resa a los vecinos de los barrios. Por eso el movimiento ciudadano se ha de politizar y esa es la política que hay que practicar. Y también esa ha de ser, en grandes líneas, la política de los mi­ litantes de partidos y sindicatos presentes en los barrios. , Negar la conveniencia de la presencia de los partidos políticos en los barrios es desconocer k realidad. A ellos se les debe gran parte del peso específico que el movimiento ciudadano ha tenido en nues­ tro país. Y es normal y justo que cada partido intente que las orga­ nizaciones de masas en las que está presente asuma su propia línea ideológica y estratégica. El problema está en el cómo de su presencia. Haría falta una presencia que suponga un trabajo «con y para» el barrio, y no buscando intereses «por encima y a costa de» los inte­ reses de los vecinos, respetando la autonomía del movimiento ciuda­ dano, haciendo que las decisiones sean asumidas dentro y por el misL mo movimiento, desterrando la competitividad partidista, la tensión y el conflicto interno como formas de interrelación, asumiendo la práctica del análisis crítico, del diálogo y de la decisión democrática como práctica de la libertad municipal. v Todo esto supone renunciar a los «vanguardismos», bien por com siderarse algunas personas insustituibles e indispensables, o por con­ siderarse con derechos adquiridos por el tiempo que se lleve traba­ jando en el barrio o por querer imponer una determinada forma de actuar. Las consecuencias de estos vanguardismos suelen ser funestas: un profundo distanciamiento entre las asociaciones y el barrio y, a veces, entre una minoría, los asociados y los vecinos del barrio. En los barrios están floreciendo multitud de asociaciones (de ve­ cinos, culturales, de padres de alumnos, de amas de casa, recreativas y deportivas, asociaciones feministas, etc.). Por otro lado, los parti­ dos políticos y las centrales sindicales están abriendo locales en los barrios y van indiscutiblemente a incidir en la lucha ciudadana. . Esto puede enriquecer el movimiento ciudadano o lo puede des­ trozar en mil pedazos, por su atomización. . Es cierto que van surgiendo niveles de coordinación a nivel de

lO índice

54

zona y de provincia. Esto es de una importancia capital, pero resulta insuficiente para salir al paso de la atomización existente hoy ya. El primer nivel al que hay que afrontar esta atomización es a ni­ vel de barrio. Para ello parece indispensable una plataforma común a nivel de barrio, autónoma y democrática (llámese asamblea de ba­ rrio o como sea, lo del nombre es lo de menos), donde se puedan ex­ presar los vecinos, las entidades, asociaciones, partidos, sindicatos... presentes en los barrios. Lo importante es asegurar que los problemas y las necesidades colectivas de los barrios son abordados de una forma unitaria y de­ mocrática y que esa plataforma común sea realmente representativa. Sobre esta base, parece más fácil, y hay cierta experiencia de ello, vendría la coordinación a otros niveles (zonal, provincial y por secto­ res específicos). A pesar de la dificultad que entraña caminar en esta línea, por las dificultades que hoy entorpecen, hay que dejar bien claro que sólo en esas condiciones se evitará la división del pueblo, la inmovilización actual del movimiento ciudadano y se crearán condiciones objetivas para la lucha colectiva en los barrios.. Finalmente, el movimiento ciudadano necesita también de unos ayuntamientos democráticos, y, por consiguiente, de unas elecciones municipales. El problema está en saber cómo se van a plantear esas elecciones. Conviene tener presente que con el cambio de mocrático de los ayun­ tamientos no queda resuelta la problemática municipal ni se agota el papel del movimiento ciudadano. Nos parece que éste será el que ga­ rantizará y profundizará la democracia municipal y el que asegurará la participación, la autogestión y el control de la política urbana. Con esto estamos planteando la democracia municipal no sólo a nivel estructural (legislación, elecciones, parlamento, etc.), sino tam­ bién a nivel de la calle, de todos y cada uno de los vecinos de los ba­ rrios, ciudades y pueblos. ¿Se podrá evitar el peligro «electoralista» que pone el acento en los partidos políticos como máquinas electorales que se preocupan primordialmente por los votos para acceder a los Ayuntamientos y que conciben las elecciones como el momento exclusivo de participación popular?

lO índice

55 Evidentemente hay que insistir en la necesidad de democratizar los ayuntamientos y la Administración del Estado, sobre todo en la necesidad de multiplicar las formas de participación, control y gestión populares en los barrios, de forma que la democracia municipal sea primordialmente una práctica entre los vecinos. Sin esto, ¿qué tipo de democracia nos espera en nuestros barrios?

lO índice

índice

EL MOVIMIENTO CAMPESINO Po r Secretaría Técnica de la Coordinadora de Organizaciones de /gricultores y Ganaderos

INTRODUCCION Nos proponemos dar una visión lo mas matizada y rica posible de la situación del movimiento campesino en el Es­ tado español y de sus perspectivas de futuro. Antes de em­ pezar, y para que aquel que lea este estudio pueda situarlo (y situarnos) y, ten consecuencia, hacerse su propia compo­ sición de lugar, parece obligado aclarar algunas bases de este trabap: a) No hemos querido hablar para enterados y, en con­ secuencia, hemos desarrollado quizá excesivamente los ante­ cedentes históricos con la pretensión de hacer más compren­ sible la situación actual. b) Dentro de esta misma línea «pedagógica», hemos in­ tentado desarrollar bastante el estudio de la estructura pro­ ductiva y sus transformaciones en la medida en que consideramos que sólo a partir de ahí se puede comprender la si­ tuación actual del movimiento campesino. c) Nos hemos referido especialmente al movimiento de

lO índice

58 pequeños y medios propietarios, y esto no sólo porque pen­ samos que los movimientos obreros del campo son más co­ nocidos y mejor comprendidos en general, sino también por­ que pensamos que el problema central en el campo es hoy el enfrentamiento entre los pequeños y medios propietarios, de un lado, y los monopolios y la Administración del Estado, por otro. d) No hemos pretendido en ningún momento ser falsa­ mente objetivos, ya que todas nuestras visiones surgen de una toma de partido previa, que no ocultamos, en favor de un movimiento campesino independiente, democrático y ne­ tamente antimonopolista.

I. a)

LA EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA La agricultura tradicional

Nos vamos a referir con el nombre de agricultura tradicional a la estructura de producción agraria que define los años comprendidos entre el fin de la guerra civil y los inicios del llamado proceso de des­ arrollo español. Naturalmente que los rasgos que definen la agricultu­ ra tradicional no surgen a raíz de la guerra civil, sino que están pre­ sentes en la agricultura española de los últimos cien años; ya veremos que la agricultura tradicional no es sino la organización de la produc­ ción agraria que acompaña en España a los primeros estadios de des­ arrollo capitalista. En todo caso, aquí nos referiremos a unos años en los que una peculiarísima política económica (y agraria en par­ ticular) van a conferir a la agricultura una especial personalidad. Son los años de la autarquía y del estraperlo, el país vive encerrado en sí mismo y la política económica viene definida por la idea del autoabastecimiento. Acabará esta etapa a mediados de los años 50 (primer tratado con USA, apertura al exterior), con el comienzo de la expansión de la industria, que supondrá una total reestructuración del capitalis­ mo español y, consiguientemente, de la agricultura. Pero ¿qué es la agricultura tradicional? Citaremos algunas ca­ racterísticas importantes:

lO índice

59 — Latifundismo y minifundismo.— La estructura de la propie­ dad basada en la existencia de grandes explotaciones insuficiente­ mente capitalizadas y aprovechadas y pequeñísimas explotaciones que apenas si producen suficiente para la subsistencia de una fami­ lia, es una de las características más estudiadas y conocidas de la agricultura tradicional. Pese a lo que pueda parecer, latifundios y minifundios son dos caras indisolublemente unidas de una misma moneda y se complementan y mantienen el uno al otro. — Autonomía.—-Mientras que en un sistema capitalista avan­ zado todos los sectores de la economía están profundamente interrelacionados, la agricultura tradicional es hasta cierto punto bastan­ te autónoma del resto de la estructura económica, ya que gran parte de los productos agrícolas son reempleados en el sector (elevadísimos índices de autoconsumo), y, por otro lado, la dependencia de materias primas externas al sector agrario es mínima (escasa meca­ nización, fertilización orgánica, etc.). Paralelamente a éste, el esca­ sísimo nivel de capitalización y técnica hace a la agricultura relati­ vamente independiente de las fuentes de financiación (bancos, etc.) externas. En definitiva, el proceso productivo agrario está desligado hasta cierto punto del mercado, al que no acude a buscar materias primas y al que sólo vierte la producción excedentaria. — Simplicidad.— Frente a la extremada complejidad de una agri­ cultura moderna, la tradicional es tremendamente simple tanto por lo rudimentario del proceso productivo (bajísimo nivel técnico, in­ versión nula) como por el escaso número de productos que produce En efecto, en correspondencia con una sociedad como la española de los años cuarenta, en la que la dieta alimenticia es poco variada, la agricultura sólo proporciona un número muy reducido de pro­ ductos (pan, legumbres, vino y aceite, fundamentalmente); por otro lado, y en correspondencia con la elevada oferta de mano de obra de un país sin industrializar y de los bajos salarios (recuérdese la ausencia total de sindicatos obreros), todo el proceso productivo está basado en la utilización masiva de mano de obra sin que se plantee la posibilidad de una racionalización (introducción de maquinaria y nuevas técnicas). Baste decir que el sector agrícola absorbe en 1950 el 47,6 por 100 de la población activa total, para hacernos una idea de la situación. A la vista de todo lo anterior, creemos que queda ya bastante bien caracterizada la agricultura tradicional como una forma de tran­

lO índice

60 sición entre dos maneras de organizar la producción económica. En­ tre una época feudal, en la que predominan las relaciones entre los grandes señores y los siervos, y otra época que podríamos llamar ca­ pitalista, cuyas características principales son la orientación al mer­ cado y la obtención del máximo beneficio. A pesar de tratarse de una forma de transición, la agricultura tradicional demostró ser muy estable. Entre los factores que expli­ can esa estabilidad ya hemos citado su adecuación a las característi­ cas de la sociedad del momento, pero nos queda referirnos a la po­ lítica agraria de aquellos años, que evidentemente condicionó el es­ tancamiento de nuestra agricultura no sólo anulando las medidas de la II República tendentes a potenciar un desarrollo agrario, sino tam­ bién llevando adelante toda una serie de actuaciones destinadas a fortalecer la agricultura tradicional. Baste decir que la política de precios realizada a través del Ser­ vicio Nacional del Trigo y la Comisaría de Abastecimientos y Trans­ portes estaba encaminada a favorecer el cultivo de los productos tra­ dicionales, con lo que, a más de reforzar la estructura existente, se beneficiaba a los sectores que controlaban el mercado negro, así como a la gran explotación, que tenía asegurados sus beneficios sin verse forzada a modernizarse; en cuanto a la «defensa de la pequeña ex­ plotación», que era sobre el papel el objetivo de la protección de pre­ cios, digamos que en el mejor de los casos no recibió ventaja alguna; eso cuando no fue perjudicada. En cuanto a otros aspectos de la política agraria, citaremos la crea­ ción de regadíos llevada por el Instituto Nacional de Colonización, así como las políticas crediticia y fiscal, que cubrían sustancialmente los mismo fines: garantizar beneficios a la gran explotación y mante­ ner la pequeña, En este período la agricultura sirvió como un mecanismo de acu­ mulación de capital para el endeble capitalismo español, acumulación que fue en los años posteriores utilizada para financiar el desarrollo industrial, que a su vez acabó con la agricultura tradicional, la cual tuvo que dar paso a nuevas formas, más adaptadas a las exigencias de la España del desarrollo.

lO índice

61 b)

La crisis de la agricultura tradicional

El desarrollo español ha respondido al clásico esquema de una ex­ pansión acelerada, basada en el crecimiento de la industria y el co­ mercio a costa del sector primario (agricultura, recursos forestales, etcétera). Para llevar a cabo tal proceso de desarrollo era indispensa­ ble, por una parte, disponer de una sólida y segura financiación y, por otra, contar con abundante y barata mano de obra. Para ello se dieron toda clase de facilidades a la inversión indus­ trial, logrando la entrada en nuestro país del capital extranjero, por una parte, y, por otra, la inversión del capital nacional, que en la épo­ ca que analizamos, al ser España un país fundamentalmente agrícola, tenía que proceder del campo, así como la mano de obra. Este profundo proceso de reestructuración incide especialmente en el sector agrícola, provocando lo que ha dado en llamar «la crisis de la agricultura tradicional»; veamos algunos de los aspectos funda­ mentales de esta crisis: — .Emigración.— Ya hemos comentado antes el elevado porcenta­ je de población activa agraria respecto a población activa total, que constituía una de las características de la agricultura tradicional; pues bien, la masiva creación de puestos de trabajo industriales en esta etapa del desarrollo económico, unido a lo perentorio de la situación de los trabajadores del campo, motivó una fortísima emigración. El proceso de emigración desde el campo comenzó por los brace­ ros y jornaleros agrícolas, lo cual ocasionó la disminución de la oferta de mano de obra para las explotaciones agrarias. La escasez de mano de obra forzó el encarecimiento de la misma y, como consecuencia, comenzó a resultar interesante el proceso de mecanización, sustituyen­ do así a la «costosa» mano de obra. La mecanización se introdujo más rápidamente en aquellas fincas en las que, por su tamaño, se podía amortizar más fácilmente la ma­ quinaria comprada. Con el paso del tiempo, esta mecanización se ex­ tenderá a casi todas las explotaciones de forma masiva. Los campesinos que no podían mecanizar sus explotaciones, por ser demasiado pequeñas, pronto se encontraban en situación de infe­ rioridad, y muchos de ellos se vieron obligados a emigrar. Así se cons­

lO índice

62

tituye lo que se ha llamado la «segunda oleada de emigración cam­ pesina». El nuevo grupo de gente que salía del campo pasaba a cubrir nue­ vos puestos de trabajo en la industria y los servicios o emprendía el camino a Europa, entonces en fase de crecimiento acelerado. Por otro lado, no hay que olvidar otra serie de factores en rela­ ción con la situación que se vivía en los pueblos en comparación con la vida urbana. El abandono y olvido en que se encontraban las zo­ nas rurales, así como la propaganda consumista, eran invitaciones in­ directas a la emigración. Todo en el campo empujaba a salir. De esta forma, entre 1950 y 1970, la población trabajadora en el campo baja del 48,8 al 29,2 por 100 del total. La emigración española se dio en poco tiempo y de forma enor­ memente acelerada en comparación con otros países vecinos. Por eso también es difícil medir el alcance de las transformaciones habidas y los enormes costes sociales que ha supuesto. Basta con pensar que la mayor parte de la población del país vive en lugares distintos a los de su nacimiento. Cabría, por último, recordar dos aspectos: uno, que el proceso emigratorio se dio desde las zonas más marginadas y olvidadas del país a las tradicionalmente «ricas», con lo que se afianzaba la radical se­ paración entre ambas, y otro, que se ocasionó un acelerado crecimiento anárquico de las grandes ciudades, con los enormes costes sociales que este proceso de urbanización conllevó. — Integración en el mercado.— El surgimiento de una importan­ te población industrial con un nivel de salarios relativamente elevado trajo consigo un incremento de la demanda de productos agrarios, así como profundas variaciones en la dieta alimenticia, que se hace ahora más rica y variada. En definitiva, se elevan los precios de los produc­ tos agrarios y se diversifica la demanda. En respuesta a estos cam­ bios, se transforma la producción de productos agrarios. Se produce una tendencia a la reconversión paulatina de las explotaciones y un cierto proceso de capitalización: comienza a cobrar importancia la uti­ lización de productos ajenos a la explotación (fertilizantes, piensos, herbicidas) y de criterios empresariales modernos. Disminuye sustancialmente el autoconsumo y las explotaciones orientan su producción fundamentalmente a la venta de sus produc­ tos en el mercado.

lO índice

63 De esta forma acaba la autonomía relativa de la agricultura res­ pecto al resto de la economía; el agricultor ha de acudir al mercado de factores de producción y al de productos y se ve así integrado en el sistema económico general y cada vez más dependiente de él. Po­ dríamos decir que hemos pasado de una agricultura tradicional propia de una sociedad precapitalista a una agricultura de mercado, propia de un sistema capitalista desarrollado. — Huevas orientaciones en política agraria.— ¿Cuáles fueron las líneas maestras de la política agraria en esta etapa? Dentro del marco general de la política económica del país y de la característica permamente de ausencia de planificación en el sector, la política agraria se orientó a facilitar las transformaciones descritas. Los instrumentos principales utilizados para llevar a cabo esa polí­ tica agraria fueron: — Política de precios. Aunque se siguen protegiendo los precios de los productos clásicos, como trigo, olivar, vid, etc., se ob­ serva una tendencia a ofrecer ventajas para los precios de nue­ vos productos (remolacha, leche, productos ganaderos, etc.) con objeto de aumentar su producción. — Colonización (política de regadíos). La cifra de hectáreas trans­ formadas en regadío aumenta en gran cantidad en esta época. Además, el sustituto de Colonización ha facilitado la progre­ siva adaptación y tecnificación de las explotaciones familiares (subvenciones y créditos para compra de maquinaria, instala­ ciones, etc.). — Concentración parcelaria. Su actuación se dirigió a evitar los inconvenientes de la excesiva parcelación, facilitando así la me­ canización de las pequeñas explotaciones. — Política de créditos. Se canalizan los créditos hacia las indus­ trias de transformación (bodegas, almazaras, etc.). Respecto a la explotación, se exigen ciertas condiciones técnicas y de rentabilidad, con lo cual se apoya a las medianas y grandes ex­ plotaciones y no se conceden apenas créditos a las más pe­ queñas. , — Servicio de Extensión Agraria. A través de la capacitación y asesoramiento a los agricultores, ha facilitado la aplicación de

lO índice

64

nuevas técnicas, imprescindibles para el proceso de transfor­ mación. — Cooperativismo. La política agraria fomenta el proceso de crea­ ción de cooperativas y grupos sindicales para facilitar y mejo­ rar la producción y comercialización de los productos agra­ rios. c)

La agricultura hoy

1. ha penetración del capital.— El proceso de cambio, que se ha explicado brevemente, presenta una clara tendencia a la entrada y afianzamiento del capitalismo en el sector agrario. La entrada del ca­ pital en la agricultura se ha producido más claramente en aquellos sectores con mayor rentabilidad y escaso riesgo, que son principal­ mente: — Industrias de materias primas y medios de producción ne­ cesarios para la agricultura (fábricas de abonos, herbicidas, insecticidas, piensos, maquinaria, etc.). — Fábricas de transformación y comercialización de productos agrarios (fábricas azucareras y de aceites de semillas, cen­ trales lecheras, conserveras de productos de huerta, mata­ deros industriales e instalaciones de cámaras frigoríficas, etcétera). — Redes de comercialización de productos agrarios, especial­ mente las empresas que dominan el sector del comercio in­ ternacional controlando las exportaciones e importaciones y obteniendo grandes beneficios. Desde que el capital ha invadido el sector agrario, se va tendien­ do a una concentración del poder económico en pocas manos. De esa forma, una buena parte de las principales empresas de productos para el campo, así como de las industrias de transformación y comer­ cialización de productos agrarios, son controladas por grupos mono­ polistas, en muchos casos ligados a los intereses extranjeros de las empresas multinacionales. De este modo, los agricultores pequeños, medianos y grandes se encuentran cogidos entre dos frentes, controlados en gran parte por

lO índice

65

los grupos monopolistas: las empresas a las que tienen que comprar los medios de producción (abonos, piensos, herbicidas, etc.) y los intermediarios y fábricas de transformación y comercialización a la que tienen que vender sus productos. Es evidente que en esta situa­ ción los más perjudicados e indefensos son los pequeños agricul­ tores. La entrada del capital en la fase de la producción también se ha dado, aunque con menor intensidad. Ello se debe, sobre todo, a que en este caso los riesgos son mucho mayores, mientras que la renta­ bilidad es, en general, menor, salvo en el caso de algún cultivo muy concreto. Por otro lado, a pesar de que en los últimos años se aprecia una creciente tendencia a pasar de la gran explotación tradicional a gran­ des empresas capitalistas agrarias, lo que no se observa es un pro­ ceso de concentración de la tierra en pocas manos. Ello es consecuencia del régimen y estructura de propiedad exis­ tente y del elevado precio de la tierra, desproporcionado respecto a los beneficios que de ella se obtienen. Como resultado, la cantidad de capital necesario para organizar la producción es muy elevado, y la rentabilidad de esta inversión, dudosa. Sin embargo, sí se ha dado en los últimos años, como consecuen­ cia de la gran inflación y la tan comentada crisis económica del país, la compra de fincas por parte de bancos, empresas industriales y también grandes agricultores. Esto tiene su explicación en que es una forma segura de invertir sus rentas y beneficios, sabiendo que la tierra, en relación a otros bienes, aumenta del valor continuamen­ te. En cualquier caso, esta tendencia parece poco importante y, por tanto, es difícil que se generalice. 2. Los efectos de la penetración del capital.— El proceso de pe­ netración del capital en el campo que acabamos de describir no ha afectado de la misma forma a la pequeña explotación familiar que a la gran explotación tradicional. — Explotación familiar.— El desarrollo capitalista en el campo no ha supuesto la desaparición del minifundio, sino su transforma­ ción. El pequeño agricultor, que antes tenía como objetivo primordial asegurar la subsistencia de la familia produciendo para consumir, 5

lO índice

66

ahora produce para vender en el mercado. El pequeño agricultor se ve obligado a vender por una serie de motivos, entre ellos hacer frente a los gastos crecientes que la introducción de nuevas técni­ cas exige. También necesidades de consumo impuestas por el des­ arrollo industrial (coche, electrodomésticos, televisor, etc.). Para con­ seguir cubrir estas necesidades de dinero sólo tiene un medio: ven­ der productos de su explotación en el mercado. Por otra parte, la explotación familiar necesita y permite a la vez el desarrollo de las industrias agrarias y de las empresas de co­ mercialización. Es evidente que para las casas de maquinaria, abo­ nos, etc., es más interesante que la producción esté dispersa que muy concentrada. Su volumen de ventas aumenta y los beneficios tam­ bién, ya que los precios que pueden imponer a los pequeños produc­ tores aislados son más elevados. Lo mismo ocurre con las fábricas de transformación y comercialización de productos agrarios. La explotación familiar necesita emplear al máximo su trabajo. Para ello debe aumentar el tamaño de su propiedad. Como conse­ cuencia, el pequeño agricultor arrienda o compra tierras que en mu­ chos casos pertenecen a los que han emigrado. El número de compra­ ventas y arrendamientos de tierra es, por tanto, ahora mucho ma­ yor que antes. Gran explotación.— Frente al antiguo tópico del latifundio absentista e improductivo, ya en la época de la agricultura tradicional las grandes explotaciones conocían el juego del mercado y producían para vender, buscando la máxima rentabilidad. Sin embargo, mientras en la agricultura tradicional las grandes explotaciones dominaban y controlaban el mercado, hoy en día no se puede decir lo mismo. Actualmente, las grandes explotaciones no con­ trolan, en la mayoría de los casos, los canales de comercialización, sino que están dependiendo — lo mismo que las pequeñas— de monopo­ lios de comercialización y transformación de productos agrarios. Los cambios más importantes que se han introducido en la gran explotación son los relativos a la forma de producir. La mecanización se ha desarrollado muy ampliamente, introduciéndose modernas téc­ nicas de cultivo. Puede decirse que la gran explotación ha pasado de forma gradual y con distinta intensidad según las zonas a la nueva empresa agraria capitalista; dicho de otro modo, se ha desarrollado un proceso de

lO índice

67 afianzamiento de las formas de producción capitalista en la gran pro­ piedad. 3. Conclusiones.— El desarrollo capitalista ha provocado una se­ rie de cambios profundos en todo el sector y que pueden resumirse diciendo que cada vez un mayor número de personas que trabajan en la agricultura pasan a una situación de dependencia y subordina­ ción a los intereses del gran capital. Todo ello implica la existencia de nuevos condicionantes que afec­ tan claramente a la situación de los agricultores, por un lado, y de los trabajadores agrícolas, por otro. En el caso de los pequeños y medianos agricultores se ha acele­ rado el proceso de integración en el mercado, lo cual les lleva a que, incluso siendo propietarios, sus decisiones ya no las pueden tomar li­ bremente. Para aumentar su nivel de vida deben conseguir precios más altos, enfrentándose para ello con las fábricas de transformación y comercialización de los productos agrarios. En el caso de productos con precios regulados, los campesinos tienen por delante el difícil obstáculo de la Administración, que fija unos precios ruinosos para sus productos. También tienen que enfrentarse a los monopolios de materias primas (abonos, semillas selectas, piensos, etc.). Y a pesar de que en las luchas por los precios pueden estar jun­ tos pequeños y grandes, el significado de la lucha es distinto. Para los pequeños es la remuneración de su trabajo y su nivel de vida lo que está en juego; en cambio, para los grandes es el nivel de benefi­ cios empresariales y la remuneración del capital. De otra parte, en algunos casos los grandes propietarios están li­ gados a los grupos monopolistas que controlan las industrias agrarias. En el caso de los obreros agrícolas, se ha extendido la lucha por los convenios para mejorar sus salarios y condiciones de trabajo. A la vez, como consecuencia del aumento en estos últimos años del nú­ mero de parados y del crónico paro estacional, se han agudizado las luchas por estos motivos. En ellas se exige la reforma de la Seguridad Social Agraria para que cubra partes de este paro y también la expro­ piación de las grandes fincas no cultivadas o cuyos recursos estén cla­ ramente desaprovechados. En resumen, puede decirse que, como consecuencia de los cam­ bios producidos, se configuran varias categorías sociales: trabajado­

lO índice

68

res agrícolas, pequeños y medianos agricultores, grandes agricultores y los monopolios. Es necesario resaltar, por último, cómo entre los pequeños agri­ cultores y los trabajadores agrícolas hay intereses comunes que ellos mismos reconocen e intentan reforzar. II. a)

EL M OVIM IENTO SIND ICAL

El verticalismo en el campo

Al igual que en los otros sectores de la producción, la única or­ ganización sindical permitida (y obligada) durante cerca de cuarenta años ha sido el Sindicato Vertical, que en el caso del sector agrícola posee, además de las características generales de todo el sindicalismo oficial (vinculación al Estado, obligatoriedad, falta absoluta de demo­ cracia interna, etc.), algunas características específicas que comenta­ remos. Dentro del sindicalismo oficial en el campo nos encontramos con diversos organismos: Hermandades.— Son los organismos sindicales de base. Fun­ cionaban a nivel local y provincial y agrupaban a todos los pro­ ductores sin diferenciación alguna de clase. A partir de la ley sindical del 71 intentaron abrirse mínimamente y diferenciar más los sectores y clases sociales con intereses contrapuestos que teóricamente se «hermanaban». Este intento fue infructuo­ so en general y la vida sindical languidecía en los pueblos o en todo caso brotaba al margen del sindicalismo oficial. Mención especial merece el caso de muchas localidades andaluzas donde al existir concentraciones importantes de jornaleros y una am­ plia implantación de organizaciones de izquierda, las elecciones sindicales fueron aprovechadas para la presentación de candida­ turas democráticas que a nivel de base lograron en general triun­ fos que permitieron el utilizar en algunos casos los niveles in­ feriores del Sindicato Vertical como plataforma de los verdade­ ros intereses obreros. Cámaras Oficiales Sindicales Agrarias.— Funcionaban a ni­ vel provincial e intentaban coordinar todas las instituciones es­

lO índice

69 tatales o paraestatales que actuaban en el campo. En su seno estaban integradas: Hermandades, Cooperativas, Grupos Sindi­ cales de Colonización y otras entidades de menor importancia. Sindicatos Nacionales Agrícolas.— Son las organizaciones por sectores de la producción donde coexisten productores, co­ merciantes e industriales. Tenían relación con el sector agrario los siguientes: frutos y productos hortícolas, olivo, vid, cerve­ zas y bebidas, azúcar, madera, corcho, ganadería, cereales y par­ cialmente el textil. Estas organizaciones estaban muy controla­ das por el sector comercial, que los utilizaba a su favor, muchas veces en contra de los intereses de los campesinos, en especial de los pequeños. Hermandad Sindical Nacional de Agricultores y Ganade­ ros.— Creada en 1961 para, en teoría, representar y defender los intereses de la agricultura en su conjunto y coordinar las diversas instituciones sindicales agrarias existentes. Todos estos organismos tienen en común su escasa o nula representatividad, su carácter único y obligatorio y su utilización por la Ad­ ministración como vehículo de su política agraria. Es curioso señalar algo sobre las posturas de las Cámaras y Her­ mandades frente al malestar creciente en el campo, ya que el fenó­ meno no tiene paralelismo con lo ocurrido con el vertical en otros sectores. Podemos distinguir varias etapas: 1 .a e t a p a : Las Cámaras y Hermandades durante la etapa de con­ solidación y exaltación del régimen franquista.

En esta etapa, en la que todo lo que pudiera suponer oposición al régimen era brutalmente reprimido, las Cámaras Agrarias jugaron un papel de meras «gestorías burocráticas». Como todas las instituciones creadas o transformadas por el fran­ quismo, ayudaron a la estabilización y perpetuación de dicho régimen. Las Hermandades actuaron además de soporte y plataforma del po­ der caciquil rural, colaborando al control ideológico y de posibles con­ testaciones de los agricultores, cuyo grado de conciencia y reivindicativo, por otra parte, era ya de por sí bastante bajo. Esta etapa coin­ cide con una cierta estabilidad de la economía campesina, ya que to­

lO índice

70

davía no se manifiesta de forma aguda la crisis de la agricultura tra­ dicional. 2 .a e t a p a : Las Cámaras y Hermandades en la larga etapa de des­ composición del régimen franquista.

A partir de la década de los sesenta, los cambios que se producen en el capitalismo español, su incidencia en la estructura económica y social del país y el incremento de la lucha que viene manteniendo la oposición por desgastar al régimen, tienen como consecuencia la agu­ dización del proceso de deterioro del franquismo, y la situación co­ mienza a cambiar en el Sindicato. Es la etapa que coincide con las primeras experiencias de lucha y organización campesina. La característica más sobresaliente de esta nueva fase es que las Hermandades y Cámaras Sindicales intentan asumir por primera vez un cierto papel reivindicativo y sindical, aunque sea domesticado y demagógico. Este intento se intensifica conforme las luchas campesinas van en aumento, dentro de una operación de control y freno de los movi­ mientos campesinos democráticos surgidos al margen del Sindicato Vertical. Como consecuencia de este giro en la actitud de los máximos diri­ gentes del Vertical, se produce una relativa desvinculación de las Her­ mandades y Cámaras Sindicales respecto del Gobierno. En esta etapa se empiezan a producir las primeras críticas abiertas y públicas de los responsables del Sindicato Vertical hacia la política agraria oficial. A pesar de los intentos de los verticalistas por convertir las Cá­ maras y Hermandades en sindicatos reivindicativos, éstos fracasaron, ya que siempre arrastraron el lastre de la propia ideología fascista de la mayor parte de sus dirigentes y de las características de un sindica­ to vertical, es decir, corporativista, antidemocrático y al servicio de la clase dominante y no de los intereses campesinos. Si en alguna ocasión sirvieron para defender alguna reivindicación, su eficacia no pasó de conseguir ventajas que, aunque en teoría eran para todos los agricultores, a quien favorecían realmente era a los grandes propie­ tarios.

lO índice

71

3.a

etapa

:

El verticalismo en las postrimerías del franquismo.

A partir de 1974, las débiles estructuras organizativas que fueron el soporte de las primeras luchas campesinas van consolidándose como organizaciones sindicales enfrentadas radicalmente a las Hermandades. El Sindicato Vertical, que ve así peligrar su monopolio sindical y que, por otro lado, se encuentra acosado por la Reforma Sindical, de la que ya se empieza a hablar en el primer Gobierno de la Monar­ quía, aunque comienza a tomar visos de sinceridad con la reforma de Suárez, pone en marcha diversos mecanismos que permitan la conti­ nuidad de la Hermandad como sindicato de los agricultores. Estos intentos continuistas se van viendo fracasados y quedan hoy reduci­ dos a dos aspectos: — Creación de sindicatos «empresariales» que agrupen a los grandes agricultores y a lo que puedan recoger basándose en los jerifaltes del vertical de medianos y pequeños. Estos sin­ dicatos, si bien pueden tener su peso y su lugar, han debido resignarse a perder toda veleidad hegemónica o mayoritaria en el campo. Los analizaremos en otro lugar, puesto que no se trata ya de sindicalismo vertical, sino de organizaciones profe­ sionales con antecedentes en las Hermandades, — La nueva ley de Cámaras Agrarias. La reciente apari­ ción del decreto-ley de Cámaras Agrarias hay que interpretarla como una continuidad de los intentos por parte de la Admi­ nistración de controlar la vida social y reivindicativa del cam­ po. En efecto, por un lado el decreto es ambiguo y no diferen­ cia con la suficiente claridad las funciones de los sindicatos, por un lado, y de las Cámaras, por otro. Pero la confusión, más que del texto del decreto, se deriva de la praxis actual. Incluso después del decreto las Cámaras Agrarias siguen interfiriendo el campo sindical y obstaculizando el desarrollo de los sindica­ tos. La frontera entre las reivindicaciones más inmediatas (pre­ cios, Seguridad Social, etc.) y las más generales (seguros contra catástrofes, subvenciones, etc.) no está clara, y esto es aprovecha­ do por las Cámaras para establecer la competencia con los nue­ vos sindicatos. Estos, por otro lado, parten de una concepción sindical amplia y no sólo de reivindicaciones, sino también de participación en la política agraria y en todos los problemas que afecten al sector, por amplios que sean.

lO índice

72

b)

Los conflictos campesinos y el nacimiento de un sindicato democrático

Vamos a intentar analizar cómo nació el sindicalismo democrático en el campo. Aunque no se pueden hacer consideraciones demasiado generales, ya que en cada zona el proceso ha tenido sus peculiarida­ des, sí que podemos apuntar algunos aspectos que han tenido impor­ tancia decisiva en la consolidación del nuevo sindicalismo agrario. En primer lugar, podemos decir que el proceso organizativo ha ido indisolublemente unido a las luchas campesinas. Ha sido al calor de los conflictos, en las asambleas, en las plazas de los pueblos o al borde de las carreteras donde han surgido los primeros esbozos de organi­ zación campesina. Un poco más adelante estudiaremos algunos de es­ tos conflictos para ejemplificar lo que aquí decimos. En segundo lugar, el proceso del nacimiento de las estructuras sindicales ha estado muy condicionado por la situación política gene­ ral del país; así, en los años 60, y hasta bien entrados los 70, es incon­ cebible pensar en un sindicalismo democrático de masas abierto, ya que la fuerte represión impide cualquier experiencia de ese tipo; en esa época nos encontramos con pequeños grupos clandestinos de agricultores (y profesionales ligados al campo) fuertemente concientizados y ligados a menudo a los partidos políticos de izquierda. En esta etapa surgen las luchas campesinas y estas organizaciones se es­ fuerzan en encauzarlas y dirigirlas (caso del boicot al pago de las cuo­ tas de la Seguridad Social llevado a cabo en 1970-72 por Comisiones Campesinas en Galicia), o bien muchas de estas primeras luchas se desarrollan en zonas donde no existen organizaciones de ningún tipo, y es al calor de la espontaneidad de la lucha donde se organizan estos primeros embriones de movimiento sindical campesino (nacimiento de las Comisiones de Pueblos en la ribera del Ebro a raíz de la «guerra del pimiento» de 1973). Tras esta primera etapa de forzada clandestinidad, la situación po­ lítica va a estar marcada por la descomposición del régimen franquis­ ta. En esta etapa es posible una cierta salida a la luz, más o menos amplia, según la fuerza e implantación de la organización y el apoyo exterior (partidos, plataformas legales, prensa, etc.). En este período se consolidan las primeras organizaciones campesinas de masas (Unió de Pagesos en Catalunya a partir del conflicto del aceite de Les Ga-

lO índice

73

rrigues, en Lérida, 1974-75, y Unión de Agricultores y Ganaderos de Aragón a raíz de la «guerra del maíz», en 1976). Desde entonces, el proceso de transformación política de la socie­ dad española ha ido posibilitando cada vez más el fortalecimiento de las organizaciones campesinas, y sobre todo su coordinación cara a formar un movimiento unitario a nivel estatal. En otro apartado describiremos y analizaremos el proceso de coordinación de las dife­ rentes organizaciones, lo que consideramos ya como una etapa de con­ solidación avanzada del movimiento campesino; en este apartado nos centraremos en desarrollar cómo fueron surgiendo las organizaciones y su relación con las luchas campesinas de principio de los setenta. Ante la imposibilidad de analizar lucha por lucha y zona por zona de lo ocurrido en esos años, nos limitaremos a tratar algunos de los ca­ sos — ya citados— que nos parecen más ejemplificadores. El origen del movimiento campesino en Galicia Antecedentes: E l campo gallego en los años 60-70 El estudio de la formación y desarrollo del movimiento campe­ sino en Galicia necesita, para su real valoración, partir del conocimien­ to del contexto en el que se da. A grandes rasgos, podemos decir que ese contexto es el de un Estado dominado por un poder dictatorial y de una nacionalidad, Galicia, oprimida política y económicamente, en el sentido en que están oprimidos todos los pueblos del Estado es­ pañol, y en el de su propia personalidad nacional. A esto debe agre garse la marginación económica que sufre el pueblo gallego en rela­ ción con otras zonas del Estado. Ello da como consecuencia una agri­ cultura muy atrasada, con métodos de producción arcaicos, una po­ blación envejecida, consecuencia de la fuerte emigración; una estruc­ turación de la propiedad minifundista y compuesta por decenas de parcelas de mínimas dimensiones, que apenas responde a una econo­ mía de autoconsumo. A ello se suman el resto de problemas comunes a la mayoría del campesinado: política de precios e importaciones, impuestos, servicios, comercialización, sanidad, enseñanza, etc. Junto a la masiva emigración de hombres, debemos apuntar la emigración de materias primas y recursos financieros (ahorro y capital) a otras zonas más desarrolladas, lo que, unido a la falta de industrialización

lO índice

74 general y de transformación de los productos ganaderos agrícolas y forestales, completan de forma sintetizada este contexto. A todo ello se añade la fuerte incidencia del caciquismo, que tie­ ne sus reductos tanto en Ayuntamientos como Hermandades, ambos distanciados del campo, tanto por su falta de representatividad como por la artificialidad en relación con la estructuración tradicional ga­ llega, que tiene su base en la parroquia y la comarca. La agricultura tiene todavía en Galicia un carácter tradicional: la mayoría de las explotaciones destinan la mayor parte de la produc­ ción al autoconsumo. Las ventas tienen un carácter marginal; basta conseguir una pequeña cantidad para comprar lo que la explotación no produce: ropa, calzado, azúcar... La explotación es pequeña y está muy parcelada; el tamaño medio es de dos a cinco hectáreas, siendo menor en las comarcas de la costa. Se puede considerar como muy corriente dos hectáreas (una de monte, media de secano y media de regadío), dos vacas, que aportan trabajo y producen leche y terneros, y tres personas en edad laboral. La cantidad de dinero que entra en casa al año es del orden de 45.000 a 50.000 pesetas que resulta de la venta de la leche y los temeros. Los gastos en abonos, maquina­ ria, etc., son mínimos. La gran mayoría de las familias tienen algún miembro en la emigración, y en general el dinero que manda es el que sirve para mejorar un poco la situación.

Las Comisiós Campesinas Las Comisiós Campesiñas de Galicia no nacen como consecuen­ cia de ningún plan preeestablecido, sino que surgen de manera natu­ ral entre los propios labradores, respondiendo a una profunda tradi­ ción democrática enraizada con los hábitos comunitarios que tienen su claro reflejo en la propiedad vecinal de los montes, en el reparto de las aguas de riego, en los rebaños atendidos colectivamente, en la democracia popular y directa de los «concellos» parroquiales, etc. Las Comisiós responden a esas formas de democracia directa y en un primer período son promovidas con objetivos muy concretos: gestio­ nar la solución de un problema común ante las autoridades o entida­ des a las que competa la falta de representatividad. La indiferencia y la actitud anticampesina de muchos de los que rigen Ayuntamien­

lO índice

75

tos y Hermandades es factor que hace que dichas Comisiós se multi­ pliquen y busquen soluciones al margen de estos organismos oficiales. La lucha por las reivindicaciones más inmediatas hace tomar al mismo tiempo conciencia de la necesidad de unificación de estas rei­ vindicaciones, en su mayoría comunes a todo el campesinado, así como de las libertades sindicales y de los derechos políticos más elemen­ tales. Uno de los primeros llamamientos de las Comisiós Campesiñas se hace en el año 1968, contra el caciquismo y por la democracia, en la Cooperativa del Ribeiro. En los años anteriores, en esta misma co­ marca orensana habían tenido lugar las grandes luchas de los campe­ sinos de Cástrelo de Miño contra Fenosa. A partir de 1970 la influencia de las Comisiós Campesiñas se ex­ tiende ampliamente con el desarrollo de las luchas del «non pagar» contra la cuota empresarial de la Seguridad Social Agraria. E l conflicto de las cuotas de la Seguridad Social (1970.-73) En las condiciones antes expuestas acerca de la agricultura en Ga­ licia, es evidente que no se puede tratar al campesino gallego como empresario. Pero la Administración lo considera así, y como tal tiene que cotizar a la Seguridad Social. Este pago se añade al que debe efec­ tuar como trabajador autónomo. De las 50.000 pesetas que como media entran al año en una fa­ milia campesina gallega, una buena parte debe destinarla a pagos a la Administración (impuestos y cuotas de la Seguridad Social). Desde 1965 la mayoría de los campesinos gallegos quedaron exen­ tos del pago de la contribución rústica, al tener menos de 5.000 pe­ setas de líquido imponible. En 1967 se aprobó por decreto la ley de Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social; en ella se conside­ ra empresarios a todos los titulares de una explotación agrícola, de­ biendo cotizar desde entonces como tales. En el primer semestre de 1970 se pusieron al cobro los recibos de 1967 y 1968; los recauda­ dores decían que era la contribución, que se volvía a cobrar. La primera reacción de los campesinos de Orense fue de alarma y malestar; la cuota significaba mucho dinero, y de una forma espon­ tánea empezó a circular por las parroquias la voz del «non pagar».

lO índice

76

Se formaron grupos de campesinos y junto con otros ya existentes se reunieron para discutir la situación y propagar la consigna de «non pagar». En este primer intento de cobro se negaron a pagar unos 8.000 campesinos. En el municipio de Muiños, donde nadie pagó, tuvo lu­ gar una concentración, siendo detenido un labrador. Los aldeanos se solidarizaron y en seguida le dejaron en libertad. Por esas fechas se mandó un escrito al Ministro de Agricultura firmado por 130 agri­ cultores explicando por qué no pagaban y pidiendo los mismos dere­ chos que los obreros en cuanto a Seguridad Social. Junto con otras reividicaciones. En el segundo semestre de 1970, antes de que empezaran los co­ bros, se distribuyeron en varias comarcas hojas que llamaban a «non pagar». Los campesinos, a través de las comisiones que habían crea­ do, fueron extendiendo la consigna. En Verín (donde hay 43.000 ha­ bitantes), en noviembre de 1970 se hicieron asambleas y reuniones en las distintas parroquias; hubo también un intento de manifestación! ante la Delegación de Hacienda, pero lo impidió la Guardia CiviL Casi la mitad de los campesinos de Verín no pagaron en esta ocasión. En total se calcula que en 1970 una quinta parte de los campesinos de Orense mantuvieron el «non pagar». Ante el cobro que se debía efectuar en el primer semestre de 1971, las comisiones de campesinos que tomaron parte en la campaña anterior empezaron a correr de nuevo la voz de no pagar. También se tiraron abundantes hojas por toda la provincia. La organización de los campesinos fue mejorando y extendiéndo­ se. Adquirieron experiencia y se hicieron algunas asambleas en dis­ tintas comarcas. Por esas fechas, amparándose en la suspensión del artículo 18 del Fuero de los Españoles, fueron detenidas diez personas entre las que más se habían destacado en la lucha contra el pago de la cuota; se les acusaba de asociación ilícita (ser miembros de Comisiones Campe­ sinas) y propaganda ilegal; seis de ellos fueron juzgados por el Tri­ bunal de Orden Público. Inicialmente el fiscal pedía veintinueve años de cárcel en total. El juicio se celebró mucho más tarde, en enero de 1973, en Madrid; el apoyo popular fue grande y al final las penas impuestas fueron mínimas. Después de estas detenciones, en septiembre de 1971, de nuevo se presentaron al cobro los recibos de la cuota empresarial y todos los demás impuestos. Se presentaron además todos los recibos atrasados.

lO índice

77

Pero tampoco en esta ocasión tuvieron éxito. Los municipios donde .antes no se pagaba siguieron sin pagar y el movimiento se amplió a nuevas zonas, aunque algunos campesinos que antes no pagaban esta vez lo hicieron. En mayo de 1972, cerca de 400 sacerdotes gallegos, la mayoría de Lugo, escribieron una carta al Ministro de Trabajo en la que exponían la situación de los campesinos gallegos y la injusticia de las cuotas de la Seguridad Social. Poco después, la Caja Provincial Cooperativa de Crédito de La Coruña apoyaba la carta anterior y pe­ día que no se cobrase la cuota empresarial en Galicia. En junio, los Colegios de Abogados de Galicia se declaraban en apoyo de los campesinos y pedían que se eliminara la cuota empresa­ rial y que se equiparase a los trabajadores del campo con los de la in­ dustria. Hasta el Consejo Económico Sindical de Galicia apoyó a los campesinos gallegos en sus justas peticiones. En los periódicos se publicaron diversas noticias sobre el tema, convirtiéndose en una reivindicación de todo el pueblo gallego. Ninguna de las cartas enviadas a miembros del Gobierno fue con­ testada. La única solución de los campesinos era mantenerse en el -«non pagar». Desde entonces, muchas zonas siguen sin pagar las cuo­ tas, algunas comienzan a pagar, en tanto que otras se incorporan al -«non pagar». Se han hecho nuevas asambleas y concentraciones. Y la Administración todavía no ha conseguido que paguen todos los campesinos gallegos.

L a «guerra del pimiento» de 1973, en la ribera del Ebro Antecedentes Es el primer conflicto importante y con repercusión en la prensa nacional protagonizado por pequeños agricultores de productos hor­ tícolas. El conflicto se desarrolló en la ribera del Ebro de Navarra y Aragón, zona dedicada casi exclusivamente a productos hortícolas, con explotaciones familiares pequeñas en las que suelen trabajar va­ rios miembros de la familia. Estos pequeños agricultores se hallan muy dispersos y a la hora de fijar el precio tienen muy poca fuerza para negociar frente a las fábricas de conservas.

lO índice

78

Desarrollo del conflicto El año anterior, 1972, el nivel de producción fue muy bajo debi­ do a los daños que causó el pedrisco; esto provocó la subida de pre­ cios en el mercado (12 y 13 ptas./Kg.). En 1973, como consecuencia de los buenos precios del año anterior, los agricultores se animaron a plantar y la producción fue muy abundante. Ante la gran cantidad de pimiento, los compradores fueron bajando los precios, llegando a pagar una cincuenta ptas./Kg., precio que se hallaba muy por deba­ jo del coste. En los pueblos de Ribaforada, Buñuel, Cortes, Fustiñana, Mallén» Novillas, etc., los compradores fueron bajando los precios a cuatro, tres, dos cincuenta ptas./Kg., llegando a ofrecer menos incluso. E l día 21 de septiembre, el precio bajaba por horas. Fue entonces cuan­ do los agricultores decidieron cortar todos juntos la carretera con los tractores, como único medio para atraer la atención pública y que se tuviesen en cuenta sus problemas. Salieron en caravana remolques de Buñuel, algunos de Ribaforada y otros que habían venido de los pue­ blos de colonización de Aragón. Se situaron en la parte derecha de la carretera y cruzaron dos o tres tractores, cortando así el tráfico de la nacional Zaragoza-Pamplona. A la misma hora se cerró también el tráfico a la altura de Mallén con más de cincuenta tractores de ese pueblo y otros circundantes que van allí a vender el pimiento. Hacia las seis de la tarde llegó a Ribaforada la noticia del corte que habían hecho en Buñuel y Mallén. En aquel momento la circu­ lación por el centro del pueblo era muy intensa, ya que el tráfico de la carretera cortada se desviaba por allí. Ante esta situación, los agri­ cultores cerraron el paso de Ribaforada para que los tapones de Bu­ ñuel y Mallén fueran más efectivos. Nada más producirse el tapón de Buñuel, se personó la Guardia Civil invitando a los campesinos a que arreglasen sus problemas por otros cauces. Ante la negativa unánime de éstos, se inició la toma de matrícula de todos los tractores allí aparcados. La protesta de la gen­ te fue ruidosa, y entre gritos y empujones, los «números» dejaron de tomar matrículas y se fueron. Hacia las ocho se presentó un mayor número de guardias, pero la respuesta de los campesinos fue la misma. Las visitas de la Guar­ dia Civil se repitieron a lo largo de toda la noche y la gente seguía

lO índice

79 contestando que no se retirarían hasta que se solucionasen sus pro­ blemas. Hacia Mallén, donde el número de personas concentradas era ma­ yor, fueron enviados unos cien guardias civiles. En esta localidad, ante la negativa de la gente a retirarse, hicieron disparos al aire. Las autoridades civiles y sindicales se interesaron más por los cortes de tráfico que por el problema de fondo. En todos los pueblos los campesinos actuaron por su cuenta, aunque en Buñuel el alcalde estuviese con ellos, y en Ribaforada y Fustiñana, los presidentes de la Hermandad. Cuando el problema desbordó todos los cálculos previstos, se pre­ sentaron el presidente de la Hermandad Nacional, los presidentes de las C. O. S. A. de Pamplona y Zaragoza y otras autoridades. Desea­ ban normalizar la situación lo antes posible, y a base de reuniones y promesas lograron que la gente regresara a sus pueblos y dejase vía libre al tráfico. Serían las siete de la mañana del día 22. A los pueblos de Ribaforada y Fustiñana llegaron noticias de que en Mallén y Buñuel se había llegado a un acuerdo con las autorida­ des. Pero las noticias eran confusas y decidieron continuar allí hasta que se aclarase la situación. Hacia las nueve de la mañana comenza­ ron a llegar coches de la Guardia Civil; los guardias cargaron contra la gente. A los diez minutos de esta escena llegaron desde el pueblo, donde estaban reunidos en el Ayuntamiento, el alcalde, el diputadopresidente de la Cámara Agraria y el alcalde de Tudela. Los agricul­ tores, en cuanto les vieron corrieron hacia el coche y les golpearon al salir del mismo, mientras aquéllos pedían ayuda a la Guardia Ci­ vil. Cuando el alcalde intentó hablar, nadie le escuchó. La vigilancia duró tres y cuatro días en las carreteras y los pue­ blos. El domingo 23 hubo reuniones entre agricultores y conserveros, llegándose a los siguientes acuerdos: — El precio del pimiento quedaba fijado en seis ptas./Kg. — Todo el pimiento se comercializaría a través de las Herman­ dades. — Cada agricultor hacía una declaración de las robadas de pi­ miento sembradas, la cosecha aproximada, las fechas de posi­ ble entrega. Una hoja de control para responder a los pedidos de fábrica.

lO índice

80

— Se concedían 30 millones de pesetas para el excedente que no pudieran fabricar los conserveros. Al día siguiente volvieron a reunirse los fabricantes y Hermanda­ des para formalizar los acuerdos. Ese día se limitó la presencia de los agricultores y se dijo que lo firmado el día anterior era sólo un com­ promiso verbal. Se llegó a un nuevo acuerdo: el pimiento se pagaría a cinco pesetas y los 30 millones se repartirían después de la campaña proporcionalmente entre los agricultores. Consideraciones sobre el conflicto Se trata de un conflicto entre los agricultores del pimiento de una extensa zona contra las fábricas conserveras que compran el pro­ ducto. Los agricultores no tenían organización previa y fue a raíz de las sucesivas disminuciones del precio cuando se decidieron a actuar uni­ dos para defender sus intereses. Al no tener organización previa, no habían elaborado estudios de costes en los que basarse para defender sus precios, y el conflicto sur­ gió cuando éstos ya habían bajado mucho. La acción que llevaron a cabo no estuvo dirigida ni mínimamente organizada, lo que facilitó una fuerte represión. En este mismo sen­ tido, la falta de coordinación e información entre los distintos pue­ blos dificultó la eficacia de las actuaciones. Algunos de los agricultores que más activamente participaron fue­ ron procesados, aunque más tarde se anularon dichos procesamientos. En gran parte, la importancia de este conflicto se debe a la fuerte unión de los campesinos y a la utilización de nuevas formas de lucha en el campo (cortes de carreteras, manifestación con los tractores, etc.) que han marcado un nuevo rumbo para los conflictos protagonizados por los pequeños agricultores. Posteriormente se han dado problemas con el precio de otros pro­ ductos de huerta en la ribera, y la unión de los agricultores ante ellos ha sido la norma. Desde entonces las movilizaciones han sido previas a la venta del producto: los agricultores estaban ya preparados con estudios de costes, campañas de prensa, así como con otras acciones

lO índice

81

encaminadas a subir los precios; enseñanzas obtenidas del primer con­ flicto, que fueron sirviendo para preparar los sucesivos. A partir de estas luchas empezaron a crearse grupos de agriculto­ res en algunos pueblos de la ribera, que después se constituyeron en comisiones de pueblos; a través de éstas, los agricultores preparaban las campañas que se presentaban más problemáticas, poniéndose de acuerdo eri los distintos pueblos tanto a la hora de fijar el precio a pedir como en las acciones necesarias para conseguirlo. Este tipo de organización entre los agricultores se vio favorecido por la acumulación de la población en pueblos grandes de 1,500 a 5.000 habitantes. A través de estas comisiones, los agricultores de­ fendieron tanto sus intereses frente a los conserveros como unas con­ diciones de vida mejores para los pueblos. El conflicto del aceite en Les Garrigues (Lérida, 1974-75) y el nacimiento y consolidación de la Unió de Pagesos Antecedentes y desarrollo del conflicto La zona olivarera más importante de Cataluña se encuentra en la parte sur de la provincia de Lérida, El aceite es la principal fuente de riqueza de Les Garrigues y de él dependen las economías de unas tres mil familias. Hasta hace unos años, el aceite era comercializado y exportado principalmente por algunos comerciantes que dominaban el mercado exterior. El aceite de Les Garrigues era muy bien acogido por el mercado italiano debido a su gran calidad. Mediante presiones y luchas, las cooperativas consiguieron el per­ miso para iniciar la exportación directa a través de la UTECO, lo cual significó que los agricultores participaran de las ganancias de la ex­ portación del aceite. La exportación del aceite de Les Garrigues no perjudica al mer­ cado español, ya que sólo representa un 0,7 por 100 de la producción total del país. El problema se planteó cuando el Gobierno limitó drásticamente la exportación directa del aceite. Tan sólo la subida de los derechos reguladores suponía para los olivares unos 54 millones de pesetas de pérdida. El aceite que se prohibía exportar estaba ya comprado por firmas italianas.

6

lO índice

82

A fines de 1975, el excedente de aceite de oliva era de 150.000 toneladas en todo el Estado español, que junto con el procedente de la recolección en marcha supondría un total de 4.000.000 de Tm. Ante la situación creada, las cooperativas actuaron por diferentes caminos para conseguir el permiso de exportación. En un principio la lucha estuvo dirigida por los presidentes de las cooperativas y todas las acciones discurrieron por los cauces legales. A través de numero» sas juntas, reuniones, etc., se mantenía una continua información en­ tre los socios cooperativistas. Se presionó a las autoridades por medio de diferentes escritos y telegramas y se logró una actuación decidida a favor de la exportación por parte de la Tunta directiva de la UTECO. A finales de febrero, a pesar de haber conseguido las autoriza­ ciones para la exportación, ante los desproporcionados derechos re­ guladores impuestos, la UTECO devolvió las licencias de exportación al Ministerio en señal de protesta. Todas estas acciones culminaron en una Asamblea extraordinaria de la UTECO, celebrada el 3 de marzo en Lérida, a la que asistieron unos 1.000 agricultores de Les Garrigues. Los agricultores reunidos pidieron que si no se escuchaban sus peticiones dimitieran todas las autoridades provinciales y además se emprendieran acciones fuera del marco legal. En el mismo mes de marzo, una comisión visitó al Ministro de Relaciones Sindicales, sin obtener ninguna solución. Poco después se exportaron 450 Tm. pagando las nueve pesetas de derechos. El enorme retraso en la exportación del aceite de esta campaña (1974-75), como consecuencia de las medidas del Gobierno, supuso unas fuertes pérdidas para todos los agricultores de Les Garrigues. Para la campaña siguiente se preveía una producción de siete mi­ llones de kilogramos y las expectativas de exportación seguían siendo malas. Ante lo poco conseguido por los olivareros y las grandes pér­ didas sufridas, el señor Mola Pintó, procurador en Cortes y presi­ dente de la UTECO, presentó su dimisión, cargo que volvió a reasu­ mir al prorrogarse la legislatura, sin que el problema se hubiera re­ suelto. En los primeros meses del verano (1975) empezaron a distribuir­ se las primeras hojas firmadas por la Unió de Pagesos, organización campesina de Catalunya, tratando del problema de Les Garrigues. En su revista «L a Terra» dedicaron un amplio estudio al tema. Desde es­

lO índice

83;

tas hojas, la organización campesina animaba a la lucha por mejores precios. En los primeros días de 1976, ante la nueva recolección, el males­ tar se agravó y en la zona empezaron a aparecer pintadas y hojas con la frase «Lluitem per l’oli» (luchemos por el aceite). El día 12 de ene­ ro, las hojas pedían la compra inmediata por la CAT o el FORPPA de los excedentes de aceite del año pasado y de toda la cosecha de este año a 110 ptas./Kg. al contado. El precio de 110 ptas./Kg. es el mínimo necesario para cubrir los elevados costes de producción y re­ colección del producto. El día 13 de enero, un almacén de la factoría aceitera ACACESA apareció incendiado. En sus paredes se leía: «Fora monopolis» (fuera monopolios). La Unió de Pagesos publicó posteriormente una nota en la prensa en la que no se responsabilizaba del incendio, aunque com­ prendía que se provocaran actos de este tipo como consecuencia de la situación tan desesperada de los agricultores de Les Garrigues. Valoraciones sobre el conflicto En este conflicto, los agricultores de Les Garrigues se han enfren­ tado a la política agraria del Gobierno. Esta política agraria tiende a favorecer a las grandes firmas andaluzas de comercialización de acei­ te, a las casas importadoras de soja y otros intereses de grupos econó­ micos con cierta influencia en el poder político. Por otro lado, se en­ frentan con los monopolios locales que controlan gran parte de la co­ mercialización del aceite, como es el caso del grupo ACACESA. Aunque algunas de las últimas medidas tomadas por el Gobierno para limitar la exportación han afectado también a estos grupos de comerciantes, no se puede hablar de la existencia de intereses y lu­ chas comunes entre comerciantes y cooperativas. De hecho, ambos están enfrentados, ya que los primeros siempre, y desde hace añps, han actuado con el objetivo de controlar el mercado y explotar a los agricultores. Debe destacarse también la falta de decisión por parte de los di rectivos de la UTECO, que sólo cuando la situación era desesperada empezaron a protestar y a manifestar cierto interés.

lO índice

84

La organización de los agricultores En un primer momento, puede decirse que los agricultores no te­ nían organización y que la lucha la encabezaron los presidentes de cooperativas y de Hermandad. En este período todas las acciones se hicieron siguiendo los cauces legales: cartas, informes, telegramas, asambleas en la Hermandad, etc. Cuando mediante estos métodos no se consiguió prácticamente nada, surgió la necesidad de dar una alternativa a la forma de orga­ nizarse y llevar adelante el conflicto. Es entonces cuando la Unió de Pagesos se pone al frente de la lucha, impulsándola, aglutinando los esfuerzos dispersos de los agricultores y planteando una plataforma reivindicativa, que a principios de 1976 encauza de forma abierta las aspiraciones campesinas. La Unió de Pagesos había surgido en noviembre de 1974 a partir de las antiguas Comissions de Pagesos. La Unió se define como un organismo en el que tienen cabida todas las capas sociales del campo catalán que trabajan y viven de la tierra. A lo largo de esta lucha y otras que se han desarrollado en diver­ sas comarcas catalanas, la Unió se fue extendiendo y consolidando du­ rante 1974, 75 y 76. Aprovechando los numerosísimos engranajes democráticos que surgieron en Catalunya frente a la descomposición de la Dictadura (prensa, asociaciones de vecinos, organismos unita­ rios, etc.), la Unió fue imponiendo su presencia, conquistándose su legalidad. Podemos decir que ha sido la primera organización sindical campesina y democrática que ha tenido un apoyo de masas y ocupado un puesto político y sindical importante en su zona de actuación, in­ cluso llegando a realizar congresos y convenciones antes de ser reco­ nocida legalmente por la Administración. Aragón, 1976. La «guerra del maíz» y el nacimiento de la Unión de Agricultores y Ganaderos de Aragón (U A G A ) Introducción El maíz ocupa casi la tercera parte de los regadíos de Aragón y, por tanto, es uno de sus principales cultivos, base de la économía de

lO índice

85

la zona. Actualmente esta región produce la cuarta parte del maíz es­ pañol. Desde 1970, la producción de maíz en España se ha estabilizado en torno a los 2.000.000 Tm. La superficie sembrada no ha aumen­ tado en muchos años y es aproximadamente de 500.000 Ha. Los ren­ dimientos medios son muy bajos y varían mucho de una región a otra y de secano a regadío. Más de un tercio de la superficie sembrada no emplea maíz híbrido, lo que ayuda a agrandar las diferencias. Galicia y Aragón son las mayores regiones productivas, pero los rendimientos de Aragón casi doblan los de Galicia. Las importaciones de maíz han aumentado considerablemente des­ de 1970 y en 1974 fueron superiores al doble de la producción na­ cional. (Este año, dos tercios de la importación procedían de Esta­ dos Unidos.) En 1960, el problema del maíz empezó a preocupar a las autori­ dades, y a partir de entonces la superficie dedicada a su cultivo creció un 18 por 100. Sin embargo, ese aumento no ha sido suficiente para las necesidades del consumo del país y ha sido imprescindible recu­ rrir a las importaciones. Actualmente sólo producimos la tercera par­ te del maíz que consumimos. Para la producción de este cereal, en España se utilizan semillas de maíz híbrido de origen norteamericano, pero esta variedad rinde menos en España que en su país de origen. Por otro lado, el maíz se destina principalmente a la elaboración de piensos compuestos, y las principales fábricas de piensos cuentan con importante participación de capital americano y la patente de fa­ bricación es también de Estados Unidos. Ahora bien, en los piensos destinados a porcino y vacuno se podría sustituir el maíz por la ce­ bada, cereal mucho más barato y de fácil producción en España. Esta sustitución podría ser una de las soluciones, pero, al parecer, «deter­ minados intereses» impiden llevarlo a cabo. Las importaciones de maíz permiten grandes especulaciones con el producto, favoreciendo especialmente a las empresas importadoras, que presionan para que éstas se realicen. Las principales empresas españolas que importan el producto están ligadas a grupos multinacionales muy fuertes.

lO índice

•86

La guerra del maíz En 1975, la Administración suprimió las subvenciones tradicio* nalmente otorgadas a este cultivo, y el precio de garantía se fijó en 8,10 pesetas por kilogramo, inferior a los costes de producción. ; En enero de 1976, los agricultores aragoneses tenían almacena­ dos 200 millones de kilogramos de maíz y era imposible colocar todo ese producto en el mercado como no fuera aceptando el precio ruinoso que ofrecía el FORPPA. . Antes de iniciarse la campaña 1975-76, los agricultores organiza­ dos en Comisiones Campesinas de Aragón habían realizado un estu­ dio de costes en varias reuniones, según el cual el precio de produc­ ción debería ser de 12,30 ptas/kg. Estudios realizados por técnicos de la zona fijaron un coste de 15 ptas/kg. Al comenzar la campaña se empezó pagando en mazorca de cinco a seis pesetas, y desgranado a siete pesetas por kilogramo. Debido a que los precios de mercado no cubrían los costes, los campesinos eli­ gieron una comisión para ver al presidente de la COSA y exigirle to­ mase decisiones encaminadas a solucionar el problema. Durante más de diez días se sucedieron las reuniones con cargos de la Administra­ ción, sin ningún resultado. A consecuencia de esto, se acordó que el 26 de enero salieran los tractores a la carretera en defensa de las pe­ ticiones de los campesinos, que se centraban en la suspensión inme­ diata de las importaciones de maíz, compra por parte del SENPA de maíz a precios superiores a los de garantía, así como la subvención a este cultivo. El lunes 26 de enero, unos 7.000 tractores salieron a las carrete­ ras; durante los días siguientes se sucedieron las asambleas masivas en diversos pueblos, así como muchas concentraciones de tractores en diversos puntos (la dinámica era extremadamente fluida: un día sa­ lían tractores de una zona y se replegaban los de otra, etc.). A lo largo de esos días de movilizaciones hubo numerosas reunio­ nes y negociaciones con la Administración, se hicieron ofertas por par­ te de ésta a los campesinos, pero no se llegó a ningún acuerdo. Por lo demás, a medida que los días iban pasando, el conflicto se iba cargando de contenido, las pancartas hacían alusión a todos los productos (cereales, vino, aceite, etc.) y reivindicaban los derechos ciudadanos. Numerosas fuerzas sociales colaboraban en la extensión

lO índice

87

y profundización del conflicto. Desde el Colegio Oficial de Ingenie­ ros Técnicos Agrícolas y Peritos Agrícolas de Aragón hasta la pren­ sa, que por primera vez informaba con detalle de un conflicto campe­ sino (no hay que olvidar que nos encontramos en la época del pri­ mer Gobierno de la Monarquía. Los agricultores se beneficiaron del momento político por el que atravesaba el país: el intento de aper­ tura del régimen y su interés por demostrar a Europa que España está cambiando). Hasta los niños de EGB se sumaron a la protesta; en una pan­ carta se leía: «Los alumnos de EGB de Alfamen, por la unidad de los agricultores. Vuestros hijos os apoyan y confían en vosotros. ¡Arri­ ba los pueblos! » En este contexto se va desarrollando toda una organización cam­ pesina de masas, surgen líderes naturales en las asambleas de pueblo y de comarca, comisiones elegidas que se encargan de problemas con­ cretos, de las negociaciones y de la coordinación. Se contacta con mo­ vimientos campesinos y otras zonas del Estado español y se reciben sus comunicados de solidaridad, que son aireados por la prensa y leí­ dos en las asambleas. Hasta el día 7 de febrero, después de dos semanas de moviliza­ ciones no se retiraron totalmente los tractores de las carreteras. Con­ siguieron algunas reivindicaciones, aunque no todo lo que se pedía, pero, sobre todo, se logró una solidaridad y una conciencia de uni­ dad, nuevas en el campo aragonés. La semilla del sindicalismo demo­ crático y de masas estaba sembrada. La guerra del maíz fue una autén­ tica escuela de participación y democracia, en la que los campesinos demostraron su capacidad de lucha, su organización y su disciplina. La Unión de Agricultores y Ganaderos de Aragón Una vez terminada la guerra del maíz, la organización y unión entre los agricultores continuó. Las comisiones de campesinos surgidas de la lucha continuaron reuniéndose y se mantuvo la coordinación en­ tre comarcas. Fueron estas comisiones las que promovieron el boicot a la FIMA (Feria Internacional de Maquinaria, que se celebra en Za­ ragoza), que se acordó llevar a cabo en las asambleas de los distintos pueblos como protesta a la situación de los campesinos. En las discusiones mantenidas entre los agricultores protagonis­

lO índice

88

tas de la «guerra del maíz» estaban los miembros de las antiguas Co­ misiones Campesinas de Aragón. En una reunión que tuvo lugar a fines de abril de 1976, los miembros de Comisiones expusieron cómo habían surgido éstas, sus finalidades, su pequeña historia y sus ob­ jetivos, y en esta reunión se habló de la situación del campo arago­ nés y de las posibles soluciones a los problemas, y sobre todo se con­ sideró cerrada una etapa, la de las Comisiones Campesinas de Aragón, para empezar a construir una nueva organización más amplia y repre­ sentativa. Los principales acuerdos tomados fueron: — Constitución de una comisión gestora, formada íntegramente por campesinos, que elaborara unos presupuestos básicos para el movimiento campesino aragonés y preparara una asamblea amplia de donde arrancara de una manera unitaria y demo­ crática el futuro sindicato campesino. — La composición de este movimiento sería sólo de agricultores y ganaderos, estudiándose el caso de los técnicos en la asam­ blea. La comisión gestora continuó su trabajo y el 26 de junio, en una rueda de prensa, varios agricultores, algunos de los cuales eran hom­ bres que habían sido elegidos en las asambleas de la «guerra del maíz», presentaron la Unión de Agricultores y Ganaderos de Aragón.

lO índice

ANALISIS DEL PROYECTO DE LE Y DE ELECCIONES LOCALES P o r Miguel Cid Cebrián

En base a una táctica política impuesta por las nuevas realidades del país, la regulación de las elecciones municipales camina con al­ gunos sobresaltos y bastante incertidumbre. Cuando escribimos este trabajo sólo se conoce públicamente los resúmenes o retazos publicados por la prensa del proyecto de ley elaborado por el Gobierno o su partido, la UCD, que para el caso es igual. Dicho proyecto, enviado a las Cortes antes de fin de año, se encuentra pendiente de su publicación en el «Boletín» de aquéllas y, lo que es más importante, de su discusión en la Comisión co­ rrespondiente, donde, a no dudarlo, ha de producirse un importan­ te debate. En nuestras manos se encuentra, no obstante, y después de al­ gunas peripecias, el mencionado proyecto de ley «filtrado» a la prensa a través de Europa Press, como si de un nuevo secreto cons­ titucional se tratara, y, a falta del texto definitivo, lo utilizaremos en nuestro estudio tanto por premuras de tiempo como por la indu­ dable importancia del proyecto, que sin duda se mantendrá casi intacto en todo aquello que el Gobierno y su UCD consideren no negociable.

lO índice

90

Unas normas electorales continuistas Si de alguna forma pueden definirse globalmente las normas elec­ torales para elecciones locales es calificándolas de «continuistas», en relación con las que regularon las elecciones del 15 de junio. El pa­ recido entre unas y otras es tal y las remisiones de las municipales a las generales es tan frecuente que resulta evidente una misma pa­ ternidad, si bien existen algunas lagunas derivadas del distinto ca­ mino que para acceder al «B. O. E .» van a tener las que ahora co­ mentamos. En primer término, el actual proyecto es bastante más breve que el real decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo. Así vemos cómo el número de artículos del proyecto es menos de la mitad— 44— de los 93 del citado real decreto-ley. Ello supone, por dos caminos, sustraer a las Cortes gran parte de la discusión de la nueva ley. En efecto, por un lado, el nuevo proyecto se remite en varias ocasiones al real decreto-ley, que se pretende sea unas veces supletario— artículo 1.°— y otras regulador expreso de determinadas ma­ terias a las que igualmente se remite, como es el caso, entre otros, del funcionamiento de las Juntas, creación de secciones, proclama­ ción de candidaturas, nombramiento de interventores, campaña de propaganda electoral, regulación del procedimiento electoral, escru­ tinio, etc. Pero es que, además, por otro lado, el proyecto, con su menor extensión que el real decreto-ley, es obligadamente más conciso y mucho menos detallado que éste. Ello obliga a dejar en manos del Gobierno la regulación posterior para el cumplimiento de las nor­ mas del hoy proyecto (disposición final 1.a) y la de algunas cues­ tiones cuyo desarrollo reglamentario ya se encuentra expresamente previsto, como es el caso de las peculiaridades de la campaña de propaganda electoral (art. 20). Todo ello constituye un claro intento del ejecutivo de seguir le­ gislando en materia electoral al resaltar la vigencia de las normas aplicables a las elecciones de junio, elaboradas exclusivamente por dicho ejecutivo por no existir Cortes democráticas y reservarse, aho­ ra que ya existen esas Cortes, todas las parcelas legales posibles para su unilateral regulación. De esta forma, de llegar a ley el actual pro­ vecto tal como está configurado, las actuales Cortes hubieran dado

lO índice

91

el respaldo a una normativa electoral de la que sólo en mínima parte hubieran participado, siéndole sustraída la función legislativa en ma­ teria tan decisiva como ésta, y en la que, a no dudarlo, el Gobierno, •como expresión de un partido beligerante electoral, es plenamente consciente de lo que se juega. En cuanto a otro «continuismo» s trie tu sensu, también el pro­ yecto lo tiene al aceptar como responsable la estructura municipal y provincial de la época franquista. Tal es el caso de las normas re­ lativas al funcionamiento de los órganos de los ayuntamientos des­ pués de la elección. Es llamativo, como se prevé, la constitución de la Comisión Permanente (art. 28), que es un órgano municipal de decisiva importancia en los ayuntamientos franquistas. Ello da, ade­ más, un sorprendente respaldo legal a la legislación municipal here­ dada de la dictadura. No obstante, ya en el proyecto comienza a abrirse camino la nueva legalidad democrática, como es el caso del expreso respeto a las normas de la Generalidad catalana y de los regímenes preautonómicos que puedan constituirse antes de la convocatoria de elec­ ciones, lo que ya ha sucedido para Euskadi y Navarra, sin perjuicio de la aplicación de las normas del proyecto en lo que no contradi­ gan a aquéllas. Mi opinión es la que de retrasarse la celebración de elecciones locales, algunas normas, como las que estamos comentando, queda­ rán tan desfasadas que su aplicación será prácticamente imposible en la mayoría de las regiones o nacionalidades en trámite preautonómico o de acceso a éste. Y ello porque el proyecto no se limita a re­ ferirse a las elecciones, sino que también regula la constitución y funcionamiento de los ayuntamientos (arts. 28 y 40, y sobre todo la disposición adicional) y diputaciones, lo que a todas luces es ma­ teria totalmente ajena a una normativa electoral. Esa invasión de las normas electoral, además de crear una evidente confusión, va a ser inútil por la pura dialéctica de los hechos, cuya evolución en esta etapa es si no vertiginosa al menos muy acelerada y dejarán en pa­ pel mojado lo que las interfiera, máxime al existir el respaldo cons­ titucional para ello. Pero del posible choque con el anteproyecto de constitución hablaremos más tarde.

lO índice

92

Electores y elegibles Entrando en el análisis concreto del proyecto, vemos en primer lugar, en lo referente a quiénes serán electores y elegibles, que se sigue en principio un criterio amplio y simplista. Electores son todos los vecinos mayores de edad incluidos en el censo y que se hallen en pleno uso de sus derechos civiles y políticos. En definitiva, el ya implantado sufragio universal. En cuanto a los elegibles o candidatos, el concepto es aún más amplio, ya que, además de todos aquellos que a su vez sean electo­ res, sin causa de inelegibilidad, podrán serlo también quienes, aun no figurando en las listas del censo electoral, acrediten de modo fe­ haciente que reúnen todas y cada una dte las demás condiciones o re­ quisitos exigidos para ello por tales normas. O sea, ser vecino, ma­ yor de edad, con capacidad legal y elegible. Esta flexibilidad permi­ tirá, al igual que en las elecciones legislativas, la presentación de candidatos sin la exigencia del empadronamiento en el municipio para el que postulen: aunque al exigirse la vecindad deberán ser al menos residentes de dicho municipio, lo que sí es restrictivo res­ pecto a las legislativas, donde no se hablaba de «vecinos» como aho­ ra, sino de «españoles». En las causas de inelegibilidad existen diferencias con las previs­ tas en las elecciones de junio. Ahora sí podrán ser candidatos los mi­ nistros del Gobierno, así como los subsecretarios, directores genera­ les y asimilados. Ello presupone un deseo de libertad de movimien­ tos para incluir en sus listas de candidatos al único partido que tie­ ne entre sus miembros a tales cargos, esto es, la UCD. También des­ aparecen otras inelegibilidades derivadas de los cambios producidos en materia sindical, como altos cargos sindicales, y las referidas a los dirigentes de las entidades gestoras de la Seguridad Social y de los organismos autónomos, así como los delegados provinciales de los ministerios civiles, presidentes de diputaciones, cabildos y manco­ munidades y alcaldes de los ayuntamientos. Ello hace, en principio, mucho menos restrictiva la presenta­ ción de candidatos. Sin embargo, es un claro privilegio para los par­ tidos que poseen cargos oficiales de los citados y que salvo alguna rarísima excepción no son ninguno de los de izquierda. Ello puede

lO índice

93

originar situaciones de clara parcialidad electoral, pues, ¿cómo va a ser imparcial un ayuntamiento si su alcalde es candidato? Las inelegibilidades que se mantienen son las ya aplicadas en junio para los presidentes de los altos organismos, Cortes, Tribunal Supremo, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas y Consejo de Eco­ nomía Nacional, militares en todos sus grados, incluso la clase de tropa, Guardia Civil y Policía Armada; jueces y fiscales en activo, gobernadores y subgobernadores civiles y los secretarios generales de éstos, jefes superiores y comisarios de Policía, miembros de las juntas electorales y delegados del Gobierno en las islas y Ceuta v Melilla. Por otro lado, son causas de inelegibilidad la condena por deli­ to doloso, con lo que se excluye el delito culposo, cuyo supuesto más usual es el accidente de tráfico, así como los sometidos a tutela o pérdida de la patria potestad por decisión judicial. Por último, es de destacar la última de estas causas, que puede tener amplias con­ secuencias. Se trata de los deudores directos y subsidiarios de fon­ dos públicos, municipales, provinciales o del Estado contra quienes se hubiera expedido mandamiento de apremio por resolución firme. Esta causa no* incluida en las normas de junio puede originar un verdadero «ajuste de cuentas», pues ¿cuántos de los cientos de mi­ les de candidatos no adeudarán, en apremio, algo tan frecuente como una multa de tráfico, sobre todo en las grandes ciudades? Por otro lado, además de la caza de brujas que puede desatarse, supone una extralimitación cuando menos inusual en una sociedad como la nues­ tra, sin todavía suficiente conciencia cívica, a estos efectos, por su­ ficientes razones de desconfianza hacia la hasta ahora nada transpa­ rente Administración pública. Junto a las citadas causas existen otras de incompatibilidad para el cargo de concejal, como las de quienes tengan intereses con los ayuntamientos, como sus funcionarios o empleados, contratistas o subcontratistas, directivos de cajas de ahorro, los ya citados deudo­ res y los abogados y procuradores que intervengan en pleitos con las corporaciones.

lO índice

94

Mecánica electoral Cada término municipal será un distrito electoral en el que ser elegirán el número de concejales que resulte de la siguiente escala: Hasta 250 resid en tes............................... De 250 a 2.000.......... ... De 2.001 a 5.000................ De 5.001 a 10.000... ...................... De 1 0 .0 0 1 a 20.000................. De 20.001 a 50.000................................ De 50.001 a 100.000....................... ... De 100.000 en adelante, un concejal más por cada 100.000 residentes o frac­ ción, añadiéndose uno más cuando el re­ sultado sea número par.

5 7 9 11 13 17 21

En cuanto al sistema de elección, se sigue el ya utilizado en las elecciones a Cortes. Esto es, listas cerradas con el mismo número* de candidatos que el de puestos a cubrir y bloqueadas sin posibili­ dad de alterar el orden de los candidatos de la lista. Todo tendente a la aplicación de la regla D ’Hondt, sistema proporcional ya cono­ cido. (Véase, no obstante, ejemplo en el recuadro.) Los electores se distribuirán en secciones con un número máxi­ mo de 2.000 y mínimo de 500, de igual forma a las elecciones de junio, así como la composición de las mesas electorales, sin que exis­ tan novedades dignas de mención. En cuanto a la presentación de candidaturas o listas de candida­ tos, además de los partidos, federaciones y sus coaliciones, podrán hacerlo también los electores de cada municipio incluidos en el cen­ so, en número no inferior al 1 por 100 del total de residentes en los municipios de hasta 5.000 habitantes; a 100, en los de 5.001 a 10.000 habitantes; a 200, en los de 10.001 a 50.000, y a 500, en los otros casos, cifra inferior al 1 por 1.000 exigida en las eleccio­ nes del mes de junio. Ello posibilita una auténtica lluvia de candi­ daturas, y a no dudarlo dará pie a una gran participación del movi­ miento vecinal, lo que no quiere decir que éste, al menos en las grandes ciudades, obtenga logros importantes, dada la excesiva ato-

lO índice

95

mízación que va a tener. ¿No puede ser precisamente eso lo que se pretende con cifras tan bajas? Requisito nuevo y aparentemente compensatorio de lo anterior es la exigencia de fianza de 5.000 pesetas por cada candidato de la lista, que podrá prestarse en metálico o mediante aval bancario. Esta fianza, que será devuelta a partir de los tres días de la fecha de pro­ clamación de candidatos, la perderán las listas que no alcancen al menos el 1 por 100 de los votos válidos. Ello puede suponer un riesgo máximo de más de 250.000 pesetas en Madrid y Barcelona, cifra que, no obstante, supone demasiado freno a la atomización an­ tes mencionada, a la vez que establece un criterio económico discriminador. Y hablando de dinero, es de destacar el cauteloso y premedita­ do silencio al tema importantísimo de la financiación de los gastos electorales. Como se recordará, en las elecciones a Cortes de junio el Estado subvencionaba los citados gastos de acuerdo con los resultados ob­ tenidos por las distintas candidaturas. Ahora, el proyecto que comen­ tamos pasa por alto ese capítulo y sólo se prevén créditos de Ha­ cienda para el funcionamiento de la administración electoral (dispo­ sición transitoria segunda). Ello va a originar sin duda una fuerte reacción de los partidos, excepción hecha de UCD, cuya situación va a ser realmente angustiosa. Naturalmente, la razón del Gobierno será la grave situación eco­ nómica del país. Pero es indudable que la razón política es otra: empobrecer al adversario. Se dirá que también ocurrirá lo mismo con UCD; sin embargo, la utilización del aparato gubernamental en su favor va a ser inevitable, que, junto con el elemento humano oficial que distraiga su tiempo en la campaña, supondrá de hecho una financiación pública a su favor exclusivamente. Si esto lo uni­ mos a que no son inelegibles los ministros, subsecretarios, directores generales y demás altos cargos de la Administración, casi al ciento por ciento de UCD, y posiblemente candidatos, es evidente que la campaña de este partido contará con el privilegio del aparato ofi­ cial, que no es sólo suvo, sino de todos. Tanto la propaganda como el procedimiento electoral son exac­ tamente iguales a las últimas elecciones, a cuyas normas se remite el actual proyecto. Solamente es de destacar que se mantiene el crite­ rio de que el escrutinio de las secciones no sea expresamente pú­

lO índice

96 blico. Ello dio lugar en las pasadas elecciones a algunas tensiones al tratar de entrar en los colegios electorales durante el escrutinio. El tema es confuso por haberse limitado el real decreto-ley de 18 de marzo de 1977 a reproducir el texto de la ley Electoral de 8 de agosto de 1907. En ella se admite la posible reclamación de un elec­ tor presente al momento del escrutinio. Pero ¿cómo va a estar pre­ sente si no se le permite entrar al escrutinio y sólo puede perma­ necer en la sección el tiempo imprescindible para votar? Este mis­ terioso elector presente, salvo que coincida su voto con el momen­ to de cierre de la sección y se quede dentro, si le dejan, que nor­ malmente no es así, mal puede impugnar ni presenciar nada. Esta evidente laguna, que pugna con la transparencia y limpieza que deben presidir toda operación electoral, está, además, en con­ tradicción con lo dispuesto para el escrutinio general, que se celebra el quinto día hábil al de la votación y que expresamente se declara tendrá carácter público.

La elección de Alcalde Aspecto de indudable interés es el de la elección de alcalde, para la que se habían barajado diversas opciones de elección tanto directa como indirecta. Por fin, la incógnita se ha resuelto con un sistema que en definitiva es una elección directa. En efecto, de acuerdo con el artículo 26 del proyecto, se procla­ mará alcalde al candidato primero de la lista que hubiera obtenido más votos en el correspondiente municipio. Es obvio, por tanto, que el primer candidato de cada lista será el candidato a alcalde, con la única diferencia con una elección realmente directa en que con este sistema de no ser alcalde, si su lista obtiene algún puesto será al menos concejal; de otra forma, si la elección de alcalde fuera en listas separadas, sólo habría como única opción la de la Alcaldía. Por su carácter simbólico, queremos mencionar que la elección de los alcaldes pedáneos, al no haber concejales, es realizada direc­ tamente por los vecinos de la entidad local menor o pedanía por sis­ tema mayoritario. Lo mismo sucederá en los municipios que por tra­ dición funcionen en régimen de concejo abierto y en aquellos donde el número de residentes sea inferior a 25.

lO índice

97

La elección para las diputaciones Título aparte— el cuarto— dedica el proyecto a las elecciones de diputados provinciales, los cuales se distribuirán en cada provincia de acuerdo con la siguiente escala: Hasta 500.000 residentes............... De 500.000 a 1.000,000 ......... De 1.000.001 a 2.000.000 .......... Madrid y Barcelon a

24 27 30 51

diputados diputados diputados diputados

Los diputados se repartirán entre los partidos judiciales de la correspondiente provincia mediante el sistema de asignar a cada par­ tido un diputado y distribuir los restantes proporcionalmente a la población de residentes de los mismos, corrigiéndose por exceso las fracciones iguales o superiores al 0,5 y, por defecto, las restantes. No podrá un partido tener más de un tercio de los diputados. La elección de diputados se realizará una vez proclamados los concejales, los cuales se ordenarán agrupados a la lista que perte­ nezcan, por partidos judiciales, de mayor a menor número. Median­ te la aplicación del método D ’Hondt se les irán asignando los dipu­ tados que correspondan a dicho partido. Una vez realizada la asignación de diputados a cada una de las listas, los concejales de aquellas que hubieran obtenido diputados se reunirán por separado ante la Junta de Zona para elegir por y en­ tre ellos a quienes hayan de proclamarse diputados de cada lista. Es, por tanto, una auténtica cooptación. Una vez constituida la Diputación, elegirá de entre sus miem­ bros al presidente de la Diputación. En los cabildos, el Gobierno se reserva también el establecimien­ to de normas de elección de consejeros, de los que el que obtenga mayor número de votos será presidente. En cuanto al archipiélago balear, se establecen tres consejos in­ sulares: uno en Mallorca, otro en Menorca y otro en Ibiza-Formentera. El primero tendrá 16 consejeros, y los otros dos, ocho. Los tres consejos se agruparán a su vez en un Consejo General Interin­ sular de 16 miembros.

lO índice

98

Otros aspectos Como ya se ha dicho, no está prevista financiación del Estado; no obstante, sí habrá fiscalización de los gastos de acuerdo con las normas de las elecciones de junio (art, 41), lo que no deja de ser paradójico, máxime aplicándose igualmente las sanciones en caso de infracciones. Igualmente se mantiene todo lo referente a delitos o infraccio­ nes electorales en las citadas normas. También se regula el recurso contencioso electoral contra los acuerdos de las Juntas electorales y contra los actos de procedimien­ to de elección y el acto de proclamación de electos. Por último, hay algunos aspectos de indudable trascendencia cuya precisión ya no depende de este proyecto. Es, por ejemplo, el caso concreto de la mayoría de edad a los dieciocho años prevista en el anteproyecto de Constitución. No parece lógico que en una norma de rango inferior se siga apli­ cando un tope de edad pronto a desaparecer. Aquí van a ser los intere­ ses electorales los que más influyan, y por ello la batalla de la edad va a ser importante. A los partidos de izquierda la mayoría a los die­ ciocho años les beneficia para estas elecciones. Por el contrario, a UCD y AP les perjudica. La solución no será fácil, aunque las op­ ciones son varias: continuar con la actual edad de veintiún años, esperar a que se apruebe la Constitución, lo que ocasionaría bastante retraso, o incluir en el actual proyecto el voto a los dieciocho años, como en las elecciones sindicales. Esto sí sería apertura, lo mismo que las facilidades que por fin pretenden darse a los emigrantes con un voto sin obstáculos. Como conclusión, puede decirse que de las elecciones municipa­ les va a depender el inmediato futuro del país. Ello las convierte, si no en una expectativa de cambio total, como en 1931, sí de cam­ bio profundo, pues no en vano va a renovarse la totalidad de la Ad­ ministración Local por un importante y decisivo período de cuatro años (disposición transitoria). El Gobierno y la oposición, conscientes de esta trascendencia, han comenzado a afilar sus armas para elegir el mejor momento de uno y el peor del adversario. Como tantas veces, las normas legales no son más que instrumentos al servicio de una táctica política.

lO índice

99 Ejemplo de ello es la orden de 17 de noviembre de 1977 sobre rec­ tificación del censo electoral, cuyas operaciones se proyectan hasta el 26 de junio de 1978, lo que se ha visto confirmado con el real decre­ to por el que se dispone la formación de un censo electoral especial de españoles residentes ausentes que vivan en el extranjero («B.O .E.» 3 enero 1978). En el proyecto que hemos estudiado se afirma que el censo proseguirá su camino y las elecciones el suyo. Sin embargo, la sospecha más extendida atribuye a la citada orden un efecto retarda­ tario por si se necesita. Ello aparte de las ventajas que el proyecto en sí ofrece a UCD. De todas formas, la larga o al menos no breve discusión que es­ tas normas van a tener junto con el plazo de sesenta días entre con­ vocatoria y la celebración de las elecciones (art. 3) hace pensar en un «período de goma» que puede dilatarse o encogerse a gusto de quien lo maneje con una amplitud realmente considerable.

lO índice

100

EJEMPLO Municipio con una población de 133.300 residentes, con un censo electoral de gir 23 concejales. Votación repartida entre seis listas: A (34.000 vo to s), B (21.200 votos), C (7.500

D iv i­ sión

1

2

3

A

34.300 17.150 11.433

B

21.000 10.500

7.000

10

11

4.287

3.811

3.430

3.118

2.625

2.333

2.100

1.909

8

5.716

4.900

4.200

3.500

3.000

5

6

8.575

6.860

5.250

9

7

4

C

7.000

3.500

2.333

1.750

1.400

1.166

1.000

875

777

700

636

D

5.000

2.500

1.667

1.250

1.000

833

714

625

555

500

455

E

4.000

2.000

1.333

1.000

800

666

571

500

444

400

363

F

2.500

358

312

277

250

227

1.250

833

625

500

416

Por consiguiente: La lista A obtiene doce puestos; la lista B, siete; la lista

»n índice

101

P R A C T IC O 88.200 p e r s o n a s y en e l q u e se co m p u ta n 73.800 vo to s v á lid o s. Le co rre sp o n d e elevotos), D (5.000 vo to s), E (4.000 vo to s) y F (2.500 votos).

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

2.858

2.638

2.450

2.286

2.143

2.017

1.905

1.805

1.715

1.633

1.559

1.491

1.750

1.615

1.500

1.400

1.312

1.235

1.166

1.105

1.050

1.000

954

913

583

538

500

466

437

411

388

368

350

333

318

304

227

217

417

385

357

333

312

294

277

263

250

238

333

307

285

266

250

235

222

210

200

190

181

173

208

192

179

167

156

147

135

131

125

119

113

108

C, do s, y l a s lis t a s D y E, u n p u e sto c a d a u n a .

»n índice

índice

LO S S E R V I C I O S Q U E D E B E P RES TA R EL MUNICIPIO Por Carm en Sánchez M oro E q u ip o de In v e s tig a c ió n S o c io ló g ic a ( E . D . I. S .

El trasnochado decreto de ley de Régimen Local de 1955 (artícu­ lo 101) definía como competencia de los municipios: «E l gobierno y administración de los intereses peculiares de los pueblos... y cuales­ quiera otras obras y servicios que tengan por objeto el fomento de los intereses y la satisfacción de las necesidades generales y de las as­ piraciones ideales de la comunidad municipal». Posteriormente, la ley de Bases del Estatuto de Régimen Local de noviembre de 1975 afirma (base 8,2) que «todos los municipios, cualesquiera que sea su importancia, vendrán obligados a prestar a su población, sin discriminación alguna y en los mismos niveles, los ser­ vicios públicos considerados esenciales». Queda, pues, así «proclamado» el derecho de los vecinos a unos servicios públicos de igual nivel y calidad, sin discriminación, que respondan a sus intereses y satisfagan las necesidades generales y as­ piraciones ideales de la comunidad municipal. El derecho a la ciudad, como organización planificada, como espa­ cios diversos en los que la vida pública y privada se desarrolla, es una reivindicación social básica, tanto más urgente cuanto más duramente condiciona las formas de vida. Pero el derecho a la ciudad no es un

lO índice

104

derecho abstracto, sino un derecho real, tangible, a la gestión de la casa, de la calle, del barrio, de las comunicaciones, de sus servicios... Es el derecho a un desarrollo urbano adaptado a las necesidades de la sociedad y de la población. En nuestro país el desarrollo urbano real (para distinguirlo del le­ gal o institucional) está basado en la iniciativa privada. El proceso que se ha seguido es el siguiente: 1. 2.

La realización de las obras «rentables» por el sector pri­ vado u organismos autónomos. La presión política de los interesados para que la infraes­ tructura y equipamiento considerados como necesarios sean realizados, terminados o corregidas sus deficiencias.

Visto esto, podemos pasar a analizar ambos sistemas de promo­ ción y su relación con las capas sociales L 1.

2.

3.

La promoción pública, al responder a las presiones políti­ cas de los interesados dependerá primordialmente de di­ cha capacidad de presión, obviamente superior en las capas que detentan el poder económico y político. La rentabilidad de las obras está en relación directa con la capacidad económica de los compradores o usuarios; los barrios más ricos tendrán, pues, preferencia sobre los más pobres. La calidad de los trabajos también estará en relación di­ recta con la riqueza de los usuarios, y a partir de un deter­ minado nivel adquisitivo su realización se convierte en ab­ soluto no rentable. Entonces sólo la presión política puede obligar a su realización.

De esta manera, el derecho al uso y disfrute de servicios públi­ cos de igual nivel y calidad, sin discriminación, como enunciaba la ley de Bases, se ve recortado en la práctica, ya que existe una eviden­ te discriminación según las clases sociales. Por otra parte, en el esquema de la presión política a la Admi­ 1 «Ciudad y Sociedad capitalista», N. García y G. Oliver. Ed. ZY X, no­ viembre de 1977.

lO índice

105 nistración es preciso tener en cuenta el tipo de organización social existente en el país, en la ciudad, así como las unidades menores en que se basa. De ella y de su distribución en el territorio, así como del grado de autonomía de cada entidad social, depende la frecuencia,, concentración o descentralización de las dotaciones. El decreto de 1955 por el que se ha venido rigiendo el gobierno local en los últimos veinte años reducía hasta límites inconcebibles las competencias y funciones de la Administración local, hasta hacer de ella una prolongación, enteramente subordinada y sometida a la Administración central. La ley de Bases del Estatuto de Régimen Lo­ cal de 1975 no modifica sustancialmente esta dependencia o subor­ dinación de los Ayuntamientos respecto a la Administración central. Así, pues, como indica Christian Mingasson2, «la institución mu­ nicipal, en tanto que último eslabón de la Administración del Esta­ do, toma su legitimidad del Estado central, y a través suyo sitúa par­ cialmente en el plano del ejercicio del poder al alcalde y sus auxilia­ res como agentes del Estado. Estado que, recordemos, es el centro» de poder político de las clases dominantes». Jordi Borja ha escrito: «La Administración local ha sido tradi­ cionalmente el medio por el cual los intereses dominantes se repar­ tían ordenadamente el pastel urbano.» Las condiciones de la política local están dictadas fuera de la ciudad y se plantean en áreas supralocales. Pero donde están los problemas, donde se experimentan de verdad las necesidades es a nivel local. Una política de la vivienda o educación a nivel local es la única garantía de que se respeten las verdaderas prioridades experimentadas por cada comunidad. ¿Por qué,, pues, tanta centralización? Resulta, por otra parte, ya tópico hablar de la falta de medios económicos de los Ayuntamientos. En el Estado español, las corpo­ raciones locales invierten por un total que suele ser aproximadamente el 10 por 100 de las inversiones que realiza la Administración central. En algunos países como Noruega, Holanda, Inglaterra, etc., las cor­ poraciones locales invierten el doble y aun el triple de lo que invierte la Administración central. Por otro lado, la proporción de gasto de las corporaciones locales respecto a los gastos de la Administración 2 Urbanismo y práctica política, Christian Mingasson, «Los libros de la fron­ tera», Barcelona, 1974.

lO índice

106

central no sólo no va en aumento, sino que disminuye progresiva­ mente del 12,9 por 100 en 1958 al 9,67 por 100 en 1968 3. La falta de medios económicos de los Ayuntamientos no es sino un capítulo, una expresión de la falta de autonomía de los Ayunta­ mientos respecto a la Administración central, ya que la falta de auto­ nomía económica asegura la falta de autonomía política. De todo ello se desprende que las necesidades más elementales de la vida colectiva municipal no encuentran eco ni pueden ser re­ sueltas por las actuales instituciones municipales, que por su carácter antidemocrático se encuentran incapacitadas para recoger las exigen­ cias del pueblo. Por todo esto, antes de plantear a un nivel «teórico o ideal» los servicios que debe prestar el municipio, para que resuel­ van los problemas de la mayoría y no de minorías económicamente potentes, para que sean representativos del sentir ciudadano, es nece­ saria una democratización de los Ayuntamientos que, entre otras co­ sas, asegure la efectiva independencia y autonomía del Ayuntamiento respecto al poder central, con ámbitos de competencia propios, dota­ ción económica suficiente y de instrumentos de lucha contra la co­ rrupción y contra los intereses de grupos económicos y de monopolios enfrentados a los intereses de los vecinos.

Infraestructura y equipamiento La infraestructura es el esqueleto de la ciudad, las calles, las al­ cantarillas, la conducción de las aguas, electricidad, etc., y se llama equipamiento a las instalaciones y espacios destinados a las activida­ des públicas de la población, es decir, los que no están exclusivamen­ te consagrados a la producción y al alojamiento, los equipamientos culturales (escuelas, bibliotecas, etc.), religiosos, deportivos, comercia­ les, sociales, de diversión, administrativos, sanitarios, etc. El equipo urbano acoge gran parte de las relaciones humanas que se producen en la ciudad o en la comunidad de las actividades del ciu­ dadano, múltiples y complejas. En la citada ley de Bases del Estatuto de Régimen Local 1975 (base 8,3), al referirse a la competencia municipal, señala: «Los mu­ 3 «Por unos ayuntamientos democráticos», Javier Angulo Uríbarri, Ed. de la Torre, 1976.

lO índice

107

nicipios, dentro de su competencia, dedicarán atención preferente a las materias siguientes: ordenación del territorio, urbanismo y policía municipal, abastecimiento de aguas y demás servicios públicos, sanea­ miento, sanidad e higiene, comunicaciones y transportes, educación y cultura, conservación y defensa del medio ambiente, cementerios, asistencia social, ocupación del tiempo libre y deportes.» Dada, pues, la multiplicidad y complejidad de los servicios, y a efectos del análisis, los agruparemos por capítulos según las activida­ des o temas que tratan.

Enseñanza y cultura En principio habrá que tener siempre en cuenta el mínimo de instalaciones en relación con el volumen de la población que requiere dichos servicios.

E l equipo para la población preescolar Es difícil determinar el porcentaje sobre la población infantil en esta edad, para el que es necesario efectuar reservas, dado que en la actualidad existen pocas instituciones de este tipo, una gran demanda y al mismo tiempo una tendencia general a aumentar su uso. El Plan Nacional de la Vivienda fija la cifra del 4 por 100 de la población (lo que corresponde aproximadamente, con nuestra pirámi­ de de edades, al 35 por 100 de los niños de cero a seis años). Puesto que la asistencia aumenta con la edad, unos porcentajes de asistencia estimativos del 15 por 100 para los niños en edad de cero-dos años (guarderías o casas-cuna), 35 por 100 para los de dos-cuatro años (maternal) y 50 por 100 para los de cuatro-seis (parvulario) no debe introducir un gran margen de error en los cálculos; aplicados sobre los porcentajes de las respectivas edades, resulta una media del 4 por 100 de la población total, índice que habrá de cubrir un amplio mar­ gen de años en el futuro, ya que de producirse un importante incre­ mento de la tendencia en uso, habrá de ir ello unido a factores de organización social y de organización del trabajo que simultáneamen­ te producirán importantes descensos en los porcentajes de población

lO índice

108

infantil, lo cual ha de neutralizar en parte el aumento de la tenden­ cia en uso. La orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 10 de noviem­ bre de 1967 fija programas y superficies para escuelas maternales y parvulario. Aplicando los porcentajes de la población infantil se ob­ tiene una reserva necesaria para la población en edad preescolar de 2 m.2 vivienda; la agrupación habrá de hacerse por módulos de 400 m.2, y teniendo en cuenta la conveniencia de proximidad de es­ tas reservas a las viviendas que atienden, la agrupación teórica ideal habrá de ser por unidades de 800 m.2, que comprenden escuela ma­ ternal y parvulario4. La enseñanza primaria Comprende el período escolar obligatorio. Según la orden del Mi­ nisterio de Educación y Ciencia (10-XI-67), el colegio nacional más pequeño admisible, salvo en zonas rurales o casos excepcionales, es de ocho secciones (por 30 alumnos para un solo sexo, puesto que en España la enseñanza es separada para ambos sexos, un colegio nacio­ nal completo consta de 16 secciones para 480 alumnos). Las estimaciones que por su parte efectúa el Plan Nacional de la Vivienda presuponen reservas para el 17 por 100 de la población y 15 m.2 por alumno. Enseñanza secundaria Los años de estudio obligatorio se amplían paralelamente al grado de desarrollo económico del país. Ello ha de llevar, sin duda, en los próximos años a un aumento del período obligatorio de enseñanza, de los ocho años actuales a los once años, como existe ya en un gran número de países. Será, pues, necesario preparar reservar de terreno en los planes de ordenación para el total de la población hasta los die­ cisiete años, y al mismo tiempo ir a la creación de centros unificados de enseñanza primaria y secundaria. Especial atención habrá de pres­ tarse también a las escuelas de formación profesional y laboral. 4 El equipo urbano en el plan de ordenación, J . M. Alonso Velasco, «Re­ vista Ciudad y Territorio», núm. 1, mayo-agosto 1969.

lO índice

109 Bibliotecas, centros culturales, etc. Los centros culturales constituyen a nivel local una de las uni­ dades fundamentales del equipo, ya que permiten la participación de los vecinos en la cultura y el desarrollo del tiempo libre a partir de sus necesidades, intereses y exigencias... Deberán estar dotadas mí­ nimamente de bibliotecas, salas de exposiciones, teatro o salón de actos.

Urbanismo. Obras y servicios Una de las competencias más específicas del municipio es la ges­ tión urbanística en general. En la ley de Régimen Local 1955 se con­ sideran obras municipales todas las de nueva planta, reparación o en­ tretenimiento que los Ayuntamientos ejecuten, y éstas pueden ser: a) Obras de urbanización (de reforma interior de pobla­ ciones, ensanche o extensión). b) Obras de saneamiento para mejorar las condiciones hi­ giénicas de la población o de un sector de ellas. En todos los municipios se formará un Plan General de Urbani­ zación que comprenda todas estas obras (reformas, ensanches, higienización y embellecimiento de su aglomeración urbana), debiendo acompañar a dicho plan los proyectos de instalación de servicios obli­ gatorios que como mínimo se señalan en cada municipio. También será competencia de los municipios la instalación de los servicios fundamentales de infraestructura: — blicas, — — — blico.

distribución del agua, surtido de agua potable en fuentes pú­ abrevaderos; abastecimiento domiciliario de agua potable; pavimentación de las vías públicas, alcantarillado; red distribuidora de energía: gas, calor, fuerza motriz; red distribuidora de electricidad, iluminación, alumbrado pú­

lO índice

110

Saneamiento y medio ambiente — defensa y conservación del patrimonio forestal contra todos los ataques a su integridad y la regulación y aprovechamiento de los bienes comunales; -— saneamiento del ambiente, urbanismo e higiene de las vi­ viendas; — salubridad e higiene, depuración agua, aprovechamiento y ca­ nalización aguas residuales; — recogida y tratamiento higiénico de basuras y residuos; — limpieza de las vías públicas; — campañas de desinfección y desinsección, acción general con­ tra parásitos y roedores (campañas de desratización); — erradicación y control de los posibles focos de contaminación, defensa del paisaje; — adecentamiento de edificios y fachadas; — arreglo de viales, calzadas, aceras, calles y plazas en mal esta­ do o abandonadas; — conservación e incremento de las zonas verdes, jardines, arbo lado, etc.; — cementerios.

Sanidad El número de camas hospitalarias que requiere una determinada población está en función de una serie de factores como morbilidad, nivel económico, costumbres sociales, etc. Entre los países económi­ camente más desarrollados, las cifras que se manejan como óptimas oscilan entre siete y 10 camas por cada mil habitantes, aunque se considera nivel asistencial relativamente satisfactorio a partir del ín­ dice de cuatro camas por mil habitantes. La ordenación hospitalaria en casi todos los países en que se ha llevado a cabo se basa en la regionalización, y en este sentido parece apuntar también la legislación española (ley de Hospitales del 21VII-62, art. 4.°). Bajo distintas denominaciones, según los países, tres escalones hospitalarios parecen ser suficientes en un sistema planifi­ cado:

lO índice

111 1. Hospital nacional o regional: Situado en la gran metrópoli regional y en contacto con la Universidad y los laboratorios de inves­ tigación, cubre todas las especialidades y las denominadas superespecialidades, y atiende a una población de hasta el millón de habitantes. 2. Hospital central, intermedio o provincial: De 250 a 300 ca­ mas, equipado con todas las especialidades, atiende a una población de 250 a 300.000 habitantes. 3. Hospital normal o local: Con un mínimo de 100 camas para grupos de población de 50 a 100.000 habitantes. Por debajo del escalón hospital se encuentran ya los centros de sa­ lud y cuidados médicos o policlínicas y centros de protección mater­ nal e infantil (cfr. número 4). El Plan Nacional de la Vivienda prevé para cada núcleo residen­ cial de 5.000 habitantes dos dispensarios, tres consultorios médicos particulares y dos farmacias. Para núcleos residenciales de 20.000 hahitantes, además de lo anterior, dispensario para pequeños tratamien­ tos y alguna cama para hospitalización. Para núcleos de 100.000 ha­ bitantes, ambulatorio y residencia hospitalaria con servicios de mediciña, cirugía, maternidad, etc., y capacidad para 200-250 camas.

Asistencia social El niño y el anciano, dos edades del hombre no aptas para la pro­ ducción en un mundo que se rige por leyes económicas, los transeún­ tes y personas desvalidas, el minusválido y los enfermos, todos ellos son seres necesitados de una ayuda y atención especial que sólo el or­ ganismo social puede prestar; las instituciones adecuadas son la guar­ dería o casa-cuna, los asilos y residencias y los consultorios sociales o centros sociales. También habrá de tener en cuenta el Ayuntamiento a la hora de planificar los servicios de transportes y trazado de las vías públi­ cas, etc., la especial situación de los minusválidos, facilitando el acce­ so de éstos a los servicios públicos y asegurando mediante las medidas adecuadas el que puedan gozar del derecho a usar y disfrutar de di­ chos servicios como cualquier otro ciudadano. Aparte de esto, en la ley de régimen local se prevé por parte del municipio la asistencia médico-farmacéutica a familias desvalidas, así como otras formas de ayudas pecuniarias o en especie para la pobla­

lO índice

112 ción necesitada, creándose a tal efecto un censo de personas necesita­ das en cada municipio. También describe entre las competencias y fines de los municipios la beneficencia v protección de menores, prevención y represión de la mendicidad, atenciones de índole social, especialmente mediante la creación de mutualidades escolares, cotos de previsión y albergues de transeúntes.

Abastos, mercados, actividades y servicios comerciales, etc. Una parte importante del equipo urbano está formada por activi­ dades no programables que se desenvuelven bajo el signo mercantil. Se integran en este grupo todo un conjunto de elementos que si bien en principio pueden aparecer como una acumulación heterogénea, po­ seen como denominador común su estrecha dependencia al juego de la economía y del mercado. El comercio, las oficinas privadas (instituciones bancarias, etc.), los servicios profesionales, talleres industriales, así como los servicios de hostelería, etc., pueden ser de alguna manera objeto de planifica­ ción municipal, mediante la programación en la concesión de licen­ cias, etc. El Plan Nacional de la Vivienda estima los servicios comerciales complementarios para un núcleo residencial de 5.000 habitantes en 100 locales comerciales (2 por 100 de la población), distribuidos: 50 por 100, alimentación; 20 por 100, equipo doméstico; 15 por 100, vestido; 15 por 100, varios; oficinas particulares, 0,2 por 100 de la población; hoteles y residencias, 0,5 por 100 de la población. Por otra parte, se consideran de la competencia de los munici­ pios: — Abastos, mercados, mataderos. — La policía de abastos, la inspección higiénica de los alimen­ tos y bebidas. — Los servicios necesarios para atender las diferentes necesida­ des diarias y de frecuente utilización.

lO índice

113 Servicios administrativos de policía y seguridad Los servicios administrativos de policía y seguridad son los si­ guientes: — Servicios municipales, Tenencia de Alcaldía, oficinas munici­ pales, juntas de distrito, etc. — Correos y telégrafos (oficinas, estafetas, buzones). — Teléfonos, centrales, locutorios, cabinas. — Parque de bomberos y servicios de extinción de incendios. — Comisarías, etc. — Policía urbana, municipal y rural, — Servicios de salvamento. — Protección de personas y bienes. Servicios recreativos y de relación El tiempo libre cotidiano, la jornada festiva, el fin de semana, el corto período vacacional o el descanso anual cada uno de ellos marca una pauta y exige un determinado equipo. Dentro de su propio municipio, distrito o sector urbano, el ciu­ dadano debe encontrar la posibilidad de la práctica del deporte o del juego, el paseo o el reposo al aire libre. La organización de los ser­ vicios debe corresponder a un uso definido y ser concebido para el papel que va a representar: los terrenos de juego para los niños más pequeños, los campos de juego y fútbol para los adolescentes, los te­ rrenos deportivos para el joven, el paseo para el adulto, etc. Así, pues, tenemos a nivel de instalaciones: Instalaciones deportivas • #

Polideportivos, terrenos de educación física, deportes. Girmnasios.

A partir de un número de 3.000 viviendas es preciso ya disponer de zonas equipadas para la práctica del deporte. Una población entre 8

lO índice

114

20.000 y 50.000 habitantes (5.000-12.500) requiere las siguientes instalaciones:

Atletismo-carrera, alto, lanzamiento............... Terreno para fútbol, rugby o balonmano ... Tenis, ocho p is ta s.............................................. Piscina 25 m., terreno solarium ..................... Gimnasio cubierto.............................................. Espacios accesorios............................................. Baloncesto cuatro p is t a s ...................................

15.000 10.000 6.000 4.000 2.000 10.000 3.000

........................................

50.000

To

ta l

Instalaciones recreativas ' • Zonas verdes. Se pueden distinguir dos conceptos: el jardín público o jardín de barrio} de extensión más bien restringida, pero muy en contacto con las viviendas en el barrio residencial, satisface fundamentalmente las necesidades referentes a reposo y juegos, y en especial juego de los niños. El jardín de barrio es susceptible de re­ cibir una utilización intensiva y tiene un radio de influencia relativa­ mente pequeño (alrededor de 500 metros); el parque urbano corres­ ponde al nivel del núcleo o sector urbano; tiene un doble cometido: como integrador de la naturaleza en la ciudad y como espacio al servi­ cio del tiempo libre cotidiano; cumple objetivos al servicio del ciu­ dadano y exige espacios de variada función; integrará tanto el equipo de juegos y el deportivo como de cultura; a éstos se añadirán las tra­ dicionales zonas de calma y reposo destinadas a las familias y ancia­ nos, las zonas de paseo v recreo de los niños. El equipo a prever dentro del parque urbano puede ser definido por instalaciones de tipo deportivo, clubs preparados para toda clase de actividades culturales o recreativas, etc. # Dentro del equipo para el tiempo libre se incluyen los centros de relación social y centros culturales: cine-clubs, discotecas, clubs de juventud, salas de exposiciones, locales de reunión, centros sociales

lO índice

115

y cívicos para que en ellos el ciudadano desarrolle su vida de relación social en completa libertad para organizar su vida cultural y social. # Otra parte del equipo para el tiempo libre son las salas de es­ pectáculos y espectáculos en general (cines, teatros...). # Por último, dentro del capítulo de los servicios recreativos y de relación, también será competencia de los municipios la organiza­ ción de las fiestas, ferias, mercados; la organización de campamen­ tos y colonias de vacaciones, etc. Circulación y transportes — Arterias de circulación y red vidria: '• • • •

Circulación y estancia de peatones. Circulación y estacionamiento de vehículos Señalización, semáforos, etc. Policía tráfico.

— Accesos•' •

Caminos v vías urbanas y rurales, carreteras. Ferrocarriles, estaciones, puertos y aeropuertos.

— Transportes y comunicaciones: & • • •

Líneas de transporte público a nivel del municipio con número suficiente de vehículos y paradas e itinerarios adaptados a las necesidades de la población. Conservación de los vehículos, comodidades, suficiencia de éstos, coste de los transportes locales. Comunicaciones con el exterior. Garajes y estaciones de servicios.

Pero todos estos servicios, aun en el caso de que se cumplieran, no resolverían las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos si al mismo tiempo no se producen unas reformas sustanciales, una autén­ tica democratización de los ayuntamientos.

lO índice

índice

Autonomía de los municipios y sus re­ laciones con la Administración central Po r Joan Prats

I. PLANTEAM IENTO : LA PO SICIO N D EL M UNICIPIO EN LA ORGANIZACION PO LITICA ESTA TA L; L A FORMACION H ISTO RICA D EL REG IM EN LOCAL El municipio es una pieza fundamental de la organización polí­ tica y social. Su «role» para la producción del necesario consenso si­ gue siendo determinante, y su importancia como unidad organiza­ dora del marco territorial de la existencia y de los servicios sociales se hace tanto más evidente cuanto más se acelera la crisis de la ins­ titución municipal. Esta crisis no es un mito, sino el hecho mismo fundamentado! de los procesos de reforma, a veces radicales, que se están producien­ do en prácticamente todos los países capitalistas avanzados. Históri­ camente, la constitucionalización de los municipios, que las revolu­ ciones liberales trajeron consigo, corrió paralela a su plena integra­ ción en el aparato político general del Estado. Esto supuso no pocas conquistas históricas al introducir los principios liberales y demo­ cráticos en la vida local. Pero a la larga acabó convirtiendo a los municipios, de órganos de gobierno local que pretendían formalmen-

lO índice

118 te ser, en meros entes territoriales administrativos de gestión, plena­ mente dependientes del poder político central e incapaces, consi­ guientemente, de prever los cambios y nuevas necesidades que el desarrollo económico traería consigo, y mucho menos de adaptarse a ellos. El municipio ha sido cada vez más administración y menos* gobierno local, tendiendo por lo general, como todo organismo sim plemente burocrático, a la rigidez y al inmovilismo. Quizás esto ex­ plique que los procesos de reforma local iniciados en diversos países europeos tengan sus mayores oponentes precisamente entre los pro­ pios municipios. En nuestro Estado el proceso de crisis ha sido todavía más agu­ do debido principalmente a la falta de raíces históricas fuertes de nuestro régimen local y al hecho de que la ausencia de una vida lo­ cal realmente democrática ha abandonado a nuestros municipios al libre juego combinado del caciquismo social y político y de la hipercentralización burocrática. En realidad, la historia de nuestro régimen local, como la del Estado de que forma parte, es también la historia de una frustra­ ción: la de la revolución burguesa española como una propia revo­ lución liberal y democrática. Hasta la Restauración, es la historia de una lucha eptre los proyectos progresistas (cuyo paradigma será íá Instrucción de 1823) y los moderados (que tendrán el suyo én el proyecto de 1840). La revolución de 1868 expresa el fracaso con que se cierra toda esta etapa, en la cual, conviene subrayarlo, prácticaihente nadie había cuestionado la concepción del Estado español como un Estado-nación unitario. . Durante la Restauración el escenario en que evoluciona el régi­ men local cambiará por completo: nuestro tema se convierte en un instrumento fundamental del regeneracionismo, dotado de un fácil efecto de prestigio que casi ningún gobierno se resiste a ensayar. El número de los proyectos de ley y el ritmo al que se suceden es lite­ ralmente vertiginoso. Se han superado las antiguas diferencias entre él- centralismo moderado y la , descentralización progresista. La des­ centralización es ahora bandera común de liberales y conservadores. Y en ello no ha de .verse ninguna coincidencia fortuita, sino el fruto de una necesidad común: la de resistir con la bandera de la descen­ tralización local al replanteamiento que los diferentes nacionalismos — y muy especialmente el catalán— tratan de hacer de la organiza­ ción unitaria del Estado, proponiendo la alternativa constitucional

lO índice

119

de un Estado multinacional. La «cuestión o problema catalán» do­ mina de hecho todo el proceso de la reforma local tras la frustra­ ción del proyecto de Maura en 1907; aunque no conseguirá otro resultado positivo que el reconocimiento en 1913 de la «Mancomunitat de Catalunya», La crisis de la Restauración traerá consigo la Dictadura de Pri­ mo de Rivera y ésta el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo.de 1925, inspirador directo de la legislación franquista, que, no obstante su nominalismo autonomista, contribuyó a acelerar el proceso de de­ pendencia política y administrativa de los municipios, sin conseguir tampoco asentar la vida local sobre unas pautas organizativas esta­ bles. Y con la República continuó el proceso de frustración: la ley municipal catalana de 1934 y la ley republicana de 1935 eran tex­ tos prometedores que apenas tuvieron ocasión de ser experimenta­ dos en circunstancias normales. De todos modos, durante la II Re­ pública se produce un hecho de gran trascendencia que hay que subra­ yar: al dejar de ser el Estado español un Estado unitario, para con­ vertirse constitucionalmente en un Estado integral, el régimen local pasó a ser, siguiendo en este punto el esquema de los Estados fede­ rales, una de las competencias que se atribuyen en exclusiva, tanto a nivel legislativo como ejecutivo, a las regiones autónomas. La auto­ nomía municipal pasó, así, de afirmarse frente a la Administración central del Estado, a afirmarse frente a la Administración de las re­ giones autónomas, a cuyo efecto la Constitución republicana garan­ tizaba que la autonomía que las leyes regionales reconocerían a sus municipios no podía ser inferior a la reconocida en la ley municipal de la República. Durante el franquismo, la vida municipal se ha visto sujeta a un rígido sistema de centralización, uniformismo jurídico, burocratización y autoritarismo político, que ha determinado, junto a un pro­ gresivo vaciamiento de competencias y recursos, una completa in­ adecuación de las entidades municipales a las necesidades crecientes de planeamiento y gestión de los servicios sociales, así como su total dependencia del poder central a estos efectos. No en balde Fernando Albí podía decir en 1966 que nuestros municipios, cuando se con­ templa su realidad organizativa y funcional, dejando a un lado los eufemismos autonomistas de los textos legales, no pueden ser con­ siderados sino como órganos periféricos de la Administración cen­

lO índice

120

tral del Estado, dotados para el desarrollo de su gestión de un cier­ to ámbito de autonomía presupuestaria, funcional y de personal. De hecho, el Texto Refundido de 1955, todavía en gran parte vigente, entró en crisis a partir de 1959. Las leyes especiales de Ma­ drid y de Barcelona son verdaderas soluciones singulares de urgen­ cia. La reforma de 1966 no supuso sino un remiendo. Tras la Ley Orgánica, la reforma del régimen local permaneció permanentemen­ te en la cartera de los proyectos gubernamentales. Sólo el contexto político puede explicar cómo, no obstante su urgencia, el tema de la elección de alcaldes y consistorios podía ser capaz de evitarla. La Ley de Bases, aún formalmente vigente, sacada como con fórceps un día antes de la muerte de Franco, quedó sentenciada con el solo anuncio por el gobierno Arias de las elecciones municipales. Hoy, tras el proceso de reforma política, las elecciones del 15 de junio han permitido iniciar un proceso constituyente, uno de cuyos temas capitales habrá de ser necesariamente la reforma municipal. ¿Sere­ mos capaces de crear en el nuevo contexto las bases para una vida local democrática, eficiente y duradera? II.

E L MARCO CONSTITUCIO NAL DE LA AUTONOMIA M UNICIPAL

La Administración Local es un tema de Estado en absoluto indi­ ferente a la Constitución. Máxime cuando la Constitución rompe el esquema del Estado unitario para permitir el nacimiento de estatutos de autonomía. Entonces resulta preciso definir a quién y en qué me­ dida corresponde la competencia legislativa y ejecutiva sobre el ré­ gimen local. Las constituciones suelen contener normalmente un epígrafe de­ dicado a la Administración o Gobierno Local. Algunas se limitan a remitir a una ley posterior la organización, cometidos y funcionamien­ to de los entes locales; pero otras contienen, además, los principios políticos a que debe responder tal regulación, en unión de cláusulas garantizadoras del grado de autonomía, democracia y participación en que aquéllos se expresan. Así sucede, por ejemplo, con las cons­ tituciones de Bélgica, Portugal e Italia. Mención especial merece la Constitución portuguesa, que tras se­ ñalar que la participación directa y activa de los ciudadanos en la vida

lO índice

121 política constituye condición e instrumento fundamental para la con­ solidación del sistema democrático (art. 112), establece también que «las organizaciones populares de base, establecidas conforme a esta Constitución, tienen el derecho de participar, según las formas pre­ vistas en la ley, en el ejercicio del poder local» (art. 118). Se trata nada menos que del primer reconocimiento a nivel constitucional del derecho de participación en las decisiones locales de los movi­ mientos y asociaciones populares de base, introduciendo con ello un valioso elemento de democracia directa en el esquema típico de la democracia representativa local. Para nosotros continúa teniendo valor ejemplar el escueto régi­ men establecido en la Constitución de 1931, que tras declarar al mu­ nicipio como un elemento constitutivo del Estado, garantizaba su au­ tonomía en el art. 9 estableciendo que «todos los municipios de la República serán autónomos en las materias de su competencia y ele­ girán sus Ayuntamientos por sufragio universal, igual, directo y se­ creto, salvo cuando funcionen en régimen de Concejo abierto. Los Al­ caldes serán designados siempre por elección directa del pueblo o por el Ayuntamiento». Como el régimen local no era numerado en los artículos 14 y 15 de la Constitución como una de las competencias legislativas exclusivas de la República, el Estatuto de Cataluña de 1932 pudo establecer en su artículo 10 que correspondería a la Generali­ dad «la legislación sobre régimen local, que reconocerá a los Ayun­ tamientos y otras corporaciones administrativas que pueda crear ple­ na autonomía para el gobierno y administración de sus intereses pe­ culiares, y les concederá recursos propios para atender a los servicios de su competencia. Esta legislación no podrá reducir la autonomía municipal a límites menores de los señalados por la ley general del Estado. Para el cumplimiento de sus fines, la Generalidad podrá es­ tablecer dentro de Cataluña las demarcaciones territoriales que crea conveniente». Se dio paso así a la ley municipal catalana de 1934 y a una nueva división territorial de Cataluña, ampliamente superadora tanto de la rigidez municipal como del artificio provincial, ba­ sada en la institucionalización de la comarca. El borrador constitucional actual, en la forma en que nos ha sido dado a conocer, establece un sistema diferente: las bases de la legis­ lación en materia de Administración Local corresponden al Estado, lo que significa en principio que los entes autónomos podrán ejercer como máximo una potestad de legislación delegada. A nuestro modo

lO índice

122 de ver, la superioridad del régimen constitucional republicano es evi­ dente: garantizada la autonomía de la competencia municipal, y con ella los principios democráticos en el régimen local (hoy completa­ dos con fórmulas semejantes a la de la Constitución portuguesa), re­ sulta más conveniente — siguiendo los esquemas federales— confiar l a :aplicación legislativa y ejecutiva de dichos principios al poder le­ gislativo exclusivo de los entes autónomos regionales. Y ello, porque la autonomía municipal, aun suponiendo municipios reestructurados y «reforzados, sin hallarse plenamente integrada en un marco autonó­ mico superior, el regional, estará siempre expuesta a los excesos del intervencionismo estatal. : Añádase a esto que en las nacionalidades con mayor tradición y. conciencia, el «interés peculiar» fundamentador de la autonomía municipal es considerado como elemento o parte de un interés «na­ cional» superior que no se refiere al Estado, sino al ente autónomo regional. Reconocida la conversión del Estado según una fórmula autonómica integral, lo coherente parece ser conformar constitucio­ nalmente el régimen local como una pieza clave de las autonomías regionales, transfiriendo para ello a las regiones autónomas la com­ petencia exclusiva sobre el régimen local en el marco de los prin­ cipios establecidos por la Constitución. III.

LA IN VIA BILID A D DE LA AUTONOMIA DE M ANTE­ NERSE LAS V IG EN TES ESTRUCTURAS LOCALES

Históricamente, el municipio ha sido la unidad fundamental de nuestro régimen local, configurada inicialmente desde los principios del más estricto uniformismo. La provincia, que nació en 1833 como circunscripción fundamental para la acción administrativa estatal, no se consolidó, además, como entidad local hasta la Ley provincial de 1876; pero ni en su nacimiento ni en la actualidad ha tenido un peso relevante en el conjunto de la organización administrativa. Si exceptuamos las Diputaciones forales subsistentes en Alava y Na­ varra, que gozan de una importante capacidad financiera y funcio­ nal, las demás Diputaciones provinciales carecen de recursos, por lo que sü capacidad real de actuación suele ser ínfima, quedando* las provincias actuales sustancialmente como circunscripciones para la acción política y administrativa estatal.

lO índice

123

Si exceptuamos también a los cabildos insulares canarios, aquí termina el repertorio de los entes locales españoles. Su régimen ju­ rídico sigue siendo, por lo demás, estrictamente uniíormista, dada la inaplicación práctica del régimen de carta municipal, el carácter excepcional de las fórmulas de las mancomunidades voluntarias y las agrupaciones forzosas y el hecho de que haya tenido que acudir se a leyes o decretos especiales para establecer con urgencia el régimen propio de algunas ciudades o áreas metropolitanas. De permanecer tal situación, cualquier planteamiento autonomis­ ta será un mero «flatus vocis». Es preciso resituar urgentemente a los entes locales en los ámbitos territoriales donde realmente se plantean las cuestiones referidas a la planificación y gestión del cua­ dro territorial de la existencia y de los servicios sociales, Las viejas divisiones territoriales han quedado plenamente superadas, y hoy, una voluntad autonómica y democrática real en relación con los mu­ nicipios exige plantearse, en primer término, el problema de la redifinición de la unidad fundamental del gobierno y Administración local, y ello, tanto en relación a los pequeños municipios como en relación a las grandes ciudades, exige, en definitiva, plantear el pro­ blema de la comarcalización y de las áreas metropolitanas. Así lo ha entendido ejemplarmente Inglaterra, precisamente el país más res­ petuoso de sus tradiciones y dotado del régimen local quizá más arraigado de Europa. La ley de reforma de 1972 ha consagrado a la comarca como institución local fundamental, haciendo prácticamen­ te tabla rasa de las entidades preexistentes; asimismo ha reconocido un estatuto especial para determinadas áreas o comarcas metropo­ litanas, lo cual, considerado conjuntamente con la previa reforma del «Gran Londres» (en la que desapareció nada menos que el Ayunta­ miento de Londres), demuestra una voluntad y una capacidad trans­ formadora que en el fondo sólo es compatible con un gobierno local dotado de arraigo y fuerza constructiva. Es, en efecto, en países don­ de la tradición de gobierno local es menor y donde la debilidad y es­ casa valoración social de los entes locales se corresponde con la pre­ potencia estatal, donde más difícil resulta la reforma. Es el caso, por ejemplo, de Francia o de España. Llegados a este punto, preciso es considerar lasnuevas solucio­ nes técnicas contenidas en la vigente ley de Bases. En este sentido, debemos señalar, primeramente, que la ley mantiene la posibilidad formal de que los municipios adopten un régimen peculiar de carta

lO índice

124

(base doce), cuya viabilidad práctica seguirá siendo, no obstante, casi nula, dados los aspectos tan limitados a que puede alcanzar el régi­ men peculiar y el hecho de que la vigencia de la carta exige quorum municipal cualificado, información pública, complejos dictámenes y nada menos que una resolución del Gobierno. También mantiene la ley de Bases las fórmulas tradicionales de las mancomunidades vo­ luntarias y de las agrupaciones forzosas, de las que no es dado es­ perar mayor éxito del hasta ahora obtenido. Un aspecto nuevo y más interesante de la ley es el referente a la posibilidad de constitución de entidades municipales metropolitanas y de ámbito comarcal, así como la previsión de un régimen especial para los municipios de menos de 5.000 habitantes. La base novena prevé las entidades municipales metropolitanas no como un elemen­ to organizativo necesario en determinados supuestos, sino como una mera posibilidad de organización a partir de núcleos de población en­ tre los que «exista una vinculación económica y social que haga acon­ sejable la coordinación en el planeamiento y en la prestación de ser­ vicios del conjunto...». Se integran a partir de una representación de los ayuntamientos y Diputación afectados y se procede a su cons­ titución, previos los dictámenes pertinentes, por decreto del Gobierto en el que se delimita la entidad y se establecen los servicios que han de quedar a su cargo, advirtiendo que le corresponderá en todo caso «el planeamiento urbano y la vigilancia de su cumplimiento». La base diez también regula las entidades municipales comarcales como meras posibilidades organizativas, cuya constitución procederá a propuesta del Ministerio de la Gobernación, por acuerdo del Con­ sejo de Ministros, previo asentimiento de los dos tercios de los mu­ nicipios del área, siempre que reúnan más de la mitad de la pobla­ ción de la misma. «L a entidad comarcal asumirá en su ámbito com­ petencias y funciones de los municipios integrados, todos los cuales conservarán su organización y la administración de su patrimonio. Estará regida por una comisión de Gobierno, de la que formarán parte los alcaldes y un número de miembros de las respectivas cor­ poraciones en función de su importancia...» Queremos expresar nuestra convicción de que a través de estas fórmulas, que son meras posibilidades técnicas cuya viabilidad prác­ tica exige nada menos que la conjugación de la voluntad del Gobier­ no central v el consentimiento de los entes locales afectados en la transformación de las estructuras locales, poco puede avanzar nues­

lO índice

125

tro régimen local en cuanto a eficiencia y autonomía se refiere. Se ha seguido la pauta francesa nuevamente, en lugar de la inglesa, y nadie puede legítimamente esperar sino resultados decepcionantes. De hecho, la transformación en profundidad de las entidades lo­ cales sólo parece posible mediante la atribución a las regiones autó­ nomas de la competencia sobre el proceso transformador. Aun situa­ dos en un contexto político democrático, todo hace suponer que la capacidad transformadora de los actuales entes locales seguirá siendo menor que su capacidad de resistencia a la transformación. Por otra parte, el cambio del contexto político no autoriza a suponer la apa­ rición en el Gobierno y las burocracias centrales de una voluntad transformadora y fortalecedora del régimen local. Sólo las nuevas entidades regionales autónomas— y especialmente las de las naciona­ lidades— , al respetar la autonomía local, pero integrar los intere­ ses peculiares que la fundamentan en un interés superior, se en­ cuentran en condiciones de poder abordar con éxito la necesaria transformación de estructuras, tarea para la que no faltan modelos extranjeros dignos de tener en cuenta.

IV. LA AUTONOMIA EN RELACION A LAS COMPETEN­ CIAS Y LOS RECURSOS MUNICIPALES En nuestras leyes municipales ha sido corriente, para configurar la competencia municipal, acudir a cláusulas generales como las del artículo 101 de la ley de Régimen Local: «es de la competencia mu­ nicipal el gobierno y administración de los intereses peculiares de los pueblos», relacionando seguidamente de forma minuciosa una larga lista de fines a los que se ha de dirigir la actividad de los municipios, tales como la salubridad e higiene, abastos, mataderos, mercados, beneficencia, policía, etc., y cerrando la lista con una cláusula gene­ ral referida a «cualesquiera otras obras y servicios que tengan por objeto el fomento de Jos intereses y la satisfacción de las necesi­ dades generales y de las aspiraciones ideales de la comunidad muni­ cipal». Pero nadie puede engañarse a este respecto, porque, tal como se ha puesto reiteradamente de relieve, lo que el artículo 101 determi­ na no es una propia competencia municipal, sino una simple capaci­ dad de actuación, cuya puesta en práctica depende de que las le­

lO índice

126

yes o normas reguladoras de cada servicio hayan atribuido o no la competencia sobre el mismo a los municipios. Y lo que en la práctica ha sucedido es que, al no venir configuradas en la ley de Régimen Local las competencias municipales como competencias ex­ clusivas de los municipios, se ha ido produciendo un fuerte proceso de desapoderamiento municipal por la vía de las disposiciones lega­ les o simplemente reglamentarias, que, al regular cada concreto ser­ vicio, han ido autorizando inteferencias crecientes o atribuyendo sen­ cillamente la competencia sobre el mismo a la Administración central. Con la intención de cegar este canal de vaciamiento de la com­ petencia municipal, las leyes especiales de Madrid y de Barcelona, conscientes del problema, atribuyeron a estos municipios la compe­ tencia exclusiva sobre todos los servicios que atiendan necesidades locales dentro de su término municipal, «independientemente de lo que establezcan las disposiciones que específicamente los regulen» (aunque en la ley de Madrid, en evitación de claros conflictos, ex­ ceptuó de esta regla a los servicios entonces regulados por leyes es­ peciales). Pero, de hecho, con esta cláusula no se atacaba a la raíz del proceso, impidiéndose sólo el vaciamiento de competencias por vía reglamentaria, sin poder impedir que siguiera por leyes formales o decretos-leyes. Sin poner remedio a esta situación, no cabe, lógicamente, nin­ gún tipo de autonomía municipal. La ley de Bases, aunque es ple­ namente consciente del problema, no aporta ninguna solución, re­ mitiéndola a un futuro texto articulado que no llegará. La base oc­ tava distingue, en efecto, entre capacidad y competencia municipal; se refiere a los servicios considerados esenciales, aunque sin enume­ rarlos, y señala también, enumerándolas, las materias a que los mu­ nicipios deben dedicar una atención preferente. Pero a la hora de afrontar la raíz del problema remite la solución a mejores tiempos: «se deslindará la competencia municipal de la que es propia de la Administración del Estado y se determinarán los supuestos de com­ petencias concurrentes y compartidas, así como la colaboración en­ tre ambas Administraciones. Sin perjuicio de ello, la Administración del Estado podrá ceder o transferir a los municipios, a título gene­ ral o particular, funciones que le estén atribuidas, en las condiciones legalmente establecidas.» El problema sigue, pues, pendiente, y para abordarlo debidamen­ te nos parece que en las futuras leyes municipales habrá de delimi­

lO índice

127

tarse un ámbito tasado de competencias autonómicas, al cual, y ex­ clusivamente al cual, vendrá referida la autonomía municipal, cons­ titucionalmente garantizada. Fuera de dicho ámbito autonómico, los municipios podrán desarrollar muchas otras actividades, compartidamente o en concurrencia con el Estado o que le hayan sido transfe­ ridas por éste en delegación. Pero estas últimas no formarán parte de la autonomía municipal, vendrán perfectamente deslindadas de las anteriores y serán susceptibles de control por parte de la Adminis­ tración Central. Naturalmente, la autonomía municipal resulta tam­ bién incompatible con el control previo de oportunidad y con la ma­ yoría de las autorizaciones previas y de las aprobaciones posteriores hoy legalmente exigidas, así como con la potestad de suspensión de los acuerdos locales por los gobernadores civiles. La autonomía es preciso considerarla también, aunque debamos hacerlo obligadamente de modo sintético, en relación con los recur­ sos financieros de los municipios. El problema reside aquí tanto en el volumen como en la estructura de los propios ingresos. Como es sabido, los ingresos municipales proceden básicamente de los im­ puestos locales, de las participaciones en los ingresos del Estado, de las cesiones de impuestos estatales, de las subvenciones de la Admi­ nistración central y del endeudamiento municipal. En realidad, sólo un poder impositivo propio garantiza una plena autonomía munici­ pal. Pero los ingresos municipales procedentes de impuestos y tasas están afectados por una considerable rigidez, que determina que crezcan mucho menos que los ingresos públicos totales. Algo similar sucede con la participación y cesión de impuestos estatales, por lo que el recurso a las subvenciones de la Administración central se ha hecho cada vez más frecuente v determinante, creciendo con él el proceso centralizador. En Cataluña, por ejemplo, los ingresos mu­ nicipales procedentes de esta fuente representan ya más del 30 por 100 del ingreso municipal total. En cuanto a la fuente de ingresos representada por los créditos a los municipios, en nuestro sistema legal se encuentra prácticamenet monopolizada por el Banco de Cré­ dito Local, que aplica el criterio de que los ayuntamientos pueden endeudarse hasta en un 25 por 100 de la cifra de sus ingresos nor­ males, lo que representa un porcentaje comparativamente bajo y ni siquiera normalmente alcanzado. Tampoco la situación de las haciendas municipales actuales re­ sulta, pues, compatible con la idea de autonomía municipal. A me­

lO índice

128

dio plazo, y paralelamente a la reestructuración de los entes locales, habrá que ir hacia una imposición local más fliexible. Entre tanto, a corto plazo, resulta urgente proceder a una rápida regulación del régimen jurídico de las subvenciones, dirigido a evitar la arbitrarie­ dad del poder central en lo referente a su asignación. Del mismo modo es preciso proceder a una reconsideración a fondo de la orga­ nización y criterios de funcionamiento del Banco de Crédito Local.

lO índice

Informe: La realidad sociográfica de los muni­ cipios españoles Por Rafael Rubio

De los tres pilares de un antiguo régimen todavía muy próximo en la historia: familia, municipio y sindicato, tal vez sea este último— con el desmoronamiento del verticalismo en unos meses— el que mayores transformaciones ha re­ gistrado en menor tiempo. Pero, sin duda alguna, el muni­ cipio es el que ha experimentado y está experimentando un cambio más profundo y constante en los últimos años, hasta llegar a ser un elemento fundamental a la hora de concretar las diversas opciones políticas que han de asentar el nuevo orden democrático. Observar la evolución desde principios de siglo de la geo­ grafía municipal española, su rápida transformación en la última década, así como tratar de descubrir la tendencia que ha de seguir en los próximos años, nos servirá, sin duda al­ guna, para situar y comprender mejor toda la problemática municipal y las alternativas que se presentan ante ella. Tres aspectos fundamentales pueden resumir lo que es en la ac­ tualidad la realidad municipal española: 1.° En la ordenación municipal, como en tantos otros aspectos, cada provincia española parece un ente autónomo que no tiene nada 9

índice

130

que ver con las provincias vecinas. En algunas se dio por acabado, hace ya tiempo, un plan de concentración municipal, gracias al cual tienen ahora una media de un municipio por cada 20.000 habitan­ tes. Junto a ellas hay otras que se resisten a abordar un plan seme­ jante de concentración, por lo cual subsisten municipios con sólo de­ cenas de habitantes y provincias con municipios cuya media no llega a las mil personas. 2.° De cualquier forma, la desaparición, fusión y absorción de municipios se está produciendo a un ritmo cada vez más rápido, de tal modo que todas las provincias españolas habrán de integrarse en este proceso en los próximos años. Por si alguna se resistiera, ya exis­ te un decreto que obliga a esa concentración municipal. 3.° Como consecuencia de lo anterior, los españoles tienden y tenderán cada vez más a vivir en un número reducido de municipios. Esto, aparte de representar nuevos problemas para la vida municipal, supone un fenómeno de indudable repercusión económica, social y política. La ampliación de cada uno de estos tres puntos ofrecerá, sin duda alguna, una visión más exacta del pasado, presente y futuro de la geografía municipal española.

lO índice

131

CUADRO NUMERO 1 DISTRIBUCION DE LOS MUNICIPIOS POR EL NUMERO DE HABITANTES DE DERECHO AL 31 DE DICIEMBRE DE 1975 I n ter v a lo s

Más de 50.000 a 20.000 a 10.001 a 2.001 a Provincias A l a v a ....................... A lb a ce te................. A lica n te ............... A lm e ría .................. A v ila ........................

Total 59 86 138 103 262

B a d a jo z ................... B a le a re s.................. Barcelona ................. B u rg o s..................... Cáceres ...................

162 65 310 439 218

C á d iz ....................... C astellón .............. Ciudad R e a l........... Córdoba ............... Coruña ( L a )........ ...

42 140 98 75 93

C u e n c a ................... ... G e ro n a ................... ... Granada ................. G uadalajara.......... Guipúzcoa ......... ...

242 223 169 295 81

Huelva ................ ... Huesca ................ ... J a é n ......................... L e ó n ..................... L é rid a ....................

79 209 96 222 230

L o gro ñ o .................. Lugo ..................... M a d rid ................ ... Málaga ................ ... Murcia ................ ...

176 66 179 99 43

menos habit.

4 35 38 32 17

53 46 78 63 244

2

75 42 92 13 45

77 14 171 423 169

7 3 4 5 3

9 5 7 8 19

18 22 37 47 67

3 109 49 14 1

_

14

21 35 69 6 21

220 179 90 288 39

6 4 11 3 2

40 9 60 50 29

32 195 19 167 198

2 4 6 6 11

15 55 33 46 18

158 4 127 39 5

100.000

50.000

habit.

habit.

habit.

1 1

— 1

1 —

— —

1 1

_

1

—

—

1

1

—

1 1

—

— 5

3

—

1

2

_

_■

—

1

2 8 1 1 4 3 19 2 1

1

—

1

1

1 2 3 1 5

_

_

—

1 4

—

1

— —

1 1

_ — 5 1 2

2 1

— 1 1 2 1 1

2.000 y

habit.

100.000

— —

_ 1 6 6 6

20.000

habit. 1 2 11 6

— 5 5 17

—

6 6

—

10.000

»n índice

132

I n ter v a lo s

Provincias

Más de 50.000 a 20.000 a 10.001 a 2.001 a 2.000 y 10.000 menós 20.000 50.000 100.000 100.000 habit. habit. habit. habit. Total habit. habit.

N a v a r r a .................... Orense ....................... Oviedo ....................... P a le n c ia ..................... Palmas (Las) ..........

264 92 78 203 34

1 — 2 — 1

1

1 —

3

6

P on teved ra............... Salamanca ............... Sta. Cruz Tenerife. Santander ................ S e g o v ia .....................

61 359 53

102

1 1 2 1

1 — — 1

215

—

—

1 — 1 —

_

Sevilla ....................... Soria .......................... Tarragona ................ Teruel ....................... Toledo .......................

185 177 234 204

V a len cia .................... Valladolid ................ V iz c a y a ..................... Zamora ..................... Zaragoza ...................

263 229 96 252 292

T o t a l ...........................

8.194

F u e n te:

102

1 1

— 3

7

45 78 36 13 18

6

14

38

1

2

12

7 7

36 40 8

344 4 53 206

64 8 29

14 176 141

11

221

—

4

— 1 11 1 —

— 2 — 2

1 —

1 1 2 —

1 — 4 1

—

1 48

—

215

2 2 12 —

— 12 — 4 1

11 18 189 4

—

60

142

—

15

21 1

3

7

—

—

3

78 13 28 6 26

147 214 52 244 262

42

151

281

1.738

5.934

1

I. N. E. P ad ró n M u n ic ip a l 1975.

»n índice

133 CUADRO NUM ERO 2 N U M E R O D E M U N IC IP IO S A F E C T A D O S PO R E L D EC R E T O D E C O N C E N T R A C IO N P ro v in c ia

Alava .................................. Albacete ............................ Alicante ............................. Almería ............................. Avila ................................... Badajoz .............................. Baleares ............................. B a rc e lo n a .......................... B u rg o s ................................. Cáceres .............................. Cádiz ................................... Castellón ............................ Ciudad R e a l ..................... Córdoba ............................. La Coruña ....................... Cuenca ............................... G e ro n a ................................ Granada ............................. G u ad alajara ..................... Guipúzcoa ........................ Huelva ............................... H u e sca ................................ Jaén .................................... León .................................... Lérida ................................. Logroño ............................. Lugo .................................... Madrid ............................... M á la g a ................................ M u rcia ................................ N avarra ............................. Orense ............................... O vied o ................................ Palencia ............................. Las Palmas ...................... Pontevedra ....................... Salamanca ....................... Santa Cruz de Tenerife S an tan d er.......................... Segovia .............................. S e v illa ............................... .

M u n icip io s a fe c ta d o s

% so b re el to ta l

56 75 96 89 260 133 39 229 435 204

95 87 69

11

126 70 39 18 236 205 140 292 50 56 202 60

210 220

168 34 151 77 10 250 65 38 199 10

13 354 20 86

212

55

86

99 82 60 74 99 93 26 90 71 52 19 97 92 83 99 61 71 96 62 94 96 95 51 85 77 23 94 71 49 98 29 21

98 38 84 98 54

»n índice

134

Provincia Soria ... . Tarragona Teruel ... Toledo ... Valencia . Valladolid Vizcaya .. Zamora .. Zaragoza . T o tal

Municipios afectados

% sobre el total

183 160 230 186 199 227

99 90 98 91 75 99

66

68

250 284

99 97

7.078

86

La reforma territorial Iniciada muy tímidamente en algunas provincias, realizada con gran éxito en otras, la reforma territorial sigue sin ser abordada en la mayoría de ellas. De esta forma, el mapa municipal español se ofrece multiforme y confuso. Como en tantos otros aspectos, cada provincia es un ente autónomo y sus iniciativas, su organización mu­ nicipal no guardan relación alguna con las provincias vecinas. Así, mientras en Avila, Burgos, Guadalajara, Palencia, Salamanca, Segovia, Zamora y Zaragoza los municipios con menos de 2.000 habi­ tantes suponen el 90 por 100 del total, en Cádiz, La Coruña, Lugo, Murcia, Las Palmas, Pontevedra y Santa Cruz de Tenerife el núme­ ro de municipios con menos de 2.000 habitantes representa tan sólo el 10 por 100, o incluso menos, del total. Estas diferencias se observan también si atendemos al número de municipios existentes en cada provincia. Mientras que Burgos cuenta nada más y nada menos que con 439 municipios (lo que su­ pone 812 habitantes por cada uno), Cádiz tiene sólo 42 (que signi­ fica 21.638 habitantes por municipio. Y semejantes comparaciones podrían hacerse entre Avila y Murcia o entre Soria y Las Palmas. Dado que los municipios con pocos habitantes, por sus escasos recursos económicos, no pueden hacer frente a las necesidades urba­ nas (alumbramiento, captación de aguas, alcantarillado, pavimenta-

lO índice

135

ción de calles, etc.), la excesiva atomización municipal es uno de los factores fundamentales que explican el continuo empobrecimiento y la constante emigración en determinadas provincias españolas. Por otra parte, resulta evidente que esta atomización municipal sólo ha favorecido a los intereses privados. En el campo de la vivienda, por ejemplo, las inmobiliarias han redactado los planes generales, dada la falta de medios técnicos en el ayuntamiento, con lo cual se ha edi­ ficado donde, cuanto y como se ha querido. Gran parte de los aten­ tados al Patrimonio Nacional, que por cualquier lado se encuentran en España, se deben precisamente a esta debilidad de los pequeños municipios para oponerse a los proyectos de las inmobiliarias. Es preciso resaltar las reticencias y a veces oposición violenta de los vecinos de algunos municipios ante el anuncio de fusión de su ayuntamiento con otro municipio. Esta oposición vecinal, en la que siempre salen a luz antiguas rencillas entre las poblaciones afectadas como principal justificación para impedir la fusión, ha hecho en mu­ chos casos excesivamente lento, cuando no imposible, este proceso de concentración.

Concentración por decreto Puede decirse que tan sólo una quinta parte de las provincias españolas han emprendido e incluso realizado una verdadera concen­ tración municipal. Las demás provincias tímidamente han comenza­ do a dar los primeros pasos; han comprendido finalmente que es ésta la única fórmula de subsistencia. Así, provincias como Guadalajara, que se han resistido a la concentración, han hecho desaparecer cua­ renta municipios en los últimos cinco años, agregándolos a otros de mayores dimensiones. Es el mismo caso de Huesca, donde las adi­ ciones y fusiones afectaron a 51 municipios en el mismo espacio de tiempo. Dispuesto a acelerar más aún este proceso, convencido de la ur­ gente necesidad de llevarlo a cabo, el Gobierno aprobó a mediados de octubre último una disposición que prevé la agrupación forzosa de aquellos municipios que no puedan atender directamente a la

lO índice

136 prestación de determinados servicios y que comprenderá a los que tienen una población inferior a los 5.000 habitantes. Este acuerdo del Gobierno significa, en primer lugar, la altera­ ción casi total de la distribución municipal española. Si atendemos al total de municipios que en España tienen menos de 5.000 habitan­ tes, se puede decir que de los 8.194 que existen actualmente se ve­ rán afectados unos 7.000 aproximadamente, lo que supone cerca del 85 por 100. Especialmente algunas provincias pueden ver cambiada su fiso­ nomía. Es el caso de Zamora, que con 250 municipios tan sólo cuenta con tres poblaciones (Zamora, Toro y Benavente) con más de 5.000 habitantes. Lo mismo que Soria, donde de nuevo sólo tres poblaciones (Soria, Almazán y Burgo de Osma) superan la cota de las 5.000 personas. Por el contrario, hay otras provincias que se verán escasamente afectadas, como Murcia y Las Palmas, que sólo cuentan con diez municipios con menos de 5.000 habitantes. De cualquier forma, el cuadro número 2, en el que se recogen los municipios con menos de 5.000 habitantes existentes en cada pro­ vincia y el porcentaje de esta cifra respecto del total, puede dar una idea clara de la exacta incidencia que puede tener el reciente decre­ to aprobado por el Gobierno. Este decreto pretende fundamentalmente crear municipios con una infraestructura adecuada y que en gran parte de los casos han de funcionar como cabecera de comarcas. Uno de sus primeros obje­ tivos será el terminar con ese gran número de municipios existentes con menos de 50 habitantes, ya que estos municipios, al margen de la anécdota y la curiosidad que siempre despiertan, son sólo una triste realidad que dice todo sobre la ordenación territorial de este país. El hecho de que el municipio de Castil de Carries, de la pro­ vincia de Burgos, esté habitado por una sola persona y siga teniendo la categoría de municipio pone en evidencia la necesidad de esta or­ denación en el más breve tiempo posible.

lO índice

137 CUADRO N UM ERO 3 M U N IC IP IO S E S P A Ñ O L E S C O N M E N O S D E 30 H A B IT A N T E S

Provincia de Burgos C a stil de C a r r ia s ...................... G a la r d e .......................................... H oyu elos de la S ie r r a .......... P e sq u e ra de E b r o ...................... V a l d e l a t e j a ................................... E t e r n a ............................................. S a n A d riá n de J u a r r o s ..........

1 12 29 19 14 27 29

Provincia de Castellón B o j a r ................................................ C o r a c h a r ........................................ F re d e s .............................................

27 27 24

Provincia de Guadalajara V illa e s c u s a de P a l o s i t o s V illa c a d im a ................................. T o rre m o c h u e la .......................... T o rre c illa d el D u c a d o ............... T o rd e lrá b a n o ............................... R e n e r a ............................................ M o n aste rio .................................... B a rrio p e d ro .................................. A rro y o de la s F r a g u a s ..........

Provincia de Soria C a r a c e n a .......................................... 24 P e ñ a l c á z a r .................................... 5 V e lilla de la S ie r r a ................ 27

Provincia de Valladolid V illa c r e c e s ......................................

8 11 16 15 23 25 21 25 14

Provincia de Logroño G allin ero de C a m e r o s .............. L e z a de R ío L e z a ......................

N a v a jú n ......................................... 27 N e s t a r e s ............................................ 28 P o y ale s ............... ........................... 5 R a b a n e r a ......................................... 29 T o rre en C a m e r o s ........................ 17 T r e v i ja n o .......................................... 24 Z a r z o s a ................................... ... 10

17 25

22

Provincia de Zaragoza A n en to .............................................. 12 B a g ü e s ............................................ 19 C e rv e ru e la ...................................... 10 F o m b u e n a ....................................... 11 L o rb és ............................................... 21

Provincia de Segovia R ia h u e la s ........................................ 25 E l M uyo ......................................... 17 El N e g r e d o ...................................... 23 B e ce rril ............................................. 23

Más de mil municipios desaparecidos en quince años Así, pues, el mapa municipal español cambia a un ritmo rápido, casi meteórico si tenemos en cuenta su evolución en los últimos si­ glos. Los españoles tienden a vivir en un número cada vez más reducido de municipios. Como consecuencia de ello, de 1960 a 1975 desaparecieron en España 1.006 municipios, pasando de 9.200 a los

lO índice

138 8.194 que presentaba el Instituto Nacional de Estadística en su úl­ timo estudio sobre el padrón municipal de 1975. Por otra parte, el número de municipios con más de 100.000 ha­ bitantes ha pasado de 26 en 1960 a 38 en 1970 y a 48 en 1975. Irremediablemente, la población española continúa su éxodo hacia las «ciudades prometidas», aquellas que se encuentran normalmente en zonas de mayor índice industrial y que aparentemente pueden ofrecer mayores posibilidades de trabajo y bienestar social. Esto lleva consigo el desmesurado crecimiento de la población en determinados municipios, que se ven desbordados en sus necesidades más elemen­ tales. Y no hablamos ahora ya sólo de Madrid, Barcelona o Valencia, cuyos presupuestos deficitarios cuentan siempre con los créditos be­ nevolentes del Banco de Crédito Local, sino de aquellos otros muni­ cipios que, «rurales» en un tiempo no muy lejano, se han conver­ tido ahora en auténticos «dormitorios» de estas ciudades. Tal es el caso de Móstoles, municipio de la provincia de Madrid, que de te­ ner 4.756 habitantes en el año 1967 ha pasado a 80.340 en 1976. Es un reto, sin duda, para los responsables de estos municipios que rodean a las grandes ciudades el conseguir que sus ciudades sean algo más que dormitorios de esos centros de la burocracia y la in­ dustria. La falta de escuelas, de centros sanitarios, de zonas verdes, los deficientes transportes son los problemas más corrientes en este tipo de municipios. Los escasos presupuestos de lo que se dispone y el constante aumento de la población van haciendo cada vez más angustiosos estos problemas. Afortunadamente, el plan del Gobierno, iniciado con ese decre­ to que obliga a la fusión de algunos municipios de menos de 5.000 habitantes, no favorece a esa emigración tradicional hacia las pobla­ ciones de más de 100.000 habitantes. Por el contrario, persigue, an­ tes que nada, que en todos los municipios existan unas mínimas con­ diciones de vida que no obligue o anime a sus habitantes a emigrar. Con toda seguridad, el Gobierno, al poner ese plan en marcha, no ignoraba las consecuencias no sólo económicas y sociales, sino tam­ bién políticas que puede llevar consigo la concentración de toda la población española en muy pocos municipios. Está demostrado que la concentración urbana, a causa de una serie de hechos que exigiría

lO índice

139

un estudio más detallado del que podría hacerse en este artículo, hacen tender más hacia la izquierda el impulso político de sus ciu­ dadanos. De tal forma que en los barrios periféricos de las gran­ des ciudades es donde los partidos de izquierda consiguen mayor porcentaje de votos, a pesar de que sus habitantes proceden en gran parte de zonas rurales escasamente pobladas y de tradición política más derechista. Pero, como ya se ha apuntado, se va a poner freno al desmesu­ rado crecimiento de las poblaciones de más de 100.000 habitantes. Serán los municipios comprendidos entre las 5.000 y 100.000 per­ sonas los que habrán de mostrar un mayor crecimiento en los próxi­ mos años. Esto llevará consigo, sin duda alguna, un equilibrio en el mapa municipal español, en el que desaparecerán los minimunici­ pios y habrá mayor igualdad en cuanto al número de ayuntamientos existentes en cada provincia.

lO índice

»n índice

INFORME: Administración Local en Europa: Francia, Italia e Inglaterra Por Txiki Laorden y Jordi Borja

Con la proximidad de las elecciones municipales el tema de la Ad­ ministración Local adquiere una importancia especial. El hecho de que estas elecciones sean las primeras que se celebrarán en nuestro país en condiciones democráticas — pese a que en España sigue vigen­ te la ley de Administración Local del franquismo— implica que a par­ tir de los nuevos consistorios elegidos se han de vertebrar y reestruc­ turar las instituciones del Estado que más cerca se encuentran del ciudadano: los Ayuntamientos. Que esta reestructuración se haga en un sentido centralizado donde el Gobierno asuma gran parte de las competencias locales, o que se realice en base a una descentralización política y administrativa donde los órganos locales sean representa­ ción de los ciudadanos y no simples instrumentos de control, donde los municipios posean progresivamente una mayor autonomía en to­ dos los sentidos: administrativa, política y financiera, y donde, por último, se potencie la participación de la población tanto en el sentido de control democrático como de aportación de iniciativas colectivas,

lO índice

142

es algo que depende sobre todo del peso de la izquierda en las próxi­ mas elecciones. Hemos escogido tres países: Francia, Italia e Inglaterra, por la proximidad histórica y geográfica con España, pero sobre todo por­ que son países donde la Administración Local presenta rasgos muy diferentes debido al tipo de Estado: Italia, con un Estado regionalista y donde el peso de la izquierda le convierte en uno de los países más avanzados en la descentralización administrativa y política; Fran­ cia, profundamente centralista, con fuertes desequilibrios económi­ cos, un casi absoluto control estatal sobre los organismos locales y es­ casa participación de los ciudadanos, está experimentando en los últi­ mos años un cierto renacimiento regionalista basado en la exigencia de un diferente modelo político-administrativo; por último, Inglate­ rra presenta una administración Local muy peculiar, con un Estado localista y donde, a diferencia de España, el centralismo ha presen­ tado aspectos progresivos. La visión sobre los tres países peca forzosamente de ser esquemá­ tica y reducida; el análisis tampoco ha pretendido ser comparativo r ya que las condiciones históricas y políticas no son las mismas. En cualquier caso, conocer las diferentes opciones referentes a la Admi­ nistración Local— opciones, en definitiva, de gobierno y de modelo de sociedad— y cómo se han desarrollado en la práctica han de servir al menos de punto de referencia en el debate municipal que ya está planteado en España.

I.

INGLATERRA

Las tres instituciones tradicionales del gobierno local en Inglaterra han sido el condado, el municipio y la parroquia. Hasta prácticamen­ te el siglo xix estas instituciones gozaban de una independencia casi total, con un cierto control central y una acusada separación entre los diferentes organismos. Con la revolución industrial surge la ne­ cesidad de una nueva organización local, creándose entonces las com­ pañías encargadas de cobrar el peaje— que se necesitaban urgente­ mente para mejorar el estado de las carreteras— , los comisarios de reformas— responsables de la iluminación, pavimentación y de crear una embrionaria fuerza policial— y los «sindicatos» de la ley de po­

lO índice

145 breza, que proporcionaban trabajo y vivienda a los sectores más in­ digentes de la población. Durante el siglo xix, una serie de reformas van configurando un sistema coherente de gobierno local. En primer lugar, se elabora en 1835 una nueva constitución para los municipios, donde se hace un énfasis especial a la necesidad de una administración financiera ade­ cuada, se aumentan las competencias, sobre todo en lo referente a los servicios sociales, y se continúa favoreciendo una autonomía res­ pecto al poder central. En segundo lugar, se produce la separación entre la administración de justicia y la administración de los servi­ cios, así como entre los juzgados municipales y los consejos munici­ pales. En tercer lugar se realiza la separación— en 1871— entre áreas urbanas y rurales, definiendo más concretamente las áreas fronteri­ zas entre cada organismo administrativo. El «Local Government Act» del año 1888 supone el inicio del actual sistema de gobierno local: creaba una nueva forma del conse­ jo del condado, elegido entre los contribuyentes con sufragio; defi­ nía las relaciones entre el consejo del condado y los municipios y reorganizaba las relaciones financieras entre el gobierno central y el gobierno local. Se crean nuevos condados, y aunque inicialmente los poderes concedidos eran muy limitados, progresivamente fueron am­ pliando las competencias. El esqueleto constitucional de 1888 continúa siendo prácticamen­ te el mismo hasta 1972. Previamente, el regionalismo había conse­ guido una importante victoria en 1964— año de la victoria electoral de los laboralistas— con la creación de ocho regiones en Inglaterra y el tratamiento concedido a Escocia y Gales como regiones separa­ das. Cada región tenía un consejo de planificación económica ejecu­ tivo— compuesto por funcionarios que representaban a varios minis­ terios— y otro consultivo integrado por representantes de los dife­ rentes intereses de cada región. Sin embargo, los enfrentamientos de las diferentes administraciones locales con los consejos regionales (por el miedo de las primeras a una pérdida de su autonomía) y la crisis económica posterior, ha disminuido la importancia de las insti­ tuciones regionales.

lO índice

144 Estructuras político-administrativas y competencias El sistema de gobierno local, reformado en 1974, continúa man­ teniendo las unidades tradicionales de la Administración: el conda­ do, el distrito y la parroquia. Actualmente existen seis condados me­ tropolitanos, divididos en 36 distritos y con parroquias en algunos lugares, que agrupan una totalidad de 12 millones de personas; los 39 condados no-metropolitanos— pertenecientes a las áreas de po­ blación mixta (urbana y rural)— están divididos en 296 distritos, que agrupan 33 millones de habitantes. Por su parte, Londres consta del «Consejo del Gran Londres» (City) y de 32 distritos, con un total de siete millones de habitantes. Cada condado metropolitano supera el millón de población y el distrito metroplitano típico se acerca a los 250.000 habitantes; los condados no-metropolitanos tienen un pro­ medio de más de medio millón de personas y un distrito no metro­ politano cuenta aproximadamente con 100.000 habitantes. Los servicios de la Administración Local pueden repartirse en cuatro grupos: de protección (fuegos, robos, epidemias), comunita­ rios (parques, campos deportivos), individuales— de asistencia direc­ ta, como la educación— , que constituyen la parte más costosa de las funciones del gobierno local, y comerciales— que han sufrido una decadencia desde la nacionalización del gas y la electricidad en la posguerra. Es el Parlamento quien decide la distribuición de funcio­ nes, competencias o servicios entre el «gobierno central, una auto­ ridad local elegida o alguna otra corporación pública». Pero la Administración Local no se limita a ofrecer unos servi­ cios, sino que está concebida como un «instrumento de autogobierno democrático y no un agente del Estado nacional». Esta función re­ presentativa implica que la Administración Local (A L) puede soli­ citar a otros organismos públicos que lleven a cabo programas bene­ ficiosos para la comunidad, y como instrumento de autogobierno de­ mocrático tiene poderes de decisión sobre los servicios que ofrece. Por lo general, los servicios más caros corresponden a las admi­ nistraciones que tienen más posibilidades financieras, al igual que los servicios que tienen un control mayor por parte del gobierno central, como es el caso de la policía. Por otra parte, la educación bibliotecas y servicios sociales corresponden a los condados metro­

lO índice

145

politanos, mientras que estas competencias quedan fuera de los no metropolitanos. Otras funciones de los condados son: el transporte público (en los condados no metropolitanos esta función correspon­ de, por lo general, a los distritos), la policía y servicio de bomberos -— en Londres, la policía metropolitana depende del ministro del In­ terior— , la educación— en Londres, con un organismo Inder London Education Authority, relativamente autónomo— , la protección del consumidor— que incluye las inspección de pesos y medidas, ali­ mentación y medicamentos— y las carreteras, aunque esta última función está dividida entre los condados y los distritos, correspon­ diendo a los primeros los planes estructurales que determinan las líneas generales, y a los segundos, los planes locales que delimitan y precisan la política del condado. En cuanto a los distritos, sus principales competencias se refie­ ren a la construcción de viviendas— una tercera parte de las vivien­ das son construidas por el gobierno local— , servicios de salud pú­ blica y de protección del medio ambiente, «planning» con control de licencias de edificación, administración de las líneas de autobuses •— pueden proporcionar licencias de transporte— , concesión de par­ celas y mercados y, por último, son responsables de la protección costera. Quedan fuera del control y gestión de la Administración Lo­ cal la Seguridad Social, el Servicio Nacional de la Salud y los servi­ cios públicos nacionalizados (agua, gas, electricidad, teléfono y co­ rreos). Las autoridades menores, como las parroquias, tienen competen­ cias de poca importancia y opcionales; su principal misión es la de representar a la opinión local ante las autoridades locales y los or­ ganismos públicos, pudiendo también reclamar que se les consulte en las decisiones de la planificación local. Aunque la ley de 1972 preveía un cierto grado de descentrali­ zación (aumentaba los poderes de los distritos en relación con la planificación urbana y rural, y en algunos casos la concesión de li­ cencias ha pasado de los condados a los distritos), lo cierto es que en conjunto la reforma local produce una centralización considera­ ble. La política anunciada en la ley hacía prever el abandono por los gobiernos locales de funciones como los servicios de sanidad, sumi­ nistros de aguas y eliminación de basuras. Para acelerar la toma de decisiones, la ley de 1972 aumentaba los poderes que pueden concederse a los comités y funcionarios. La 10

lO índice

146

delegación de poderes de la Administración Local a los comités ha aumentado progresivamente— excepto en materia de impuestos y de préstamos— ; el número de comités varía de consejo a consejo, de­ pendiendo siempre de las funciones a realizar por cada nivel de la Administración, siendo el más importante de todos el Comité de Po­ lítica Central. La ley permite incorporar al comité personas que no sean miembros del consejo, siempre que no constituyan más de un tercio de cada comité; en la práctica esta posibilidad se utiliza es­ casamente, excepto en la educación. Los gastos de la Administración Local representan un tercio de todo el gasto público; los ingresos para gastos de inversión se ob­ tienen de la Administración central por medio de ayudas y de prés­ tamos bancarios, obligaciones, etc.; los ingresos para gastos corrien­ tes dependen de las ayudas del gobierno central (40 por 100), de los impuestos locales sobre la propiedad y de tasas por alquiler de casas, tarifas de transporte (30 por 100), etc. Las ayudas de la Adminis­ tración central se distribuyen siguiendo el criterio de las necesidades y los recursos de cada localidad. La dependencia financiera del gobierno central tienen como re­ sultado una cierta pérdida de autonomía del gobierno local, cuyos estatutos disminuyen progresivamente, al mismo tiempo que se afian­ za un tipo de Administración pública altamente centralizada. Las re­ laciones entre el gobierno local y el gobierno central no se esta­ blecen a través de un departamento concreto (por ejemplo, Minis­ terio de Gobernación), sino con los diferentes departamentos según el tipo de relación. El control central no es muy alto, predominan­ do el sistema de «autogobierno» local; el control parlamentario se establece a través de los estatutos, que eliminan el poder legislativo, de las Administraciones locales, excepto en los casos de disposiciones menores; el control administrativo se limita en la práctica a los ser­ vicios más costosos, como la educación, la policía y la planificación urbana y rural; por último, el control judicial es prácticamente in­ existente, excepto en los raros casos en que una Administración lo­ cal contravenga claramente los estatutos en su actuación. La participación y el control de la población sobre el gobierno local se ejercita fundamentalmente a través de las asociaciones de la Administración local; cada tipo de Administración local tiene una asociación nacional que proporciona a sus miembros una voz co­ lectiva; sus funciones son muy variadas: aconsejan a los miembros

lO índice

147

de la Administración, dan la posibilidad de un intercambio de opi­ niones y experiencia, proporcionan representación a los organismos públicos en algunos aspectos de la AL; las asociaciones nombran re­ presentantes en los Consejos nacionales, que negocian los salarios y las condiciones de trabajo en nombre de todos los que trabajan en la Administración local. Existe, además, la figura del «ombudsman» o comisario nombrado por el Parlamento, cuya misión principal es estudiar las quejas de los ciudadanos referidas a la Administración, quejas que han de ser presentadas al «ombudsman» a través de un miembro del Parlamento. Las encuestas es otro de los métodos uti­ lizados para asegurar la relación población-Administración. La pren­ sa y el público pueden asistir a las reuniones del Consejo y de los comités. El sistema electoral La democracia representativa en el gobierno local queda asegu­ rada por la elección regular de los concejales. La edad mínima fijada para los electores es de dieciocho años; las condiciones para ser ele­ gido son: tener al menos veintiún años y ser ciudadano británico, fi­ gurar en el registro de electores de la administración a la que se pre­ senta (a no ser que lleve doce meses desde antes de las elecciones trabajando o viviendo en la zona), no ser emplado de una Adminis­ tración local y no haber estado condenado por prácticas de corrup­ ción en los últimos cinco años. Se puede ser concejal por partidos o como independiente, aunque en la práctica la gran mayoría per­ tenecen a algún partido; la participación femenina es baja, siendo en la actualidad un 12 por 100 de mujeres concejales. Los concejales locales se eligen por un período de cuatro años sobre la base de un solo miembro por cada circunscripción en los condados y en los distritos londineses. En los distritos metropoli­ tanos se elige cada año un tercio de los concejales, mientras que los distritos no metropolitanos pueden escoger entre este sistema o el seguido por los condados. Cada distrito electoral— barrio— elige tres concejales, uno de los cuales entra en una elección anual. Los con­ cejales de parroquias se eligen, al igual que en los condados, por un período de cuatro años, pudiendo ser divididos en dos circunscrip­ ciones, sobre todo en las ciudades pequeñas.

lO índice

148

El presidente del consejo es elegido en la reunión anual de cada Administración, siendo sus competencias muy limitadas. El alcalde tiene también un papel reducido, con tareas a nivel ejecutivo míni­ mas; su principal obligación consiste en presidir las reuniones del consejo y asegurarse del cumplimiento de las normas de procedimien­ to establecidas, además de todo tipo de apariciones en público, lo que confiere al cargo una gran significación cívica, pero poca influencia en los asuntos locales, pudiendo actuar por iniciativa propia sólo en circunstancias excepcionales. II.

ITA LIA

Italia es posiblemente el país europeo que mejor recoge en su Constitución el principio de descentralización político-administrativa y la concepción de una República de las autonomías. La fuerza de la izquierda en la Italia de la posguerra permitió que la Constitución de 1948— en cuya elaboración jugaron un rol decisivo De Gaspexi (DC), Togliatti (PC I) y Nenni (P SI)— se inspirara en los valores de democracia avanzada de la Resistencia; así, el artículo 5 decla­ ra: «La República, una e indivisible, reconoce y promueve las au­ tonomías locales; actúa en los servicios que dependen del Estado la más amplia descentralización administrativa; adecúa los principios y método s de su legislación a las exigencias de la autonomía y la descentralización.» Sin embargo, la posterior consolidación de la Democracia Cris­ tiana durante la guerra fría y su modelo de desarrollo económico y político para el país— contradictorio, de hecho, con los principios constitucionales— supuso que la aplicación práctica de los principios generales de la Constitución de 1948 se retrasara un cuarto de siglo y que su pleno desarrollo sea hoy un objetivo de las fuerzas pro­ gresistas. La Constitución italiana, al mismo tiempo que reafirma las pro­ vincias y los municipios como autonomías locales, introduce la re­ gión como ente autónomo con poder legislativo y competencias muy amplias y como órgano de dirección y coordinación de los entes lo­ cales. Sin embargo, no será hasta 1970 que se produce la institucionalización de las regiones en pleno crisis de la DC y el avance pa­ ralelo de las fuerzas progresista que plantean directamente la trans­

lO índice

149

formación del Estado y la participación democrática de los movimien­ tos de masas en los órganos de decisión política. El proceso iniciado en 1970 tiene una evolución rápida: en 1971 se elaboran los estatutos regionales; al año siguiente empieza la transferencia de poderes del Estado a las regiones; en 1974 se insti­ tuyen los «compresorios»— comarcas— y en 1975, con el espectacu­ lar avance electoral de la izquierda, se amplían las competencias re­ gionales con funciones identificadas por sectores orgánicos y no en base a las competencias de los diferentes Ministerios; por último., en 1976 es aprobada la ley de descentralización municipal y elección de los consejos de barrio. La batalla planteada en Italia por una real democratización de! Estado se centra hoy en la exigencia de intervención en las decisio­ nes políticas y económicas a nivel estatal, en la programación demo­ crática a todos los niveles y en la consecución de las autonomías lo­ cales no como gestoras de las contradicciones del actual desarrollo del país, sino con atribuciones generales que permitan eleminar la división sectorial y vertical de los poderes públicos y favorezcan la participación ciudadana. Estructura político-administrativa y competencias Municipio, provincia y región son los tres niveles básicos en que se fundamentan las autonomías locales italianas: a) El municipio.— De creación anterior a la provincia, su pa­ pel en la historia italiana y la existencia actual de más de ocho mil municipios lo convierte en la organización política elemental de la estructura del Estado. La ley de descentralización municipal de 1976 modifica el funcionamiento político interno del municipio' y ratifica jurídicamente el desarrollo de la participación ciudadana, aunque no cambia sustancialmente sus competencias. Estas se denominan pro­ pias cuando conciernen exclusivamente al municipio y delegadas cuan­ do aquél actúa como órgano de descentralización regional; se distin­ guen también entre obligatorias y facultativas (las que el municipio puede ejercer de forma discrecional). Entre las funciones obligatoria se incluye todo lo relativo a la

lO índice

150

policía local, sanidad e higiene (acueductos, vacunaciones obligato­ rias, alcantarillado, cementerios y mataderos, iluminación pública, limpieza urbana, mercados y ferias); son también funciones del mu­ nicipio las relativas a la asistencia pública y a las obras públicas de interés local, como calles, parques, etc. Quizás donde más amplia sea la capacidad de actuación del mu­ nicipio es en el campo urbanístico. A partir de la ley urbanística de 1971, los municipios tienen la facultad para expropiar terrenos y de­ dicarlos a equipamientos públicos o viviendas sociales, así como la de instituir servicios públicos cuya gestión se realiza a través de em­ presas municipalizadas, como es el caso de los transportes públicos urbanos, centrales eléctricas, centrales lecheras, etc.; estas empresas tienen autonomía financiera y órganos propios, correspondiendo al municipio la función de control. La planificación municipal se realiza a través del Plan General de Ordenación Urbana— ha de ser apro­ bado por la región— , que deja un amplio margen de actuación a través de los planes parciales, de expropiación, para asentamientos productivos, plan de zona (construcción de viviendas sociales), etc. Según la Constitución, los municipios pueden realizar todas aque­ llas actividades que consideren necesarias para los intereses de la co­ lectividad local, lo cual, al menos en teoría, deja abundante espacio para su intervención. En la vida municipal, el principal instrumento de descentraliza­ ción y de participación ciudadana lo constituye el consejo de barrio o circunscripción; sus atribuciones y funcionamiento dependen de cada consejo municipal, incluyéndose la gestión social de toda una serie de servicios municipales, como: —— —— — — — —

guarderías, parvularios, escuelas primarias; actividades de promoción cultural y social de los adultos; bibliotecas de barrio; actividades asistenciales; unidad sanitaria local; viviendas sociales; equipamientos recreativos y deportivos; iniciativas culturales descentralizadas.

Además de la gestión social de servicios, los consejos de barrio participan en la determinación de la política municipal, y en algu­

lO índice

151

nos municipios, como el de Bologna, esta participación se extiende a la política «comprensorial» y regional. Se intenta de esta manera articular la actuación de los diferentes niveles político-administra­ tivos. Sin embargo, a pesar del espíritu descentralizador de la ley de 1976, en la práctica el municipio ve limitadas sus competencias por la falta de recursos económicos propios para llevarlas a cabo, ya que la recaudación directa municipal es claramente insuficiente y, por otra parte, el municipio no intervienen en la distribución de recursos, que están en manos de la Administración central. b) El «comprensorio» .— Instituido por las regiones en 1974, el «comprensorio» es una asociación voluntaria de varios municipios para responder a la exigencia de una programación a nivel subregional o supramunicipal. Es la región quien fija los límites de los comprensorios. La inadecuación de los límites administrativos existentes y el papel ineficaz— política y administrativamente— de las provin­ cias crean la necesidad de una estructura intermedia entre la región y el municipio que permita una participación mayor en la programa­ ción regional y evite los peligros del «localismo». El «comprenso­ rio» no es un ente administrativo más, sino un territorio en el que actúan los entes electivos (municipio y provincia) y que, planteado como el consorcio voluntario de varios municipios, supone un órga­ no de interrelación estable entre los diferentes niveles administrati­ vos y una importante forma de participación de los entes locales en la planificación regional, tanto en lo referente a una política del te­ rritorio como en la gestión común de una serie de servicios. Su origen se encuentra en la región Emilia Romagna, que confi­ gura un oscomités «comprensoriales» con un amplio marco de actua­ ción: constitución de consorcios y empresas de entes locales para la gestión de los servicios, coordinación de la planificación urbana me­ diante la elaboración de un plan de ordenación; los comités, ade­ más, aprueban los instrumentos urbanísticos municipales, los regla­ mentos edificatorios, los planes para las zonas productivas, la deli­ mitación de los cascos urbanos y los programas de viviendas so­ ciales. En la actualidad son dos sus funciones principales: la elabora­ ción y actuación del plan de desarrollo «comprensorial»— entendido

lO índice

152

como articulación del plan regional— y la planificación urbana me­ diante un plan territorial de coordinación. La dimensión territorial de los «comprensorios» varía según las características del área, aunque la tendencia general es la de definir comprensorios de carácter no homogéneo— que comprenda zonas agrícolas, industriales, turísticas, etc.— para evitar el desarrollo de unas zonas en detrimento de otras. La población que comprende os­ cila entre los 20.000 y los 300.000 habitantes, y en cada provincia existen por lo general de tres a seis comprensorios delimitados por la Asamblea regional. En Sicilia, gracias a los poderes que confiere el Estatuto especial, las provincias se han eliminado y sustituido por consorcios de municipios. c) La provincia.— Creada con la formación del Estado unitario centralizado, su función principal, además de ser la sede del prefec­ to (gobernador civil)— el máximo representante del poder central— , era la de controlar los entes locales y las instituciones de asistencia y beneficencia. El fascismo conservó y reforzó la función de control de las provincias, aboliendo los órganos electivos. A partir de la Constitución de 1948, la provincia quedó confi­ gurada como un ente autónomo territorial electivo y al mismo tiem­ po como articulación periférica del Estado. En la práctica ha sido este segundo aspecto el que ha prevalecido y su papel como ente autónomo ha sido muy limitado a causa de la inadecuación de sus límites territoriales— actualmente existen 92 provincias— y de sus áreas de competencias sectorializadas, que no se incluyen en una pro­ gramación más globalizada; éste serí el caso de la construcción y manutención de las carreteras provinciales, de los hospitales psiquiá­ tricos y de las escuelas secundarias de carácter técnico— competen­ cias básicas de la provincia— que se planifican separadamente de la programación global de la enseñanza o la sanidad. En definitiva, la provincia ha tenido y tiene un papel cada vez más limitado, y el auge de los «comprensorios» podría suponer su sustitución. d) La región.— Las veinte regiones italianas poseen autonomía legislativa, pero no autonomía constitucional, aunque las cinco regio­ nes de estatuto especial (Sicilia, Cerdeña, Trentino, Alto Adagio, Friuli-Venecia Julia y valle de Aosta) tienen leyes constitucionales que

lO índice

153

definen su especial grado de autonomía y su mayor esfera de compe­ tencias. Por su parte, las leyes de las quince regiones de estatuto ordinario han de ser votadas en el Parlamento. La autonomía regional se basa primordialmente en el poder le­ gislativo y administrativo— el poder jurisdiccional es de competen­ cia exclusiva del Estado— y su campo de acción está regulado por los decretos de 1972, que le atribuyen la política del territorio (urbanis­ mo, transporte, acueductos, puertos lacustres), de los servicios socia­ les (asistencia sanitaria y escolar, instrucción profesional y beneficen­ cia) y de algunos sectores productivos de interés local (artesanía, tu­ rismo, agricultura, minas, caza y pesca). La región tiene poderes ad­ ministrativos sobre estas materias, pudiendo tener otras funciones delegadas por el Estado, que a su vez la región puede delegar a las provincias, municipios u otros entes autónomos. Sin embargo, la región no puede intervenir en algunos sectores clave, como la industria y el crédito, y el vago criterio establecido en los decretos de 1972 sobre lo que es de interés local o general limita en la práctica las competencias regionales, teniendo en cuenta que, además, las funciones están distribuidas según competencias secto­ riales, lo que supone una duplicidad de estructuras administrativas y una fragmentación de funciones que disminuye la capacidad auto­ nómica de la región. La ley sobre competencias regionales de 1975 elimina las insu­ ficiencias de los decretos de 1972 al establecer la distribución de competencias por sectores orgánicos que asegura una gestión progra­ mada globalmente y no siguiendo la lógica de la actual fragmenta­ ción de las competencias de los Ministerios, de los órganos perifé­ ricos del Estado y de las otras instituciones públicas. Al igual que en los municipios, las competencias urbanísticas son las que permiten una mayor autonomía de actuación. La región tiene la función de control y aprobación de los instrumentos urbanísticos — el plan territorial de coordinación (instrumento de conexión entre directrices estatales, sectoriales y territoriales y opciones urbanísticas municipales) y el plan paisajístico, anteriormente competencia del Ministerio de Educación— , así como todas las atribuciones referen­ tes a la construcción de viviendas sociales, aunque el Estado limita la autonomía en este campo al seguir manteniendo los poderes en materia de estándares urbanísticos y edificatorios. La reciente ley sobre la edificabilidad del suelo, aprobada en

lO índice

154

1977— que recoge muchas de las propuesta del PCI— , aumenta las competencias regionales y municipales al sustituir la licencia de cons­ trucción por la concesión pública de edificar, al precisar las compe­ tencias respecto al planteamiento y el uso del suelo y al aumentar los recursos a través del carácter oneroso de la concesión y el cobro de las sanciones administrativas. Por último, se aumentan también las cuotas destinadas a la construcción de viviendas en las áreas edifi­ cables. El sistema electoral En la Constitución no se habla del sistema electoral para la elec­ ción de los Consejos regionales, provinciales y municipales (Comune), sino que se regulan por leyes electorales respectivas. a) Los Consejos regionales.— El sistema electoral es proporcio­ nal, y mediante voto de lista, con un reparto de restos en dos fases. El número de consejeros a elegir depende de la población de cada región, siendo el máximo elegible de 80 miembros para las regio­ nes con población superior a los seis millones y el mínimo de trein­ ta para las regiones con población menor al millón de habitantes. La circunscripción electoral la constituye la provincia, que elige tantos consejeros proporcionalmente a su número de habitantes, se­ gún el cociente obtenido por la división del número total de conseje­ ros que pertenecen a cada región por el número de habitantes de ésta. En cuanto al voto de preferencia, está limitado a uno en las circunscripciones que eligen hasta cinco consejeros, a dos cuando eli­ gen hasta quince y a tres en los demás casos. Las listas deben ser presentadas por un mínimo de cuatrocien­ tos electores y un máximo de seiscientos. Los otros dos órganos re­ gionales, la Junta y su presidente son elegidos por y entre el Con­ sejo regional. b) Los Consejos provinciales.— Los Consejos provinciales, jun­ to con la Junta Provincial y su presidente, forman la Administración provincial. El número de consejeros provinciales, a elegir, está en relación con el número de habitantes de la misma, correspondiendo 45 miembros para las provincias de población menor a 1.400.000 habi­

lO índice

155

tantes, hasta 24 para las provincias con población menor a los 300.000 habitantes. A efectos electorales, cada provincia está dividida en tan­ tas circunscripciones como consejeros elija, no pudiendo correspon­ der nunca a un municipio más de la mitad de circunscripciones del total de la provincia. La forma de presentación de los candidatos es por circunscripcio­ nes uninominales, pero el sistema que funciona para la atribución de escaños es proporcional. La Junta provincial y su presidente son ele gidos por y entre los consejeros provinciales. c) Los Consejos municipales.— El número de consejeros a ele­ gir es bastante elevado, siendo el máximo de 80 para los municipios con más de 500.000 habitantes y de 15 para los municipios con po­ blación menor a los 3.000 habitantes. En los municipios menores de 5.000 habitantes, la circunscrip­ ción electoral corresponde con el término municipal, siendo el siste­ ma electoral el mayoritario; la presentación de candidaturas es por lista. El voto es limitado, pudiendo escoger de entre los candidatos presentados a un número equivalente a las cuatro quintas partes del total a elegir. En los municipios mayores de 5.000 habitantes el sistema elec­ toral es el proporcional siguiendo el método de Hondt. El voto de cada elector es de lista, pudiendo escoger hasta cuatro candidatos en los municipios que elijan 60 consejeros y cinco en los municipios que elijan mayor número. Tanto la Junta Municipal como el alcah de son elegidos en todos los municipios por y entre los consejeros. La Constitución italiana permite otras formas de participación electoral, fundamentalmente por medio del referéndum, en las pro­ puestas de modificación del territorio de las distintas regiones ita^ lianas. En algunos estatutos regionales se recoge la posibilidad de la iniciativa legislativa a nivel regional, del referéndum consultivo, de convalidación de determinados actos administrativos y de cons­ titución de comisiones de investigación y encuesta. III.

FRANCIA

El origen de las actuales instituciones francesas se ha de situar en la Revolución de 1789. En la Asamblea Constituyente del mismo

lO índice

156

año se acuerda dividir el suelo francés en 82 departamentos — equi­ valentes a nuestras provincias, aunque con una extensión menos— , donde son instituidos tres órganos: un Consejo, un Directorio y el «procureur syndic», que ejerce la tutela sobre la Asamblea Local o Consejo, y que si en un principio es elegido por los ciudadanos, más tarde es nombrado por el poder central. En 1792, los jacobi­ nos, partidarios de una política unitaria descentralizada, se ven obli­ gados a adoptar una política centralizadora ante la revuelta reaccio­ naria de los departamentos, hostigada por los girondinos. La nueva Constitución posterior a la muerte de Robespierre (1794) conservará los departamentos y hará desaparecer los distri­ tos (baluarte jacobino); sustituye además la figura del «procureur syndic» por la del comisario — delegado del poder central— , que aumentará sus prerrogativas paralelamente a la fuerza del poder eje­ cutivo. Durante el I Imperio se instituirá una nueva figura en el departamento: el prefecto, como punto intermedio entre el minis­ tro y el alcalde (equivalente a nuestro gobernador civil). Con la Res­ tauración (1838) se reconoce personalidad jurídica a los departamen­ tos y se amplían las prerrogativas del prefecto. Durante el largo período de la III República la voluntad regionalista se encontrará casi exclusivamente en la derecha; las institu­ ciones básicas seguirán siendo la provincia y el municipio, aunque paralelamente se promoverá una cooperación interdepartamental (de hecho esta cooperación se usará para frenar las ideas regionalistas). La crisis económica mundial de 1932, con graves repercusiones en Francia, provoca la aparición de proyectos que formulan la reforma del Estado; dicha reforma se limita a una simple desconcentración (aunque a veces se disfrace de regionalismo), donde el poder ejecu­ tivo se hace mayor; el miedo a la pérdida de la unidad del Estado continúa teniendo ardientes defensores. Durante la segunda guerra mundial y el posterior retorno al par­ lamentarismo (IV República) el centralismo institucional continua­ rá privando sobre un pobre regionalismo que en la práctica queda convertido en una desconcentración autoritaria; el prefecto se con­ vierte en el representante y delegado de todos los ministerios. La «cuestión regional» es abandonada también por la izquierda france­ sa como forma de oposición a la única experiencia regionalista lle­ vada a cabo precisamente por el gobierno colaboracionista (con los alemanes) de Vichy. La IV República se limitará a promover un

lO índice

157

neorregionalismo de carácter económico y algunas entidades de co­ operación interdepartamental para la ordenación del territorio. La V República, con su Constitución de 1958, continúa refor­ jando el centralismo estatal. El Jefe del Estado tendrá preponderan­ cia frente al Parlamento y la reforma administrativa será «dominio reservado» de aquél; en las disposiciones constitucionales se reco­ nocen sólo dos colectividades territoriales: el municipio y el depar­ tamento (existen actualmente 93), aunque permite que se puedan crear otros sin necesidad de revisar la Constitución. En el curso de estos casi dos siglos, desde la Revolución fran­ cesa hasta hoy, la commune (el municipio) es el órgano fundamen­ tal de la Administración local. El número de municipios, 36.000, ya indica el alto grado de «minifundismo» municipal, lo que acen­ túa el papel del departamento y del prefecto. De todas formas, el «municipalismo» está muy arraigado en la vida política francesa y las fuerzas políticas importantes atribuyen en principio un papel impor­ tante a la commune. Sin embargo, son los sectores progresistas y de izquierda los que, sobre todo desde la implantación de la V Repú­ blica, se han convertido en paladines de la autonomía municipal. El proceso de reforma Entre 1958 y 1959 se reorganiza el espacio municipal, creándo­ se los distritos urbanos, con competencias sobre los servicios de vi­ vienda y de socorro contra incendios, y los sindicatos municipales; estas dos formas de reagrupamiento municipal tendrán poco impor­ tancia y su fracaso motivará en 1960 la división de Francia en 21 cir­ cunscripciones de acción regional que agrupa los departamentos. Aunque es una división administrativa tan sólo dedicada a las cues­ tiones de planificación, será la división que recogerá el proyecto re­ chazado de 1969 para establecer las regiones a las que otorgaba la calidad de colectividades territoriales, y la que recoge la ley de 1972, que da el nombre de región a aquellas circunscripciones. En 1964 se establecen nuevos órganos en las circunscripciones de acción regional: el prefecto de la región — con competencias im­ portantes sobre ordenación de tierras, urbanismo, formación profe­ sional, promoción social, créditos de pago, de defensa y policía— , la Conferencia administrativa regional — órgano de consulta— y la

lO índice

158

CODER (Comisión de Desarrollo Económico Regional), institución de personalidad jurídica de carácter consultivo. La región parisiense,, que es la más poblada (nueve millones de habitantes), posee un prefecto regional que ha ido acumulando atri­ buciones hasta convertirse en «el funcionario más poderoso de Fran­ cia», un funcionario que no está sometido a control y que no tiene ninguna relación con los electores. Ante el fracaso de agregación municipal, el gobierno creará en 1966 una nueva entidad pública, la «communauté» urbana, que re­ cibe gran parte de las competencias de los municipios, lo que con­ vierte una medida que en apariencia puede suponer una descentra­ lización en una forma más de centralismo que por vía autoritaria arrebata las pocas competencias que los órganos de la Administra­ ción local poseían. El proyecto de reforma regional de 1969 suponía un intento de acabar la reforma administrativa comenzada por el gobierno en 1958. Según el proyecto, el prefecto de región se convertía en delegado del Gobierno para el conjunto de la región y ejecutivo de la colecti­ vidad territorial, al mismo tiempo que la región pasaba a ser una colectividad territorial. El «no» del pueblo francés a la reforma re­ gional votada en referéndum deja el proceso inacabado; la oposición al regionalismo autoritario, concebido más como un instrumento de control central que de descentralización, fue la principal razón — asu­ mida por la izquierda y por los elegidos locales, que veían en la re­ gión un peligro para el futuro del municipio— de que el referéndum tuviera un resultado de rechazo al regionalismo. En 1970 se instituye una nueva circunscripción de acción regio­ nal, la isla de Córcega, con «status» jurídico y competencias diferen­ tes al resto de las regiones. Posteriormente al fracaso de la reforma en 1969, el Gobierno se ve en parte obligado a realizar una serie de medidas descentralizadoras: traspaso a los Consejos Generales de los departamentos, com­ petencias consultivas referentes a la planificación y programación de equipamientos colectivos y en la fijación de prioridades en las in­ versiones públicas; la ley Boscher, que reglamenta la creación de nuevas aglomeraciones urbanas; la ley de 1970, que disminuye la tutela sobre los municipios y modifica las normas de funcionamien­ to de éstos. Por último, en la reforma regional de 1972 las veinte regiones

lO índice

159

francesas son calificadas jurídicamente como entidades públicas que responden a la preocupación esencial de crear un marco adecuado para la planificación económica. De aquí que se haya establecido un regionalismo funcional, neocentralizador, que se refleja en las míni­ mas competencias concedidas a la región: ninguna tarea de gestión o administración directa le es confiada, y el Estado no tiene la obli­ gación de transferir ninguna de sus atribuciones. En definitiva, la región es hoy en Francia una mera circunscrip­ ción administrativa de base técnico-económica. Los pocos intentos de descentralización han sido llevados a cabo por la derecha. Prue­ ba de ello es que el propio Presidente de la República, Giscard, en­ cargó al ministro Olivier Guichard (hombre fuerte de la derecha francesa) la elaboración de un informe sobre los problemas de la Administración local en Francia y sus posibles soluciones; este in­ forme, «Vivre ensemble» o «rapport Guichard», aparece hoy como una pieza clave en el proceso de reforma del Estado y es demostra­ ción palpable de este intento de protagonismo de la derecha en la defensa de la descentralización, la autonomía local, etc. En los últimos años la izquierda intenta ponerse al frente de unos movimientos regionalistas que a veces son confusos, pero que cada vez plantean con más fuerza (sobre todo en Bretagna, Córcega, Occitania y Reselló) la necesidad de democratizar la vida política y, por tanto, la necesidad de una descentralización ligada a un desarro­ llo económico con unos objetivos sociales justos. El sistema electoral El sistema electoral actualmente en vigor para la elección de los Consejos municipales (el prefecto del departamento es nombrado oor el gobierno central) afecta a 36.300 municipios, 36 de los cua­ les son superiores a los 100.000 habitantes. En las ciudades mayores de 30.000 habitantes el sistema utili­ zado es el mayoritario de listas bloqueadas con dos vueltas. En la primera vuelta es necesario, para ser elegido, la mayoría absoluta de los votos (más del 50 por 100) emitidos, que han de representar como mínimo una cuarta parte de los electores censados; si esto no ocurre, se produce entonces la segunda vuelta («ballotage»), donde la lista elegida será la que haya obtenido la mayoría relativa de los

lO índice

160

votos emitidos. Para presentarse en la segunda vuelta es necesario haber obtenido como mínimo el 12,5 por 100 de los votos emitidos en la primera. En los municipios de 30.000 habitantes el escrutinio es plurínominal, con dos vueltas y con posibilidad de votar nombres de listas diferentes. El voto es preferencial, existiendo la posibilidad en la segunda vuelta de realizar fusiones de listas y nuevas candidaturas. En los municipios menores de 25.000 habitantes el sistema es igual que para los anteriores (mayoritario), pero con posibilidad de presentarse candidaturas individuales. El número de concejales elegidos es de 49 para las ciudades ma­ yores de 300.000 habitantes, hasta nueve para los municipios me­ nores de 100 habitantes, excepto París, que tiene 90 concejales (pró­ ximamente tendrá 109), representación en conjunto bastante limi­ tada si comparamos con Italia o Inglaterra.

lO índice

BIBLIOGRAFIA SOBRE POLITICA MU­ NICIPAL Y MOVIMIENTO CIUDADANO

Agrupación Vecinal «La Vaguada es Nuestra». CIDUR y GEA : La vaguada es nuestra. Ediciones de la Torre. Madrid, 1977. Angulo Uríbarri, Javier: Cuando los vecinos se unen. Editorial PPC. Madrid, 1972 . # — El movimiento ciudadano. Hechos y Dichos y Mundo Social, octubre y no­ viembre de 1976. — Por unos Ayuntamientos democráticos. Ediciones de la Torre, 3.a edición Madrid, 1978. Asociación de Familias de Recaldeberri: El libro negro de Recaldeberri. Editorial Dirosa. Barcelona, 1976. Asociaciones de Vecinos del Suroeste de Madrid: E l transporte urbano, gran problema del suroeste de Madrid. Madrid, 1976. Asociación Los Olivos: Barrio de Extremadura-Solana. Madrid, 1977. Berriatua, Javier: Las asociaciones de vecinos. Instituto de Estudios de Admi­ nistración Local. Madrid, 1977. Borja, J.: Qué son las asociaciones de vecinos. Editorial «La Gaya Ciencia». Barcelona,, 1977. Borja, J.; Boix, R.; Tarrago, M.: Por una política municipal democrática. Editorial Avance. Barcelona, 1977. Bozal, V.: La cuestión urbana y la lucha de clases. Revista «Zona Abierta», núm. 4. Madrid, 1975. Candel, F.: Apuntes para una sociología de barrio. Edic. Península. Barcelo­ na, 1972. Capa, J.: Cómo descubrir las necesidades de un barrio. Editorial Marsiega, 1972. Castells, M.: Los movimientos sociales urbanos. Edic. Siglo X X I. Madrid, 1974. — Ciudad, democracia y socialismo. Edic. Siglo X X L Madrid, 1977.

11 tn índice

162 Castells, M.; Leira, E .; Quintana, I., y otros: Madrid para la democracia. Edito­ rial Mayoría. Madrid, 1976. Capel, Horacio: Capitalismo y morfología urbana. Ediciones Libros de la Fron tera. Barcelona, 1975. C1DUR: Madrid, barrios 1975. Ediciones de la Torre. Madrid, 1976. CIDUR, Huertas Clavería y otros: Las asociaciones de vecinos, en la encru­ cijada. Ediciones de la Torre. Madrid, 1977. Centro de Estudios de Urbanismo: Movimientos urbanos en España. Suple­ mento de «Cuadernos para el Diálogo», núm. 77. Madrid, 1976. C. A. U., revista. Varios números sobre «la lucha de los barrios», «una alterna­ tiva democrática para Barcelona» y otros. Ciudad y Territorio, revista del Instituto de Estudios de Administración Local. En especial el monográfico dedicado a Madrid, de abril-septiembre 1976. Colectivo: Movimiento de barrios y partidos políticos. Mañana Editorial. Ma­ drid, 1976. — La lucha de los barrios de Barcelona. Elias Querejeta. Ediciones. Madrid, 1976. — La gran Barcelona. Editorial A. Corazón. Madrid, 1972. — Urbanismo y práctica política. Ediciones Libros de la Frontera. Barcelona, 1974. — I Encuentro sobre Urbanismo. Revista del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, núm. 5, noviembre 1976. — Cincuentenario del Estatuto Municipal. Instituto de Estudios de Adminis­ tración Local. Madrid, 1975. — Tratado práctico de la Administración Local española, varios tomos. Instituto de Estudios de la Administración Local. — Problemas políticos de la vida local. Madrid, 1965. Cuadernos para el Diálogo: Urbanismo y sociedad en España, núm. 19. Ma­ drid, 1970. Christian Mingasson: Urbanismo y práctica política. Ed. Los Libros de la Fron­ tera. Barcelona, 1974. Danis, G.; Gallet, E., y otros: Fábrica y barrio, una misma lucha. Mañana Edi­ torial. Madrid, 1977. Della Pérgola, G.: La conflictualidad urbana. Editorial Dopesa. Barcelona, 1973. Diez Aledo, Loles, y Del Río, Enrique: E l Ayuntamiento. Aloclaro, Editorial Popular. Madrid, 1977. «Documentación Social»: La acción de barrios, núm. 19. Madrid, 1975. El equipo urbano en el plan parcial de ordenación. Ciudad y Territorio, núm. 1, mayo-agosto 1969. Ernesto Garrido: La democracia de los vecinos. Doblón, núm. 23, 22 de marzo de 1975. García Fernández, J., y González Ruiz, M. Dolores: Presente y futuro de las asociaciones de vecinos. Editorial Pecosa. Madrid, 1976. Gaviria, M.: Campo, urbe y espacio del ocio. Ediciones Siglo X X L Madrid, 1974. Instituto de la Opinión Pública, revista: Programas y elecciones municipales en Madrid, núm. 7; Problemas del hombre en la gran ciudad, núms. 25-26. Jane Sola, J.: El transporte colectivo urbano en España. Edic. Ariel. Barcelona. Kaes, R.: Vivir en los grandes conjuntos. Edic. Euramérica. Keller, Suzanne: El vecindario urbano. Edic. Siglo X X I. Madrid, 1975.

»n índice

163 Las elecciones municipales, a debate. Colección Alternativa. Barcelona, 1976. Las asociaciones de vecinos, en la encrucijada. El movimiento ciudadano en 1976-77. Ediciones de la Torre, 1977. Lefebvre, H .: El derecho a la ciudad. Ediciones Península. Barcelona, 1969. — La revolución urbana. Editorial Alianza. Madrid, 1972. — Espacio y política. Ediciones Península. Barcelona, 1976. López Nieto, Francisco: La ordenación legal de las asociaciones. Editorial Her­ manos Bayer. Barcelona, 1974. López Mozo, J.: Teatro de barrio, teatro campesino. Editorial Zero. Madrid, 1976. Martín, F., y Moreno, E.: Barcelona, ¿a dónde vas? Editorial Dirosa. Barce­ lona, 1974. Martín Mateo, Ramón: El horizonte de la descentralización. Madrid, 1969. Martín Retortillo, Sebastián, y otros: Descentralización administrativa y organi­ zación política, 3 tomos. Ediciones Alfaguara. Madrid, 1973. Martín Retortillo, Sebastián: Presupuestos políticos del régimen local. Revista de la Administración Pública, núm. 3. 1964. Martínez Marín, A.: El municipio del futuro. Editorial Zero. Madrid, 1976. Mayoral, J.; Antona, D., y otros: Vallecas, las razones de una lucha popular. Mañana Editorial. Madrid, 1976. Nieves García y G. Oliver: Ciudad y sociedad capitalista. Ed. Siglo X X L Colec­ ción Lee y Discute, 1977. Omeñaca, Jesús: Movimiento ciudadano, crisis. Barcelona, 1977. Ptpers, revista de Sociología urbana, núm. 3. Universidad Autónoma de Bar­ celona, 1974. Simposio de sociología urbana. Pérez Olea: Problemas de Madrid ante la ley especial. Ministerio de la Vivienda. Madrid, 1964. Posada, E.: Evolución legislativa del régimen local en España, 1812-1909. Ma­ drid, 1910. Rebollo, J.; Ramón Rodríguez, E .; Sotos, C.: El movimiento ciudadano ante la democracia. Editorial Cénit. Madrid, 1977. Rodríguez Ocaña: Candidato de los trabajadores. Editorial Avance. Barcelona, 1975. Rodríguez Villasante, Tomás: Los vecinos en la calle. Ediciones de la Torre. Madrid, 1976. Ros Hombravella: Tres lustros de política económica municipal. Tele-Exprés 15-5-75. Suzanne Keller: El vecindario urbano. Una perspectiva sociológica. Editorial Siglo X X L Madrid, 1975. Tarrago Margal: Política urbana y luchas sociales. Editorial Avance. Barcelona, 1976. ^ «Teoría y Práctica» (revista): Los barrios, nuevo espacio de lucha obrera, marzo 1977. Terán, F.: Ciudad y urbanización en el mundo actual. Editorial Blume. Ma­ drid, 1969. Universidad Autónoma de Barcelona: Les eleccions municipals a Barcelona del 16 d}octubre 1973. Ensayo de sociología electoral. Barcelona, 1975. Universidad Popular de Recaldeberri: Cultura para 70.000. Editorial Nuestra Cultura. Madrid, 1977. CIDUR y ED IS

»n índice

índice

ORGANOS DE GO BIERNO Y REG IM EN ECONOM ICO Para información de nuestros lectores, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Prensa e Imprenta, damos a conocer la composición de los órganos rectores y de la situación financiera de esta Revista. Junta Directiva La Junta Directiva está formada por las siguientes personas: •

José María Prada González, Presidente.

•

Luis González Carvajal, Secretario general.

•

Esteban Ramírez Martínez, Consejero Delegado.

Patrimonio Los elementos que constituyen el patrimonio de la empresa periodís­ tica Cáritas Española provienen de los presupuestos oficiales de Cáritas. Balance económico al 31 de diciembre de 1977 El balance económico de la revista DOCUM ENTACION SO CIAL es el siguiente a 31X11-77: Ingresos:

1. Por suscripciones .................................... 2. Por ventas y depósitos 3. Existencias Total

Gastos:

1. Redacción e impresión ......................... 2. Administración y varios Total

350.000 ptas. 500.000 » 150.000 » 1.000.000

»

900.000 100.000

» »

1.000.000

»

»n índice

EDITORIAL CARES LIBROS DE PU B LIC A C IO N PROXIMA ★

LAFUENTE-VIÑAS: «LO S O BJETO RES. Historia de una ac­ ción».

La lacha por el reconocimiento de un derecho, el de la objeción de con­ ciencia, escrita con el lenguaje vivo de quienes están protagonizando la tarea. Precio: 200 ptas.

★

«ANUARIO CARITAS 1976». Los documentos que señalan la línea de Cáritas Española.

TITULOS

PUBLICADOS

★

«ANUARIO CARITAS 1974». Precio: 200 ptas.

★

«ANUARIO CARITAS 1975». Precio: 275 ptas.

★

JO SE M.a OSES: «M ISIO N LIBERADORA DE LA IG L E ­ SIA ». Precio: 325 ptas.

★

SPICQ: «A G A PE en el Nuevo Testamento».

Un libro ya clásico en todo el mundo que todavía no se había pu­ blicado en España. Precio: 1.500 ptas.

Pedidos a EDITORIAL

CARES

San Bernardo, 99 bis. MADRID-8

lO índice

DOCUMENTACION SOCIAL REVISTA DE ESTU D IO S SO CIALES Y D E SO CIO LO G IA APLICADA

DOCUMENTACION SO CIAL presenta en sus números: — — — —

Estudios teóricos sobre la realidad social general o de sectores específicos Exposición y análisis de experiencias. Modelos metodológicos para la acción. Documentación y bibliografía.

Su objetivo es ofrecer material de reflexión y estudio sobre los problemas sociales más importantes en nuestro país, respetando el plural enfoque de sus autores

NUMEROS PUBLICADOS RECIENTEMENTE: Número 17. » 18. » 19. » 20. » 21. » 22. » 23. » 24. » 25. » 26/27. » 28. » 29.

«L a liberación de la mujer» «E l cambio social en España» «L a acción de barrios» «Desarraigo y marginación social» «L a autogestión» «Sindicalismo, hoy en España» «L a educación, en crisis» «Las ciencias sociales en España» (extraordinario). «L a cultura y las clases sociales». «L a realidad social y los partidos políticos» «Sociedad y marginación» «Ayuntamientos democráticos»

NUMEROS EN PREPARACION: — — — —

«Regionalismo y nacionalidades» «Economía y trabajo» «La vida asociativa» «Ocio y tiempo libre»

Suscripción anual: 400 pesetas, España, y 10 dólares, extranjero

Pedidos y suscripciones a: DOCUMENTACION SO CIAL San Bernardo, 99 bis, 6.° MADRID-8

lO índice

"CORINTIOS XIII" Es una revis ta trim e s tra l e s p e c ia liz a d a en T E O L O G IA Y P A S ­ T O R A L D E LA C A R ID A D . A un c u a n d o una revis ta s o la m e n te se p re s tig ia p o r sus frutos, y “ C O R IN T IO S X III" c o m ie n z a a h o ra su a n d a d u ra , ya m e re c e un c ré d ito in ic ia l p o r q u ie n e s in te g ra n su C o m ité d e D ire c c ió n : J. M . d e C ó rd o b a ( D ir e c t o r ), C. A b a itu a , A. A lv a re z B o la d o , J. M . D ía z M o z a z , R. F ra n c o , O . G o n z á le z d e C a rd e d a l, J. D . M a r ­ tín V e la s c o , J. M . R o v ira B e llo so , A . To rres Q u e iru g a . En 1 9 7 7 p u b lic a rá : N ú m . 1: LA C A R ID A D E N U N A S IT U A C IO N D E C A M B IO (c o n es tu d io s d e M a rtín e z C o rtés , R ovira B ello so y M a rc ia n o V id a l). N ú m . e x tra o rd in a rio : L O S C R IS T IA N O S A N T E LA N U E V A S I­ T U A C IO N E S P A Ñ O L A (M a rtín V e la s c o , G o n z á le z d e C a rd e d a l, A lb e rd i, S e tié n ). N úm . 2: A M N IS T IA v R E C O N C IL IA C IO N . N ú m . 3: C R IT IC A

IN T E R R O G A T IV A A L M A R X IS M O .

N ú m . 4: E D U C A C IO N E N LA C A R ID A D .

BOLETIN DE SUSCRIPCION

D......................................................................................................................... D om icilio ....................................................................................................... Desea suscribirse a “ CORINTIOS XIH” por un año, aprovechan­ do la oferta de lanzamiento (300 ptas.). Indique form a

de pago

.........................................................................

Envía este boletín a “ CORINTIOS XIH” . Cáritas Española, San Bernardo, 99 bis. Madrid-8.

»n índice

LAS CIENCIAS SOCIALES EN ESPAÑA NUMERO EXTRAO RD INARIO D E «DOCUMENTACION SO CIA L» Sumario: 1.

Metodología general»

2.

Aproximación histórica a la sociología española»

3.

Repertorio de autores y obras»

4.

Documentación analítica y por materias»

5.

Documentación sistemática»

6.

Centros de docencia, investigación y documentación»

7.

Publicaciones periódicas» 290 páginas. Precio, 350 pesetas

Pedidos a:

DOCUMENTACION SOCIAL San Bernardo, 99 bis. MADRID-8

»n índice

¿B U S C A U S T E D U N A P U B L IC A C IO N Q UE: — — — —

p o n g a el d e d o en la lla g a den u n cie la in ju stic ia a fro n te c a m p a ñ a s de in te ré s so c ia l p ro v o q u e in q u ie tu d p o r la so lid a r id a d h u ­ m ana — le in fo rm e so b re lo s d e re c h o s d e l h o m b re — h a y a p e rd id o el m ied o a h a b la r ?

LEA

Revista Cáritas u n a p u b lic a c ió n m e n su a l de C A R IT A S E SP A Ñ O L A Redacción y Administración: San Bernardo, 99 bis - MADRID-% O nce n ú m e ro s: 400 p e s e t a s

B O L E T IN D E S U S C R IP C IO N

Don ..................................................................... Domicilio ............................................................ Localidad............................................................ Profesión...................................................... ...... Deseo suscribirme a la revista CARITAS. Firma,

»n índice

S I S E I N T E R E S A PO R L A P R O B L E M A T IC A M U N IC IP A L , L E I N T E R E S A

el Ayuntamiento ...a lo claro P ed idos a : E D IT O R IA L

PO PU LAR

L a B o la, 3 M adrid-13 :¡ i

P U B L IC A C IO N E S D E L

INSTITUTO DE CIENCIAS D EL HOMBRE | \ ¡ ! j

j

T ít u lo s : — L a fa m ilia , d iá lo g o re cu p e ra b le . — E l c a n sa n c io de la v id a . — F ro n te ra s v iv a s d e l p sic o a n á lisis. — C o m u n icació n le n g u aje . — E l d ivo rcio, p ro b le m a h u m an o. — T e rc e ra ed ad. — T r a b a jo y estres.

P ed idos con 10 % de d escu en to a : E D IT O R IA L K A R P O S A y ala, 132-6, n." 4 M adrid-6

»n índice

COLECCION FUNDACION FOESSA Dirigida por la FUNDACION FO M ENTO D E ESTU D IO S SO CIALES Y SO C IO LO G IA APLICAD A (FOESSA)

SE R IE IN FORM E (21,5 X 27,5) INFORM E SO CIO LO G ICO SOBRE LA SITU ACIO N SO CIAL DE ESPAÑA, 1970, p o r u n eq u ip o d irig id o por A mando de M i g u e l ; X X V I -f 1.634 págs. Agotado. TRES ESTU D IO S PARA UN SISTEM A D E IN D ICAD O RES SOCIA­ LES, 348 págs., por A mando d e M ig u e l , J uan D í e z N ic o l á s y A n ­ tonio M ed in a (ISBN 84-240-0150-8)............................................................ INFORM E SO CIO LO G ICO SOBRE LA SITU ACIO N SO CIA L DE MADRID, por la Sección de Estudios de Cáritas Diocesana de MadridAlcalá; 393 págs. (ISBN 84-240-0149-4)..................................................... INFORM E SOBRE LA ESTRUCTURA SO CIA L D E LA PRO VIN­ CIA D E MADRID, por Cáritas Diocesana de Madrid; 256 págs. (ISBN 84-240-0237-7) ....................................................................................... SOCIEDAD SIN V IV IEN D A , p o r M ario G ó m e z -M orán y C im a ; 632 pá­ ginas (ISBN 84-240-0233-4)............................................................................. SUPLEM ENTOS A L INFO RM E SO CIO LO G ICO SOBRE LA SITUA­ CION SO CIAL D E ESPAÑA, 1970. Cada suplemento, del 1 al 12 ... Desde el 13 al 1 6 ..................................................................................................... Año 1971: núms. 1, 2, 3 y 4. Año 1972: núms. 5, 6, 7 y 8. Año 1973: núms. 9, 10, 11 y 12. Año 1974: núms. 13, 14, 15 y 16. ESTUDIOS SO CIO LO G ICO S SOBRE LA SITU ACIO N SO CIAL DE ESPAÑA, 1975 ..................................................................................................

425 425

600 675 50 75

2.900

SE R IE ESTU D IO S (13,5 X 21) 1.

2.

3.

4. 5.

A N A LISIS COMPARADO D E IN D ICAD O RES SO CIALES Y PO­ LITIC O S, por B r u c e M. R u s s e t . Presentación por J o s é J im é n e z B la n c o , Catedrático de Sociología de la Universidad de Valencia; 448 págs. (ISBN 84-240-0161-3).................................................................. LA SOCIEDAD, EN TRANSFORM ACION, por K a r l M a r t in B o lt e . Prólogo por F r a n c i s c o M u r i l l o F e r r o l , Catedrático de De­ recho Político de la Universidad de Granada; 518 págs. (ISBN 84-240-0179-6).................................................................................................. LA CULTURA CIVICA, p o r G a b r ie l A. A lmond y S id n ey V e r b a ; 632 págs. (ISBN 84-240-0187-7) ............................................................... SO CIO LO G IA , por N e i l J. S m e l s e r k 896 págs., 2.a ed. (ISBN 84-240-0192-3).................................................................................................. IN D U STRIA LIZA CIO N Y SOCIEDAD, por B e r t F. H o s e l it z y W il b e r t E. M o o re ; 592 págs. (ISBN 84-240-0209-1) .......................

325

350 475 750 400

tn índice

6.

INTRODUCCION A LA SO CIO LO G IA D E LA POBREZA, por D e m e t r io C a sa d o ; 364 p ág s. (ISBN 84-240-0204-0)............................

7.

LA D ISTRIBU CIO N D E LA RENTA NACIONAL, p o r J ea n M e r chal y B ernard D u c r o s ; 308 págs. (ISBN 84-240-0241-5)............... LOS IN DICADORES SO CIALES, A D EBATE, por S a l u st ia n o d e l C a m po ; 288 pág s. (ISBN 84-240-0235-0)................................................... CLASE, STATUS Y PODER, tomo I, por R einhard B e n d ix y S eym our L i p s e t ; 546 págs. (ISBN 84-240-0240-7)................................. CLASE, STATUS Y PODER, tomo II, por R einhard B e n d ix y S eym our L i p s e t ; 792 págs. (ISBN 84-240-0239-3)................................. CLASE, STATUS Y PODER, tomo III, por R einhard B e n d ix y S eym our L i p s e t ; 454 págs. (ISBN 84-240-0211-7)................................. LAS BASES PO LITIC A S D EL D ESARRO LLO ECONOM ICO, por R o ber t T . H o lt y J ohn E. T u r n e r ; 480 p ág s. (ISBN 84-240-0272-5). M ETO D O LO G IA D E LAS CIEN CIAS SO CIALES, por A. R y a n ; 376 págs. (ISBN 84-240-0268-7) .............................................................. PROBLEMAS ACTUALES D E LOS SERV ICIO S D E BIEN ESTA R SOCIAL, por F r a n c isc o V il l o t a V i l l o t a ; 264 págs. (ISBN 84­ 240-0280-6) ........................................................ DESARROLLO ECONOM ICO, CONFLICTO S SO CIALES Y L I­ BERTADES PO LITIC A S, por K arl O tto H o ndrich ; 288 págs. (ISBN 84-240-0290-3).....................................................................................

8. 9. 10. 11. 12. 13.

14.

15.

340 530 265 500 650 480 500 300

330

383

SER IE SIN T E SIS (1 1 X 18) 1.

2.

3. 4. 5. 6.

7.

EFECTOS SOCIALES QUERIDOS Y NO QUERIDO S EN EL D ESARROLLO ESPAÑOL, p o r F r a n c is c o G u ija r r o A r r i z a b a l a g a , A m ando d e M ig u e l , F r a n c isc o A n d r é s O r iz o , R a m ó n E c h a r r en , A l b e r t o R u l l S a b a t e r y J u s t o d e l a C u e v a ; 157 p á g s . (ISBN 84-240-0148-6) .................................................................................................. M ETO D O LO G IA D E IN V ESTIG A CIO N POR M UESTREO, por J a v ie r A l b e r d i , S a n t ia g o L o r e n t e y E d u a r d o M o r e n o . Prólogo por S i x t o R í o s , Catedrático de Estadística Matemática de la Uni­ versidad de Madrid; 392 págs. (ISBN 84-240-0176-1) ....................... EVALUACION D E LOS PROYECTOS DE DESARRO LLO , por S a m u e l P. H a y e s , Jr.; 206 págs. (ISBN 84-240-0238-5) ..................... SO CIO LO G IA D E LA COMUNIDAD LOCAL, por R e n e K o n i g ; 312 págs. (ISBN 84-240-0205-9)................................................................. LA ESTRA TIFICACIO N SOCIAL D EL PUEBLO ALEMAN, p o r el Profesor Dr. T h e o d o r G e i g e r ; 256 págs. (ISBN 84-240-0236-9) ... SIN TE SIS D EL INFORM E SO CIO LO G ICO SOBRE LA SITUA­ CION SO CIAL D E ESPAÑA, 1970, 5.a e d ., p o r A m a n d o d e M i ­ g u e l , J e s ú s M. d e M i g u e l , A m p a r o A l m a r c h a , J a im e M a r t í n M o ­ r e n o , B e n ja m í n O l t r a y J u a n S a l c e d o ; 352 p á g s . (ISBN 84-240­ 0269-5) ... ............... SOCIEDAD SIN VIVIEND A. SIN TE SIS, p o r M ario G ó m e z -M orán y C im a ; X V I 4- 280 págs. (ISBN 84-240-0234-2)........................................

‘Y

135 90 125 120

110 100

Pedidos: EURAM ERICA. Mateo Inurria, 15. Madrid.

»n índice

»n índice

índice

índice

L a realid ad económ ica, so cial y política del m om ento en la

SINTESIS ACTUALIZADA DEL III INFORME FOESSA 1978

De in m ed iata aparició n R e se rv e su ejem p lar 700 p ág in a s 600 p e se ta s

P ed idos a : E U R A M E R IC A M ateo In u rria, 15 M A D R ID

índice

o índice