Staff COORDINADORES DEL PROGRAMA DE CAPACITACION Dra. Susana Corradetti Dr. Gerardo Alfredo Corres COORDINACION EDITORIAL

Dra. Susana Corradetti ESTILO EDITORIAL Area de Estilo Editorial Dirección de Prensa y Comunicaciones PRODUCCION GRAFICA Area de Diseño Gráfico Dirección de Prensa y Comunicaciones

PRESENTACIÓN Esta publicación retoma una saludable costumbre generada por el Curso de Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno, la de volcar la experiencia recibida por los participantes en trabajos de investigación que surgen de la elección de un tema entre los expuestos en el Curso de capacitación que se lleva a cabo, con algunas variantes de contenidos, desde el año 2006. La temática de las Relaciones Laborales Internacionales y el análisis de los ejes del Trabajo Decente como ejercicio de estudio de las políticas impulsadas por el Ministerio presentan variables y matices que invitan a ajustar el programa en cada edición del Curso. Los expositores, tanto los funcionarios de la Cancillería –que aportan su versación sobre las organizaciones internacionales y lo hacen con una disponibilidad y dedicación que agradecemos profundamente– como los funcionarios y especialistas en materia laboral convocados, le dan, en cada oportunidad, una impronta nueva. Pero lo que hace más interesante esta experiencia de intercambio de saberes proviene del impacto que la política nacional e internacional imprime a la realidad que se analiza. En toda experiencia de capacitación, los participantes modifican los contenidos, con su interacción, con sus aportes, con sus inquietudes y propuestas. En esta oportunidad el contenido de esta publicación se ve especialmente enriquecido por la calidad de los participantes y, por qué no decirlo, por su entusiasmo. Nuestro Ministerio necesita, para producir los resultados que muestran las políticas sociales en nuestro país desde el año 2003 a la fecha, de las decisiones sustantivas asumidas y sostenidas por el Gobierno nacional, y, también, de la puesta en marcha de esas políticas a través de sus funcionarios. De esos funcionarios estamos orgullosos y su apuesta al compromiso y a la acción nos hace sentir que estos diez años de gestión también van dejando sus frutos en los saberes, en las competencias y en la necesaria acción coordinada de estos trabajadores, técnicos y profesionales de nuestro querido Ministerio de Trabajo.

Carlos Alfonso Tomada Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

Los cursos se iniciaron en el año 2006, con focalización en la normas de la OIT y dirigida a jóvenes profesionales del Ministerio. A partir del año 2007 se realizaron tres versiones del Programa que convocó a funcionarios medios y profesionales cuya temática estuvo organizada en dos partes: a) una primera destinada al análisis de la estructura y funcionamiento de los organismos internacionales con los que el Ministerio interactúa, acompañando la misión de la Cancillería Argentina, y para ello se contó con expositores provenientes de esa área de gobierno; b) una segunda estructurada en base a los ejes del trabajo decente tal como fueron planteados en la Agenda Hemisférica 2006/2015, conforme surgieron de la Conferencia Regional de la OIT en Brasilia, 2006. En cada versión correspondiente a los años 2007, 2008 y 2009 se solicitó a los participantes que produjeran un trabajo monográfico que fueron publicados. En la versión 2010 se realizó una nueva versión del Curso, pero no se solicitaron monografías. En la versión 2011 se limitó la duración del curso al primer semestre dedicándose la capacitación al análisis de las Relaciones Laborales Latinoamericanos. También se contó con la colaboración y participación de la Cancillería argentina. Durante el año 2012 se programa un curso que retomando la estructura planteada en los años 2007, 2008, 2009 y 2010, incorpore algunos organismos latinoamericanos que no se habían incluido hasta la versión 2011. El Programa del curso señala los expositores que han participado en la versión 2012, con nuestro especial agradecimiento a los funcionarios de Cancillería que, como en todas las anteriores versiones, nos han acompañado.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 5

RELACIONES LABORALES INTERNACIONALES Y DERECHO INTERNO Las reuniones se realizarán en el horario de 11 a 13 hrs. en la sala grande del piso 18 del edificio de Alem 650 del MTEySS

1. MARTES 27 DE MARZO Organización de las Naciones Unidas (ONU) Tareas preparatorias La construcción técnica La decisión política La presencia argentina en el ECOSOC Expositores: min. Nélida Contreras y sec. Christian Hotton (DIOIN - MRECIC) Lic. Enrique Deibe (secretario de Empleo) (MTEySS)

2) MARTES 17 DE ABRIL Organización Internacional del Trabajo (OIT) Tareas preparatorias La construcción técnica La decisión política Expositores: sec. Guido Crilchuk (DIOIN - MRECIC); Gerardo Corres (DAI) y Susana Corradetti (asesora MTEySS)

3) MARTES 24 DE ABRIL Organización Mundial de Comercio (OMC) Tareas preparatorias La construcción técnica La decisión política Ministro Roberto Salafia (MRECIC) El G 20 Expositores: min. Iván Ivanicevich (MRECIC), lic. Marta Novick (Subecretaría de Estudios del Trabajo) (MTEySS)

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) Expositores: embajador Santos Goñi Marenco, sec. Iván Helbling (MRECIC) Por el MTEySS: Dra. Nidya Neer (coordinadora de Responsabilidad Social Empresaria, MTEySS)

4) MARTES 22 DE MAYO Organización de Estados Americanos (OEA) Tareas preparatorias La construcción técnica La decisión política Expositores: consejero Sebastián Molteni y consejera Alejandra Vlek (DIOIN - MRECIC) Lic. Julio Rosales (director de Asuntos Internacionales) (MTEySS)

6 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

5) MARTES 29 DE MAYO COMUNIDAD DE ESTADOS LATINOAMERICANOS Y CARIBEÑOS Expositor: ministro Marcelo Valle Fonrouge (MRECIC)

UNASUR Expositor: sec. Patricio Violini (MRECIC)

6) MARTES 19 DE JUNIO MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR) La temática laboral en el MERCOSUR Dinámica de las reuniones Construcción técnica de la normativa Ingreso en el derecho interno Expositores: ministro Darío Celaya (MRECIC); Dr. Gerardo Corres (MTEySS)

EL TRABAJO DECENTE, EL EMPLEO Y LA PROTECCIÓN SOCIAL COMO EJES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 8) MARTES 26 DE JUNIO Promoción del cumplimiento de las normas laborales y especialmente de los derechos fundamentales Trabajo Forzoso Igualdad de oportunidades y de trato Expositoras: Susana Corradetti, Olga Hammar

9) MARTES 24 DE JULIO Libertad sindical Expositor: Héctor García

10) MARTES 31 DE JULIO Eliminación de trabajo infantil Expositores: Equipo de la Coordinación de Erradicación de Trabajo infantil

11) MARTES 21 DE AGOSTO Preservación del empleo El crecimiento del empleo. Acciones y resultados La Red de Oficinas de Empleo La formación profesional Expositor: Enrique Deibe

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 7

12) MARTES 28 DE AGOSTO Responsabilidad social empresaria y la transversalidad de su aporte Expositora: Nidya Neer

13) MARTES 25 DE SEPTIEMBRE Los riesgos del trabajo: el sistema y sus cambios en la ley y la práctica. Perspectivas. Expositor: Raúl Ojeda

14) MARTES 16 DE OCTUBRE Construcción del piso mínimo de Protección Social Expositora: Emilia Roca

El cambio del sistema previsional: aumento de la cobertura y calidad de las prestaciones Expositora: Ofelia Cédola y María de las Ángeles Taboada

15) MARTES 23 DE OCTUBRE La política y acciones del Ministerio en la Inspección del Trabajo Expositor: Guillermo Alonso Navone

Solución de conflictos Expositor: Adrián Caneto

16) MARTES 30 DE OCTUBRE Preservación del Empleo frente a la crisis internacional: Repro y Diálogo Social Negociación colectiva Expositora: Noemí Rial

17) MARTES 13 DE NOVIEMBRE Balance y perspectivas de la política laboral y social Expositor: Carlos Alfonso Tomada

18) MARTES 27 DE NOVIEMBRE Taller final con exposición de trabajos de los participantes

8 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

PONENCIAS

n Políticas

Públicas de democratización de la comunicación en la Argentina. Autoras: Lucila Baldi y Renata Pesci

pág. 11

n  Avances en materia de erradicación del trabajo infantil y protección del trabajo adolescente.

Autores: Mariano Brener y Julieta Solano Varela

pág. 29

n  Marginalidad legal y trabajo no registrado: un análisis exploratorio a partir del cumplimiento

de las obligaciones formales de los empleadores. Autor: Eduardo Lépore

pág. 47

n  Empleo

y Protección Social: el derrotero desde la “protesta social” piquetera a la reinserción laboral con inclusión social Autora: María de los Ángeles S. Michel pág. 69

n  Los

aportes de la cooperación internacional a las políticas activas de empleo en la Argentina entre 2004 y 2011. Un enfoque renovado para afrontar la exclusión social Autora: Laura Adriana Nasra pág. 81

n La

salud y la seguridad de los trabajadores en la agenda internacional. Autor: Claudio San Juan

de paradigma en el rol del Estado. Descripción de algunas políticas públicas sociales y laborales. Autora: Cecilia Ileana Vinaccia

pág. 105

n  Cambio

pág. 133

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 9

POLÍTICAS PÚBLICAS DE DEMOCRATIZACIÓN DE LA COMUNICACIÓN EN LA ARGENTINA LUCILA BALDI Y RENATA PESCI

INDICE 1. Presentación de la problemática

pág. 13

2. Algunos antecedentes

pág. 14

3. Políticas de Empleo 3.1 Economía de la Cultura e Industrias culturales (IC) 3.2 Industrias culturales y mercado de trabajo 3.3 Trabajo decente y relaciones laborales 3.4 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional 3.4.1 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional en el Sector de las Industrias Culturales

pág. 15 pág. 15 pág. 16 pág. 17 pág. 19

4. Políticas Nacionales y democratización de la Comunicación

pág. 22

5. Conclusión

pág. 24

6. Bibliografía

pág. 26

pág. 20

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 11

POLÍTICAS PÚBLICAS DE DEMOCRATIZACIÓN DE LA COMUNICACIÓN EN LA ARGENTINA* “Por primera vez en la Argentina, el crecimiento económico es acompañado por las políticas activas de empleo. Sólo cuando un país crece con empleo, la formación profesional de los trabajadores adquiere valor estratégico” (CAT, discurso sobre las políticas públicas de formación profesional, 2012).

1. PRESENTACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA Durante los últimos años el Estado nacional comenzó a hacer foco en la federalización la cultura y la democratización de la comunicación a través de distintas acciones y políticas de gobierno. Una de las prioridades fue el desarrollo de las industrias culturales ya que ellas constituyen un puente para la inclusión social. Las industrias culturales (IC) son un sector económico de gran relevancia; aportan el 3,8% del PBI nacional, producen aproximadamente 56.000 millones de dólares anuales, 20 veces más que la pesca y 3 veces más que la minería. Asimismo, generan 300.000 puestos de trabajo directos, lo que representa el 2% del total del empleo formal registrado1. Desde el año 2003, las IC crecen a un ritmo sostenido; se destacan dentro de ellas el sector editorial, el de videojuegos y el audiovisual. Evidenciándose, en esta instancia que además de tener un peso económico específico y de envergadura social, las industrias culturales argentinas suponen la creación de símbolos, saberes, ideas e identidades; en ellas se expresa y dinamiza el capital identitario de nuestro país. En palabras de Oliverio,“la cultura no sólo es importante en el ámbito económico sino también lo es como herramienta de construcción social que puede alcanzar un proyecto de transformación e inclusión social de forma igualitaria” (Oliverio, 2009). No podemos dejar de señalar que, es en la Cultura donde se empieza a construir nuestra propia identidad nacional. En estos diez años, empezó a desarrollarse, desde la esfera gubernamental articuladamente con otros actores sociales, movimientos que intentan modificar el rol del Estado en cuanto a las políticas culturales. En este marco, el objetivo principal de este escrito es explorar las políticas activas de empleo en formación profesional (FP) y fortalecimiento institucional (FI) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y analizar su incidencia respecto a las políticas nacionales de democratización de los procesos de la comunicación y la información en nuestro país. Una característica del sector de las industrias culturales es que está constituido por actividades muy heterogéneas e integrado por las siguientes actividades productivas: cine, video, televisión, radio, fonográfica, editorial, publicaciones periódicas, publicidad y diseño (de indumentaria, imagen y sonido, gráfico e informático) lo que constituye un desafío para el empleo con trabajo decente, lo que será de interés para nuestro análisis. Para la realización de este estudio se implementó una metodología de tipo cualitativa desde un enfoque descriptivo y exploratorio; se relevan datos, acontecimientos y declaraciones de funcionarios gubernamentales, así como datos cuantitativos provenientes de fuentes secundarias, con el fin de obtener información de contexto sobre el empleo, las condiciones de trabajo y las relaciones laborales en sector específico de las industrias culturales. El trabajo se estructura en un primer momento, a partir de una breve descripción de los antecedentes y el estado de situación de las industrias culturales en los últimos años. En segunda instancia, se hace especial hincapié en las políticas de FP y FI del Ministerio de Trabajo, para terminar el escrito con la vinculación de estas políticas laborales con las políticas nacionales que se ocupan de la democratización de la cultura y la comunicación; en ese sentido nos referiremos a: la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (26.522), el Plan Conectar Igualdad, el Plan Argentina Conectada y el desarrollo de la Televisión Digital Terrestre. * | El siguiente documento fue elaborado por la Lic. Lucila Baldi y la Lic. Renata Pesci en el marco del Curso RRLL Internacionales y Derecho Interno versión 2012. 1 | Sistema de Información Cultural de la Argentina (SinCA), Secretaría de Cultura de la Nación.

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2. ALGUNOS ANTECEDENTES En nuestro país, en la última década se viene construyendo un camino hacia la recuperación de los indicadores tanto económicos como sociales. En ese sentido, se ha realizado una gran cantidad de acciones mancomunadas entre las diferentes carteras del Estado Nacional, son ejemplo de estas acciones: pósplanes Estratégicos2, pensados como procesos de construcción de crecimiento y desarrollo de un país –que mira al pasado pensando en el presente con proyección al futuro– tienen entre sus objetivos centrales la generación de empleo. En este marco, el Estado argentino pone en el centro de las políticas públicas al empleo como eje de inclusión social. En noviembre del 2012 el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social presentó su plan Estratégico de Formación Continua, Innovación y Empleo Argentina 2020 que tiene como propósito focalizar las acciones sustantivas del Sistema Nacional de Formación Continua. Es decir, apunta al desarrollo de: cursos de formación profesional, normas de competitividad, evaluación y certificación de trabajadores, redes de instituciones de formación continua, formación docente, actualización de materiales didácticos para los docentes y fortalecimiento de los Consejos Sectoriales vinculados. Sus principios son “garantizar el desarrollo tecnológico, la competitividad y el empleo decente; así como, la distribución del conocimiento entre los trabajadores como factor estratégico de la competitividad” (Plan Estratégico Formación Continua, Innovación y Empleo Argentina 2020). De este modo, la ecuación de las políticas nacionales es fomentarle crecimiento económico para generar inclusión social, una inclusión que genere trabajo, pero no cualquier trabajo sino trabajo decente. A partir de la conceptualización de este último término –acuñado desde la OIT como un modo de apalear las consecuencias de precarización del mercado laboral después de las políticas neoliberales de la década de los años ‘90– se han cimentado las bases para proyectar las nuevas políticas activas de empleo. Asimismo, remitiéndonos a las políticas activas de empleo, éstas resultan necesarias para revertir el proceso de estancamiento económico y productivo que ha sufrido nuestro país en las décadas anteriores. El Gobierno Nacional ha tomado la decisión de conformar un Estado participativo e inclusivo, abriendo, permanentemente, la posibilidad de instancias de discusión, debate diálogo en los que están presentes y representados los diferentes actores sociales. Se busca garantizar la representación de las minorías vulnerables y la inclusión social de aquellos actores que históricamente estuvieron excluidos. La construcción de ámbitos institucionalizados de concertación y diálogo son la condición sine qua non para constituir una política en materia de empleo:“porque analizar la demanda del mercado de trabajo en términos de calificaciones, cambios tecnológicos, transferencia a los territorios con la participación de los protagonistas sociales es insustituible” (op. cit.). De esta forma, se buscan sistematizar mecanismos de participación democrática, que generen un piso de confianza, buscando la incidencia en la inversión privada y, de ese modo, garantizar mayor inserción laboral. La implementación de un paradigma de trabajo decente se fundamenta en el diálogo social; es así que, los actores sociales intervinientes hacen el esfuerzo de identificar los perfiles que demandan mayor empleo, identificando que la formación profesional es imprescindible para alcanzarlo. En el marco de estas políticas activas de empleo, se apoya, impulsa, acompaña e implementa políticas que apunten al fortalecimiento de aquellos sectores sociales postergados, profundizando en los principios de justicia social identificándolos con la igualdad, la distribución de la riqueza y el conocimiento, la libertad y, finalmente, la posibilidad de lograr un crecimiento con inclusión. La importancia del diálogo social en la vida institucional como “proceso democratizador de la sociedad ha sido ratificada por nuestro país en diversos foros internacionales que han tenido lugar para el tratamiento de la coyuntura internacional, en el marco de 2 | Ejemplos de estas acciones articuladas son los Planes Estratégicos 2020, según la publicación “Articulación de Políticas: una realidad que se construye mirando al futuro” del Ministerio de Trabajo:“la complejidad de la realidad productiva, que apunta a la matriz industrial y agroindustrial diversificada, involucra necesariamente una respuesta estatal coordinada en la articulación de las políticas nacionales que se expresan en los distintos Planes Estratégicos Argentina 2020 de: industria, desarrollo e innovación científica, turismo, agroalimentario, salud, ingeniería y formación profesional. Transformándose en un ejercicio de las diversas instancias estatales involucradas en la revisión de sus objetivos para analizar la complementariedad en el abordaje de un sector o cadena de valor” (Articulación de Políticas, una Realidad que se Construye Mirando el Futuro).

14 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

la crisis global. En particular, en las sucesivas reuniones del G20, Argentina sostuvo la convicción ética y económica que ha surgido de la experiencia institucional del país: la importancia de acompañar el crecimiento económico con el crecimiento del empleo” (Plan Estratégico FP 2020).

3. POLÍTICAS DE EMPLEO La Secretaría de Empleo del MTEySS impulsa el acceso y la permanencia en empleos de calidad mediante diversas políticas, en este artículo, como señalamos, nos centraremos solamente en aquellas vinculadas a las políticas de formación permanente para los trabajadores desocupados y ocupados e, indirectamente, en aquellas políticas relacionadas con las de fortalecimiento institucional. A través de la formación profesional se asume, por parte del Estado, un rol estratégico, en el que se promueve y acompaña las condiciones de capacitación, evaluación y reconocimiento de las competencias laborales que exigen los diferentes sectores productivos de bienes y servicios de todo nuestro país. Estas políticas son de carácter público y son planificadas en un ámbito de participación democrática, generando consenso entre los sectores público-privado. Es de fundamental importancia para este artículo analizar las políticas de formación profesional y fortalecimiento institucional comprendidas en el sectorial de industrias culturales. Nos es primordial para poder abordar esta temática explicar en qué consisten las industrias culturales, el porqué de su importancia, cuál es la situación en el mercado de trabajo y de qué hablamos cuando nos referimos a la formación Profesional y fortalecimiento institucional. 3.1 Economía de la Cultura e Industrias culturales (IC) Actualmente ha comenzado a surgir en los ámbitos académicos, económicos y políticos nuevos términos que amplían y definen a las industrias culturales como industrias creativas, la mencionaremos aquí de manera indistinta, entendiendo por industria cultural: a aquellas industrias cuya rentabilidad económica se materializa a través de la producción y comercialización de bienes y servicios culturales, destinados la reproducción, almacenamiento, difusión de contenidos de carácter fuertemente simbólico al interior de un país o a nivel internacional que podría integrarse también a estrategias de tipo social y de servicio público (Getino, 1995, Bulloni y Henry, 2011). Es importante destacar que las industrias culturales constituyen una noción que se articula sobre la base de cuatro fases o procesos: creación, producción, distribución y consumo de determinados bienes culturales, quedando de manifiesto que se diferencian de cualquier otro proceso industrial o de reproducción seriada, en el sentido que el bien cultural conlleva un acto creador, que le otorga su valor simbólico. En las propias palabras de Getino: “el valor simbólico generado a través del proceso de creación, define a la producción cultural como tal” (Getino, 1995, p. 17). Sin embargo, esta definición proporcionada por Getino nos abre la posibilidad de entender al sector de la Cultura como una industria, más allá de las características particulares de los productos generados por ésta sobre su dimensión de arte, etérea, creación única e indiferenciable, se vuelve repetición, serie… industria. Volvemos, de este modo, a entender al sector de la cultura a partir de comprender los rasgos principales de su dimensión económica y social. Es menester plantear entonces que, los servicios y productos culturales tienen efectos económicos directos sobre el empleo. Las grandes industrias culturales, como cualquier otra actividad productiva, llevaron este análisis a una comparación de costo-beneficio en el sector cultural. Desde la perspectiva de la Economía de la Cultura, la cultura incide sobre la economía y el desarrollo productivo (Oliverio, 2009), pero no sólo podemos decir que las industrias culturales se constituyen como un sector de la economía sino que, como señalamos anteriormente, se caracteriza por generar bienes y servicios de contenido simbólico, siendo ese el valor agregado de este tipo de actividad económica.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 15

3.2 Industrias culturales y mercado de trabajo Las industrias culturales durante la última década en nuestro país han tenido un marcado crecimiento tanto en términos de empleo, producto bruto y comercio exterior; así como de la proliferación de la diversidad y de la localidad identitarias (Oliverio, 2009; Bulloni y Henry, 2011). En cuanto al empleo podemos mencionar, según datos de Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial (OEDE) que entre el año 1996 y 2003 el empleo sólo creció 12,5%, mientras que entre el año 2003 y el 2010 creció un 88,8%. En esta línea, el Director Nacional de Industrias Culturales, Rodolfo Hamawi, en la presentación del primer Mercado de Industrias Culturales Argentinas (MICA) expresó:“En la Argentina existen más de 600 editoriales, 2400 librerías, 120 sellos musicales y 2600 espacios de exhibición teatral; en 2010 se editaron 26.000 títulos; la industria del video juego se incrementó un 300 por ciento en 2010. El diseño es una parte importante y creciente de nuestro comercio exterior. Además, en la Argentina hay 983 pantallas distribuidas en 422 cines. Las industrias culturales argentinas equivalen al 3,5 por ciento del producto bruto interno (PBI) del país”. Asimismo, se puede comprobar fácilmente que el sector de Industrias Culturales está concentrado geográficamente (Ciudad Autónoma de Buenos Aires aproximadamente el 50% del empleo), como también económicamente (producción, comercialización y comercio exterior). En el cuadro que a continuación se detalla, se puede observar que, más de la mitad del empleo del sector (52,9%) está concentrado en los servicios creativos conexos, seguido por el sector audiovisual (26,8%) y la rama de editoriales y gráficos (16,8%), siendo valores mínimos los que concentra las artes escénicas y visuales (3,4%) y los fonográficos (0. 1%). Incluso, si hacemos foco para los años presentados, la variación del empleo al interior de la industria, se evidencia el aumento del empleo casi a la totalidad de las distintas ramas. Empleo en Industrias Creativas Argentinas 1996-2010 AÑO Código ClaNAE-97

Variación (%)

DESCRIPCIÓN

1996

2003

2010

TOTAL INDUSTRIAS CREATIVAS

137.017

154.086

290.876

38.612

37.095

49.009

5.680

5.415

10.373

Part. (%)

19962003

20032010

12,5%

88,8%

-3,9%

32,1%

6.924

-4,7%

27,9%

11.243

14.212

8,4%

26,4%

180

239

411

33,1%

71,8%

19.282

17.502

22.102

-9,2%

26,3%

3.097

2.697

5.361

-12,9%

98,8%

FONOGRÁFICOS

751

352

312

-53,1%

-11,4%

2213

Edición de grabaciones

491

271

211

-44,8%

-22,1%

2230

Reproducción de grabaciones

260

81

101

-68,9%

24,7%

ARTES ESCÉNICAS Y VISUALES

4.997

4.917

9.780

-1,6%

98,9%

9214

Servicios teatrales, musicales y artísticos

1.286

1.428

3.840

11,0%

169,0%

9219

Servicios de espectáculos artísticos y de diversión

3.711

3.490

5.940

-6,0%

70,2%

48.561

51.338

78.043

5,7%

52,0%

EDITORIAL Y GRÁFICO 2211

Edición de libros, folletos…

2212

Edición de periódicos, revistas…

2219

Edición n.c.p.

2221

Impresión

2222

Servicios relacionados con impresiones

AUDIOVISUAL

16,8%

0,1%

3,4%

26,8%

Datos al tercer trimestre de 2010. Última actualización abril 2011 1.Se realiza una estimación con los datos de "Servicios de telecomunicaciones" (Fuente: OEDE) y datos de empleo del sector telefónico (Fuente: INDEC) Fuente: según base a datos OEDE del MTE ySS en base a SIJyP.

16 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

Empleo en Industrias Creativas Argentinas 1996-2010 AÑO

Variación (%)

Código ClaNAE-97

DESCRIPCIÓN

1996

2003

2010

Part. (%)

19962003

20032010

6420

Servicios de transmisiones de radio y TV1

38.665

42.243

60.997

9,3%

44,4%

9211

Producción y distribución de filmes y videocintas

1.841

2.056

6.311

11,6%

207,0%

9212

Exhibición de filmes y videocintas

1.056

2.550

3.663

141,5%

43,6%

9213

Servicios de radio y televisión

6.999

4.489

7.072

-35,9%

57,5%

SERVICIOS CREATIVOS CONEXOS

44.097

60.384

153.731

36,9%

154,6%

7200

Servicios informáticos y actividades conexas

12.627

24.418

81.925

93,4%

235,5%

7421

Servicios de arquitectura e ingeniería...

21.558

24.604

51.452

14,1%

109,1%

7430

Servicios de publicidad

7.986

9.052

17.387

13,3%

92,1%

9220

Servicios de agencias de noticias e información

934

829

943

-11,3%

13,8%

9230

Servicios de bibliotecas, archivos, museos…

993

1.482

2.024

49,3%

36,6%

52,9%

Datos al tercer trimestre de 2010. Última actualización abril 2011 1.Se realiza una estimación con los datos de "Servicios de telecomunicaciones" (Fuente: OEDE) y datos de empleo del sector telefónico (Fuente: INDEC) Fuente: según base a datos OEDE del MTE ySS en base a SIJyP.

La posibilidad de indicadores tan alentadores en lo que respectan al crecimiento del empleo nos invita a reflexionar sobre las condiciones de trabajo para la industria creativa y el rol del trabajo decente. 3.3 Trabajo decente y relaciones laborales El trabajo decente en los últimos años ha sido ampliamente estudiado siendo una de las principales preocupaciones del mundo del trabajo (Somavía, 2000; Cinterfor, 2001; Waisgrais, 2001; Espinoza 2003; Lanari, 2005). La importancia de este fenómeno fundamentalmente radica en entender al trabajo como fuente de dignidad de las personas, como se mencionó la Organización Internacional del Trabajo (OIT) desarrolló este concepto estableciendo las características que debe reunir una relación laboral acorde con los estándares internacionales, de manera que el trabajo debe realizarse en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana. Si bien el mercado de trabajo en el sector de las industrias culturales es heterogéneo en las distintas subramas, se puede destacar una morfología general propia donde las empresas subcontratan los servicios, alquilan los equipos con los que trabajan y muchas veces contratan a los trabajadores de forma temporal o como locación de servicios (como es el caso de la industria cinematográfica o la publicidad). Estas formas de organización del trabajo elegidas muchas veces por los propios trabajadores por su apariencia de libertad conllevan formas de regulación del trabajo flexibles. En ese sentido, el estudio realizado por Bulloni y Henry nos ilustran sobre los sectores del cine publicitario y de la prensa escrita donde los tipos de organización por proyectos asumen un carácter flexible, descentralizado y por breves períodos de tiempo. Es decir que, por un lado, en ambos sectores las modalidades de contratación suelen ser inestables y temporales, las jornadas de trabajo exceden las normales y habituales influidas fundamentalmente por la desregulación sufrida en los años noventa. Por otro lado, con respecto a las remuneraciones, en el caso del cine publicitario resultan muy heterogéneas, el sindicato logra negociar los salarios mínimos netos y en algunos casos puede ocurrir que se reciban pagos sin aportes a la seguridad social; en cuanto al periodismo también las remuneraciones son heterogéneas dependiendo del tipo de trabajo y su modalidad de contratación.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 17

En relación a las negociaciones colectivas en las industrias culturales para el período 2007-2012, podemos mencionar que de los 617 convenios colectivos de trabajo (CCT) y acuerdos colectivos (Ac.), el 72% corresponden a negociaciones por empresa mientras que sólo el 28% son por rama de actividad. Entre las sub-ramas de las industrias culturales que más negociaron se encuentran las comunicaciones (59%) y las actividades artísticas y recreativas (29%).

Acuerdos y Convenios Colectivos de Trabajo en las industrias culturales* Período 2007-2012

Actividad

Empresa

Total

Actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas

71

231

302

Comunicaciones (radio y televisión)

51

128

179

Editorial y Gráficos

53

81

134

0

2

2

175

442

617

Servicios de instrumentación; sistemas, electricidad e ingeniería Total

*.Se utilizó CIIU Rev.3 a 2 dígitos se excluye del análisis las empresas telefónicas y servicios conexos de telefonía. Fuente: elaboración propia según base de datos de CCT y AC, DERT, SSPTyEL, MTEySS.

Entre las cláusulas que más se negociaron podemos mencionar que: la totalidad de los convenios y acuerdos colectivos cuentan con al menos 1 cláusula de condiciones y medio ambiente de trabajo al igual que las de condiciones de higiene y seguridad; mientras que cláusulas salariales se negociaron en el 84% de los CCT y AC. Esto podría estar dando cuenta de la necesidad e importancia por parte de los sindicatos de mejorar y hacer del trabajo un lugar digno, asumiendo así, un compromiso hacia el trabajo decente. Asimismo, es importante destacar que, los sindicatos que participaron en mayor cantidad de negociaciones fueron: el Sindicato Argentino de Televisión Servicios Audiovisuales Interactivos y de Datos (S.A.T.S.A.I.D.) aproximadamente en un 31% y la Unión de Trabajadores de Prensa de Buenos Aires (U.T.P.B.A.) 14% entre otros. Si se observan los conflictos colectivos de trabajo para el período 2006-2012, según datos de la Base de Conflictos Laborales, en las sub-ramas de las industrias culturales se puede mencionar que existen una totalidad de 363 conflictos, de ellos el 43% corresponde a las comunicaciones (radio y televisión); el 36% a editoriales y gráficos y el 21% a actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas. Los reclamos por los cuales los actores llevan adelante los conflictos pueden ser salariales o no salariales. Como se muestra en el cuadro a continuación, las actividades artísticas, de entrenamiento y recreativas junto con la sub-rama de editorial y gráficos demandan salarios mientras que en las comunicaciones ocurre lo inverso, sin embargo, los valores son similares.

Reclamos Colectivos de Trabajo en las industrias culturales* Período 2006-2012

Salariales

No salariales

Total

Actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas

51%

49%

100%

Comunicaciones (radio y televisión)

49%

51%

100%

Editorial y Gráficos

56%

44%

100%

*.Se utilizó CIIU Rev.3 a 2 dígitos se excluye del análisis las empresas telefónicas y servicios conexos de telefonía Fuente: elaboración propia según base de datos de Conflictos Laborales, DERT, SSPTyEL, MTEySS.

18 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

Si se analiza al interior de la totalidad de los conflictos el 34% desembocan en paro mientras que el 66% realizan anuncios, estados de alerta, movilizaciones o protestas en general sin recurrir al paro, esta tendencia se mantiene al interior de las sub-ramas. Hay que destacar que, en la totalidad de la sub-ramas existe mayor porcentaje de demandas salariales en los conflictos que desembocan en paro. Por otro lado, aquellos que realizan protestas reclaman fundamentalmente despidos o renovación de contratos entre otras condiciones de trabajo en general. Así como el empleo se concentra ampliamente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), con la conflictividad laboral sucede lo mismo. En CABA se realizan el 34% de los conflictos y en la provincia de Buenos Aires. El 12%; mientras que el restante 54% se divide entre el total nacional y el resto de las jurisdicciones. Estos indicadores muestran la necesidad de que el Estado este presente tanto a través de los mecanismos que regulan las relaciones laborales como a través de sus políticas de formación profesional dando lugar a la posibilidad de generar mayores alternativas de empleabilidad para todo el país, teniendo como eje principal de su intervención la generación de trabajo decente. 3.4 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional Como hemos mencionado, el MTEySS promueve estrategias de formación que se definen en el diálogo entre actores del sector público vinculados a lo laboral y representantes del capital y el trabajo de cada sector de actividad. La estrategia de formación profesional que se impulsa, comprende las siguientes líneas de intervención3: n Cursos

de Formación Profesional. Capacitación permanente, de alto nivel técnico, adecuada a los requerimientos del mundo del trabajo.

n Certificación de Competencias Laborales. Reconocimiento de la experiencia laboral de trabajadoras y

trabajadores. n Certificación de Estudios Formales. Promoción de la finalización de la escolaridad primaria y secundaria. n Fortalecimiento Institucional. Mejora de la calidad de la Red de Instituciones de Formación Continua. n Crédito

Fiscal: Incentivo a las empresas que generen proyectos de formación y certificación para los trabajadores.

La consolidación de espacios interinstitucionales de articulación entre actores representativos del mundo del trabajo se logra a través de la conformación de Consejos Sectoriales de Formación Profesional y Certificación de Competencias Laborales. En ellos participan instituciones representativas de un sector de actividad, con el propósito de institucionalizar la práctica de formación continua en los sectores a través de la promoción de la formación profesional, la finalización de los estudios obligatorios de los trabajadores, la identificación de instituciones de formación profesional y el reconocimiento de las competencias laborales de los trabajadores adquiridas por su experiencia laboral. La Formación profesional “supone una redefinición de los perfiles profesionales con el propósito de ajustarlos a los estándares de calidad requeridos para el ejercicio de la ocupación. La nueva definición permite analizar las categorías de los convenios colectivos de trabajo, incorporar un nuevo tópico a la discusión paritaria –la formación profesional– y considerar el impacto de la certificación de las competencias laborales de los trabajadores en las categorías de convenio” (Plan Estratégico de FP 2020).

3 | I nformación consultada en: http://www.trabajo.gob.ar/formacioncontinua/

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 19

Pensar a la formación profesional en este sentido implica considerarla como un proceso continuo que tiene consecuencias sustantivas en los procesos de aprendizaje por los que atraviesan los sujetos. A la vez, a la FP se la percibe como un factor clave de las políticas de promoción de la competitividad y de la equidad social, con una fuerte impronta en la innovación tecnológica y en la transformación de las actividades de la economía informal en trabajo decente (OIT, 2004). Hoy, la velocidad del cambio económico, social y tecnológico, sumada a la necesidad de aprovechar las oportunidades que se presentan por la rápida integración de la economía mundial, exige una continua adaptación de políticas, instituciones y personas. En este marco, es central que los sistemas de formación continua articulen como estructuras dinámicas pero que a la vez hagan sustentable su desarrollo en el tiempo. Así, mediante las políticas de formación profesional propuestas por el Ministerio de Trabajo se busca alcanzar, con proyección al 2020, las siguientes metas: n 3 millones de trabajadores participan de las acciones del Sistema Nacional de Formación Continua. n 1 millón de trabajadores formados en cursos de alto nivel técnico. n 1

millón de jóvenes incorporados a los niveles obligatorios de enseñanza, a través de una mayor y fuerte vinculación con los sistemas educativos provinciales y el plan FINES.

n 500.000 trabajadores capacitados en su ámbito laboral a través de la operatoria de Crédito Fiscal. n 500.000 trabajadores con certificación de sus competencias laborales. n 50%

de los municipios con al menos una Institución de Formación de la Red de Formación Continua (garantizando el acceso y la calidad de la formación profesional, rescatando las instituciones de formación abandonadas y transformándolas en centros de innovación y desarrollo que el modelo productivo necesita).

n 60.000 docentes formados. n 50

Sectores de actividad productiva organizados en Consejos Sectoriales de Formación Continua y Certificando sus competencias laborales.

3.4.1 Formación Profesional y Fortalecimiento Institucional en el Sector de las Industrias Culturales Frente a lo planteado se hace evidente la necesidad de implementar políticas públicas en materia de empleo y cultura que sean integrales, planificadas desde una óptica federal, teniéndolas en cuenta como una parte fundamental en la planificación estructural del Estado. Se crean así, los Consejos Sectoriales de Formación Profesional y Certificación de Competencias en el Sector de las Industrias Culturales que vienen funcionando desde el año 2011, coordinados por el Ministerio de Trabajo y constituido por diversos actores sociales (cámaras empresarias, sindicatos, instituciones de formación profesional, organizaciones sociales, universidades) en diferentes regiones del país (NOA, Centro, Cuyo, NEA, Patagonia, Provincia de Buenos Aires, CABA). Estas acciones se planifican y se llevan adelante en pos de la Federalización de las políticas de empleo pero también en pos de la federalización de la cultura y el reconocimiento de la riqueza cultural de los múltiples actores regionales. En esta línea de constitución de los Consejos Sectoriales del sector de las industrias culturales, el Ministerio de Trabajo viene desarrollando mancomunadamente con el Ministerio de Industria, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Ministerio de Turismo y el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y la Secretaría de la Cultura de la Nación en los Mercados de Industrias Culturales Argentinas (MICA), siendo éste un espacio en nuestro país que concentra en un

20 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

mismo lugar, las diferentes actividades de las industrias culturales con el objeto de generar negocios, intercambiar información y presentar su producción a los principales referentes de todo el mundo. Los sectores que participan son: artes escénicas, audiovisual, diseño, editorial, música y videojuegos. Se generan así, espacios de intercambio de las producciones culturales de todas las provincias del país y la presencia de todo el sector a través de las cámaras empresariales, instituciones nacionales y PyMES. En el MICA confluyen los principales referentes y empresas de las industrias culturales, a través de rondas de negocios, conferencias, seminarios y presentaciones de espectáculos, se busca generar relaciones institucionales que fortalezcan a los actores del sector, siendo el objetivo afianzar el mercado interno y posicionar al sector de las Industrias Culturales argentinas en todo el territorio nacional y el mercado mundial, dando cuenta de su calidad y sus precios competitivos4. Es evidente que el sector de las IC se busca desarrollar en todo el territorio nacional. A su vez, podemos decir que, según un informe del Consejo Sectorial de Industrias Culturales realizado por la Dirección Nacional de Formación Profesional del MTEySS: “el crecimiento del sector (IC) es producto de una mejor situación económica de la población, lo que permite un mayor consumo de bienes culturales, implicando que además de ser un sector que produce bienes simbólicos, de identidad, de contenido cultural, también significa una estructura de gran generación de empleos y recursos para el país”. Para dar un panorama de la relevancia del Sector y los avances que se han realizado a con respecto a la política de Formación Profesional, veremos algunos datos relativos a cuatro de las subindustrias que conforman el sector. El de la Luthería, en el cual se ofrecen cursos gratuitos de instrumentos folclóricos, clásicos y antiguos. Se fortalecieron a tres (3) centros de formación de la Asociación Argentina de Luthiers: uno, en Lago Puelo (provincia de Chubut), otro en Cosquín (provincia de Córdoba) y el tercero en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se han formado más de cien (100) trabajadores en este oficio. La Industria del Cine, que desde el 2011, se han formado a mil ochocientos (1800) trabajadores, en articulación con el Sindicato de la Industria del Cine Argentino (SICA) y la Escuela de Experimentación y Realización Cinematográfica (ENERC), entre otras organizaciones especializadas en la realización cinematográfica. Se ofrecen cursos de formación en: la ciudad de Buenos Aires, Rosario, Tucumán, Bariloche, Salta, Mendoza, San Juan, Oberá, Tandil y La Plata. La industria de la Radio, en la que se trabaja junto con el Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO), la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) y con Organizaciones Sociales como la Escuela Popular de Medios Comunitarios de la Mutual Homero Manzi y la Fundación SES, entre otros. Ofreciéndose cursos de: producción integral de radio, operación técnica de radio, edición de audio, introducción a la locución, nuevas tecnologías de radio, Entre otros. Los cursos se ofrecen en instituciones fortalecidas en: CABA, Córdoba, Rosario, Santiago del Estero, Mendoza, Formosa, La Plata, San Martín en la provincia de Buenos Aires, Moreno, Vicente López y Tucumán. La Industria de la Indumentaria, en la que el Ministerio de Trabajo ofrece formación profesional gratuita y de calidad y se han formado más de 11.500 trabajadores. Para ello trabaja junto con la Asociación Obrera Textil, Asociación Argentina de Químicos, Coloristas y Textiles, el Centro de Estudios para la Industria de la Confección, el Sindicato Obrero de la Industria del Vestido y Afines, Federación Obrera Nacional de la Industria del Vestido y Afines, la Asociación de Confeccionistas de Bragado, Junín, Pergamino, Las Flores, Mar del Plata, la Cámara Textil de Mar del Plata, Confederación General Empresaria de la República Argentina y Organizaciones como la Cooperativa Nadia Echazú, Fundación Saber Cómo, Escuela Taller Textil, Centro IDEB de Morón, entre muchas otras más. Otra acción en el marco de las políticas de fortalecimiento institucional, es que el Ministerio de Trabajo ha equipado y consolidado a 37 centros de formación profesional ubicados en: la Ciudad Autónoma de 4 | I nformación consultada en: http://www.mica.gob.ar

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 21

Buenos Aires, Gran Buenos Aires, San Juan, Mar del Plata, Junín, Pergamino, Rafaela y La Plata. Para garantizar la calidad del trabajo se han descripto 8 roles en Normas de Competencia Laboral y se han realizado 5 Diseños Curriculares para garantizar el mismo tipo de formación en todo el país. Se ha certificado la experiencia laboral de 300 trabajadores. Se ofrecen cursos en: operario en overlock, operario en máquina recta, en collareta, en tejido manual de prendas de punto, revisado, zurcido y terminación de prendas de punto, remallado en prendas de punto, moldería de tejido de punto, bordado, tizado automático, cortador, confección de lencería y corsetería, confección de ropa de dama, confección de ropa de niños, confección de prendas básicas, bolsilleros, cintureras, tintorería industrial, estampería, sublimado, lavadero industrial, láser, mecánico de máquina de coser, analista de métodos y tiempos, analista de costos de organización de taller, asociatividad empresaria y responsabilidad empresaria sobre empleo formal. Se puede ver así, el impulso que el Ministerio otorga a las políticas de empleo y formación profesional –diseñadas en diálogo social con los principales gremios y con los representantes de los empresarios– de más de 40 subsectores de actividad en el sector de industrias culturales. Con más de 1.600.000 de trabajadores/as formados. Evidenciándose la gran diversidad de cursos de formación profesional que se brindan en las áreas de radio, cine, televisión y diseño de indumentaria y calzado, como ejemplos del amplio y diverso universo del sector de las IC. Los actores sectoriales con los que se trabaja en formación profesional son también diversos y múltiples5, así es como se ofrece formación para la inclusión a través de organizaciones sociales también (además de los actores tradicionalmente formados) como: Asociación Civil La Chispa, Asociación Civil Voces de Barro, Asociación Civil y Cultural Yo No Fui, Asociación Civil Hecho Empresa Social (Hecho en Buenos Aires), Asociación Mutual Homero Manzi, Cooperativa de Trabajo Centro de Formación Audiovisual, Biblioteca Popular El Sueñero para la Capacitación y la Cultura Popular, Comedor Los Pibes, Centro de Estudios y Formación Política Miguel Mozé, Centro de Estudios para la Autogestión de la Economía (CEAE), Instituto de Emprendimientos y Análisis (Idea), Cooperativa de Trabajo Encuentro Ltda., Fundación SES, Centro Integral de Desarrollo Comunitario (CIDAC), Fac. de Filosofía y Letras. 4. Políticas Nacionales y democratización de la Comunicación Al igual que las Políticas de Formación Profesional que impulsa el Ministerio de Trabajo, desde el Gobierno Nacional se impulsaron una serie de políticas que impactan sobre los subsectores de las industrias culturales: Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, el Plan Conectar Igualdad, el Plan Argentina Conectada y el desarrollo de la Televisión Digital Terrestre. Y sobre las cuales las políticas de IP tienen incidencia, en este último apartado desarrollaremos cómo se da este proceso de democratización de la cultura y la comunicación. Las Políticas Nacionales sobre las que vamos a hacer referencia son cuatro y son las últimas medidas tomadas en línea con el acceso a la información y la comunicación en el país: n Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. n El Plan Conectar Igualdad. n El Plan Argentina Conectada. n El desarrollo de la Televisión Digital Terrestre.

5 | Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA),Instituto de Cultura del Chaco,Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO),Sindicato de la Industria Cinematográfica (SICA), Sindicato Argentino de Televisión, Servicios Audiovisuales Interactivos y de Datos (SATSAID), ENERC (Escuela Nacional de Experimentación y Realización Cinematográfica, dependiente del INCAA), Asociación Argentina de Luthiers, Asociación Catalinas Sur, CAPLA, Cámara Argentina de Papelería, Librerías y Afines, Sindicato de Prensa de Rosario, Asociación Civil Nuestra Voz-ETER, Sindicato Único de Cantantes, Cámaras de Calzado de Córdoba, Cámara de Calzado de Santa Fe, INTI Diseño de Indumentaria, Centro de Estudios Técnicos para la Industria de la Confección (CETIC), IDEB Morón, Asociación de Confeccionistas de Junín, Centro Textil Morón (Municipio de Morón), Escuela de Artes y Oficios de Salta, Cámara Textil de Mar del Plata, SOIVA Rafaela, Secretaría de Industria, Comercio y Financiamiento de Salta, CGERA, Ministerio de Industria y Empleo de Chaco

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Con la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual no sólo se democratiza la información y la posibilidad que más actores tengan más voz sino también –siendo ésta la perspectiva que queremos hacer hincapié– abre la posibilidad que más ciudadanos puedan incluirse en el mundo del trabajo y el empleo en este sector económico de actividad (IC), que escapa a los sectores tradicionales (metalmecánica, construcción, pasteleros, etc.). El hecho de que la ley proponga el desarrollo de contenidos locales en cada una de las provincias, incide directamente en la necesidad y la demanda de profesionales formados con una calidad formativa y con manejo de ciertas competencias laborales a lo largo y a lo ancho de todo el país. Al abrirse la opción de que nuevos actores sociales –empresas, instituciones estatales y otras organizaciones sociales– accedan al “aire”, implica necesariamente la necesidad de más profesionales formados en esas tecnologías y la capacitación de los trabajadores del sector para asumir los nuevos roles que esa tecnología demanda. El Plan Conectar Igualdad fue creado por el Estado a partir del Decreto 459/10 para que en el período 2010-2012 se le de acceso a dispositivos informáticos a través de netbooks para 3 millones, a cada alumno y docente de la escuela media pública, educación especial y de institutos de formación docente. Este plan fue pensado a partir de las nuevas tendencias del uso de las tecnologías tanto para la comunicación como para la educación siendo de especial importancia no excluirá los que menos tienen. Es así que surge la necesidad de generar este plan que tiene como fin que todas las familias accedan a las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) sin distinción de su estatus social, económico o heterogeneidades geográficas reduciendo de este modo las brechas de desigualdad para la población Argentina. El Plan Argentina Conectada fue creado y declarado de interés público mediante el Decreto Nº1552/2010 para poner al alcance de todos los ciudadanos un plan integrado de conectividad. Este consiste en una red de fibra óptica complementaria a las redes de telecomunicaciones existentes (es decir, de los operadores tradicionales), a partir de la cual se desarrolla la infraestructura tecnológica indispensable para el impulso de las Tics en los lugares más recónditos y distantes de nuestro país. El objetivo es brindar mayores servicios gubernamentales y contenidos culturales implementando espacios que generan la entrada a la tecnología. Según datos del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios “se desarrollarán en una primera etapa 10.000 kilómetros de nuevas redes, alcanzando 35.000 kilómetros, triplicando la capacidad instalada en la actualidad” lo que generará una baja en los precios para el consumidor final dando la posibilidad de que más gente acceda a servicios de internet de banda ancha y video transformándose en la posibilidad de generar mejores índices de inclusión, igualdad y equidad en todo el país en lo que respecta a este servicio. Este Plan cuenta con Políticas de Inclusión Digital entre las cuales se deben destacar: los Puntos de acceso digital (PAD) son espacios públicos de conectividad a Internet libre y gratuita con tecnología inalámbrica; el servicio SaaS (Software as a Service), también se crea el Programa Núcleos de Acceso al Conocimiento (NAC) con el objetivo de ofrecer a todos los habitantes acceso a la conectividad y a las nuevas Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) generando herramientas para la empleabilidad como para todos los ciudadanos. El Plan Argentina conectada se articula con las distintas políticas como son: el Programa Conectar Igualdad, Banco Audiovisual de Contenidos Universales Argentino (BACUA), Red de Teletrabajo, Agenda Digital Argentina, Televisión Digital Abierta, entre otras. La TV digital abierta es una política pública que se propone garantizar el acceso universal a la televisión de aire de modo gratuito. Esta política contempla la inclusión social, la diversidad cultural, el fortalecimiento de la industria nacional, la promoción del empleo, el desarrollo científico-tecnológico, los contenidos televisivos de calidad y la participación ciudadana. Su implementación ofrecerá los siguientes beneficios: la gratuidad del sistema, cobertura nacional, TV móvil, mejor calidad de imagen y sonido, nuevas señales televisivas (universitarias, ONG’s, pueblos originarios, cooperativas de trabajo, gobiernos provinciales, municipales e instituciones religiosas).

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 23

En conclusión, para el Gobierno nacional este tipo de políticas son de suma importancia ya que consideran que el acceso a las nuevas tecnologías, a la información y a las comunicaciones es un Derecho Universal. En lo que respecta al Ministerio de Trabajo, Empleo y seguridad Social se puede afirmar que acompaña a estás políticas promoviendo la formación profesional y el fortalecimiento institucional en oficios específicos del Sector de Industrias Culturales. Como se señaló anteriormente, ayudando, tanto a aquellas organizaciones sociales, PyMES e Instituciones que necesitan ser fortalecidas como apoyando el desarrollo de las economías regionales y del sector social de la economía (como una economía divergente a la hegemónica). Así, se apunta a la formación y profesionalización de los trabajadores del sector de las Industrias Culturales que generarán mayores puestos de trabajo y crecimiento productivo. Se ofrece capacitación gratuita en todos los oficios que hay detrás de los nuevos medios en todas las provincias del país, así se realiza un aporte central a la política nacional de democratización de la comunicación y se apuesta a un sector que crece y en el futuro empleará a más trabajadores, ampliando las posibilidades de generación de empleo decente. Además, estas políticas tienen como objetivo central ampliar la igualdad de oportunidades laborales y diversificar la formación profesional en oficios no tradicionales. En ese sentido, la Dirección Nacional de Formación Profesional firmó un convenio marco del sector de industrias culturales, en palabras del Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Dr. Carlos Tomada:“el convenio se vincula con uno de los ejes fundamentales del gobierno, es decir, la democratización de la cultura […] el acuerdo tiene importancia por la capacidad y la voluntad de articular políticas” (Discurso del ministro Tomada durante la firma del convenio, 20 de diciembre de 2010). Dicho convenio va en concordancia con la promoción de la participación de las diversidades culturales que componen nuestro país y que se plasmó en la puesta en vigencia de las Políticas Nacionales señaladas más arriba. Éstas impactan fuertemente en el desarrollo del sector, generan nuevos puestos de trabajo y provocan la reconversión laboral de roles tradicionales que, como consecuencia de la utilización de nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC’s) requieren su adaptación a los formatos digitales. En consecuencia, será imprescindible la formación profesional para aquellos trabajadores integrantes del sector y para la recalificación de los ya existentes, en particular en las diferentes provincias del país.

5. CONCLUSIÓN Este trabajo tuvo como principal objetivo hacer especial hincapié en describir las características de las políticas activas de empleo en formación profesional (FP) y fortalecimiento institucional (FI) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación en el sector de las industrias culturales enmarcadas en el trabajo decente, en el contexto actual. Se subrayó además la dimensión innovadora del sector de las Industrias Culturales como actividad productiva y desarrollo económico junto con la importancia que a lo largo de la última década han adquirido las políticas nacionales de democratización de los procesos de la comunicación y la información en nuestro país, realizadas principalmente para generar procesos de inclusión social para toda la población y garantizar más y mejor trabajo para todos los argentinos. Asegurar la distribución democrática de la información debe ser una política pública para que se erija una auténtica sociedad del conocimiento plural e igualitaria. La Argentina abre un camino hacia el fortalecimiento de la identidad nacional y la revalorización de la cultura obteniendo índices de crecimiento económico que revelan la posibilidad de avanzar hacia un desarrollo sostenido. Estas políticas trajeron consigo la posibilidad de hacer foco en industrias históricamente relegadas, pero no menos importantes, una de ellas resulta de interés a este estudio: la industria cultural. Dichas iniciativas confluyeron para facilitar el acceso a la tecnología y al conocimiento, han promovido la democratización de la información, la cultura y la expresión de los ciudadanos en forma equitativa y regulada. Tanto la Ley como el cambio tecnológico –trabajado desde las políticas de Conectar Igualdad, Plan Argentina Conectada y TV digital– establecen el nexo necesario entre el trabajo, la inversión, la tecnología y la iniciativa empresarial.

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Sin embargo, las primeras conclusiones nos invitan a formular algunas propuestas para mejoramiento fundamentalmente los procesos de implementación de las políticas en tres ejes: 1) El primero de ellos consiste en lograr identificar y estandarizar las competencias laborales del sector a través de la matriz de calificaciones, interviniendo activamente en la medición del impacto de la capacitación, sea tanto, para mejorar las condiciones de empleabilidad de los trabajadores desocupados o para mejorar las condiciones laborales de los trabajadores empleados. Es decir, al ser un sector tan diverso exige un esfuerzo técnico por parte del Ministerio de Trabajo para generar las matrices y parámetros de calidad sobre los que se va a formar al sector de las IC. 2) Fortalecer la dinámica de los Consejos Sectoriales de Formación Profesional, en términos de reuniones tripartitas (empresas, sindicatos y Estado), para identificar la nueva dinámica de la representación sindical (relaciones laborales) y las nuevas categorías profesionales demandadas por las nuevas tecnologías y la posible necesidad de reglamentar las condiciones de trabajo de la actividad con el objetivo de generar trabajo decente. En este sentido, se busca desde la política de formación profesional capacitar a los trabajadores en la constitución de su propia identidad como trabajadores del sector, es decir, como a partir de las nuevas tecnologías y la confluencia de medios, concentración mediática y por lo tanto concentración de calificaciones, ese trabajador se constituye como tal. Creemos que es una tarea pendiente en formación profesional la generación de una identidad laboral en el Sector de las IC, tarea que implica debates previos sobre la constitución de ellos como “artistas” vs. “trabajadores”. 3) Al igual que los procesos de democratización de la comunicación, es importante federalizar los procesos de formación continua, fortaleciendo, como se viene haciendo, los vínculos necesarios para que el acceso a la capacitación se realice en todos los lugares necesarios a lo largo y a lo ancho del país y, con una mayor participación de Centros de Formación Profesional Regionales. En este sentido, se busca descentralizar la intervención de la CABA en los procesos de formación profesional, rompiendo con la concentración técnica y formativa.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 25

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AVANCES EN MATERIA DE ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL Y PROTECCIÓN DEL TRABAJO ADOLESCENTE MARIANO BRENER Y JULIETA SOLANO VARELA

INDICE 1. Encuadre temático

pág. 31

2. La problemática del trabajo infantil en clave histórica

pág. 33

3. El cambio de paradigma en las políticas públicas en Argentina: una nueva agenda para la problemática del trabajo infantil

pág. 36

4. Edad mínima de admisión al empleo: un análisis normativo

pág. 40

5. A modo de cierre

pág. 42

6. Bibliografía

pág. 44

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1. ENCUADRE TEMÁTICO Uno de los objetivos prioritarios del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social es la promoción del Trabajo Decente. De acuerdo con la OIT, esta noción da cuenta de un trabajo productivo en condiciones de libertad, seguridad y dignidad, es decir: un trabajo en cual los derechos sean respetados, tenga una remuneración suficiente y amparo de la protección social. En este sentido, la seguridad social adquiere una relevancia significativa. En palabras de este organismo internacional “la forma más eficaz de la seguridad social sigue siendo el trabajo decente” (OIT, 2011: 18). Una problemática social acuciante que conspira contra el trabajo decente es el trabajo infantil. Se trata de un fenómeno multicausal y multidimensional, cuya erradicación requiere de la implementación de acciones concretas en distintas materias, como ser el ámbito normativo, el ámbito social y cultural, y el ámbito educacional entre otros. Los objetivos que nos planteamos para desarrollar en el presente trabajo son: n  Realizar una reseña histórica de la problemática. n  Realizar una contextualización sociopolítica de la escena local e internacional de la sanción de la Ley 26.390. n  Realizar un análisis de la nueva legislación, y del proyecto en trámite parlamentario.

Ahora bien, como mencionáramos anteriormente, el trabajo infantil es una problemática compleja y de hecho, su misma definición no resulta univoca sino que genera múltiples debates. Existen tantas definiciones de trabajo infantil como formas que éste asume. Son de diferente grado de amplitud o restricción y muchas suelen generar dispersiones a la hora de diseñar políticas. Por un lado, existen posturas que consideran que no todo trabajo de niños, niñas y adolescentes tiene una connotación negativa. De ello se desprende que el trabajo de los niños y niñas no es perjudicial en sí mismo, sino que puede resultar útil para su formación. Existen concepciones que entienden que no habría que poner “reparos a que los niños trabajen en sus casas, en las granjas o negocios familiares, siempre y cuando ese trabajo no ponga en peligro su salud y bienestar ni impida que vayan a la escuela y tengan tiempo para jugar” (UNICEF, 2006: 15), quedando el riesgo del trabajo infantil establecido por una frontera horaria. De acuerdo a consideraciones de UNICEF1, deberá considerarse trabajo infantil “cualquier trabajo que supere una cantidad mínima de horas, dependiendo de la edad del niño o niña y de la naturaleza del trabajo. n  Entre 5 y 11 años: al menos una hora semanal de trabajo remunerado o 28 horas semanales de trabajo

doméstico. n  Entre

12 y 14 años: al menos 14 horas semanales de trabajo remunerado o 28 horas semanales de trabajo doméstico.

n  Entre 15 y 17 años: al menos 43 horas de trabajo remunerado o de trabajo doméstico semanales”2.

1 | http://www.unicef.org/spanish/protection/index_childlabour.html 2 | Otros trabajos recientes que rescatan esta perspectiva son los de Children’s work in the livestock sector: Herding and beyond publicado por la FAO - ONU, 2013.

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Sin embargo, existen otras formas de conceptualizar el trabajo infantil. Es el caso de la definición que construyó la CONAETI3. En este tipo de definiciones el trabajo infantil no se circunscribe a una limitación horaria o a la existencia de fines de lucro: “Se entiende por trabajo infantil a toda actividad económica y/o estrategia de supervivencia, remunerada o no, realizada por niñas y niños, por debajo de la edad mínima de admisión al empleo, o que no han finalizado la escolaridad obligatoria o que no haya cumplido los 18 años si se trata de trabajo peligroso” (CONAETI / MTEySS: S/d). Estas dos formas de entender qué es el trabajo infantil resultan en dos posturas distintas frente a la resolución de esta problemática. Los primeros, plantean soluciones de tipo “regulacionistas” mientras que los segundos, de tipo “abolicionistas”. Mientras unos apelan a la Convención de los Derechos del Niño, para plantear “el derecho de la niñez a organizarse y a opinar respecto de los asuntos que le conciernen, y en esto incluyen su derecho a trabajar y a demandar la mejora de sus condiciones de trabajo” (IREWOC, 2005: 19), los otros proponen su completa eliminación y erradicación. Creemos que es necesario mencionar sobre la aparición, durante los últimos años, de otro conjunto de voces que relativiza los daños que causaría el trabajo infantil. Se rescata así el papel del trabajo como vía del protagonismo social de los niños, especialmente de los pertenecientes a clases más desposeídas (Macri, 2005: 125), y abogan por su no criminalización. Estos grupos se abroquelan en torno al Movimiento de Niños y Adolescentes Trabajadores denominado NAT’S. Las posturas más radicales de los NAT’s, sostienen que el problema real no estriba en el trabajo de los niños y niñas, sino en la vulnerabilidad en la que se incorporan al mercado laboral, frente a lo cual exigen que se les garantice el derecho al trabajo. En estas circunstancias abolir el trabajo infantil podría significar una tragedia para las familias pobres (Macri, 2005: 131). En este trabajo, optamos por tomar la definición propuesta por CONAETI al considerar que el trabajo infantil vulnera todo un conjunto de derechos de los niños y niñas y no un derecho en particular. Podríamos decir que estamos frente a la posibilidad de “tener derecho a tener derechos” cuando estos niños y niñas sean adultos. Creemos que esta definición resulta adecuada ya que resalta dos dimensiones importantes de la problemática del trabajo infantil. En primera instancia, el trabajo que realizan los niños no debería ser asimilado a los trabajos que podrían realizar los adultos: esta definición “incluye las estrategias de supervivencia (lo que supera la mera idea de empleo circunscripta a las relaciones laborales definida por [la Ley de] el contrato de trabajo)” (MTEySS / MEDUC / OIT, 2012: 55). En segunda instancia, reconoce la importancia de la escolarización y su incompatibilidad con el trabajo infantil. En relación a los derechos vulnerados, es necesario insistir enfáticamente sobre que el trabajo en la infancia puede provocar graves daños a saber, 1. Daños físicos que se dan por efectos del sobreesfuerzo (extensión de las jornadas, sobrecarga, malas posturas) y del medio ambiente de trabajo (por ejemplo, la exposición a productos químicos). 2. Consecuencias psicológicas que están dadas por que al ingresar al mundo laboral a una temprana edad, la niña o niño se relacionan con personas que no pertenecen a su grupo de pares, lo que involucra un efecto en la socialización de un niño o niña y en su proceso de construcción de la identidad. Asimismo la sobre exigencia dada por la realización de tareas en el ámbito laboral y en otros ámbitos como la escuela. Un estudio realizado por UNICEF y el Gobierno de Chile, afirma que: "estas labores que no se corresponderían con la infancia, lo alejaran de sus espacios propios y limitarán o impedirán el desarrollo de esta etapa de la vida. Esto podría generar apatía, precocidad, emancipación prematura, etc. con independencia de la modalidad o las condiciones de trabajo” (UNICEF, 2000: 72). Los niños que trabajan no siempre pueden jugar con otros niños, debido a que el tiempo que tienen en la semana para compartir con sus amigos lo deben utilizar para cumplir con su trabajo. 3. Consecuencias sobre la escolaridad que son diferentes dependiendo del tipo de trabajo, pero la bibliografía en general revela que es habitual que los niños que trabajan se retrasen en sus estudios, estén 3 | Más adelante hablaremos de la CONAETI y su rol.

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somnolientos o cansados durante la jornada escolar no pudiendo asimilar los conocimientos, por lo que finalmente terminan desertando del sistema escolar.

En la Argentina, según la región geográfica y las condiciones de la población en la que se encuentran los niños realizan distintas tareas, por lo que el trabajo infantil puede caracterizarse como: n  Trabajo doméstico, en su propia casa o para terceros. n  Trabajo en la industria textil o del calzado, construcción, ladrilleras, minerías, fabricación de alfombras, etc. n  Trabajo en las calles en la forma de cartoneros, mendicidad, limpiavidrios, abrir puertas de taxis, reco-

lección de basura, venta ambulante, etc. n  Trabajadores rurales: siembra, cosecha, colocación de agroquímicos, acarreo de agua, ordeñe y pasto-

reo de animales. Estas actividades, muchas veces se realizan junto a miembros de la familia acompañándolos en el sistema de pago a destajo. n  Explotación sexual, tráfico y venta de drogas y otras actividades ilícitas. n  Trabajo fluvial: pesca, recolección de elementos y/o animales acuáticos (Cutria et al., 2012: 350).

2. LA PROBLEMÁTICA DEL TRABAJO INFANTIL EN CLAVE HISTÓRICA El trabajo infantil no es un fenómeno novedoso, muy por el contrario podemos encontrar antecedentes de trabajo infantil, en diversas actividades, desde hace muchísimo tiempo4, y por supuesto en diversas condiciones y bajo paradigmas distintos del que hoy conocemos. Durante el período colonial por ejemplo, la desfavorable situación de los indígenas determinó que muchas veces los niños tuvieran que someterse a realizar trabajos en explotaciones mineras y agrícolas, así como trabajos domésticos. Durante gran parte de la historia de la humanidad las tareas de producción y reproducción de la vida estuvieron unidas bajo el ámbito del hogar, y no existía una conciencia de la particularidad del niño como alguien distinto al adulto. Es decir, que no existían instituciones propias de la infancia, y los niños se incorporaban al mundo de los adultos entre los seis o siete años aproximadamente. Así, Philippe Ariès nos recuerda los cambios en la representación de la infancia. Dice este autor: “Hasta aproximadamente el siglo XVII, el arte medieval no conocía la infancia o no trataba de representársela; nos cuesta creer que esta ausencia se debiera a la torpeza o a la incapacidad. Cabe pensar más bien que en esa sociedad no había espacio para la infancia” (Ariès, 1987: 52). El mundo de los niños no se encontraba diferenciado o separado del mundo de los adultos, sino todo lo contrario:“Los niños estaban junto con los adultos en la vida cotidiana, y cualquier agrupación de trabajo, de diversión o de juego reunía simultáneamente a niños y adultos” (Ariès, 1987: 67). Las formas y modalidades en la que los niños y niñas se han vinculado con el mundo del trabajo han ido variando con el tiempo, y con el nivel de desarrollo del país. De hecho podemos decir que los temas de la infancia en general, y del trabajo infantil en particular, no habían sido problematizados hasta el surgimiento y extensión de las relaciones capitalistas de producción.

4 | E n cuanto a los trabajos primarios y la contratación de mano de obra en la Mesopotamia, el pago de trabajadores libres en promedio, eran dos litros de cebada por día, mientras que a las mujeres y los niños un poco menos.

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Es necesario destacar que la conceptualización del trabajo infantil como una problemática vinculada a la cuestión social es relativamente reciente. Para poder situar su aparición es necesario primero entender a la infancia como una construcción social, la cual se ha ido modificando a lo largo del tiempo. Podemos decir que la construcción de los conceptos de niñez y trabajo infantil son paralelos (OIT / MTEySS / CONAETI, 2007: 22). Uno de los antecedentes más antiguos sobre legislación del trabajo infantil a la que podemos hacer referencia es una cédula real del rey Carlos V de España de 1682 que prohibía el trabajo de los menores de 11 años (Kurczyn Villalobos, 1997); otro de los antecedentes en la historia Europea tiene que ver con el Cotton Mills Act de Inglaterra de 1819 que prohibía el trabajo a los menores de 9 años y limitaba la jornada laboral para los niños de entre 9 y 13 años a 8 horas. Con la revolución industrial, se puso de manifiesto el trabajo de los niños y niñas en las fábricas y se visibilizó como un problema digno de incorporarse a la agenda de decisiones. Los niños y niñas que se vinculaban al mundo del trabajo no lo hacían por su propia voluntad, lo hacían por motivos de necesidad extrema. Generalmente se trataba de huérfanos que trabajan como aprendices de parroquia a cambio de casa y comida, sin ningún tipo de compensación monetaria o de niños provenientes de familias de bajos ingresos, para las cuales el trabajo de estos representaba la única opción para no pasar hambre. Hasta que se dictó en Inglaterra la Ley en las fábricas que prohibía el trabajo infantil en 1833, la mayoría de los trabajadores de las fábricas durante la revolución industrial eran niños. La aparición de normativa y legislación se presentan como hitos de relevancia al contribuir a demarcar al trabajo infantil como una problemática social. En uno de los trabajos incluidos en el informe “El trabajo infantil en la Argentina. Análisis y desafíos para la política pública” desarrollado en conjunto por la OIT y el MTEySS, la Dra. Marta Novick sostiene: “La investigación académica discute todavía si las primeras Leyes reguladoras del trabajo de los niños fueron fruto de las luchas sociales, de una adecuada percepción de la clase dirigente o de una combinación de ambas (OIT / MTEySS / CONAETI, 2007: 22). En nuestra historia local, la problemática del trabajo infantil fue una realidad muy presente principalmente a partir de principios del siglo XX y fue mutando junto con los cambios políticos, económicos y sociales que se dieron en el país. En sus primeras formas, en la Argentina, el trabajo infantil urbano fue desempeñado por los hijos de los migrantes en pequeños talleres y fábricas. Los primeros antecedentes de la legislación nacional relativa al trabajo infantil podemos encontrarlos en un informe que el entonces ministro del Interior Joaquín V. González solicitó sobre la situación de la clase obrera. Este trabajo que data de 1904 y se titula “Informe sobre el Estado de las Clases Obreras Argentinas”, escrito por Bialet Massé, contenía un capítulo que específicamente hablaba de la situación de los niños y las mujeres, concluyendo que estos eran los sectores más vulnerables. Ya en 1906 el diputado Alfredo Palacios presentó un proyecto de ley que regulaba el trabajo de mujeres y niños, y fue el 26 de septiembre del año siguiente que dicho proyecto, ya modificado por su tránsito por las cámaras, fue aprobado, transformándose en la Ley 5.291;esta Ley fue promulgada recién en 1908. Es relevante destacar que dicha ley fijaba la edad mínima de admisión al trabajo en los 10 años, vinculando de este modo, la edad mínima a partir de la cual los niños y niñas podían comenzar a trabajar con la edad de finalización y cumplimiento de la educación obligatoria. La Ley establecía además, que los menores de 16 años no podían ser ocupados en industrias peligrosas, insalubres o que pudieran generar daño a su salud. Sólo 17 años más tarde, en 1924, una nueva regulación del trabajo de las mujeres y los niños, la Ley 11.317, deroga su antecedente y eleva la edad mínima de admisión al empleo entre los 12 y los 14 años, dependiendo de la actividad de la que se tratase y siempre vinculada al cumplimiento de la instrucción obligatoria (aunque con la posibilidad de exceptuar este requisito por el ministerio de menores para casos especiales vinculados a la subsistencia del menor o su familia). La misma norma también elevó a 18 años la edad de admisión al trabajo en industrias peligrosas o insalubres.

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Para esta época, en el resto del mundo, la situación respecto del trabajo infantil también estaba presentando importantes cambios. En 1919 había sido creada la OIT, y al poco tiempo ya se habían aprobado los Convenios N°5 y 6 de 1919, sobre edad mínima de admisión a trabajos industriales y horario nocturno; el N°7 de 1920, sobre edad mínima en el trabajo marítimo; los N°10, 15 y 16 de 1921, que se refieren a exigencias de edad mínima en el trabajo agrícola, de pañoleros y fogoneros y examen médico obligatorio de menores de edad empleados a bordo de buques. (Todos estos convenios serían luego ratificados por Argentina entre 1933 y 1936). En el año 1937 la OIT aprobó los convenios 59 y 60. El primero de ellos sobre la edad mínima en la industria y el segundo sobre la edad mínima en trabajos no industriales. Estos convenios fueron superados luego por el Convenio No138 que fue ratificado por Argentina en 1996. En la Argentina, durante el gobierno peronista, y en un contexto de pleno empleo y bienestar económico producto del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, se fue multiplicando la legislación laboral. Asimismo se dieron grandes cambios vinculados a la educación obligatoria, crecieron los recursos dedicados a la educación y se colocó el acento en la formación, tanto técnica como cultural, propiciando una formación integral de los niños. En 1949 se sancionó una nueva constitución, pero fue derogada por el golpe militar de 1955. Esta Constitución, conocida como Constitución de 1949, incorporaba por primera vez los derechos del trabajador. Estos derechos que fueron incluidos en el art. 37, conocido como Decálogo del Trabajador tienen como antecedente directo el Decreto 4865/1947, y detallaban 10 derechos laborales: Derecho de trabajar, Derecho a una retribución justa, Derecho a la capacitación, Derecho a condiciones dignas de trabajo, Derecho a la preservación de la salud, Derecho al bienestar, Derecho a la seguridad social, Derecho a la protección de su familia, Derecho al mejoramiento económico, Derecho a la defensa de los intereses profesionales. Asimismo, dentro de los hitos de esta época, merece la pena hacer mención especial al Decreto Ley 14.538 de 1944, que reguló el aprendizaje en actividades industriales, y por la que se crea la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP) que, posteriormente, se fusionara con la Dirección Nacional de Enseñanza Técnica, dando origen al Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET), creado como organismo autárquico mediante la Ley Nº15.240 sancionada en el año 1959. También vale recordar en nuestra legislación el Decreto Ley 326/1956 que elevó la edad mínima de las personas que pueden ser contratadas para realizar tareas de servicio doméstico a los 16 años. A nivel mundial podemos mencionar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de finales de 1966, que en su Artículo 10 establece que los Estados Partes deben adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes, protegerlos contra la explotación económica y social, prohibir su participación en trabajos nocivos para su moral y salud y establecer la edad mínima de admisión al empleo. Este pacto se encuentra hoy incluido en nuestro texto constitucional en el Art. 75 inciso 22. Ya en la década de1970, con la adopción del primer convenio (núm. 138) sobre el trabajo infantil y la recomendación Nº146, la OIT empezó a formular los principios de un enfoque multidimensional para la eliminación del trabajo infantil que subrayaba la necesidad de adoptar diversas medidas: mejorar la inspección del trabajo, introducir la educación obligatoria, llevar a cabo campañas de sensibilización públicas, fomentar la solidaridad y la cooperación internacionales con los países en desarrollo y realizar esfuerzos para establecer un sistema internacional de comercio más justo. Durante esa misma época en la Argentina se dio la sanción de la Ley de Contrato de Trabajo, Ley Nº20.744 y su decreto reglamentario 390/76, que como innovación al trabajo de menores establece la prohibición de emplear, salvo excepciones, a menores de catorce años y delimita las condiciones de contratación de adolescentes entre catorce y diecisiete años incluyendo dentro de las mismas la asistencia escolar.

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En el mismo periodo también se produjeron avances en otros países de América. A modo de ejemplo, podemos citar el caso de México, que en 1970 sancionó la Ley Federal del Trabajo, prohibiendo el trabajo de menores de 14 años. En las últimas décadas en nuestro país, varias han sido las acciones realizadas en relación al trabajo infantil, entre ellas podemos nombrar como principales la ratificación de la Convención de los Derechos del Niño a través de la Ley 23.849, la introducción del artículo 75 inciso 22 a la Constitución Nacional que sentó como principio general la supra legalidad de ciertos tratados internacionales, entre ellos la Convención de los Derechos del Niño que recientemente mencionamos y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos. La primera de estas Convenciones con carácter supra legal en su articulado dispone que “Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a estar protegido contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación o que sea nocivo para su salud o su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social”. La segunda de ellas, dispone “Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”. En relación a los avances en la materia, tanto a nivel nacional como internacional, es importante destacar que con fecha 5 de diciembre de 1996, el entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, suscribió un Memorándum de Entendimiento con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) donde se comprometía a la creación de un Organismo Nacional Tripartito encargado de formular y ejecutar planes de acción con objetivos, prioridades y acciones concretas para la erradicación del trabajo infantil5. En el ámbito regional, es dable destacar como una de las primeras acciones a nivel del MERCOSUR, que los Ministros de Trabajo reunidos el día 8 de junio de 1999 en ocasión de la 87ª Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo declararon que promoverían acciones para impulsar el desarrollo económico y social que contribuya a mitigar la pobreza y reducir el trabajo infantil. A esto debe sumarse también la declaración Presidencial sobre la Erradicación del Trabajo infantil del MERCOSUR de 2002. También podemos mencionar como hechos de gran relevancia la ratificación de los Convenios Nº138 y 182 de la OIT en 1996 a través de la promulgación de la Ley 24.650 y en 2001 a través de la promulgación de la Ley 25.255 respectivamente. En Agosto del 2000, con el Decreto Nº719 se crea la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI) a los fines de coordinar, evaluar y dar seguimiento a los esfuerzos en favor de la prevención y erradicación real y efectiva del trabajo infantil en Argentina. La CONAETI es un espacio presidido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, donde confluyen representantes de los Ministerios nacionales, de organizaciones sindicales y empresariales y organismos internacionales.

3. EL CAMBIO DE PARADIGMA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN ARGENTINA: UNA NUEVA AGENDA PARA LA PROBLEMÁTICA DEL TRABAJO INFANTIL A partir de 2003 se produce un cambio significativo en el modelo de desarrollo, y consiguientemente un profundo cambio en la orientación de las políticas públicas. Luego de décadas de desmantelamiento del tejido productivo6 y, como consecuencia, de pérdida de la importancia del trabajo como elemento estructurador de la vida social, el 25 de mayo de 2003, con la asunción del Dr. Néstor Kirchner, se retoma un proyecto de país productivo e inclusivo.

5 | E ste Memorándum de Entendimiento resulta de importancia ya que se constituirá en un antecedente de la creación de la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI). De la misma hablaremos más adelante. 6 | El proceso de desindustrialización sufrido por nuestro país desde la década del ’70 es un fenómeno complejo al que no intentaremos dar respuesta en este artículo.

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A partir de la generación de puestos de trabajo de calidad, registrados a la seguridad social, de las políticas activas de empleo y de la extensión de la cobertura de la protección social se fueron mejorando significativamente todos los indicadores del mercado laboral así como de las condiciones de vida de la población. Al respecto es interesante dar cuenta del concepto de Trabajo Decente, que impulsa la OIT. Esta noción implica la existencia de trabajo suficiente para todos, justamente remunerado, ejercido en condiciones de libertad, de seguridad ocupacional y de dignidad humana y está claramente en oposición. Esta nueva categoría, surge en un contexto en el que predominaban las concepciones que sostenían que en las sociedades contemporáneas el trabajo había perdido la centralidad, es decir, “predecían el fin del trabajo”. Si bien esta noción data de 1999, podemos decir que se cristaliza en las políticas públicas argentinas a partir del mentado cambio de paradigma. Jurídicamente forma parte de la normativa de la República Argentina a partir de la sanción de la Ley 25.877 de Ordenamiento del Régimen Laboral, en el año 2004. Asimismo, la Argentina adhirió a los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM) y propuso la incorporación de un nuevo objetivo destinado a “Promover el trabajo decente”, el que establece como una de las metas a alcanzar para el 2015 la erradicación del trabajo infantil. En esta dirección, desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y a partir de este cambio de paradigma, se comienzan a impulsar políticas orientadas al crecimiento económico y al desarrollo social, siempre considerando que la generación de trabajo decente es el único camino para alcanzar una sociedad más justa y equitativa para todos. En pos de alcanzar este objetivo, no sólo fue necesario implementar nuevas acciones y programas sino también resignificar el rol del Estado, adquiriendo un papel más activo, y recuperando y fortaleciendo instituciones del trabajo, que habían perdido significación durante décadas. Resulta interesante destacar el nuevo impulso dado desde el MTEySS a la CONAETI desde el año 2005. Propiciando el fortalecimiento de este espacio, se logró el consenso necesario para la elaboración de una definición institucional sobre trabajo infantil, en concordancia con la normativa internacional y los convenios ratificados por el país (OIT, 2006: 43), y la consecuente elaboración de un Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Adolescente7. También es fundamental hacer mención a la creación del Observatorio de Trabajo Infantil y Adolescente (OTIA) dentro del ámbito del MTEySS, y la realización en 2004 y 2006, en conjunto con el INDEC, de la Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes. Un momento de significativa relevancia en torno a la protección de la infancia y adolescencia está dado por la sanción de la Ley de Protección Integral de las Niñas, Niños y Adolescentes durante el año 2005. La misma regula la aplicación de la Convención de los Derechos del Niño a la legislación nacional, introduce reformas en materia de protección para niñas, niños y adolescentes, deroga las antiguas leyes del Patronato e impide la separación de los niños y niñas del grupo familiar por condiciones de pobreza. Retomando el concepto de trabajo decente, y en palabras del Director Regional para América Latina y el Caribe de la OIT, podemos decir que las políticas económicas “deben ir orientadas a que cada vez más padres y madres puedan tener un trabajo decente y más niños y niñas ingresen y permanezcan en escuelas gratuitas y de calidad. Así, con empleo de calidad para los adultos y educación para los niños y niñas, podremos romper el círculo vicioso que engendra el trabajo infantil y que conlleva a empobrecer las familias y las comunidades en las que está presente” (Maninat, S/d). El Plan de Acción Mundial de OIT de 2006, instaba a los Estados Miembros de la OIT a que siguieran procurando lograr el objetivo de la abolición efectiva del trabajo infantil comprometiéndose a eliminar todas

7 | Q uizás uno de los aspectos más innovadores y, que la vez, mayores exigencias implica, del Plan Nacional sea la estrategia de trabajo en redes que el mismo propone. El mismo se apoya en gran medida en la reproducción de su modelo en el ámbito provincial con las Comisiones Provinciales de Erradicación del Trabajo Infantil (COPRETI), y en la vinculación de todas estas instancias entre sí (Novick y Campos en OIT / MTEySS /CONAETI, 2007).

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las peores formas de trabajo infantil para 2016. A tales efectos y de conformidad con el Convenio número 182, todos los Estados Miembros deberían concebir y poner en práctica medidas apropiadas de duración determinada para finales de 2008. Con este fin, el IPEC ha fomentado la elaboración de planes de acción nacionales y otras estrategias y políticas sobre trabajo infantil. La Conferencia mundial sobre trabajo infantil de La Haya en 2010, La Conferencia reunió a un abanico plural y representativo de actores que intervienen en la lucha contra el trabajo infantil. Aprobaron por aclamación la Hoja de ruta para lograr la eliminación de las peores formas de trabajo infantil para 2016. Ahora bien, como ya hemos mencionado, la erradicación del trabajo infantil y la prevención del trabajo adolescente deben ser abordadas de forma integral, adquiriendo una especial relevancia en tal abordaje las políticas educativas y socio-económicas. Por su parte, la estrecha vinculación entre educación y trabajo infantil queda manifiesta en la incorporación de la temática en la Ley 26.206 de Educación Nacional y la implementación de diversas ayudas económicas en forma de becas o subsidios –a individuos o financiamiento institucional– para el desarrollo de proyectos específicos vinculados a la erradicación del trabajo infantil y la inclusión educativa. En relación a las políticas económicas, numerosos autores dan cuenta de la relevancia del rol de los programas de transferencias condicionadas de ingreso, no sólo en la mejora de las condiciones de vida de las familias sino también como una herramienta de lucha eficaz contra el trabajo de niños y niñas. Las evaluaciones de implementación de dichos programas “dan cuenta de impactos positivos en las tasas de asistencia a la escuela, en los niveles de consumo de los hogares y en el monitoreo tanto de las inmunizaciones como del estado nutricional de niños y embarazadas […] En particular, se ha planteado su efectividad en la reducción del trabajo infantil, especialmente aquel que expresa estrategias de sobrevivencia y de adaptación a situaciones sociales y económicas críticas por parte de los hogares pobres, aludiéndose específicamente a la reducción de las denominadas peores formas del trabajo infantil” (Rosas, 2007: 58). En octubre de 2009, a través del decreto 1602/09 se implementa la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), una de las medidas de inclusión social más importantes de los últimos tiempos. Para dotar de significado a esta política, se hace necesario contextualizarla. Como hemos mencionado, gran parte de los avances en los indicadores sociales y laborales puede explicarse por el comportamiento del mercado de trabajo. Sin embargo, “si bien las políticas de estado llevadas a cabo han producido una mejora en la situación económica y financiera del país reduciendo los niveles de pobreza y de marginalidad alcanzándose, asimismo, un importante incremento del nivel ocupacional, subsisten situaciones de exclusión de diversos sectores de la población que resulta necesario atender” (decreto 1602/09). Respecto a los resultados de la implementación de esta política, creemos que, en primer lugar, se hace preciso destacar que la AUH permite poner en un pie de igualdad a todos los niños y niñas, ya sean hijos de trabajadores registrados o no. En segundo lugar, representa un beneficio directo, para los niños y sus familias, en relación al incremento de los ingresos en los hogares. En tercer lugar, debido en gran parte a sus condicionalidades, representa una medida tendiente a mejorar el acceso al sistema de salud y educativo8. En relación a la problemática del trabajo infantil, la AUH permite registrar avances importantes, especialmente en el grupo de niños y adolescentes de 13 a 17 años. De acuerdo con Bustos y Villafañe (2011), para este grupo de edad se observa “una sustantiva caída de la tasa de actividad, la que luego de mantenerse en torno al 9% entre 2003 y 2007, comienza un descenso en 2008 que continúa en 2009 y en 2010, año en que llega al 4,8%” (Bustos y Villafañe, 2011: 196). Otro avance destacable en materia de erradicación del trabajo infantil y protección del trabajo adolescente se dio en el ámbito del trabajo rural. Nos resulta interesante reflexionar sobre este punto ya que, a la vulnerabilidad habitual de niños y niñas frente al trabajo infantil en ámbitos urbanos, se le suma en el agro una 8| M  ás allá de la dificultad para cuantificar estos impactos, existen numerosos artículos que dan cuenta de los importantes cambios que implica la AUH. Para mayor detalle ver: Ministerio de Educación (2011).

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segunda instancia de vulnerabilidad, vinculada a los modos históricos en los que se entablan las relaciones laborales en el campo y a pautas culturales que naturalizan e invisibilizan el trabajo de niños, niñas y adolescentes. En este sentido, la sanción de la Ley Nº26.727 sobre el Régimen de Trabajo Agrario representa todo un hito ya que incorpora un título completo destinado a la “Prohibición del Trabajo Infantil y protección del Trabajo Adolescente” a la vez que obliga a los empleadores a habilitar espacio de cuidado y contención para niños y niñas que aún no han cumplido la edad escolar y también, en contra turno, a los que asisten a la escuela hasta cubrir la jornada laboral de los adultos a cuyo cargo se encuentren. Los trabajadores del ámbito rural constituyen un colectivo de trabajadores históricamente vulnerado. En este sentido, los Convenios de Corresponsabilidad Gremial (CCG) constituyen una poderosa herramienta de inclusión social y de lucha contra el trabajo no registrado, ya que a través de la registración permiten que los trabajadores rurales tengan acceso efectivo a los diferentes subsistemas de la seguridad social (asignaciones familiares, obra social, seguro por desempleo, y cobertura frente a los riesgos del trabajo). Los CCG son acuerdos suscriptos entre asociaciones de trabajadores con personería gremial y empresarios de la actividad rural, en los que el empleador reemplaza el pago mensual de aportes y contribuciones destinados al sistema de la seguridad social por un pago diferido, denominado “tarifa sustitutiva”, que se realiza en el momento más adecuado del proceso productivo. Todo esto viene a colación en este trabajo, porque además de fomentar la registración de los trabajadores, los CCG incluyen una clausula referida al trabajo infantil en la que se expresa que las partes firmantes del convenio acuerdan presentar ante la Secretaría de Seguridad Social una declaración jurada sobre la no utilización de mano de obra infantil en la actividad sujeta al convenio. En la misma línea se inscribe la recientemente sancionada Ley 26.844 de Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares que amplia los derechos del personal de casas particulares –constituido en un 95% de los casos por mujeres– igualándolos con el resto de los trabajadores. Acorde con la tendencia nacional, el estatuto sólo permite trabajar a mayores de 16 años, y para los menores de entre 16-18 establece una condición especial respecto de la finalización de la instrucción obligatoria. Asimismo, se limita la jornada laboral a 36 horas como máximo sin posibilidad de horas extra y se prohíbe la contratación sin retiro para los trabajadores de 16 y 17 años. Esta norma, está en línea con el Convenio 189 de la OIT y con legislación nacional que hemos mencionado previamente en este trabajo, y que hace referencia a la terminalidad del ciclo obligatorio de educación. Vinculado con esto, es importante mencionar que el 28 de noviembre de 2012, el Senado dio media sanción al proyecto de Ley del Poder Ejecutivo por el que se aprueba el convenio sobre el trabajo decente para las trabajadoras y los trabajadores domésticos –convenio 189– adoptado por la OIT el 16 de junio de 2011, y que en su artículo 4º hace mención específica al trabajo infantil. Artículo 4 1. Todo Miembro deberá fijar una edad mínima para los trabajadores domésticos compatible con las disposiciones del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), y el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), edad que no podrá ser inferior a la edad mínima estipulada en la legislación nacional para los trabajadores en general. 2. Todo Miembro deberá adoptar medidas para asegurar que el trabajo efectuado por los trabajadores domésticos menores de 18 años pero mayores de la edad mínima para el empleo no los prive de la escolaridad obligatoria, ni comprometa sus oportunidades para acceder a la enseñanza superior o a una formación profesional. Para concluir queremos dar cuenta de otro gran logro en la materia vinculado a la penalización de utilización de trabajo infantil, que modifica el Código Penal e introduce como artículo 148 bis.

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“Artículo 148 bis: Será reprimido con prisión de 1 (uno) a 4 (cuatro) años el que aprovechare económicamente el trabajo de un niño o niña en violación de las normas nacionales que prohíben el trabajo infantil, siempre que el hecho no importare un delito más grave”. “Quedan exceptuadas las tareas que tuvieren fines pedagógicos o de capacitación exclusivamente”. “No será punible el padre, madre, tutor o guardador del niño o niña que incurriere en la conducta descripta”. Al respecto quisiéramos realizar unas breves reflexiones. En primera instancia, consideramos apropiada la no penalización de la familia porque consideramos que en muchos casos el trabajo de niños y niñas se encuentra vinculado a estrategias de supervivencia de las familias de menores recursos y en situaciones de vulnerabilidad social. Creemos que la separación delos niños de su grupo familiar que implicaría una pena de estas características redundaría en una revictimización de los niños y niñas. Estamos convencidos que el Estado debe responder frente a estas situaciones no con la judicialización sino con más y mejores herramientas de política social. En segunda instancia, creemos que queda por delante una gran tarea para delimitar lo que puede ser comprendido como “aprovechare”, que no está definido en la legislación, y que implica un tipo jurídico muy amplio. En tercera instancia, esperamos que al exceptuar de la penalización a quienes realicen tareas con fines pedagógicos o de capacitación no redunde en una proliferación de grupos que reivindican el trabajo de niños y niñas. Entendemos que la nueva Ley resulta positiva a todas luces, dado que en temas como este se hacen necesarias, además de la inspección, vigilancia y contralor, otras medidas que hagan eficaz su cumplimiento como es una figura penal.

4. EDAD MÍNIMA DE ADMISIÓN AL EMPLEO: UN ANÁLISIS NORMATIVO La normativa vigente en nuestro país en materia de trabajo infantil puede resultar algo confusa y contradictoria al hablar de la edad mínima de admisión para el trabajo. Por un lado tenemos la Convención sobre los Derechos del Niño, que como dijimos fue incorporada a nuestra constitución a partir de la reforma de1994, que dispone que cuando se habla de niños se hace referencia a las personas menores de 18 años. Así también está dispuesto en el artículo segundo del Convenio 182 de la OIT, al que también nos referimos con anterioridad. También la Ley 26.579 introducida a nuestro Código Civil determina que la incapacidad de los menores cesa por la mayoría de edad al cumplir los 18 años (Virgili y Virgili, año 2010: 129). Por otro lado tenemos el Convenio 138 de OIT, ratificado por Argentina que establece: La edad mínima fijada en cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo no deberá ser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar (en nuestro país cumplidos los 13 años de educación obligatoria). Sin embargo, la Ley 26.390 se diferencia de esta normativa al elevar la edad mínima de admisión al empleo que establecía la Ley 20.744 de 14 a los 16 años, y no a los 18 como se hizo previamente referencia. Los temas más importantes regulados en la nueva ley pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1. Elevación de la edad mínima de admisión al empleo a 16 años Se prohíbe el trabajo de las personas menores de 16 años en todas sus formas, exista o no relación de empleo contractual y sea éste remunerado o no. (Esto también incluye al trabajo doméstico y el trabajo agrario)

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2. Se requiere la autorización de los padres, responsables o tutores para que las personas mayores de 16 años y menores de 18 puedan celebrar el contrato de trabajo. (Presumiéndose dicha autorización respecto de los que viven en forma independiente). 3. Se otorga a los trabajadores a partir de los 16 años la capacidad de estar en juicio en acciones vinculadas al contrato de trabajo. 4. La prohibición de abonar salarios inferiores al mínimo vital y móvil para los menores que cumplan jornada completa de trabajo. 5. Excepcionalmente la Ley admite el trabajo de menores que hayan cumplido 14 años de edad y sean menores de 16. 6. Respecto de la jornada de trabajo, esta nueva Ley conserva el tratamiento normativo de la LCT respecto de las 36 horas semanales y mantiene la prohibición de ocupación de menores de 18 años en tareas nocturnas. 7. La prohibición absoluta para los trabajadores menores de realizar trabajos penosos, peligros o insalubres, con independencia de la jornada que cumplan, creando una presunción contra el empleador para el caso de accidente o enfermedad si el menos realiza alguna tarea prohibida o en infracción de las condiciones de trabajo. 8. Se modifica el artículo 1° de la Ley 25013 elevando la edad mínima del aprendiz a 16 años.

Sin desmerecer el avance que representó esta Ley en muchos aspectos, entendemos que algunas cosas que pudieron haber sido incluidas quedaron relegadas, a saber: Nada se dice en la Ley con relación a la determinación de la obligatoriedad de la educación secundaria, la que surge a partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional (N°26.206 de 2006). Tampoco se hace referencia a la situación previsional de los trabajadores de entre 16-18 años, para los cuales se genera un vacío legal dado que la Ley 24.241 específicamente habla de los mayores de 18 años. No se hace mención a la eximición de los aportes personales y las contribuciones patronales para la Ley 19.032 (PAMI) de este colectivo de trabajadores. Asimismo, no se pronuncia sobre los aportes personales y contribuciones patronales para la obra social, (Ley 26.474, art. 1, inciso 4) ya que el mismo articulado de la Ley en su artículo 9no, limita como principio general la jornada de trabajo a 36 horas semanales. La AFIP utiliza un aplicativo para determinar los aportes y contribuciones que los CUILes están obligados a efectuar, en función de lo reglamentado en la Contribución Unificada a la Seguridad Social (CUSS), fijada en el decreto 2.284/91, articulo 86. Para el caso de los trabajadores menores de 18 años, el aplicativo indica lo siguiente: Contribuciones (Empleador)

Aportes (trabajador)

SIPA

NO

SIPA

NO

INSSJP

NO

INSSJP

NO

OBRA SOCIAL

SÍ

AAFF

SÍ

FNE

SÍ

ART

SÍ

OBRA SOCIAL

SÍ

Fuente: elaboración propia en base a AFIP

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Existen dos excepciones al trabajo por debajo de la edad mínima establecida; uno de ellos tiene que ver con los trabajos ligeros, tal como se describe en el Convenio 138 de la OIT, y otro con los trabajos artísticosque está descripto tan solo un artículo más tarde dentro del mismo Convenio. Dentro de los desafíos normativos pendientes, también es importante recalcar que, si bien la Argentina ratifico el Convenio 182 de la OIT (2001), aún queda como tarea pendiente la aprobación de un listado de Trabajo Infantil Peligroso prohibido para menores de 18 años, listado TIP, que más allá de los grandes esfuerzos realizados aún no ha sido formalmente aprobado. Respecto de los proyectos de Ley vinculados al trabajo infantil vale la pena hacer mención a uno vinculado al trabajo infantil en la minería. En relación al proyecto vinculado a la minería, en la sesión del 31 de octubre de 2012, la Cámara de Diputados dio media sanción al proyecto 1425-D-11. Esta iniciativa tiene por objeto derogar el art. 239 del Código de Minería, cuyo texto en vigencia dice así: “No debe emplearse en las minas niños menores de 10 años, ni ocuparse en los trabajos internos niños impúberes ni mujeres”. Con esta modificación, se estaría ajustando el Código de Minería a la Ley de Contrato de Trabajo Nº20.744 –que dispone sobre el trabajo en general, y entre el cual se encuentra el trabajo en minas– y que fue luego modificada por la Ley 26.390, pero que persistía como formalmente vigente.

5. A MODO DE CIERRE Si bien se han hecho muchos esfuerzos a nivel político y normativo para reducir el trabajo infantil, la realidad demuestra que aún queda mucho camino por recorrer y muchas cosas pendientes de mejorar. Queremos destacar que desde el 2004 a la fecha se ha logrado reducir la tasa de trabajo infantil en un 66%. Si bien reconocemos que es necesario seguir aunando esfuerzos hasta que la erradicación del trabajo infantil sea una realidad, es necesario reconocer que esta disminución representa un avance más que significativo, que sólo ha sido posible gracias al trabajo conjunto de numerosos actores. En palabras de la presidenta de la CONAETI, Dra. Pilar Rey Méndez, este avance se debe a una “tarea coordinada entre distintos estamentos estatales, de estos con el sector privado, y a la penalización de la utilización de mano de obra de niños”. El rol cumplido por la CONAETI, especialmente a partir de la formulación del 1° Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Adolescente, permitió una articulación más eficaz y coordinada entre distintos ámbitos institucionales competentes en la temática9. Numerosas oportunidades y desafíos se presentan a las organizaciones de trabajadores y de empleadores para responder de manera eficaz a la necesidad de tomar medidas en materia de trabajo infantil, por ello resulta necesario el fortalecimiento del componente relativo al diálogo social. Respecto de las organizaciones de empleadores, es importante tratar el problema del trabajo infantil en las cadenas de valor (desde las materias primas hasta la venta al por menor, incluyendo todas las etapas intermedias), los estados y los organismos internacionales vinculados al comercio, deben prestar apoyo a las empresas importadoras para controlar las condiciones de trabajo en toda la cadena de valor, desde su inicio con la producción de las materias primas hasta la venta al público del producto acabado. La iniciativa de la Red de Empresas contra el Trabajo infantil, resulta un gran avance en pos de comprometer diferentes actores del ámbito privado para la no utilización de trabajo infantil. 9 | E n la actualidad los diferentes organismos que participan de las reuniones plenarias de la CONAETI son: Por el sector gubernamental: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (a través de representantes de las tres secretarías que lo componen), Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Economía, Ministerio de la Producción, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Salud. Por el sector trabajador: Confederación General del Trabajo (CGT), Central de Trabajadores de la Argentina (CTA). Por el sector empleador: Unión Industrial Argentina (UIA), Red de Empresas contra el Trabajo Infantil. Por la sociedad civil: Conferencia Episcopal Argentina (Secretariado Nacional). También participan en calidad de asesores: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT.

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No bastan los esfuerzos de países individuales para resolver el problema del trabajo infantil. La cooperación internacional, incluida la cooperación a los niveles regional y subregional, es esencial en la lucha contra el trabajo infantil. Las políticas de prevención y erradicación no pueden quedar en el plano de las voluntades individuales o en el plano exclusivo de las organizaciones comunitarias, pero tampoco pueden limitarse al Estado. Para poder poner fin al trabajo infantil es necesario generar una estrategia amplia de sensibilización, colocar el tema en el centro de las agendas públicas y concientizar a los diferentes actores sociales que cuando se habla de este tema, se trata de pensar en los niños como sujetos plenos de derecho que merecen efectiva protección. Creemos que es necesario profundizar la dimensión de sensibilización y difusión ya que, entendemos que la única forma de erradicar el trabajo infantil está vinculada a un cambio socio-cultural. Parte de esa transformación está asociada a dejar de identificar a la pobreza como la única causa del trabajo infantil. Por todo ello se hace necesario reforzar y priorizar tanto la educación como las distintas políticas publicas orientadas a terminar con la inequidad. Sólo podemos pensar en la erradicación si tenemos políticas destinadas a cortar el círculo vicioso entre pobreza-marginalidad-trabajo infantil-fracaso escolar. Los gobiernos disponen de distintas opciones para las decisiones políticas y la inversión presupuestaria en relación a este tema. A nuestro entender, en la lucha contra este flagelo debería priorizarse la “protección social”. Ya sea que se cristalice en transferencias de ingresos o en programas de acceso a la salud, la protección social es crucial y puede evitar un ingreso precoz al mundo del trabajo. También subrayamos la importancia de las políticas activas de empleo, ya que al proporcionar una fuente de empleo para los padres se puede reducir la dependencia del trabajo infantil en los hogares. Creemos que no es posible eliminar el trabajo infantil y brindar protección a los adolescentes trabajadores si no partimos de la base de que es necesario construir un sólido piso de protección social, que brinde la seguridad y protección que todos los hogares necesitan. Tenemos que continuar caminando juntos en esa dirección.

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Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 45

MARGINALIDAD LEGAL Y TRABAJO NO REGISTRADO: UN ANÁLISIS EXPLORATORIO A PARTIR DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES FORMALES DE LOS EMPLEADORES EDUARDO LÉPORE

INDICE 1. Presentación del tema

pág. 49

2. Marginalidad legal, trabajo no registrado y desprotección social

pág. 50

3. Medición de la marginalidad legal basada en la identificación del incumplimiento de las obligaciones formales de los empleadores

pág. 54

4. Análisis de la marginalidad legal a partir del incumplimiento de las obligaciones formales de los empleadores

pág. 55

5. Distribución del empleo asalariado según la situación de cumplimiento de las obligaciones legales de los empleadores

pág. 60

6. Una propuesta de formalización económica y laboral orientada a los microempleadores

pág. 63

7. Resumen y conclusiones

pág. 65

8. Bibliografía

pág. 66

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1. PRESENTACIÓN DEL TEMA El análisis de la situación ocupacional argentina estuvo centrado en los noventa en la problemática del desempleo y sus adversas consecuencias en un contexto de profundas modificaciones del régimen de funcionamiento económico. Hacia fines de esa década, la recesión económica y la destrucción de fuentes de trabajo acentuaron la concentración en la temática y el concomitante incremento de los niveles de pobreza y desigualdad social. Con el quiebre del régimen de convertibilidad, la recuperación del crecimiento económico y el sostenido aumento de la demanda de trabajo evidenciado desde el año 2003, el foco de atención se trasladó hacia los aspectos relacionados a la calidad del empleo creado en el nuevo contexto. Es así como las cuestiones de la informalidad económica y el trabajo precario y no registrado fueron concitando un creciente interés tanto en los ámbitos académicos, como en los más propios de los actores sociales y estatales1. En el marco de estas preocupaciones se presenta en este artículo un aporte al diagnóstico del trabajo no registrado en el sector privado y sus posibles alternativas de reducción, atendiendo especialmente al reconocimiento de la heterogeneidad de situaciones que comprende, ya sea desde el punto de vista de la precariedad de las condiciones laborales, como desde el punto de vista de las formas socio-productivas que sustentan dichas expresiones de marginalidad legal. Particularmente se intenta articular una interpretación de la problemática que sitúa la discusión sobre el trabajo no registrado como emergente de situaciones de marginalidad legal o extralegalidad en el funcionamiento del sistema económico. Dicha interpretación supone tres proposiciones estrechamente relacionadas: a) el trabajo no registrado es resultado de prácticas empresariales que buscan eludir el cumplimiento de las normas laborales, de la seguridad social e impositivas –en muchos casos efectuadas con el fin de compensar bajos niveles de rentabilidad y/o productividad–; b) el trabajo no registrado se expresa en plano de las condiciones laborales constituyendo diversas modalidades de precariedad ocupacional siendo la no declaración ante las autoridades de la seguridad social su forma más extendida; c) dichas condiciones se soportan en formas socio-productivas variadas, características de formaciones económico sociales signadas por los procesos de heterogeneidad estructural2. Se postula desde este marco de referencia que el efectivo combate al trabajo no registrado, en tanto problema prioritario en la agenda socio-laboral actual, no puede ser adecuadamente encarado a partir de los usuales análisis que tienden a concebirlo como un fenómeno de tratamiento no diferenciado, puesto que la multiplicidad de situaciones que alberga es, en gran medida, producto de especificidades productivas cuya resolución requiere intervenciones diferenciadas de política pública. Es por ello que se subraya, por un lado, la necesidad de encarar la situación de las microempresas dada la asimétrica incidencia que el fenómeno de la marginalidad legal alcanza en ellas. Y por el otro, de incrementar los esfuerzos institucionales dirigidos a aumentar los grados de coordinación entre las políticas de trabajo y de seguridad social, y de éstas con las políticas tributarias y de desarrollo productivo. El documento se organiza en cinco secciones. En la primera se discuten los principales aspectos conceptuales vinculados al estudio del trabajo no registrado, enfocándolo desde la perspectiva más amplia de la protección social. En la segunda se avanza sobre un primer ejercicio de análisis empírico de la marginalidad legal a partir de los incumplimientos de las obligaciones laborales y tributarias de las empresas que dan lugar al trabajo no registrado. En la tercera sección se examina el grado de generalización de tales incumplimientos y se acerca una medición de la distribución del empleo no registrado según una tipología de unidades económicas basada en los resultados encontrados en la sección anterior. En 1 | Véase al respecto: Banco Mundial (2008); Beccaria y Groisman (2009); Bertranou et al. (2011), Campos y Galín (2005); Gasparini (2000); Lépore et al. (2006); Lépore y Salvia (2008); MTEySS (2005, 2007, 2010); Neffa et al. (2008); Novick (2007); Pok y Lorenzetti (2007); Tornarolli y Conconi (2007). 2 | Esta interpretación se corresponde con el enfoque del Programa Regional de Empleo para América Latina y del Caribe [PREALC] de la Organización Internacional del Trabajo [OIT] que considera la informalidad en América Latina como una consecuencia del sistema capitalista periférico o en vías de desarrollo que caracteriza a la región. En la óptica de PREALC, la marginalidad comprende las unidades económicas de pequeña escala, con bajo niveles tecnológicos y escasa o nula capacidad de acumulación, que concentran un número creciente de empleo debido a la incapacidad del sector moderno de crear la cantidad suficiente de puestos de trabajo formales que demanda la población con necesidades laborales (PRELAC, 1976).

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la cuarta sección se presenta una propuesta de incentivo a la formalización del empleo en el segmento de empresas con mayor concentración de informalidad económica y laboral. Finalmente, se sintetizan los principales hallazgos y conclusiones.

2. MARGINALIDAD LEGAL, TRABAJO NO REGISTRADO Y DESPROTECCIÓN SOCIAL La persistencia de núcleos de precariedad e informalidad laboral constituye uno de los principales problemas que enfrenta el mercado de trabajo argentino en la actual etapa de crecimiento económico con aumento de la ocupación (MTEySS, 2010). Mediciones recientes muestran que si bien el nivel de trabajo registrado a la seguridad social se corresponde al más elevado de la serie histórica iniciada en el año 1974 (MTEySS, Subsecretaría de Políticas de la Seguridad Social, 2011)3, la cantidad de trabajadores asalariados del sector privado no registrados en las áreas urbanas del país se calcula actualmente en 2,9 millones de personas, sin contar los 1,2 millones de trabajadores del servicio doméstico, de los cuales sólo 305 mil se encuentran registrados. A ello cabría agregar alrededor de 2,1 millones de trabajadores independientes no declarados, cifra que surge de la diferencia entre los estimados por las estadísticas laborales y los aportantes previsionales contabilizados en los regímenes de autónomos y monotributo. La sumatoria de estas situaciones ocupacionales pone de manifiesto la dimensión alcanzada por estas expresiones de marginalidad legal en el ámbito del empleo (MTEySS, Boletín de Estadísticas Laborales, 2012; MTEySS, Boletín de Estadísticas de la Seguridad Social, 2012). Aunque cabe reconocer que los conceptos de informalidad, precariedad y trabajo no registrado no son idénticos (Neffa, 2008) y que el problema al que alude este último puede ser abordado desde distintos enfoques, se privilegia un abordaje centrado en el concepto de la protección social, en tanto conjunto de regulaciones institucionales tendientes a asegurar el derecho a un nivel de vida decente, entre ellas el derecho al trabajo (OIT, 2000). Según esta perspectiva, la legislación laboral constituye una respuesta de la sociedad a la relación desigual que se entabla entre quien presta un servicio o ejecuta un trabajo y aquel que se beneficia de ello. Históricamente la protección de los trabajadores se ha apoyado en la noción de relación de trabajo, basada en la distinción entre trabajadores dependientes e independientes. La relación de trabajo constituye así una figura universal por medio de la cual se crea un nexo jurídico entre una persona, denominada “el empleado”, y otra denominada “el empleador”, a quien aquella proporciona su trabajo o presta servicios bajo ciertas condiciones, a cambio de una remuneración4. De más está decir que en las sociedades contemporáneas la acción legislativa en el plano laboral ha dado lugar a progresos considerables en la calidad de vida de los trabajadores, al mismo tiempo que ha operado como factor regulador de la competencia entre empresas, de promoción del desarrollo económico y de estabilidad. Una somera descripción del alcance del derecho laboral bastaría para advertir su papel regulador sobre la vida social. Entre otros muchos aspectos cabría mencionar: la concesión de prestaciones de la seguridad social destinadas a cubrir contingencias como la enfermedad, la incapacidad, la vejez o la maternidad; la defensa contra los riesgos para la salud y la seguridad en el trabajo; el reconocimiento de la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo; la protección contra la discriminación; la protección contra la inseguridad en el empleo y de las remuneraciones (OIT, 2005)5. 3 | E n efecto, las estadísticas de la seguridad social permiten comprobar que entre los años 2002 y 2010 el volumen de trabajadores registrados se incrementó 69%, mientras que en los períodos anteriores los aumentos no superaron el 15%. Esto significa que durante ese lapso se crearon 3,5 millones de trabajos registrados, alcanzando a 8,6 millones los aportantes al Sistema Nacional de Seguridad Social (MTEySS, Subsecretaría de Políticas de la Seguridad Social, 2011). 4 | Conviene aclarar que aunque acotada a la temática laboral la definición de protección social expuesta, no se contrapone con la conceptuación que sitúa la misma en el contexto del manejo del riesgo social. De acuerdo a esta formulación, especialmente promovida por el Banco Mundial, las estrategias de protección social se clasifican según su función de manejo del riesgo: a) reducción del riesgo, b) alivio del riesgo, c) enfrentamiento del riesgo. Desde este punto de vista, la legislación laboral constituye una modalidad típica de mitigación del riesgo a través de los mecanismos formales de seguro asociados al empleo registrado. El valor de esta mirada ampliada del concepto de protección social respecto del trabajo no registrado radica en particular en la disponibilidad de diseños de políticas que ofrece para enfrentar el riesgo socioeconómico una vez producido (Banco Mundial, 1999; Holzmann y Jorgensen, 1999). 5 | En contraposición con estas protecciones, la situación del trabajo no registrado es de total o parcial desprotección, originada en el hecho de que el empleador –en el caso específico de nuestro país– no inscribe al empleado asalariado en el libro especial según lo establece el artículo 52 de la ley de Contrato de Trabajo a todas las empresas y organizaciones y en consecuencia lo excluye de la percepción de los beneficios que instituye la legislación laboral al tiempo que no efectúa los aportes y contribuciones a la seguridad social afectando con su financiamiento (Neffa, 2008).////////VER FRASE//

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No obstante, las cifras sobre trabajo no registrado ponen de relieve el hecho de que la consideración jurídica de buena parte de los trabajadores es al menos incierta, debido a la brecha existente entre el ámbito de aplicación de la ley y la realidad del mundo del trabajo, dando lugar a una creciente precarización de la relación de trabajo, con sus múltiples consecuencias económicas y sociales. Al respecto, diversos estudios comparativos llevados adelante en los últimos años por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) muestran que la desprotección laboral de los trabajadores dependientes está aumentando en la mayor parte de los países miembros, contribuyendo con ello a la extensión de la inseguridad y la pobreza en el mundo. Sucintamente, las evidencias encontradas permiten consignar la presencia de tres fuentes de origen de esta creciente disociación entre la regulación laboral y la situación real de los trabajadores dependientes: (a) la estrechez del ámbito de aplicación de la legislación del trabajo, (b) la ambigüedad objetiva de las relaciones de trabajo, y (c) el incumplimiento de las normas laborales en su aplicación. Pese a la creciente importancia que van adquiriendo las dos primeras, sobre todo en el actual contexto de marcados cambios organizacionales y productivos, el incumplimiento de las obligaciones laborales y tributarias de las empresas continúa siendo la principal causa de generación de empleo no registrado en la mayor parte de los países estudiados (OIT, 2005) En consonancia con este diagnóstico se sigue aquí una caracterización del trabajo no registrado que lo define como “aquel que sin ser ilícito en sí mismo no está declarado a una o varias autoridades que deberían tener conocimiento de él y, por este hecho se sustrae a la reglamentación o a los impuestos o lleva a una reducción de las prestaciones de la seguridad social” (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], 1998). Conforme a esta interpretación, la categoría trabajo no registrado no incluye a los empleos generados en actividades económicas ilícitas por su objeto, como el narcotráfico o el contrabando, aludiendo solamente a aquellos empleos generados en actividades lícitas en las cuales el ocultamiento se sigue de la voluntad de las empresas de eludir las normas laborales, de la seguridad social o de evadir impuestos (Beccaria y Galín, 2002). Es precisamente el ocultamiento a las autoridades lo que en gran medida dificulta la obtención de estimaciones confiables sobre la dimensión del mismo, de sus perfiles y de su localización sectorial y territorial. Frente a los problemas de medición la revisión de la experiencia internacional muestra el desarrollo de una amplia variedad de métodos, basados en encuestas, observaciones directas, entrevistas en profundidad, informantes claves e incluso estimaciones monetarias (Campos y Galín, 2005). Dando continuidad a una importante corriente de estudios sobre el empleo no registrado en la Argentina se aplica un método de medición indirecto a partir de la información provista por la Encuesta Permanente de Hogares (EPH-INDEC)6. Como la mayor parte de las encuestas sobre empleo, la EPH permite identificar a los trabajadores a los que no se les efectúa descuentos jubilatorios en su ocupación, en tanto indicio del incumplimiento de las obligaciones del empleador ligadas a la inscripción de los trabajadores en la Administración Nacional de Seguridad Social. Se define luego como trabajador no registrado al trabajador en relación de dependencia al que no se le descuenta su aporte previsional del salario, entendiéndose que la no aplicación de tal descuento es indicativa de la no declaración ante la Seguridad Social. Conviene enfatizar que la desprotección que deviene de este ocultamiento, aunque manifestada más claramente en materia de seguridad social, abarca también la protección laboral en sentido estricto, tanto la individual como la colectiva. Por ello, se puede prever que los trabajadores no registrados no recibirán los beneficios de la jubilación cuando se retiren del mercado laboral, no contarán con el seguro por desempleo en el caso de ser despedidos de su empleo y no recibirán las asignaciones familiares correspondientes en el caso de tener una familia o hijos a cargo, entre otras prestaciones de la Seguridad Social. Dicho cuadro de situación tiende a completarse con la ausencia generalizada de beneficios laborales no ligados a la Seguridad Social como los de vacaciones, aguinaldo, obra social, cobertura por accidentes de trabajo, junto con la percepción de salarios inferiores a los establecidos por las regulaciones laborales, y la falta de representación sindical. A lo que finalmente cabe agregar que el crecimiento del segmento de trabajadores no registrados no sólo limita la capacidad de autodefensa de los mismos, sino también la de 6 | E ntre otros estudios efectuados desde los años ochenta en la temática del empleo no registrado, precario e informal, cabe mencionar: Beccaria, Carpio y Orsatti (1999); Cafferata y Roudil (1989); Galín (1996, 1998, 2000); Galín y Novick (1990); Gasparini (2000); Lopez y Orsatti (1991); Monza (1999); OIT (1998); Orsatti y Beccaria (1988); Pok (1992); Secretaría del Trabajo (1992).

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negociación colectiva de los trabajadores debidamente declarados, extendiendo la inseguridad incluso a los segmentos de empleos legalmente protegidos. El trabajo no registrado constituye así una modalidad del denominado trabajo precario, pero de ningún modo la única (Neffa, 2008). Si bien no existe una posición consensuada acerca de la definición del empleo precario, pueden reconocerse dos criterios principales: por un lado, un criterio restringido, según el cual las situaciones de hecho deben ser confrontadas con las normas laborales, calificándose como desviadas o infractoras aquellas que impliquen un corrimiento de dichas normas. Por el otro, un criterio amplio, según el cual la precariedad del empleo no se define en términos jurídicos, sino que surge del examen de las situaciones reales, calificándose como trabajos precarios aquellos que carecen de estabilidad y protección social, aun cuando el formato contractual se corresponda a lo establecido jurídicamente. En este caso el concepto va adquiriendo límites cambiantes, y a menudo ambiguos, según el inventario de atributos incluidos en tal evaluación (Rodgers y Rodgers, 1989). Por su parte, el enfoque jurídico, al concentrar su atención en la determinación del carácter fraudulento de la relación laboral, recorta un espacio de realidad con contornos más precisos, ya que la definición de precariedad es de naturaleza residual: todo trabajo dependiente que no se ajusta a las normas legales es trabajo precario. Si bien ello constituye una ventaja desde el punto de vista operativo, dicha ventaja se convierte en debilidad cuando reconocemos que la noción de trabajo precario resultante agrupa realidades socio-productivas sumamente heterogéneas. Por ello algunos autores argumentan que la perspectiva jurídica del problema elude instalar el tema de la precariedad en el marco de los factores estructurales que la explican. A nuestro juicio, el enfoque jurídico constituye una aceptada vía de aproximación al fenómeno del empleo precario, y en particular del trabajo no registrado, ya que éste surge estrictamente como forma contradictoria a las normas vigentes. Un acercamiento similar a esta problemática se advierte en la reciente literatura de la economía informal en la que las visones clásicas sobre el sector informal han dado lugar a categorías como las de empleo informal que comprenden tanto las posiciones ocupacionales en unidades económicas informales como las localizadas en unidades formales en condiciones de precariedad (Hussmanns, 2004; OIT, 2002). En particular, se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo, de derecho o de hecho, no está sujeta a la legislación laboral nacional, al impuesto sobre la renta, a la seguridad social o a otras prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido, indemnización por despido, vacaciones anuales pagas o licencia paga por enfermedad, etc.). Entre las causas indicadas de empleo informal se especifican: la no declaración del empleo o de los trabajadores, el empleo ocasional o de corta duración, el empleo con jornada horaria o remuneración inferior a un límite especificado, el empleador es una empresa no constituida en sociedad. Esta revisión adoptada por la Conferencia de Estadísticas del Trabajo de la OIT en el año 2003 es el reconocimiento por parte de este organismo rector de las estadísticas laborales internacionales de la creciente precariedad de las condiciones de trabajo en unidades económicas no precisamente caracterizadas por la informalidad económica (OIT, 2003). Una consideración más detallada de las diversas manifestaciones del empleo precario e informal puede realizarse a partir del reconocimiento de las distintas formas de incumplimiento de las normas indicativas de situaciones de marginalidad legal: n Formas

de incumplimiento total: a) no registro del contrato de trabajo en los libros de la empresa, dando lugar a la figura del “empleo clandestino o negro”; b) encubrimiento fraudulento, bajo figuras contractuales comerciales o civiles conducentes a presentar como autónoma una relación de trabajo que en la práctica es dependiente.

n Formas de incumplimiento parcial: a) a través de una duración de la relación contractual que encubre, bajo la

apariencia de trabajos temporarios, actividades que en realidad son de tiempo indeterminado (sería el caso indebido del uso de las agencias de servicios temporarios); b) a través de transferencias de la responsabilidad laboral y previsional del empleador a terceros insolventes, por ejemplo contratistas o subcontratistas; c) o bien el disimulo de dicha responsabilidad bajo la forma de contratos de locación de obra o de servicios.

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n Otras

formas de incumplimiento: a) la utilización fraudulenta de las normas estatutarias que prevén menores exigencias que el régimen general de trabajo, por ejemplo las que se aplican en el servicio doméstico o en las actividades rurales; b) la violación encubierta de límites y pautas legales relativas a la duración de la jornada de trabajo y/o al nivel de remuneraciones; c) el incumplimiento de obligaciones salariales y/o previsionales: salarios mínimo vital para quienes no están cubiertos por convenios colectivos, salario básico de convenio, asignaciones familiares, vacaciones, aguinaldo, aporte patronal jubilatorio, retención y no depósito del aporte patronal jubilatorio.

Sin lugar a dudas, un aspecto de particular relevancia en el tratamiento del trabajo no registrado es el vinculado al reconocimiento de los factores a partir de los cuales es posible explicar el incumplimiento de las obligaciones formales de las empresas que dan lugar al trabajo no registrado. Si bien existen diversas interpretaciones sobre este punto, la revisión de la literatura posibilita detectar los determinantes comúnmente señalados, distinguiendo por un lado los determinantes más inmediatos, ligados a las regulaciones institucionales de las actividades económicas y a sus condiciones de funcionamiento, y por el otro, los determinantes menos inmediatos ligados a las características de la estructura económica y del sistema socio-cultural. Aquí se hace referencia a un amplio espectro de factores sociales, económicos, culturales e institucionales, entre los cuales se incluye: el nivel de conciencia cívica, la confianza en las normas e instituciones oficiales, incluida la legislación laboral, la valoración de los beneficios de los sistemas de seguridad social, la existencia de una cultura tributaria arraigada, la eficacia de la burocracia estatal, la difusión de formas de trabajo tradicionales e informales, la heterogeneidad estructural de mercados de trabajo, y la magnitud de los excedentes poblacionales (Mateman y Renooy, 2001). Más específicamente, entre los factores inmediatos habitualmente referidos por la literatura especializada cabe destacar: n El subdesarrollo de las capacidades de los organismos estatales encargados de llevar adelante las ac-

tividades de control, fiscalización e inspección de las unidades económicas. Hay acuerdo en sostener que un debilitado poder de policía constituye un claro incentivo al incumplimiento de las obligaciones laborales de las empresas en el corto plazo, dada la escasa probabilidad de sanción. n La complejidad de los trámites administrativos que el empleador debe cumplir a los efectos de cum-

plir con lo estipulado por las normas vigentes. Se sabe que el cumplimiento de estas obligaciones implica para el empresario disponer de información adecuada, en algunos casos asesoría, y especialmente tiempo para efectuarlas, así como también un costo conómico. n La

incidencia de los costos directos e indirectos de las normas laborales sobre los costos de producción. Según una interpretación conocida, los costos de las regulaciones laborales constituyen un determinante decisivo en el comportamiento de los empresa, que mediante la no declaración de los trabajadores logran minimizar durante el corto plazo sus costos más generales de producción.

n La evasión fiscal más general en la que incurren las empresas, particularmente aquellas de menor ta-

maño. Diversos estudios afirman que la no registración de los trabajadores es una condición necesaria para el mantenimiento de la consistencia con la no declaración de impuestos en la actividad económica. Se plantea así que la no declaración de trabajadores es sólo una parte e incluso un instrumento indispensable de una evasión mayor: la estrictamente impositiva (Szretter, 1997). n La

productividad de la actividad económica constituye para buena parte de los especialistas el principal determinante del trabajo no registrado. El argumento sostiene que cuanto mayor es la productividad de la empresa mayor es la capacidad de pago de sus obligaciones, contribuyendo a disminuir la probabilidad de incumplimiento de las normas laborales7.

7 | E sto resulta particularmente relevante para el segmento de empresas más informales, que por su mismo carácter de supervivencia operan con niveles tan bajos de productividad e ingresos que quedan al margen de las regulaciones laborales, administrativas y tributarias (Tokman, 2001).

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En síntesis, al enfocar el análisis del problema desde la perspectiva de la protección social es posible advertir que el trabajo informal constituye una manifestación del empleo precario, ocasionado como consecuencia de prácticas dirigidas a eludir el cumplimiento de las normas laborales y tributarias, y que se expresa en el plano de las condiciones de trabajo bajo la forma de diversas situaciones de precariedad, las que en buena parte son el resultado de las realidades productivas heterogéneas que conforman la denominada economía informal8.

3. MEDICIÓN DE LA MARGINALIDAD LEGAL BASADA EN LA IDENTIFICACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES FORMALES DE LOS EMPLEADORES En esta sección se presenta una estrategia de medición de los incumplimientos de las obligaciones de las empresas que se asocian al trabajo informal y no registrado de acuerdo a la conceptuación desarrollada en el punto anterior. La fuente de datos empleada es el Módulo de Informalidad Laboral de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) aplicado por única vez por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) durante el cuarto trimestre de 2005 en el aglomerado Gran Buenos Aires con la finalidad de conseguir indicadores complementarios de los que habitualmente se obtienen a partir de dicha fuente. Entre la información recogida se halla un conjunto de datos relativos a la formalidad de la unidad de producción en la que se desempeña el encuestado, con independencia de su condición de registro o no en el sistema de seguridad social. Una de las preguntas incluidas en el cuestionario indaga acerca de la frecuencia en la que se emiten facturas o tickets a nombre de la empresa, siendo la respuesta “no se emiten facturas / tickets” una opción admisible. Pese a que las respuestas conseguidas se encuentran mediadas por el conocimiento del trabajador respecto de las operaciones de compra/venta de la empresa, las mismas permiten dar cuenta del cumplimiento de las obligaciones tributarias mínimas, al menos, en lo que confiere al registro de la empresa ante las autoridades fiscales y a la declaración de las transacciones económicas, en tanto condición necesaria para el pago de impuestos como los de IVA y Ganancias9. Cabe indicar que el módulo introdujo también una serie de preguntas sobre la formalidad del puesto de trabajo con la intención de poder vincularlas con las relativas a las de formalidad de la unidad de producción. Entre ellas se destaca una que indaga acerca de la existencia de empleos no registrados en el establecimiento en el que se desempeña el encuestado. Aunque también afectada por el conocimiento del entrevistado respecto de la situación contractual de sus compañeros de trabajo, las respuestas a esta pregunta permiten efectuar una primera aproximación al cumplimiento de obligaciones laborales de los empleadores en el nivel mínimo de la inscripción de los trabajadores en los registros de la Seguridad Social. En base a estas preguntas se elaboraron tres indicadores cualitativos referidos al cumplimiento de las obligaciones laborales y tributarias de las empresas: a) registro de la empresa ante las autoridades fiscales, b) declaración de las transacciones económicas, c) inscripción de los trabajadores en la Seguridad Social. Conviene aclarar que en los tres casos se trata de indicadores dicotómicos en los que el valor “1” se corresponde con la situación de cumplimiento de las normas laborales y tributarias evaluadas, y en los que el valor “0” se corresponde con la situación de incumplimiento de las mismas, independientemente de su gravedad. Teóricamente el indicador de registro de la empresa ante las autoridades fiscales opera en un nivel de menor exigencia legal permitiendo deslindar al subconjunto de empresas que funcionan en la economía subterránea o completamente informal. Los restantes dos indicadores se aplican sobre el subconjunto de empresas que se encuentran efectivamente registradas y buscan determinan el cumplimiento de obligaciones laborales y tributarias mínimas.

8 | S egún OIT (2002 y 2003) la “economía informal” es actualmente definida como el conjunto de unidades productivas y trabajadores que desarrollan sus actividades al margen de los marcos legales que regulan las relaciones de los actores económicos. 9 | Conviene señalar que el módulo incorporó una segunda pregunta relativa a la formalidad de la unidad de producción, que indagó acerca de la existencia de libros de contabilidad y de servicios profesionales de contaduría. Debido al elevado nivel de no respuesta, se decidió excluir esta pregunta del análisis empírico. De todas maneras cabe aclarar que el análisis de correspondencia binaria efectuado permitió comprobar una elevada asociación estadística con las respuestas a la pregunta anterior.

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El indicador de registro de la empresa ante las autoridades fiscales busca identificar a las unidades económicas que se encuentran registradas en los sistemas formales, y que por lo tanto se desenvuelven en circuitos legales de intercambio. Operativamente se consideró que una empresa se encuentra debidamente registrada cuando cuenta al menos con una de las siguientes condiciones: a) se emiten tickets/ facturas a nombre de la empresa, b) cuenta con algún trabajador inscripto en el sistema de seguridad social. El indicador de declaración de las transacciones económicas busca cuantificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias mínimas ligadas a la declaración de las transacciones económicas operadas por la empresa como condición administrativa indispensable para el pago de impuestos como los de IVA y Ganancias. Se consideró que una empresa registrada ante las autoridades fiscales cumple con sus obligaciones tributarias cuando se emiten siempre tickets o facturas a nombre de la empresa10. Finalmente, el indicador de inscripción de los trabajadores ante la Seguridad Social busca cuantificar el cumplimiento de obligaciones laborales mínimas ligadas a la declaración de los trabajadores ante las autoridades de la Seguridad Social. Se consideró que una empresa registrada ante las autoridades fiscales cumple con sus obligaciones laborales cuando la totalidad de los trabajadores que se desempeñan en el establecimiento económico se encuentran inscriptos.

4. ANÁLISIS DE LA MARGINALIDAD LEGAL A PARTIR DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES FORMALES DE LOS EMPLEADORES En esta sección se avanza en una aproximación empírica al grado de cumplimiento de las normas laborales y tributarias asociadas a la no declaración de los trabajadores en relación de dependencia en la Seguridad Social. Obviamente el interés en este punto radica en la conceptuación del trabajo no registrado como resultado de prácticas empresariales dirigidas a eludir las normas laborales, de la seguridad social o a evadir impuestos. Paralelamente, se busca lograr una aproximación a los determinantes socio-productivos del incumplimiento de tales obligaciones, considerándose para ello el sector de actividad económica, el tamaño del establecimiento y la constitución jurídica de la empresa. Para ilustrar estos aspectos se recurre, en primer lugar, a una serie de tablas descriptivas que permiten cuantificar la incidencia de las situaciones de regularidad entre los ocupados en relación de dependencia del Gran Buenos Aires según las variables de corte seleccionadas. Seguidamente, las relaciones encontradas son valoradas a partir de los resultados obtenidos mediante la aplicación de regresiones logísticas binomiales. 4.1 Inscripción ante las autoridades fiscales Los datos presentados en la Figura 1 muestran que el 61% de los ocupados del sector privado del Gran Buenos Aires se hallaba ocupado en empresas registradas fiscalmente, por lo que casi una tercera parte de los asalariados se desempeña en unidades económicas que, según las definiciones operativas adoptadas, exhiben una elevada probabilidad de no encontrarse declaradas ante las autoridades impositivas. Una primera observación de interés es que tal proporción varía según la rama de actividad, el tamaño ocupacional y la constitución legal de la empresa o unidad de producción. El porcentaje de ocupados en establecimientos registrados se incrementa en el sector de servicios, especialmente en las ramas de enseñanza (81%); servicios financieros y empresariales (81%) y servicios sociales y de salud (93%), que muestran, en cada caso, valores superiores a la media. En las ramas de industria manufacturera, comercio, hoteles y restaurantes se advierte una situación de registro más cercana al nivel general, con dos terceras partes de los asalariados en empresas fiscalmente registradas. En cambio, en el sector de transporte, almacenaje y comunicaciones el 45% de los ocupados se desempeña en empresas registradas. Por su parte, en la actividad de la construcción, el porcentaje de 10 | E sta definición operativa es similar a la seguida por el MTEySS (2007) para la especificación de las unidades productivas informales. Se considera que estas “son informales” cuando no cumplen con la totalidad de las normas tributarias, contables y laborales. Así, operativamente, en el subconjunto de los ocupados asalariados del sector privado, se establece la informalidad de la unidad de producción cuando los trabajadores declaran que desarrollan sus actividades en empresas que no emiten facturas o tickets, no llevan registros contables y no tienen ningún empleado registrado.

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ocupados en empresas declaradas ante las autoridades impositivas desciende fuertemente, con sólo el 17% de los asalariados en establecimientos registrados. Cuando se examina el tamaño de actividad se encuentra una relación directa, incrementándose el porcentaje de ocupados en establecimientos registrados en la medida en que estos ocupan a mayor número de trabajadores. Los datos obtenidos muestran que en los establecimientos de hasta 5 ocupados el 32% de los trabajadores indica desempeñarse en un establecimiento registrado, en tanto que entre los ocupados que se desempeñan en establecimientos de 6 a 40 ocupados ese porcentaje crece a 67%, llegando a 92% en los establecimientos de más de 40 ocupados. Figura 1: Cumplimiento de las obligaciones formales según rama de actividad, tamaño del establecimiento y constitución jurídica de la empresa Registro ante las autoridades fiscales Total

Cumplimiento de Cumplimiento de las obligaciones las obligaciones tributarias laborales

61,4

71,9

44,3

Industria manufacturera

63,1

73,7

44,0

Construcción

16,8

41,3

31,0

Comercio

60,2

69,2

35,8

Hoteles y restaurantes

71,8

71,4

27,7

Transporte

44,7

64,9

49,9

Servicios financieros y empresariales

80,7

85,2

52,6

Enseñanza

87,4

84,6

71,6

Servicios sociales y de salud

93,0

68,5

36,1

Otros servicios

70,4

60,5

45,3

Otras ramas

60,4

76,6

52,1

Sin especificar

88,5

100,0

74,4

Hasta 5 ocupados

32,5

44,9

18,2

De 6 a 40 ocupados

67,1

71,1

39,5

Más de 40 ocupados

92,5

88,4

68,1

No constituida legalmente

26,2

29,8

11,7

Contituida legalmente

84,9

82,9

53,7

Rama de actividad

Tamaño del establecimiento

Constitución jurídica de la empresa

Nota: los indicadores de obligaciones laborales y tributarias se calculan sobre el total de unidades económicas registradas ante las autoridades fiscales. Fuente: elaboración propia en base a EPH-INDEC, Módulo de Informalidad laboral (2005).

Obviamente, la constitución jurídica del establecimiento es un factor discriminante de la condición de registración fiscal, aunque más de una décima parte de los asalariados que se ocupan en empresas jurídicamente constituidas muestran indicios de desempeñarse en unidades económicas no registradas. Los resultados de la regresión logística binaria efectuados (Figura 2) confirman las observaciones anteriores. En comparación con la industria manufacturera, la probabilidad de desempeñarse en una empresa declarada antes las autoridades fiscales es dos veces mayor en las ramas enseñanza (1,9), hoteles y restaurantes (2,0) y servicios financieros y empresariales (2,1). En el caso de insertarse en la rama servicios

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sociales y de salud, la probabilidad de hacerlo en una empresa registrada es casi cinco veces mayor (4,6). Por el contrario, la probabilidad de desempeñarse en una empresa registrada es comparativamente menor –en relación con la industria manufacturera– en la rama construcción (0,4) y transporte, almacenaje y comunicaciones (0,5). También se observa que la probabilidad de ocuparse en una empresa registrada aumenta en la medida que aumenta su tamaño ocupacional. Respecto de los establecimientos de hasta 5 ocupados, la probabilidad de insertarse en empresas registradas es dos veces mayor (2,3) cuando los establecimientos son de 6 a 40 ocupados y siete veces mayor (7,1) cuando éstos tienen más de 40 ocupados. Por último, cabe destacar que la probabilidad de desempeñarse en una empresa registrada es siete (6,6) veces mayor cuando ésta se encuentra jurídicamente constituida, independientemente de su tamaño ocupacional y sector de actividad. Figura 2: Probabilidades estimadas (odds ratios) a partir de un modelo de regresión logística binominal de ocuparse en relación de dependencia en una EMPRESA DECLARADA ante las autoridades fiscales

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Nota: Variables incluidas en el modelo de regresión: rama de actividad, tamaño del establecimiento, constitución jurídica de la empresa. Fuente: elaboración propia en base a EPH-INDEC, Módulo de Informalidad laboral (2005). 4.2 Cumplimiento de las obligaciones tributarias Si bien la declaración ante las autoridades fiscales es una condición principal para que una empresa pueda integrarse en los circuitos legales de intercambio, no es en absoluto una condición suficiente para el cumplimiento de sus obligaciones administrativas, tributarias y laborales. En ese sentido, la evidencia disponible muestra que la condición de registración puede ir acompañada de diversas modalidades de incumplimiento de las obligaciones mencionadas11. Teniendo en cuenta los recaudos metodológicos antes aludidos, se examinan a continuación los resultados de una estimación simple de la incidencia del cumplimiento de las obligaciones tributarias de las empresas, medidas en términos de la ausencia de ocultamiento de las transacciones económicas. Sin duda, 11 | E s sobre ese segmento de empresas donde se concentra el accionar de la inspección laboral e impositiva del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de la Agencia Federal de Ingresos Públicos, respectivamente. De acuerdo a una estimación de Beccaria y Galín (2002), cada establecimiento registrado ante la Administración Nacional de Seguridad Social sería inspeccionado una vez cada siete años.

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se trata de una aproximación aún rudimentaria, pero constituye un primer aporte al dimensionamiento del fenómeno en cuestión. En la Figura 1 puede verse que el 72% de los trabajadores ocupados en empresas declaradas ante las autoridades fiscales indican un elevado grado de cumplimiento de las obligaciones tributarias vinculadas a la emisión de tickets o facturas, siendo así una proporción inferior a una quinta parte la que informa la existencia de prácticas empresariales asociadas a evasión fiscal. Cuando se desagrega esta información según la rama de actividad, el tamaño del establecimiento y la constitución jurídica de la empresa se comprueba una distribución similar a la encontrada en el análisis de las condiciones de registración impositiva: son las ramas enseñanza (85%) y servicios financieros y empresariales (85%) las que exhiben una mayor cantidad de asalariados en empresas registradas con adecuado cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Con excepción de la construcción, donde el 41% de los asalariados en empresas registradas informa desempeñarse en un establecimiento productivo que cumple de modo regular las obligaciones derivadas de la declaración fiscal de su actividad, el resto de los sectores considerados presenta niveles de cumplimiento superiores al 60%. El análisis del cumplimiento tributario según el tamaño ocupacional de los establecimientos hace posible constatar que el 45% de los asalariados ocupados en empresas registradas de hasta 5 ocupados presentan una situación de cumplimiento regular de sus obligaciones tributarias, llegando a 71% en los establecimientos de 6 a 40 ocupados a 88% en los de más de 40 ocupados. Adicionalmente, se comprueba que el 30% de los asalariados en empresas registradas aunque no jurídicamente constituidas se ocupan en empresas que cumplen sus obligaciones tributarias, siendo ese porcentaje comparativamente mayor en las que se encuentran jurídicamente constituidas, 83%. Los resultados del modelo de regresión logística binaria (Figura 3) muestran que las probabilidades de cumplimiento son mayores, en comparación con la industria manufacturera, en las ramas enseñanza (1,7) servicios financieros y empresariales (2,4), de modo similar a lo observado respecto de la condición de registro fiscal. Sin embargo, cabe indicar que en la rama hoteles y restaurantes (1,2), no se advierten diferencias importantes en relación a la industria manufacturera, en tanto que en la rama servicios sociales y de salud, la probabilidad de desempeñarse en una empresa que cumpla con sus obligaciones tributarias es incluso menor (0,7). En el mismo sentido, la probabilidad aludida es comparativamente menor en la rama construcción (0,4) y transporte, almacenaje y comunicaciones (0,7). El modelo corrobora también el incremento de la probabilidad de cumplimiento tributario en la medida que aumenta la cantidad de ocupados en el establecimiento, especialmente en los que tienen más de 40 ocupados (3,9). Controlado por el resto de los factores, la probabilidad de ocuparse en una empresa que cumpla con las normas tributarias es notoriamente mayor entre las jurídicamente constituidas (6,0).

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Figura 3: Probabilidades estimadas0 (odds 1ratios) 2a partir3de un 4modelo5 de regresión 6 7logística 8 binominal de ocuparse en relación de dependencia en una EMPRESA REGISTRADA que cumple con sus OBLIGACIONES TRIBUTARIAS

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Nota: variables incluidas en el modelo de regresión: rama de actividad, tamaño del establecimiento, constitución jurídica de la empresa. Fuente: elaboración propia en base a EPH-INDEC, Módulo de Informalidad laboral (2005). 4.3 Cumplimiento de las obligaciones laborales Junto con las obligaciones tributarias, las obligaciones laborales constituyen también una parte sustancial de las obligaciones empresariales. Las obligaciones laborales pueden ser clasificadas en salariales y no salariales; dentro de estas últimas se encuentran las relativas a la afiliación de los empleados en el sistema de seguridad social. Como fuese antes especificado, el trabajo no registrado es habitualmente entendido como el incumplimiento de esta obligación de los empleadores de registración de sus relaciones laborales. El incumplimiento de la obligación de declarar a las autoridades pertinentes a los trabajadores en relación de dependencia puede evaluarse en dos niveles de análisis. Por un lado, en el nivel del establecimiento, en donde el incumplimiento de las normativas laborales puede ser generalizado o acotado a una porción minoritaria de los trabajadores no declarados. Por otro lado, en el nivel del trabajador, donde el cumplimiento de las obligaciones de declaración ante las autoridades de la seguridad social puede ir acompañado de otros incumplimientos como los referidos a la declaración de ingresos menores a los convenidos, a la retención indebida de los descuentos previsionales o a la no efectuación de las contribuciones patronales, entre otros. Para la estimación del cumplimiento de las obligaciones laborales nos limitaremos al primer nivel de 0 regular 1 la exhibida 2 3 las empresas 4 5 en las6cuales 7la totalidad 8 análisis, considerando como situación por de los trabajadores en relación de dependencia están afiliados al sistema de seguridad social. Además cabe remarcar el carácter exploratorio de dicho indicador puesto que supone el adecuado conocimiento del informante de la situación contractual de cada uno de sus compañeros de trabajo, algo seguramente problemático en las unidades de mayor tamaño –aunque la evidencia es consistente en demostrar que la tasa de empleo no registrado no supera el 10% en los establecimientos de más de 40 ocupados–. Adicionalmente, cabe agregar que las respuestas dadas se encuentran condicionadas por el modo en que los entrevistados definen la condición de “empleo en blanco”. UE no registrada

UER con incumplimientos de obligaciones laborales y tributarias UER con incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias UER sin incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias

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Teniendo en cuenta estos recaudos metodológicos, los datos suministrados por la encuesta permiten comprobar claramente, en comparación con las obligaciones tributarias, un menor cumplimiento de las obligaciones laborales, puesto de manifiesto en el menor porcentaje de ocupados que se desempeñaban en establecimientos en los cuales la totalidad de los ocupados se hallan debidamente registrados, cifra que en el promedio general es de 44%. El análisis por rama de actividad muestra que es la enseñanza el sector de actividad en donde el cumplimiento de las obligaciones laborales se encuentra más extendido, con el 70% de los asalariados insertos en establecimientos con la totalidad de los social. en 0 trabajadores 1 2inscriptos 3 en la4 seguridad 5 6 Le siguen, 7 8 orden decreciente, las ramas servicios financieros y empresariales (53%) y transporte, almacenaje y comunicaciones (50%). En el otro extremo, Hoteles y restaurantes (28%), Construcción (31%) y Comercio (36%) son los sectores económicos en donde el cumplimiento de las obligaciones laborales adquiere menor difusión. Como en los casos anteriores se aprecia un más elevado grado de cumplimiento en las unidades económicas con mayor número de empleados: el 68% de los asalariados ocupados en establecimientos con más de 40 ocupados lo hace en empresas que cumplen sus obligaciones laborales mínimas. Por el contrario, en los establecimientos de hasta 5 ocupados sólo 18% se encuentra en una situación similar. En las empresas constituidas jurídicamente la mitad de los ocupados declara trabajar en establecimientos en las cuales todos los trabajadores se encuentran inscriptos en la seguridad social. Ese porcentaje disminuye a 30% en el caso de las empresas declaradas ante las autoridades fiscales pero no constituidas jurídicamente. El modelo de regresión logística binaria aplicado para este indicador (Figura 4) demuestra que las relaciones estadísticas descritas se mantienen con independencia de los factores considerados. Así se advierte que en comparación con la industria manufacturera la probabilidad de ocuparse en un establecimiento que cumple con sus obligaciones laborales es tres veces mayor en la enseñanza (2,8), y ligeramente mayor en los servicios empresariales y financieros (1,5). En cambio, no se exhiben diferencias significativas con el sector comercio (1,1), ni con los servicios de transporte, almacenaje y comunicaciones (1,1). Por el contrario, tal probabilidad es menor en las ramas servicios sociales y de salud (0,8) y hoteles y restaurantes (0,7). Figura 4: Probabilidades estimadas (odds ratios) a partir de un modelo de regresión logística bino0 1 2 3 4 5 6 7 8 minal de ocuparse en relación de dependencia en una EMPRESA REGISTRADA que cumple con sus OBLIGACIONES LABORALES

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Nota: variables incluidas en el modelo de regresión: rama de actividad, tamaño del establecimiento, constitución jurídica de la empresa. Fuente: elaboración propia en base a EPH-INDEC, Módulo de Informalidad laboral (2005).

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Estas probabilidades se incrementan a medida que se acrecienta el tamaño del establecimiento, duplicándose en el caso de los establecimientos de 6 a 40 ocupados (2,0) y cuadruplicándose en los de 40 ocupados y más (4,5). Una probabilidad similar a esta última se observa cuando se confronta la inserción en una 0 2 no se3encuentra 4 en esta 5 situación 6 7 8 empresa legalmente constituida respecto de1una que (4,1).

5. DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO ASALARIADO SEGÚN LA SITUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES LEGALES DE LOS EMPLEADORES Con la intención de determinar el peso relativo de las diversas situaciones de cumplimiento de las obligaciones laborales de los empleadores se presenta en esta sección una distribución del empleo asalariado en el sector privado conforme a una tipología de situaciones de cumplimiento de dichas obligaciones. Posteriormente se calcula la tasa de empleo no registrado específica para cada una de las categorías identificadas y la desagregación del empleo asalariado no registrado según su peso relativo en cada una de ellas. En tal sentido cabe indicar que casi la mitad (46%) de los asalariados del sector privado se ocupan en unidades económicas en las cuales no se evidencian incumplimientos severos de las obligaciones laborales y tributarias. Asimismo, un tercio (29%) de los asalariados se desempeña en empresas en las cuales se detectan incumplimientos de las obligaciones laborales o tributarias, pese a que se cumple con el requisito de registro fiscal. Finalmente, un 25% de los asalariados desarrolla sus actividades laborales en unidades económicas que no se encuentran registradas. De este modo, el 54% de los ocupados dependientes del sector privado se desempeña en unidades económicas que evidencian incumplimientos manifiestos de sus obligaciones formales (Figura 5). 0

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Figura 5: Porcentaje de asalariados según grado de cumplimiento de las obligaciones laborales y tributarias de las empresas

UE no registrada UER con incumplimientos de obligaciones laborales y tributarias UER con incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias UER sin incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias

Fuente: elaboración propia en base a EPH-INDEC, Módulo de Informalidad laboral (2005).

Cuando se analiza las situaciones de irregularidad según el sector de actividad se observa que la mayor propor50 en unidades económicas con incumplimientos de sus obligaciones formales se registra en ción de ocupados Asalariados no registrados la construcción, con el 87% de los asalariados en unidades que incumplían con alguna de las tres obligaciones formales consideradas. Aunque menor, la proporción de asalariados en empresas irregulares también superaba Asalariados registrados a la mitad en la 40rama hoteles y restaurantes con un 60%. En el otro extremo, en la rama enseñanza sólo el 20% de los asalariados se halla ocupado en empresas que incumplen con sus obligaciones laborales y tributarias. El tamaño del establecimiento muestra importantes diferencias en relación a la extensión de los incumplimientos de30las obligaciones laborales y tributarias. En particular entre las unidades con menos de 6

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ocupados se encuentra que el 84% de los asalariadosUER secon desempeña en empresas en situación de irreguincumplimientos de obligaciones laborales y tributarias laridad. Ese porcentaje desciende a 53% entre los ocupados en establecimientos de 6 a 40 ocupados, en UER con incumplimientos de obligaciones laborales oen tributarias tanto que en los establecimientos de más de 40 ocupados sólo el 24% se desempeña empresas con algún incumplimiento tributario o laboral. UER sin incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias Adicionalmente, cabe indicar que el 37% de los asalariados privados ocupados en empresas con constitución jurídica dependen de empleadores con algún tipo de incumplimiento de las obligaciones analizadas; siendo ese porcentaje superior a 90% cuando se considera el subconjunto de empresas no constituidas legalmente. Figura 6: Porcentaje de asalariados según grado de cumplimiento de las obligaciones laborales y tributarias de las empresas por condición de registro 50 Asalariados no registrados Asalariados registrados 40

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UER sin incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias

UER con incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias

UER con incumplimientos de obligaciones laborales y tributarias

UE no registradas

Fuente: elaboración propia en base a EPH-INDEC, Módulo de Informalidad laboral (2005).

Es de destacar que dentro de cada uno de los segmentos antes consignados la tasa de empleo no registrado –calculada como el porcentaje de asalariados no registrados sobre el total de asalariados–, varía significativamente conforme al grado de cumplimiento de las obligaciones formales consignadas, disminuyendo cuando éstas se efectivizan. Puede verse que tal medida pasa de 2,6% en los establecimientos con adecuado cumplimiento de sus obligaciones laborales y tributarias, a 60% en el caso de las unidades registradas ante las autoridades fiscales pero con incumplimientos de tales obligaciones. Finalmente, esos porcentajes ascienden a 83% entre las unidades registradas con incumplimiento simultáneo de sus obligaciones tributarias y laborales, y a 95% en el caso de las unidades económicas no registradas (Figura 6). Si se analiza localización del empleo no registrado en cada una de estas categorías de cumplimiento de las obligaciones formales de los empleadores se encuentra que el 54% de los mismos se ocupa en unidades económicas no registradas, en tanto que la porción restante en unidades que exhiben distintos grados de incumplimiento de sus obligaciones: 16% en unidades con incumplimientos de obligaciones laborales y tributarias y 30% en unidades con incumplimiento simultáneo de obligaciones laborales y tributarias12. 12 | U n reciente relevamiento de la Encuesta de Protección y Seguridad Social (ENAPROSS) llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social muestra que en el Gran Buenos Aires el 56% de los asalariados no registrados se ocupan en unidades económicas informales (MTEySS, 2012a), siendo esto consistente con lo informado en este artículo.

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50 Asalariados no registrados

El análisis de estos resultados desagregados según la rama de actividad, el tamaño delregistrados establecimiento y Asalariados la constitución jurídica de la empresa permite indicar que: 40 • El 85% de los ocupados asalariados no registrados de la actividad de la construcción lo hace en unidades económicas no registradas. 30

• El 58% de los ocupados asalariados no registrados que trabaja en establecimientos de hasta 5 ocupados lo hace en unidades económicas no registradas. • El 63% de20los ocupados asalariados no registrados que trabaja en establecimientos no constituidos jurídicamente lo hace en unidades económicas no registradas. Si bien cada 10 uno de estas aperturas da cuenta de situaciones de no registración laboral críticas, es la perspectiva del tamaño del establecimiento la que hace posible una más adecuada focalización de los núcleos más concentrados de empleo no registrado: uno de cada cuatro trabajadores no registrados del sector privado se ocupa en unidades económicas no registradas cuya dotación de personal no supera los 5 trabajadores0(Figura 7). UER sin incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias

UER con incumplimientos de obligaciones laborales o tributarias

UER con incumplimientos de obligaciones laborales y tributarias

UE no registradas

Figura 7: Porcentaje de asalariados no registrados según grado de cumplimiento de las obligaciones laborales y tributarias de las empresas por tamaño del establecimiento

Fuente: elaboración propia en base a EPH-INDEC, Módulo de Informalidad laboral (2005).

Esta concentración del empleo no registrado en el sector de las microempresas informales es un hecho de especial relevancia a la hora de diseñar las políticas y acciones de combate al trabajo no registrado, dando cuenta de la necesidad acompañar las imprescindibles medidas de fiscalización, con otras de mejora de la productividad y de reducción de los costos de la formalidad de los segmentos con menores niveles de rentabilidad. Esto con la intención de potenciar los incentivos al cumplimiento de las obligaciones formales de los empleadores que suponen la remoción de las condiciones de marginalidad legal.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 63

6. UNA PROPUESTA DE FORMALIZACIÓN ECONÓMICA Y LABORAL ORIENTADA A LOS MICROEMPLEADORES Atendiendo a la alta concentración del empleo no registrado en las microempresas en situación de marginalidad legal se delinea en esta sección una propuesta destinada a favorecer los incentivos a la formalización económica y laboral. Específicamente, se sugiere establecer un régimen especial de contribuciones a la seguridad social para aquellos empleadores –personas físicas– que cuenten con hasta tres trabajadores y cuyos ingresos brutos no superen el límite de facturación de la categoría de microempresa establecido por la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del Ministerio de Industria13. Dentro de este universo un criterio restringido de aplicación sería el de recortar el alcance del régimen propuesto a los empleadores inscriptos ante la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) que se hallen acogidos al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes o de Monotributo14. Dada la elevada proporción de empleo no registrado ocupado en unidades económicas con incumplimientos severos de sus obligaciones formales, muchas de ellas sin cumplir siquiera la obligación de su inscripción ante las autoridades fiscales, la instrumentación del régimen especial buscaría especialmente estimular la formalización de empleadores que actualmente se encuentran en situación de marginalidad legal. Según cálculos de la Dirección de Diseño, Evaluación y Monitoreo de las Políticas de protección Social (2013), en el promedio mensual del año 2012 se contabilizan unos 77 mil empleadores en dicha situación –lo que representa sólo el 14% de la totalidad de los empleadores del sector privado declarados en Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)– de los que dependen 117 mil asalariados registrados y una cifra similar en situación de no declaración. A ello cabe agregar a unos 416 mil monotributistas que si bien contratan trabajadores a su cargo no los declaran a la seguridad social eludiendo en consecuencia la registración de la totalidad de sus relaciones laborales, que de acuerdo a estimaciones indirectas podría ascender a 833 mil personas en el promedio mensual del año 2012. Un argumento importante para la constitución de dicho régimen es la consistencia con el régimen integrado y simplificado relativo al Impuesto a las Ganancias y al Impuesto al Valor Agregado (IVA), prolongando en consecuencia la segmentación de la carga de las obligaciones tributarias de las empresas a las obligaciones de la seguridad social de los empleadores. De este modo, uno de los principales fundamentos para la instrumentación de un régimen tributario diferenciado para empresas con menor facturación supone la necesidad de plantear un esquema similar en relación a las obligaciones referentes a la contratación de personal. Cabe aclarar que el establecimiento de este régimen no debería alterar los derechos conferidos a los trabajadores por los regímenes generales de seguridad social, no implicando una modificación de las reglas de acceso a los beneficios de la seguridad social de los trabajadores dependientes de las empresas encuadradas. Sí implica en cambio una redistribución de la carga relativa al financiamiento de la seguridad social impulsada con la finalidad de incrementar la equidad del sistema en atención a los diferenciales existentes en la capacidad contributiva de las empresas. La creación de este régimen podría efectuarse mediante una modificación del Título V. Régimen Especial de los Recursos de la Seguridad Social para los Pequeños Contribuyentes previsto en la Ley N°26.565 y sus modificaciones. De acuerdo al artículo 38 el empleador acogido al régimen simplificado debe ingresar por cada trabajador dependiente los aportes, contribuciones y cuotas establecidos en los Regímenes Generales de la seguridad social. Ello podría ser reemplazado por un régimen especial que implique la reducción de las contribuciones patronales y la simplificación de la liquidación de los haberes y de los ingresos a la seguridad social. 13 | Según lo establecido por Resolución N°21/2010 de Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del Ministerio de Industria los topes de facturación para la categoría de microempresa son los siguientes: $610.000 en el sector agropecuario; $1.800.000 en industria y minería; $2.400.000 en comercio; $590.000 en servicios; $760.000 en construcción. 14 | Si tiene presente que el tope de facturación anual en el sistema de Monotributo es de $300.000 se advierte la restricción operada al circunscribir el alcance de la medida a los empleadores monotributistas en vez de ampliarla al conjunto empresas que calificarían como micro según sus ventas totales anuales. No obstante, cabe sugerir que una adecuación con los requisitos mínimos de contratación previstos en las categorías más altas del Monotributo implicaría considerar una eventual actualización del tope vigente para este régimen tributario. De todos modos, debe indicarse que este criterio operativo facilita las tareas de control y fiscalización al alinearlas con las llevadas a cabo por la Administración Federal de Ingresos Públicos sobre este sector de contribuyentes.

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Lo restringido del universo de empleadores formales que podrían beneficiarse con esta medida de reducción del costo laboral no salarial constituye una de las principales diferencias con experiencias anteriores de reducción de las cargas sociales, reduciendo su impacto sobre los fondos de la seguridad social. Su relevancia radica en el hecho de que la cantidad de trabajadores no registrados que dependen de empleadores monotributistas asciende al 77% del empleo contratado por los mismos, lo que representa un tercio del total del empleo asalariado no registrado que se desempeña en empresas inscriptas fiscalmente (MTEySS, 2012b). El cumplimiento de las obligaciones de registración económica que supone el acogimiento al régimen simplificado de pequeños contribuyentes constituye un elemento de no menor importancia a partir del cual poder operar la remoción de la marginalidad presente en el incumplimiento de las obligaciones formales relativas a la afiliación de los trabajadores.

7. RESUMEN Y CONCLUSIONES Los resultados hallados a partir de la aplicación de un ejercicio de análisis estadístico del trabajo no registrado desde el punto de vista del cumplimiento de las obligaciones formales de los empleadores aportan elementos de información relevantes para la elaboración de orientaciones de combate a la informalidad y precariedad laboral, atento a la creciente centralidad de la problemática en la agenda política actual. Un dato significativo al respecto es que poco más de la mitad de los asalariados privados –registrados y no registrados– se ocupa en establecimientos en los cuales se detectan incumplimientos manifiestos de las obligaciones laborales y tributarias, en tanto que una porción mayoritaria de los mismos lo hace en unidades económicas informales, en las cuales la no inscripción en la seguridad social un emergente de prácticas empresariales de una evasión mayor: la estrictamente fiscal. Complementariamente, el hecho de que uno de cada cuatro trabajadores no registrados del sector privado se localice en unidades económicas no registradas en las cuales la dotación de personal no supera los 5 trabajadores pone claramente de manifiesto la alta concentración del empleo no declarado entre las microempresas que se hallan en situación de extralegalidad o marginalidad legal. En correspondencia con estas evidencias cabe poner en debate la relación existente entre la no declaración de los trabajadores y el incumplimiento de las obligaciones laborales, tributarias y de la seguridad social. Los datos estudiados parecen corroborar los enunciados que postulan que la no registración de los trabajadores es condición para el mantenimiento de la consistencia con la no declaración de impuestos. El incumplimiento de las obligaciones laborales es así una práctica parcial de un dispositivo más amplio de funcionamiento en condiciones de marginalidad legal. La identificación de un amplio segmento de unidades económicas con incumplimiento general de sus obligaciones formales, característico de establecimientos que operan en condiciones de elevada evasión fiscal, cuando no de absoluta marginalidad, se presenta como uno de los principales desafíos a enfrentar en el actual contexto. Tanto las acciones tendientes a mejorar la productividad de las micro y pequeñas empresas, como aquellas dirigidas a asegurar condiciones de protección social de sus trabajadores por medio de mecanismos implementados con el fin de afrontar el riesgo socioeconómico de las familias son orientaciones claves en el marco de una estrategia de transición hacia la formalidad económica. En el corto plazo la formalización de las empresas con menores niveles de productividad y/o rentabilidad constituye un objetivo primordial en orden a reducir la dimensión del trabajo no registrado. El establecimiento de un régimen especial de contribuciones de seguridad social para microempleadores monotributistas que combine facilidades de simplificación registral junto con una reducción del costo laboral no salarial es una medida que, asociada a una mejor coordinación de la acción de fiscalización e inspección en el trabajo en este sector de empresas, puede contribuir a una reducción de los actuales niveles de informalidad y precariedad laboral.

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EMPLEO Y PROTECCIÓN SOCIAL: EL DERROTERO DESDE LA“PROTESTA SOCIAL” PIQUETERA A LA REINSERCIÓN LABORAL CON INCLUSIÓN SOCIAL MARÍA DE LOS ÁNGELES S. MICHEL

INDICE 1. Introducción

pág. 71

2. Protesta social y conflicto social

pág. 72

3. El cambio de paradigma: del asistencialismo a la inclusión social a través del trabajo. Reinserción laboral con inclusión social

pág. 74

4. Trabajo Decente: adecuación a la normativa internacional de la Organización Internacional de Trabajo

pág. 76

5. Palabras finales: conclusiones y aportes

pág. 77

6. Bibliografía

pág. 79

7. Agradecimientos

pág. 80

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“La paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social.” Preámbulo de la Constitución de la OIT

1. INTRODUCCIÓN La transición o derrotero que siguieron los movimientos sociales, verdaderos actores colectivos, protagonistas de reivindicaciones sociales expresadas a través del “conflicto social” bien podría explicarse en el cambio de paradigma1 producido en el diseño e implementación de políticas públicas llevado a cabo por la Secretaría de Empleo a través de los Programas Nacionales de Empleo (en adelante, PNE), para el período comprendido desde el año 2004 hasta el presente. Es una realidad que fue analizada en diversos trabajos científicos cómo los PNE (incluso los de carácter provincial en aquellas provincias donde se implementaron e implementan) fueron utilizados ya desde finales de la década de los ‘90 e inicios del nuevo milenio como instrumentos de descompresión de las tensiones y conflictos generados por movimientos colectivos, autodenominados piqueteros, que presentaban demandas sociales en contextos de pobreza extrema, desempleo y exclusión social. Abordaremos el tema de la generación y expresión del conflicto como respuesta de los colectivos sociales a la perdida identitaria de los individuos producida por la fragmentación del movimiento obrero acaecida en los altísimos niveles de desempleo para comienzos del milenio, así como la conformación de estas nuevas identidades colectivas, movimientos de desocupados, con una nueva modalidad de protesta (el piquete) y de organización (la asamblea). Luego brindaremos una aproximación teórica respecto al proceso por el cual estas demandas sociales fueron absorbidas a través de la participación de estos colectivos sociales en PNE diseñados e implementados por la Secretaría de Empleo y cómo se produce la reformulación progresiva de la participación de estos actores en Programas que implican políticas activas de empleo destinadas a la reinserción laboral con inclusión social. Esta reformulación no sólo involucró un mejoramiento del contexto económico y social, innegablemente ocurrido en Argentina durante la última década, que ha generado una ampliación del mercado laboral, con la creación de más de cinco millones de puestos de trabajo; sino que también implica el reconocimiento por parte de los diseñadores de políticas de las especiales características de ciertos grupos sociales y las resistencias que estos presentan para ser absorbidos por el mercado laboral. En este marco, se produjo un cambio gradual en la participación de los movimientos sociales de desocupados en PNE focalizada en la promoción de actividades para la inclusión laboral a través del diseño e implementación de políticas activas de empleo. Por último, referiremos a la adecuación de las estrategias llevadas adelante por la Secretaría de Empleo a las directrices que se establecen para estas temáticas en los diversos grupos de trabajo intergubernamentales de relevancia internacional.

1 | C abe mencionar que no hacemos referencia al concepto estricto de paradigma en el sentido concebido por Thomas Kuhn, sino que referimos a una reelaboración de este concepto para su utilización en ciencias sociales conocida como “paradigm shift”.

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2. PROTESTA SOCIAL Y CONFLICTO SOCIAL2 “No hagan nada por contener el conflicto social, el conflicto debe tener un desarrollo y de este desarrollo nace en definitiva algo bueno, hace historia”.3 Carlos Tomada

Desde finales de los años ‘90 puede observarse una progresiva mutación de las identidades tradicionalmente vinculadas a la movilización social. Surgen en la escena social nuevos actores colectivos que progresivamente van perfilándose como los nuevos protagonistas de la “protesta social”. Ese protagonismo que van adquiriendo, poco a poco, estos nuevos grupos sociales evidencia la pérdida de la legitimidad de otros actores sociales y políticos, específicamente, los sindicatos. El surgimiento de los movimientos sociales de desocupados como protagonistas del conflicto social a partir de la década de los noventa tiene explicaciones multicausales. Sin intentar realizar un análisis histórico pormenorizado de los sucesos que dieron origen a este proceso de consolidación de este nuevo actor social colectivo (que por otra parte excedería el propósito del presente trabajo) debemos referirnos a las transformaciones socioeconómicas sufridas desde los años ‘70 que significaron un incesante aumento de la brecha entre ricos y pobres. La elevada concentración de la riqueza sumada a los altísimos niveles de desocupación generados a partir de las privatizaciones de empresas de servicios públicos (desde mediados de las década de los noventa) y los procesos económicos hiperinflacionarios (desde mediados de la década de los ochenta) generaron el contexto propicio para el surgimiento de estas nuevas voces que expresaron a través de piquetes y puebladas el descontento frente a las políticas de Estado que estaban operando en la República Argentina en esos momentos y que los dejaba por debajo de la línea de pobreza, desamparados, excluidos e incluso en situación de hambre. Estos nuevos actores, movimientos de desocupados, se erigen en protagonistas de la “protesta social” y se consolidan como actores sociales y políticos con capacidad de negociación. Así, estos individuos “desafiliados de redes sociales y políticas sistemáticas emergieron como actores con potencialidad política”.4 Este verdadero “ciclo de protestas”5 que desemboca en la consolidación de los movimientos sociales de desocupados como nuevo actor político y social, interlocutor de las políticas públicas del Estado, reconoce una doble filiación histórica: en primer lugar (Svampa, 2003), los piquetes y puebladas ocurridos en el interior del país (pueden citarse por ejemplo los casos de los incidentes ocurridos en Cutral-Có y Plaza Huincul, así como los hechos acaecidos en General Mosconi y Tartagal) durante 1996 y 1997, epicentros del conflicto social surgidos como reclamo frente a la desocupación y pobreza, expresión desesperada de estos ex empleados de empresas de servicios públicos privatizadas6. Cabe destacar que estas manifestaciones sociales fueron duramente reprimidas. Incluso, los incidentes de Cutral-Có y Plaza Huincul, del 12 de abril de 1997 terminaron con el fallecimiento de una manifestante que recibió un disparo en el cuello, la maestra Teresa Rodríguez.7 En segundo lugar, las manifestaciones sociales de desocupados en el interior del conurbano bonaerense. Massetti (2004) se refiere a la “matancerización del movimiento piquetero”8 y explica que si bien es dable reconocer a los episodios acaecidos en el interior del país en los años finales de la década de los noventa

2 | C abe destacar que no haremos una distinción conceptual entre “protesta social” y “conflicto social” como categorías de análisis diferentes, sino que nos referiremos indistintamente a ellas, tal y como surge de los estudios consultados de las fuentes bibliográficas citadas. 3 | Citado por el Dr. Francisco Lozano en MTEySS (2010), El rol del estado en el conflicto social y laboral. Buenos Aires. p. 71. 4 | Scribano, Adrián; Schuster, Federico (2001), p. 18. 5 | Ídem. Ver cita en la que siguen el concepto de Tarrow. 6 | Ley 24.145 sancionada el 24/09/1992. Véase http://www.lacapital.com.ar/ed_impresa/2012/4/edicion_1260/contenidos/noticia_5210.html. 7 | Se puede consultar entre otras tantas publicaciones www.pagina12.com.ar/diario/elpais/subnotas/1-58923-2012-05-06.html. 8 | Massetti (2004), p. 21.

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el haber originado un “ciclo de protesta”9 y ser los creadores de la “mítica piquetera”, es en los hechos ocurridos en el conurbano bonaerense a partir de 2000 y 2001 donde encontramos la fundación “organizacional” de estos movimientos sociales.10 Los acontecimientos ocurridos entre junio de 2000 y abril del año siguiente en la zona oeste del conurbano bonaerense, fundamentalmente en las localidades de La Matanza e Isidro Casanova, a la vera de la Ruta Nacional N°3, son la génesis de la “piqueterización de los sectores pobres” del conurbano.11 Es de estas manifestaciones sociales que surgen los grandes movimientos sociales de desocupados, que luego tendrían alcance nacional. Podemos citar a la Federación por la Tierra, la Vivienda y el Hábitat (FTV); la Corriente Clasista y Combativa (CCC) y el Movimiento Independiente de Jubilados y Desocupados (MIJD), como los más representativos del momento, liderados por los dirigentes sociales Luis D’Elia, Juan Carlos Alderete y Raúl Castells, respectivamente. Es importante destacar la diferencia en los relatos de las identidades de los actores que encabezan los piquetes del interior y estos más cercanos, en el conurbano bonaerense. En el caso de las puebladas y piquetes del interior del país nos encontramos frente a trabajadores desocupados, desempleados o “desafiliados”.12 En tanto, en el conurbano bonaerense nos enfrentamos a otras realidades. Son contextos de pobreza extrema y exclusión social. Son los casos de aquellos que nunca ingresaron al mercado de trabajo formal y que encontraban la subsistencia a través de la subocupación y el trabajo precario. Pero más allá de las diferencias en la génesis o la embriología de estas organizaciones, lo cierto es que a través del conflicto social lograron consolidarse como movimientos; con su diversidad y con su heterogeneidad fueron capaces de lograr ámbitos de articulación lo suficientemente amplios como para erigirse en actores sociales colectivos, con capacidad de gestionar y negociar sus demandas frente a las autoridades públicas locales y a nivel nacional. Así, los piquetes fueron utilizados como recursos simbólicos (Lenguita, 2002), ya que los “cortes de ruta” configuraban el umbral de los conflictos sociales y dejaban en un primer plano al hambre (Svampa, 2001). Lenguita (2002) nos advierte acerca del “poder del desempleo” y reconoce en los piquetes o cortes de ruta un canal de visibilidad política que se utilizó para expresar numerosas manifestaciones del conflicto social, pero fundamentalmente para reivindicar intereses vinculados al trabajo (o a su falta). Caracteriza al movimiento piquetero como frente de resistencia para la supervivencia y destaca que el carácter estructural del desempleo legado por el orden neoliberal (de la década de los ‘90 e inicios del milenio) supone consecuencias genocidas.13 Es en este contexto económico y social que surgen como respuesta frente a la crisis los denominados “planes”, subsidios de diversa índole y financiamiento que constituyeron el núcleo sobre el que se estructuró la política de contención del gobierno (Svampa, 2001). Ya desde finales de los años ‘90 existían programas nacionales de carácter asistencial que fueron comúnmente denominados “planes Trabajar”. Frente a las situaciones puntuales de conflictos sociales que frecuentemente desembocaban en movilizaciones masivas de desocupados y sendos piquetes, los dirigentes sociales “negociaban” con las autoridades gubernamentales la entrega de alimentos y de cierto número de planes sociales.

9 | En los términos explicados por Scribano y Schuster (2001). 10 | Massetti (2004), p. 24. 11 | Massetti (2004), p. 25. 12 | Scribbano y Schuster (2001), p. 18. 13 | Lenguita (2002), p. 53

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3. EL CAMBIO DE PARADIGMA: DEL ASISTENCIALISMO A LA INCLUSIÓN SOCIAL A TRAVÉS DEL TRABAJO. REINSERCIÓN LABORAL CON INCLUSIÓN SOCIAL En el año 2002 se crea por decreto del Poder Ejecutivo Nacional el Programa Derecho Familiar de Inclusión Social: Jefas y Jefes de Hogar Desocupados.“El plan nace no sólo como herramienta de la política social, sino principalmente como instrumento para apaciguar un conflicto social de características inéditas que ponía en juego la continuidad del sistema político institucional”14. Cabe recordar que el contexto político institucional era harto difícil con un gobierno de transición a cargo del entonces presidente Dr. Eduardo Duhalde. El decreto 565/0215 reglamentó el Programa Jefes de Hogar, para ser aplicado en todo el territorio nacional y en el marco de la declaración de la emergencia alimentaria, ocupacional y sanitaria. Los considerandos del decreto señalan que el Derecho Familiar de Inclusión Social se origina en el cumplimiento del mandato del art. 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, que establece el rango constitucional de los tratados y pactos internacionales, y expresamente en las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Cita, además, la coyuntura económica, la gravísima situación que vivía el país y las recomendaciones de la Mesa de Diálogo Argentino (foro convocado por el gobierno de Duhalde en enero de 2002, destinado a la búsqueda de consensos entre los sectores sociales, políticos, empresariales y laborales del país), cuyos integrantes manifestaron que uno de los principales problemas que enfrentaba el país es el carácter regresivo de la distribución del ingreso, y que “es importante promover una redistribución de recursos hacia los sectores sociales que menos tienen, para contribuir a una mayor equidad y promover un desarrollo económico sustentable” (Pautassi, 2003). El Programa Jefes de Hogar fue reglamentado por resolución del Ministerio de Trabajo de la Nación y administrado por este organismo. Asimismo, existían dentro de esta cartera de Estado diversos programas sociales dirigidos a desocupados, entre ellos el Programa de Empleo Comunitario.16 Conforme a los datos brindados por la Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación, para el año 2003, el Programa Jefes de Hogar contaba con 2.057.208 beneficiarios. En tanto, el Programa de Empleo Comunitario tenía en ese mismo período 235.049 beneficiarios. Los programas que citamos alcanzaban a una población de más de dos millones y medio de ciudadanos desocupados para el período, lo que da cuenta de la gravedad económica y social por la que atravesaba la República Argentina. Estos programas sociales estaban diseñados bajo lógicas diferentes, ya que en caso del Programa Jefes de Hogar (PJH) la característica sobresaliente era el acceso universal de todos aquellos ciudadanos que cumplían con ciertos requisitos o perfil de ingreso. En tanto, el Programa de Empleo Comunitario (PEC) supone la participación de los beneficiarios en actividades o proyectos coordinados por organizaciones sociales públicas o privadas. El período que queremos analizar, comprendido entre los años 2004 y 2012 inclusive implica referirnos no sólo a un “paradigm shift” o cambio de paradigma en el diseño y la gestión de las políticas públicas gubernamentales. Hay que reconocer que se ha dado un extraordinario cambio de escenario. Golbert, L. y Roca, E. (2012) nos aportan datos estadísticos cuya fuente surge de la Encuesta Permanente de Hogares (INDEC) que indican que la tasa de desempleo considerada para el cuarto trimestre del año 2003 ascendía al 14,4% mientras que para idéntico período del año 2011, había descendido a un 6.7%.17 14 | Pautassi, Laura; Rossi, Julieta; y Campos, Luis (2003), Plan Jefas y Jefes. ¿Derecho Social o beneficio sin derechos? Buenos Aires, CELS. http://www.cels.org.ar/common/documentos/analisis_jefes_jefas_oct2003.pdf 15 | Publicado en el Boletín Oficial el 4 de abril de 2002 y reglamentado por la resolución 312/02 del MTEySS. 16 | Creado por Resolución del MTEySS Nº 7, del 3 de enero de 2003. 17 | Golbert, L. y Roca, E. (2012), p. 153.

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Esta drástica reducción del desempleo, o dicho de otra manera, este significativo aumento del empleo, se explica en la adopción de un nuevo modelo económico y social, de carácter nacional y popular, fuertemente orientado a la redistribución de ingreso y a la adopción de políticas públicas de inclusión social, a partir de la llegada a la Presidencia del Dr. Néstor Kirchner en 2003, continuada desde el año 2007 hasta el presente por la Sra. Presidenta de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner. Es en este marco que las acciones llevadas a cabo por la Secretaría de Empleo18 para la adopción y ejecución de programas sociales se focalizó en la reducción de las políticas asistencialistas y en la progresiva implementación de estrategias que permitieran a los participantes de programas de empleo adquirir competencias para la reinserción laboral, ya sea a través de actividades de carácter formativo, terminalidad educativa como la participación en proyectos de carácter asociativo y de índole autogestionada, entre otras. Golbert y Roca (2012) se preguntan cómo se transita de la asistencia a la “activación”19 y citan el Informe Conjunto sobre Integración Social20 (Consejo de la Unión Europea, 2001c, 35-36) que refiere que “la activación consiste en pasar de la ayuda financiera pasiva a una ayuda activa que permita a sus beneficiarios alcanzar un cierto nivel de autonomía. Sí se observa un gran interés (de los Estados miembros) por reducir la dependencia de larga duración siempre que sea posible y promover la activación de los beneficiarios de la ayuda social para que ésta sea un trampolín hacia el empleo”. Es justamente esto el “paradigm shift” al que aludimos, o cambio de paradigma, dentro de las acciones que involucran a los programas sociales para desocupados ejecutados por la Secretaría de Empleo. Para una mayor elocuencia veamos el siguiente gráfico21: 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

PROGRAMAS ASISTENCIALES (personas participando) Programa Jefes de Hogar

2.057.208 1.844.590 1.615.491 1.452.121 1.107.649 749.019

500.354

17.637

13.687

-

Programa de Empleo Comunitario

235.049

260.754

299.020

285.971

297.565

429.390

585.466

508.384

295.133

65.614

Seguro de Capacitación y Empleo

-

-

-

20.803

75.226

103.018

132.954

247.123

262.910

226.744

Jóvenes con Más y Mejor Trabajo

-

-

-

-

-

9.440

74.625

123.122

316.845

285.674

169.271

152.043

162.758

205.153

245.313

294.285

362.435

323.882

266.407

255.676

POLÍTICAS DE EMPLEO (personas participando)

Seguro por Desempleo

Del gráfico surge la abrupta caída en el número de participantes en programas de carácter asistencial y la activa participación de beneficiarios en políticas activas de empleo. Cabe mencionar que estas políticas ejecutadas a través del Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE)22, el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo23 y el Seguro de Desempleo ofrecen prestaciones que mejoran la empleabilidad de más de 650.000 ciudadanos.

18 | A cargo del Lic. Adolfo E. Deibe desde mayo de 2004. 19 | Golbert, L. y Roca, E. (2012), p. 54. 20 | Ídem. 21 | Elaboración propia en base al Resumen de Acciones de la Secretaría de Empleo, publicado en http://www.trabajo.gov.ar/secretaria/acciones_tabla.asp#nota1. 22 | Decreto PEN 336/2006. 23 | Resolución del Ministerio de Trabajo de la Nación N°497/2008.

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No obstante, es preciso mencionar, respecto del Programa de Empleo Comunitario, que desde 2006, se efectuaron acciones conjuntas entre la Secretaría de Empleo y diversas organizaciones sociales de desocupados, por las cuales se les brindó mecanismos de asistencia técnica (entre muchos otros) para que incluyeran a los beneficiarios de los cuales eran organismos responsables en políticas activas de empleo, esto es, el Seguro de Capacitación y Empleo y toda la batería de prestaciones que éste incluye. En este derrotero, las organizaciones sociales, otrora movimientos piqueteros, vuelven a tener un papel protagónico. Pero no ya desde la tensión que genera el conflicto, el hambre y la exclusión social, sino concebidas hoy por los diseñadores de políticas públicas como verdaderos destinatarios de acciones y como colaboradores en estos procesos inclusivos de mejora de la empleabilidad. A partir del año 2006 y hasta mediados de 2007, las organizaciones sociales, apoyadas por las acciones desarrolladas en la Secretaría de Empleo y fundamentalmente en las Gerencias de Empleo que se encuentran a lo largo y a lo ancho de todo el país, “lograron conducir un traspaso al Seguro de Capacitación y Empleo inédito (inclusión), de casi 400 mil personas, operado uno a uno y de manera personal, como una fase más de la integración (de las organizaciones sociales) a estadios superadores en la concepción de las políticas de empleo en relación a los primeros meses de 2003. Incluidas las organizaciones sociales en el Seguro de Capacitación y Empleo, comenzó un proceso cualitativo que hoy sigue en evolución y que va tomando cuerpo y teniendo frutos en el camino de la integración y la mejora de la empleabilidad”.24 Si consideramos que Svampa (2003) sostenía que la integración y la institucionalización25 se perfilaban como una tendencia importante a partir del gobierno de Néstor Kirchner, podemos afirmar efectivamente que éstos fueron los mecanismos institucionales que se articularon como respuesta a las diversas y cuantiosas situaciones de conflicto social originadas en el contexto de crisis económica y social que nos tocó atravesar en los inicios del milenio. Y todo indica que esas estrategias han sido exitosas.

4. TRABAJO DECENTE: ADECUACIÓN A LA NORMATIVA INTERNACIONAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE TRABAJO Es menester hacer una breve pero necesaria referencia a la adopción e inclusión en todas las acciones llevadas a cabo por el Ministerio de Trabajo de la Nación en general, así como por la Secretaría de Empleo en particular, de las directrices brindadas por la Organización Internacional del Trabajo, en la adopción de la normativa internacional y en el respeto de las recomendaciones e informes de los técnicos y expertos encargados de velar por el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados. El recientemente adoptado Plan Estratégico del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación período 2012-201526 contiene entre sus objetivos generales y específicos a todos los derechos plasmados en “Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo”, adoptada por la 86ª Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Más aún, el Dr. Carlos Tomada sostiene que “tenemos que lograr que la totalidad de los argentinos y argentinas pueda acceder a un trabajo legal y formal reduciendo la precariedad laboral; debemos acercar el trabajo a los jóvenes a través de la capacitación y la formación profesional, erradicar el trabajo infantil, incrementar la empleabilidad en colectivos sociales específicos y perfeccionar la administración del conflicto en el mundo laboral” (Plan Estratégico 2012-2015). En este mismo sentido, es preciso reconocer que toda la gestión desarrollada por el Ministerio de Trabajo de la Nación, desde el año 2003 hasta el presente se orienta hacia el reconocimiento de la importancia

24 | Arq. Soldati, Gabriel (2012), asesor de la Secretaría de Empleo. Inédito. 25 | Svampa (2003), La Política de los movimientos piqueteros, p. 15. 26 | Res. MTEySS 512/2012, del 10/01/2012.

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de los derechos del trabajo, teniendo como premisa para el diseño y gestión de las políticas públicas a su cargo, el concepto de trabajo decente.27 “El concepto de TRABAJO DECENTE fue adoptado por la comunidad internacional como base de una estrategia destinada a conseguir un desarrollo sostenible y centrado en las personas. Para eso, se basa en la creación de empleo, en los derechos de los trabajadores, en la igualdad entre hombres y mujeres, en el acceso a la protección social y en el diálogo social. El trabajo decente implica, además, oportunidades de trabajo productivo y con un ingreso justo; brindar seguridad en el lugar de trabajo y protección social para los trabajadores/as y sus familias. El trabajo decente supone mejores perspectivas para el desarrollo personal y favorecer la integración social; da a las personas libertad de expresar sus opiniones, organizarse y participar en la toma de decisiones que inciden en sus vidas y garantiza la igualdad de oportunidades y de trato para todos y todas.”28 Y son precisamente éstos los lineamientos que inspiran las acciones desarrolladas. Tal como afirmara el secretario de Empleo, Lic. Enrique A. Deibe29: “Una suma de voluntad política y demanda popular sustituyó el asistencialismo y los planes sociales por políticas de fomento a la creación de más y mejores puestos de trabajo. Era esencial recuperar el rol del trabajo decente para erradicar la pobreza y garantizar la gobernabilidad democrática”.30

5. PALABRAS FINALES: CONCLUSIONES Y APORTES Iniciamos el presente análisis abordando el conflicto social y su manifestación más expresiva, el piquete. Luego, referimos la incidencia que los movimientos sociales de desocupados (nuevos actores colectivos) tuvieron como verdaderos protagonistas en estos procesos de conflicto, interpelando a las autoridades gubernamentales en busca de respuestas frente a la exclusión social, el desempleo y la marginación. Desde el Estado se les brindó respuestas de diversa índole. En un primer momento, dirigidas al asistencialismo; luego, con las mejoras de las condiciones económicas y sociales surgidas en el marco del nuevo modelo de gobierno nacional y popular adoptado desde el año 2003, enfocado en la construcción de una sociedad más equitativa31, se adoptaron verdaderas políticas de empleo; con medidas que significaron una considerable mejora en la distribución del ingreso personal, con la creación de más de cinco millones de puestos de trabajo, con el fortalecimiento de la inserción laboral de miles de ciudadanos. Esto se realizó trabajando conjuntamente con las organizaciones sociales. Adoptando un modelo de trabajo tendiente a la descentralización, a través de las Gerencias de Empleo (ubicadas en cada una de las provincias del país) y las oficinas de empleo de la Red Federal de Servicios de Empleo se trabaja día a día, para llegar cada vez a más ciudadanos, con el objetivo de mejorar la empleabilidad y la inserción laboral. Siguiendo con las pautas y objetivos plasmados en el Plan Estratégico 2012/2015; entre los cuales se destaca en primer lugar: “Desarrollar y promover mejores condiciones de empleabilidad e inserción laboral” se siguen desarrollando programas de empleo que contemplan políticas activas, dirigidos a todos los actores sociales, inclusive a los actores colectivos, esto es, los movimientos sociales. Por todo lo expuesto, consideramos que a pesar de que queda muchísimo trabajo por realizar, los resultados de la gestión son más que halagüeños.

27 | Juan Somavía, director general OIT, Conferencia Nº87 de la OIT en 1999. 28 | Jornada Mundial por el Trabajo Decente, 07/10/2013. Foro Ciudadano de Participación por la Justicia y los Derechos Humanos, Buenos Aires. http://2008.wddw.org/IMG/pdf/informe_trabajo_decente.pdf 29 | Deibe, Enrique A.,“De la política de contención social a la política de empleo”, en Orgullo Nacional. Un legado de Trabajo, 2011, Buenos Aires. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. 30 | Lema impuesto por la República Argentina en la IV Cumbre de las Américas. Año 2005. 31 | Orgullo Nacional. Un legado de Trabajo, 2011, Buenos Aires. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

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Sería interesante incluir en el trabajo diario las pautas delineadas en el Plan Estratégico, respecto a la necesidad de afianzar la calidad de la gestión a través de la mejora continua. Esto podría implementarse aumentando la integración entre las diferentes áreas del organismo, elaborando estrategias en conjunto para el abordaje de las situaciones complejas que se viven en las distintas dimensiones territoriales a las que llega el accionar de esta cartera gubernamental. Asimismo, es necesario no perder de vista el objetivo de equidad, igualdad de acceso a los recursos y distribución más justa. Fundamentalmente, los hacedores de política pública son quienes tienen la responsabilidad de diseñar estrategias que favorezcan a todos los ciudadanos y que los incluyan. En este sentido, la cooperación y la coordinación entre las áreas del Ministerio de Trabajo de la Nación, así como con las distintas agencias y organismos gubernamentales es imprescindible. Por último, sólo resta destacar que estamos viviendo una historia diferente: la historia de la República Argentina con inclusión social.

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y la ruptura. Buenos Aires. Observatorio Social de América Latina. CLACSO N°5. n Svampa, Maristella; Pereyra, Sebastián (2003), Entre la ruta y el barrio: la experiencia de las organizaciones

piqueteras. Buenos Aires. Biblos.

7. AGRADECIMIENTOS Quiero expresar mi más profundo agradecimiento al Arq. Gabriel Soldati, que me brindó un aporte fundamental respecto a la genealogía del movimiento piquetero y por su apoyo incondicional; al Lic. Enrique Deibe, por la confianza depositada en mí y por haberme alentado en la realización de este curso y a la Dra. Susana Corradetti de la que he recibido la mayor generosidad y apoyo académico.

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LOS APORTES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL A LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN LA ARGENTINA ENTRE 2004 Y 2011. UN ENFOQUE RENOVADO PARA AFRONTAR LA EXCLUSIÓN SOCIAL LAURA ADRIANA NASRA

INDICE 1. De la intervención dirigida a la planificación integral. Un análisis de las transformaciones del empleo en la Argentina de la última década pág. 83 2. Argentina siglo XXI: crisis, transformación y recuperación desde los aportes a las Políticas Activas de Empleo desde la Cooperación Internacional pág. 84 2.1 La crisis 2.2 La transformación 2.3 La recuperación y los aportes a las Políticas Activas de Empleo desde la Cooperación Internacional 2.3.1 El Programa de Apoyo para la Reactivación del Empleo en Argentina 2.3.2 El Programa de Apoyo a la Consolidación y Mejora de la Calidad del Empleo en la Argentina 3. Algunas propuestas para futuras intervenciones pág. 91 3.1 A nivel de la coordinación intergubernamental 3.2 A nivel de las articulaciones internas en el país 3.3 A nivel de los servicios de empleo locales 3.4 A nivel del acceso y gerenciamiento de información en materia de empleo 3.5 A nivel del abordaje de poblaciones específicas con problemas de empleabilidad 4. Reducir el déficit de trabajo decente, un desafío todavía en ciernes

pág. 94

5. Anexos

pág. 96

6. Bibliografía

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1. DE LA INTERVENCIÓN DIRIGIDA A LA PLANIFICACIÓN INTEGRAL. UN ANÁLISIS DE LAS TRANSFORMACIONES DEL EMPLEO EN LA ARGENTINA DE LA ÚLTIMA DÉCADA “Hacía fines del siglo XX, de la mano de los cambios tecnológicos y de las nuevas modalidades de acumulación, la internacionalización del capital fue logrando un desempeño que desactivó las fronteras de las economías nacionales transformando sus capitalismos. En la Argentina de los ‘90, las reformas neoliberales no hicieron más que ajustarse a éste fenómeno. La globalización,1 en su faceta económica, imprimió una dinámica que debilitó lo comunitario, como identidad política capaz de imputar sus valores a un proyecto nacional, y desarticuló la sintonía entre crecimiento económico y políticas sociales” (Bittar, 2002).2 En las políticas laborales, los condicionantes externos surgieron del seguimiento a las recomendaciones del Consenso de Washington.3 Los acuerdos con las instituciones financieras internacionales aconsejaban la adopción de recetas tendientes a la liberalización y reforma del mercado laboral. Durante este período, el discurso oficial abogó por la no intervención del sector público y por una dinámica de ajuste estructural donde las políticas activas, en términos de desarrollo, estuvieron relegadas ante un modelo que privilegió otros elementos económicos. Era claro que el sistema económico y la cooperación internacional4 corrían en aquel entonces por carriles paralelos, sin dialogar sobre qué medidas generan pobreza y qué costos tenía “reparar” esas consecuencias. Específicamente, abandonando al trabajo5 como soporte histórico privilegiado de inscripción en la estructura social, el nuevo paradigma de las políticas sociales fijó parámetros que incidieron en la definición de las políticas públicas,6 con repercusiones muy concretas, siendo la principal la desconexión completa entre las principales dinámicas sociales endógenas y la pobreza.7 En otros términos, podría decirse que se había descuidado la dimensión social de la globalización, en cuanto a su carácter de proceso en marcha con un impacto en la vida y en el trabajo de las personas, así como en sus familias y sociedades a través del grado de protección social existente. En este proceder se manifestó, justamente, el punto ciego de esta intervención dirigida. A la postre, la carencia de un enfoque más centrado en la cohesión social8 redundó en un tensión irresuelta entre la reconfiguración de la soberanía territorial del Estado y la presencia de ámbitos de decisión supraestatales. Progresivamente, las consecuencias negativas del proceso liberalizador abierto por la dictadura militar en el último cuarto del siglo pasado, fueron profundizadas durante los ‘90, hiriendo 1 | “La globalización se puede describir como un proceso que crea vínculos y espacios sociales transnacionales, revaloriza culturas locales y trae a un primer plano terceras culturas. La singularidad del proceso de globalización radica en la ramificación, densidad y estabilidad de sus recíprocas redes de relaciones regionales globales empíricamente comprobables y de su autodefinición de los medios de comunicación, así como de los espacios sociales y de las corrientes icónicas en los planos cultural, político, económico y militar”.Ver Beck, Ulrich,“¿Qué es la globalización?”, Barcelona, Ed. Paidós, 1999, pág. 30. 2 | Bitar, Miguel Anselmo, resumen de su ponencia “La relación entre gobierno local – sociedad civil – territorio: condición de la equidad y racionalidad de las políticas sociales” en “Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales. Estrategias de articulación de políticas, programas y proyectos sociales en Argentina”, publicación de la Asociación Argentina de Políticas Sociales y Universidad Nacional de Quilmes. Buenos Aires, 2002, pág. 64. 3 | Consenso de Washington: conjunto de propuestas de tinte neoliberal, sugeridas para hacer frente al problema del subdesarrollo y las crisis recurrentes en los países latinoamericanos. A nivel actoral, está constituido por el complejo político-económico-intelectual integrado por las instituciones financieras internacionales (FMI, Banco Mundial), el Congreso de los Estados Unidos, su Reserva Federal, los altos cargos de la administración americana y los grupos de expertos internacionales. Algunos autores incluyen a la Banca regional (BID, también con sede en Washington) (Minujin, Cesilini y Help, 2009) 4 | Cuando se habla de cooperación internacional, se hace referencia a todo tipo de actividades realizadas conjunta y coordinadamente por dos o más Estados, y/o por éstos y organizaciones internacionales, cualquiera que sea su ámbito objetivo. Se trata de un proceso, un esfuerzo conjunto y explícitamente concertado, a través del cual las políticas seguidas por los gobiernos llegan a ser consideradas por los asociados como acciones que facilitan sus propios objetivos, como resultado de la coordinación de políticas. Ver Keohane, Robert O.:“Después de la Hegemonía. Cooperación y discordia en la política económica mundial”. Ed. GEL, Buenos Aires, 1998, pág. 74. 5 | Entenderemos por trabajo a toda actividad humana que, en forma intencionada, tiene por finalidad transformar un recurso en un bien o un servicio, o en otro recurso supuestamente de mayor utilidad para sí o para otros. Ver letra T del Glosario Técnico del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo Chileno (SENCE) disponible en: http:// empresas.sence.cl/documentos/estudios/glosario_tecnico.pdf 6 | Entenderemos a las políticas públicas, como nuevos escenarios que articulan aspectos de las arenas nacionales e internacionales, entendidas como espacios convergentes, donde diferentes actores despliegan sus estrategias de negociación en una materia dada y según su ámbito de competencia. Cabe aclarar que no existe una definición única de política pública. Para mayor detalle sobre la noción de políticas públicas ver Oszlak y O’Donnell, 1984 en Zeller, Norbeto,“Marco conceptual metodológico para el estudio de las Políticas Públicas”, publicaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública, Ed. 2007, pág. 21, disponible online en: http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/ publicaciones/paginas/politicas_publicas.html 7 | Alu, M., Aguilar, P, Dimarco, S., Grondona, A. y Montero, A.,“Empoderamiento, lazo comunitario y construcción de subjetividades. Aproximación a la estrategia de lucha contra la pobreza en documentos del Banco Mundial”, en Murillo, S. (coordinadora) Banco Mundial. Estado, mercado y sujetos en las nuevas estrategias frente a la cuestión social, Ed. Centro Cultural de la Cooperación, Buenos Aires, 2006, pág. 65. 8 | En América Latina y el Caribe, el concepto de cohesión social dista de ser riguroso y surge ante la necesidad de encarar pertinaces problemas que, pese a algunos avances logrados en los últimos años, aún perduran: altos índices de pobreza e indigencia; la extrema desigualdad que nos caracteriza; diversas formas de discriminación y de exclusión social que se remonta a un lejano pasado. Para mayor detalle ver Ottone Ernesto (2007):“Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe” disponible en el sitio web de la CEPAL: http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/27814/P27814.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl

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de muerte al poder integrador del Estado. El debilitamiento de su rol garante de las condiciones mínimas de vida de la población terminó, junto al desmantelamiento del sistema productivo nacional, derivando en crecientes niveles de desempleo, precariedad y exclusión social,9 cuyo epítome fue la profunda crisis de 2001/02. Esta crisis, que emergió como consecuencia de la primacía del mercado por sobre cuestiones laborales y sociales, exigía la revisión de las políticas basadas en aquellas ideas; sin embargo muchos proponían reiterarlas e incluso intensificarlas. Frente a este desafío los nuevos gobiernos, del Dr. Néstor Kirchner (2003-2007) y el de su sucesora, la Dra. Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 y 2011-2015), enfrentaron la mirada neoliberal, y decidieron reconfigurar el modelo socio-productivo con el objetivo de armonizar los requerimientos de la economía globalizada, de competitividad y eficiencia, con la necesidad imperiosa de mejorar las condiciones de vida de la población argentina. Esta redefinición del pacto social, no le fue ajena al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), el cual rediseñó sus acciones y programas en materia de empleo, bajo el paraguas del Plan Integral para la Promoción del Empleo “Más y Mejor Trabajo” (PMyMT), propiciando así el pasaje de un abordaje de la problemática del empleo10 con políticas pasivas, de carácter asistencialista, a políticas activas orientadas a favorecer la cantidad y calidad del empleo. El apoyo dado a estas últimas políticas a partir de la implementación paralela en algunos territorios, en primer término del Programa de Apoyo para la Reactivación del Empleo en Argentina (AREA) ejecutado desde 2004 a 2008 y, en segundo lugar, del Programa de Apoyo a la Consolidación y Mejora de la Calidad del Empleo en Argentina (CEA) ejecutado desde 2009 a 2011, ambos programas de cooperación técnica internacional11 con estructura tripartita (MTEySS, Italia Lavoro, OIT)12 facilitaron el trabajo conjunto, fortaleciendo la presentación de propuestas presentadas por los municipios alcanzados, a fin de crear condiciones adecuadas para la generación de empleo e ingresos. Aportar al análisis crítico sobre la eficacia de este enfoque combinado es el principal objetivo de este trabajo.

2. ARGENTINA SIGLO XXI: CRISIS, TRANSFORMACIÓN Y RECUPERACIÓN DESDE LOS APORTES A LAS PAE 2.1 La crisis El origen de la crisis está lejos en el tiempo, pero sabemos muchas cosas de ella. La crisis fue sustentada en políticas orientadas a desmantelar las articulaciones existentes, que favorecieron los niveles de integración y equidad característicos de nuestro país hasta entrados los años ’70. Esta década trajo consigo la aplicación generalizada de políticas de libre mercado inauguradas por el régimen militar, y que luego serían profundizadas durante los ’90 con las que recomendara en la misma línea el ya mencionado Consenso de Washington. A partir de allí se instrumentó un modelo persistente de ajuste y sobrevaloración financiera y cambiaria –complementado con una drástica desregulación y apertura económica– con el objetivo de conseguir una mayor integración internacional y dotar al mercado de un papel excluyente en la asignación de los recursos. Dentro de este contexto, la necesaria competitividad se convirtió en una obsesión, y se apeló a la única variable de ajuste que quedaba en manos locales: el empleo y los salarios, a partir de los innumerables experimentos flexibilizadores, que no sólo redujeron los niveles de empleo sino que generalizaron el descontento social. Así fue que la modernización de la década de los ’90 se construyó sobre la ya existente inequidad y marginación de vastos sectores de la sociedad argentina, llevándolas a nuevos niveles, en un contexto en el 9 | El concepto de exclusión social se diferencia del de pobreza. Mientras que el término “pobreza” califica a las personas de acuerdo con su nivel de ingresos, el concepto de “exclusión” alude tanto a la ruptura de los lazos o relaciones sociales como a la pérdida de trabajo y de derechos sociales. El concepto de exclusión social permite integrar nociones que estaban ligeramente conectadas, como pobreza y desempleo, falta de acceso a bienes, servicios y activos, renuncia o pérdida de derechos básicos. Para mayor detalle ver pág. 76 del manual de formación para docentes:“Construir futuro con trabajo decente” disponible en: http://www.trabajo.gob.ar/capacitacion/domestico/estudios.asp?cat=8 10 | Entenderemos por empleo a la circunstancia que otorga a una persona la condición de ocupado,en virtud de una relación laboral que mantiene con una instancia superior,sea ésta una persona o un cuerpo colegiado,lo que le permite ocupar una plaza o puesto de trabajo.Las personas con empleo constituyen un caso específico de personas que realizan una ocupación.Ver Glosario de Reclutamiento de la Feria Ejecutiva del Empleo del Servicio Nacional de Empleo mexicano.Disponible en: http://www.feriaejecutivadelempleo.com/front_content.php?idcat=2563 11 | La cooperación técnica internacional apunta a compartir el conocimiento acumulado y desarrollado de un país con otro, o con una organización de la sociedad civil extranjera.Por lo general, este tipo de colaboración se da a través de Programas de Cooperación Técnica en donde expertos viajan al país que solicita la ayuda para realizar trabajo de campo,asesoramiento,seminarios o conferencias. La duración de estos programas varía según el gobierno que impulse la cooperación.También comprende servicios de consultoría y de capacitación realizados por algunos donantes. Ver pág. 62 del “Manual para facilitar el acceso a la cooperación internacional” de la Red Argentina de Cooperación Internacional (RACI) disponible en: http://www.raci.org.ar/ recursos-para-ong/manual-de-cooperacion-internacional/ 12 | OIT: Organización Internacional del Trabajo.

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que sobrevivía el más adaptado, que no siempre era el más productivo. A nivel institucional, el Estado perdió su capacidad distributiva y reguladora, lo que sumado a la caída del ingreso real de amplias capas de la población produjo un proceso generalizado de movilidad social descendente y una ampliación de la brecha de desigualdad sobre todo a nivel de los ingresos percibidos.13 Ya entre los años 1998 y 2001, Argentina comienza a padecer de manera acelerada una de sus peores crisis –financiera, económica, social e institucional–, con un decrecimiento de su PBI que iba a un ritmo del 5,2% anual. Lo antedicho, en términos sociales, se expresó en los peores indicadores de toda la historia contemporánea argentina; sólo para citar los dos más importantes: (a) la situación de pobreza llegó al 57,5% de la población, y la de extrema pobreza al 27,5% (en el 2002); y, (b) el desempleo abierto14 se ubicó en 18,3% en áreas urbanas, con poco más del 50% de empleo precario.15 Esta persistente declinación del PBI provocó también una desaceleración del crecimiento del empleo que aumentó a una tasa anual algo inferior al 1% entre mayo de 1998 y fines de 2000. Posteriormente, el proceso fue de destrucción neta de puestos de trabajo, dada la agudización de las dificultades macroeconómicas. Hacia octubre de 2001, la ocupación total se ubicaba más de dos puntos por debajo de la correspondiente a mayo de 1998. La desocupación afectó con similar intensidad a los trabajadores de diferentes características, pero cabe destacar los altos niveles que alcanzó en las regiones con mayores debilidades productivas16 y particularmente en el caso de los jefes de hogar: a principios de los ‘90 sólo alcanzaba a alrededor de un 3% y se situó en el 12% hacia fines de 2001. En síntesis, el estallido que los argentinos vivimos los días 19 y 20 de diciembre de 2001 se explica, fundamentalmente, en el cariz descripto de las políticas implementadas durante el período inmediatamente anterior, que deterioraron la equidad, la justicia y la cohesión social, generando un esquema de desigualdad de ingresos y segmentación social, que devino luego en una importante precarización institucional e inestabilidad política (en menos de dos semanas se sucedieron cinco presidentes) contribuyendo de manera significativa a generar un masivo sentimiento de desconfianza al nivel de la población en general.17 2.2 La transformación Luego de una década en la que las políticas laborales eran sólo para flexibilizar y desproteger a los trabajadores –junto la ausencia del Estado en las relaciones laborales– se evidencia un cambio diametral. De 2003 a la fecha, y de la mano de la gestión del Dr. Néstor Kirchner primero y de la Dra. Cristina Fernández de Kirchner después, lo dicho se evidenció, en la gran magnitud y cobertura que contemplaron los programas de asistencia a los desocupados y sectores de menores ingresos, la articulación con el sector privado, la inspección del trabajo, la negociación colectiva, hasta la implementación en la banca oficial de líneas de créditos para las PyME en función de la nómina salarial declarada. El diseño y la ejecución de estas políticas pusieron de manifiesto una clara vuelta al rol central del Estado como agente promotor del crecimiento económico, del empleo y como piedra angular de una sociedad inclusiva. Es decir, el rol del Estado deja de ser pasivo para recuperar el papel activo que le es propio en una sociedad democrática, impulsando políticas económicas y sociales en busca de una mayor equidad distributiva, premisa básica de la justicia social. Entre los ejes que orientaron estos cambios, se colocó al trabajo de calidad como un determinante de la política pública, y se posicionó al Estado como promotor del desarrollo económico y coordinador de actores y políticas, por ejemplo, a través del estímulo a la inversión y la mejora de la competitividad. En combinación con las medidas para aumentar la productividad, se promovió la extensión de la protección 13 | L a distribución del ingreso se concentró en los sectores con mayor capacidad de ahorro y a expensas de los ingresos de otros sectores sociales. 14 | El desempleo abierto hace referencia a la cantidad de personas que no trabajan pero que en el momento del relevamiento buscan activamente trabajo y estaban en disponibilidad de trabajar. 15 | También denominado empleo no registrado; principalmente de carácter informal. 16 | En el sector productivo desaparecieron miles de empresas de los más diversos tamaños y actividades en todo el país. Las empresas que crecieron no tuvieron la dinámica necesaria para articular de manera sectorial este proceso, sobre todo en las regiones en donde cerraba o se reducía la empresa principal. Los efectos implosivos arrastraron a otras actividades dentro del área local. 17 | Tomada, Carlos;“Argentina 2003-2004. Crecimiento económico y empleo”,Presentación ante el Consejo de Administración de la OIT del Sr. Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la República Argentina, Dr. Carlos Tomada, y del Secretario de Empleo, Lic. Enrique Deibe, con motivo del Programa Global de Empleo, el día 6 de abril de 2005, págs. 7 y 8. Disponible online en: http://www.oit.org.ar/WDMS/bib/publ/libros/libro_ministrotomada.pdf

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social, la determinación de salarios dignos y la ampliación de la formación profesional. Asimismo, se consideró ineludible para asegurar la cohesión e inclusión social propender a una distribución del ingreso más equitativa, a través del diálogo social, la mencionada negociación colectiva; y la articulación de la política salarial con la protección social. Prueba de todo lo antedicho fue la transformación paulatina de los subsidios iniciales del Programa Jefes de Hogar18 (PJH), en puestos dignos de trabajo a través de programas de reinserción laboral, fortalecimiento de redes sectoriales y regionales de capacitación y formación profesional que atendieron la demanda de calificación de las actividades más dinámicas en términos de generación de empleos y permitieron actualizar las competencias de las personas para facilitar y mejorar su inserción laboral; la creación de una red de oficinas de empleo vinculadas con los actores que sostienen las tramas productivas locales con capacidades para atender, orientar y apoyar a las personas en la búsqueda de empleo; el desarrollo de instrumentos de apoyo e incentivo a empresas y entramados productivos locales para fortalecer sus capacidades y promover la incorporación de trabajadores en empleos de calidad. De esta manera, las políticas activas de empleo19 apuntaron no sólo a proveer un ingreso sino también a consolidar un esquema que permitiera mejorar la empleabilidad a través de una planificación estratégica vinculada al planeamiento territorial y en la cual el desarrollo local tuviera como requisito previo el diseño participativo de las líneas políticas a trabajarse y donde la democracia local pasara por la inclusión de la mayor cantidad posible de actores locales.20 Fue desde esta visión que se consideró como objetivo delinear estrategias de mediano y largo plazo y que el MTEySS, a través de la Secretaría de Empleo, decidió reorganizar todos los programas existentes bajo el Plan Integral de Capacitación y Promoción del Empleo Más y Mejor Trabajo21 (PMyMT), a fin de intensificar el impacto de empleo de todas las políticas de gobierno. A estos efectos, se comienza a articular en forma permanente con las políticas de otras áreas gubernamentales y se ejecutan políticas activas orientadas a la demanda de cada localidad, entendiendo que el camino de la descentralización es el más adecuado para un Estado moderno que debe acompañar el comportamiento del entorno en base a una dotación de recursos económicos y humanos y una institucionalidad local determinada. En síntesis, en este nuevo período las políticas laborales incorporaron, principalmente, estos criterios esenciales: n Promover el trabajo decente22 y, como una alternativa, la sustitución del salario por la percepción del in-

greso, a través del empleo genuino, con el objeto de reconstruir el tejido social y productivo y potenciar 18 | El PJJH fue uno de los programas más potentes en materia de protección social por su magnitud y alcance para personas desempleadas.Este programa que marcó el inicio de la aplicación de su estrategia territorial al involucrar activamente a los municipios,habilitó un subsidio (de 150 pesos) mensuales“a jefes y jefas de hogar,con hijos de hasta 18 años de edad o discapacitados de cualquier edad,o a hogares donde la jefa de hogar o la cónyuge,concubina o cohabitante del jefe de hogar,se hallaba en estado de gravidez,todos ellos desocupados y que residan en forma permanente en el país,a cambio de una contraprestación en empleo transitorio,acciones comunitarias y de capacitación,y la finalización de los ciclos de enseñanza básica.Originalmente el PJJH atendió a poco más de 2.000.000 de beneficiarios directos.Posteriormente,la dinámica de la política económica que generó un fuerte crecimiento económico fue restando beneficiarios del PJJH en la medida en que pudieron reinsertarse en el mercado laboral.Para mayor detalle ver Laría, Margarita (promoción 2004),“La Estrategia Territorial de la Secretaría de Empleo del MTEySS: Una manera de atender el problema del empleo desde lo local”,Tesis de Maestría en Desarrollo Local (Escuela de Política y Gobierno,Universidad Nacional de San Martín),pág.35. 19 | Las políticas activas de empleo, que forman parte de las políticas del mercado de trabajo (PMT), refieren al conjunto de las normas y orientaciones de un Estado para promover la inserción de las personas –en edad de trabajar– en el mercado de trabajo.Para mayor detalle ver Informe final del Programa AREA,pág.26,disponible en:http://www.programa-cea.org/informe-final-area/ 20 | Al comparar la cantidad de prestaciones no monetarias vinculadas con los programas de empleo, se observa que prácticamente estas se triplicaron entre 2003 y 2009 –pasaron de 621.000 a 1.905.000 prestaciones-, destacándose la provisión de un conjunto más articulado de acciones en materia de orientación laboral, empleo, formación y capacitación. Para más detalle ver Novick, Marta y Villafañe Soledad,“Distribución del ingreso.Enfoques y políticas públicas desde el sur”,1° ed., Buenos Aires 2011, publicación PNUD – MTEySS, pág.315. 21 | El PMyMT tiene como objetivo principal contribuir a la generación, sostenimiento y mejora del empleo mediante la articulación de distintas políticas públicas instrumentadas por el MTEySS y otros órganos del Estado nacional, provincial y municipal con la participación de los sectores productivos involucrados. Las condiciones básicas que el Plan posee son: 1) Generación de las calificaciones requeridas por regiones y ramas de actividad, fortaleciendo el entramado productivo a nivel local.2) Ejecución de acciones orientadas hacia la inclusión social y laboral de los trabajadores, afectados por el desempleo y la precarización laboral, mediante el desarrollo de sus capacidades y competencias para mejorar sus condiciones de empleabilidad.3) La promoción del Diálogo Social, como fundamento de la acción pública, a través de la integración de la Nación, las provincias, los municipios, las comunas y juntas de gobierno, junto a la participación de todos los actores. Se encuentra basado en 2 pilares institucionales: 1) la Red de Servicios Públicos de Empleo que cuenta con 389 oficinas municipales de empleo y 117 unidades de empleo en todo el país (cifras a enero de 2013) que intermedian entre la oferta y la demanda de trabajo, brindando en forma gratuita información, orientación y derivación a prestaciones de capacitación y empleo 2) el Sistema de Formación Continua que brinda formación profesional y la posibilidad de completar la educación formal hasta el novel secundario. Para acceder a información más detallada visitar: http://www.trabajo.gob.ar/masymejor/index.asp 22 | El trabajo decente resume las aspiraciones de la gente durante su vida laboral. Significa contar con oportunidades de que un trabajo sea productivo y que produzca un ingreso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad de expresión, organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y trato para todas las mujeres y hombres. Esta idea fue propuesta inicialmente por Juan Somavía en su primer informe como Director General de la OIT en 1999, y luego fue adoptada por los mandantes de la Organización –gobiernos, trabajadores y empleadores– durante la Conferencia Internacional del Trabajo de 1999. Para mayor detalle ver: http://www.oit.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc87/rep-i.htm

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el desarrollo regional. El apoyo a las iniciativas productivas locales centradas en la microempresa constituyó una herramienta válida para contribuir al desarrollo sustentable del país. n Generar

condiciones materiales y humanas para el desarrollo de actividades de intermediación en el mercado de trabajo, a través de un funcionamiento profesionalizado y en red de las diversas instituciones públicas y privadas sin fines de lucro que procuran prestar servicios.

n Mejorar

las calificaciones de los trabajadores y de los demandantes de empleo desplazados del mercado de trabajo fundamentalmente a través de acciones de capacitación laboral.

n Atender la emergencia ocupacional a través de la gestión de planes de empleo transitorio.23

2.3 La recuperación y los aportes a las Políticas Activas de Empleo desde la cooperación internacional 2.3.1 El Programa AREA La cooperación técnica internacional de la OIT, de larga data en Argentina, reafirma su compromiso de asistencia técnica para dar respuesta a la crisis de 2001-02 a través del Programa AREA. La ejecución de este Programa –marzo de 2004 a octubre de 2008– contó con la participación de la agencia Italia Lavoro24 del Ministerio de Trabajo italiano y el financiamiento de la Cooperación Italiana para el Desarrollo.25 Básicamente su objetivo general fue brindar asistencia técnica a la Secretaría de Empleo del MTEySS para la implementación de sus políticas activas de empleo, contribuyendo así a mejorar las condiciones de empleo y empleabilidad (objetivo general) en los municipios de actuación en 7 regiones: Catamarca, Córdoba, Gran Buenos Aires, Mar del Plata, Mendoza, Río Negro y Santa Fe; y en articulación con otros proyectos de la OIT. A estos efectos, las acciones del Programa se basaron en tres componentes principales asociados a tres objetivos específicos, tal como se detalla en el gráfico a continuación: Objetivos y componentes del Programa AREA CONTRIBUIR A LA MEJORA DE LAS CONDICIONES DE EMPLEO Y EMPLEABILIDAD EN LA ARGENTINA

Apoyar al MTEySS Apoyar al MTEySS Facilitar la puesta en en el proceso en la mejora de los marcha de estrategias de innovación de servicios de empleo y para el desarrollo políticas activas la formación económico local (DEL) de empleo. profesional (FP) de con énfasis en el los trabajadores. desarrollo de las MyPE MTEySS Componentes: Empleo, Formación Profesional y DEL Fuente: Informe Final del Programa AREA. Los componentes DEL y FP estuvieron a cargo de la OIT y el componente Empleo a cargo de Italia Lavoro. 23 | Laría, Margarita, op. cit., págs. 31 a 38. 24 | Italia Lavoro SpA es una agencia técnica del Ministerio de Trabajo y Políticas Sociales italiano para la promoción y la gestión de acciones en el campo de las políticas laborales, de la ocupación y de la inclusión social. Para información más detallada ver: http://www.italialavoro.it/wps/portal/italialavoro/ 25 | “El concepto de cooperación para el desarrollo no tiene una definición única, ajustada y completa, válida para todo tiempo y lugar. La cooperación al desarrollo se ha ido cargando y descargando de contenidos a lo largo del tiempo, de acuerdo al pensamiento y los valores dominantes sobre el desarrollo y al sentido de corresponsabilidad de los países ricos con la situación de otros pueblos, por lo que es preciso conocer su evolución para comprender su significado en cada momento. Un elemento fundamental para determinar el contenido de la cooperación al desarrollo es la concepción que se tenga de cuáles son las prioridades del desarrollo. Según éstas vayan cambiando, los objetivos perseguidos por la cooperación al desarrollo deben evolucionar, lo que a su vez condiciona las modalidades de cooperación. Para mayor información sobre este concepto visitar la versión online del Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo del Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional de la Universidad del País Vaco, disponible en: http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/44

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Análogamente a lo que sucedió con el PMyMT, lo destacable de este Programa fue que también contó con un enfoque territorial que contempló la participación de los distintos actores locales, tanto públicos como privados, diseñando e implementando estrategias de DEL26 (con especial atención en servicios para las microempresas y pequeñas empresas), que valoraran los recursos y potencialidades existentes en los territorios de actuación (municipios) y articulando propuestas con los diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal) y con la cooperación italiana, a fin de crear condiciones adecuadas para la generación de empleo y de ingresos.27 Así, en los municipios en donde asistió al MTEySS,28 el Programa cooperó con recursos técnicos29 para apoyar la mirada local sobre el empleo y priorizar la agenda pública. Por un lado, contribuyó al fortalecimiento del personal de las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL) con miras a la promoción y ejecución de los Acuerdos Territoriales; específicamente, a nivel de las propuestas territoriales para el desarrollo de las economías locales y, por el otro, de las oficinas municipales de empleo, para que las mismas pudieran desempeñarse como agentes de desarrollo local, formación profesional y empleo, constituyendo progresivamente una Red de Servicios de Empleo. Asimismo, AREA apoyó al MTEySS en el diseño e implementación de dispositivos de calidad para fortalecer las capacidades existentes en el país en materia de formación profesional, así como en el desarrollo de las competencias de la población trabajadora.30 Para mayor detalle sobre al apoyo otorgado hacia las instancias orgánicas de la Secretaría de Empleo y los términos organizacionales del Programa AREA, ver el Anexo I del presente documento. El punto de partida fue siempre la premisa de que para que el desarrollo local aumente las oportunidades de inclusión social y laboral de las personas excluidas de los mercados laborales o más amenazadas por el desempleo, era preciso que sea el Estado quien asuma la responsabilidad de atender y resolver los problemas del empleo y la inclusión, involucrando a todos sus niveles de gestión, adquiriendo aquí la cooperación internacional, un rol auxiliar.31 En el caso argentino, dado el carácter federal del Estado y considerando su estructura económica de mediano desarrollo, desde el MTEySS como desde el propio Programa AREA se consideró que los servicios de empleo y el DEL debían promoverse y ejecutarse conjuntamente, como dos caras de una misma moneda. En el Anexo II del presente documento se enlista la cantidad total de municipios de intervención del componente Empleo y DEL y los principales resultados del componente transversal de FP que dan cuenta de la importante magnitud y alcance de las acciones desarrolladas por el Programa AREA. En síntesis, la función innovadora del Programa, fue apoyar el refuerzo (no la imposición) de las políticas públicas de instrumentación local ya definidas de antemano por el gobierno argentino; tendiendo a enriquecerlas con el aporte de mejores prácticas y a complementarlas con una visión global de la problemática del empleo y del concepto de Trabajo Decente32 propios de las Naciones Unidas y de la OIT en particular. En ese sentido, en el Programa AREA, en la práctica, se plasmó, por primera vez, una adecuada convergencia entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)33 y el concepto de Trabajo Decente; habiendo ayudado a esta convergencia el hecho de que el Gobierno argentino hizo suyos tanto los Objetivos de Desarrollo del Milenio como el concepto 26 | El DEL, según el proyecto "Desarrollo económico local y descentralización en América Latina” de CEPAL/GTZ, comprende“un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial del desarrollo existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o región. Cada localidad o territorio se caracteriza por una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo, un sistema productivo, una capacidad empresarial y conocimiento tecnológico, una dotación de recursos naturales e infraestructuras, un sistema social y político, una tradición y una cultura, sobre los que se articulan los procesos de crecimiento económico local”.Para mayor detalle ver Aporte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, pág. 53, disponible en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/ 27 | Villar, Alejandro;“Políticas municipales para el desarrollo económico social”, Ediciones CICCUS, Buenos Aires, 2007, pág. 93. 28 | El ámbito de intervención del Programa AREA comprendió 7 regiones argentinas: Catamarca, Córdoba, Gran Buenos Aires, Mar del Plata, Mendoza, Río Negro y Santa Fe. 29 | Entre estos recursos cabe destacar, en particular, el rol de la Plataforma Informática de Intermediación Laboral como capacidad instalada y apropiada, que contribuyó y sigue contribuyendo sustancialmente, cada vez con un mayor alcance, al encuentro más eficaz, entre la oferta y la demanda de trabajo local (intermediación laboral). 30 | El componente de FP surgió durante el año 2005, por iniciativa de la Oficina de la OIT en Argentina, con el propósito de apoyar a la Secretaría de Empleo en “la formulación e implementación de descriptores de calidad para el desarrollo de las calificaciones y la formación profesional”, en el marco del PMyMT. Para mayor detalle ver, la pág. 78 de Aporte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe Final del Programa AREA, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/ 31 | La cooperación internacional pasa a constituirse en un ámbito para el desarrollo de políticas públicas, tanto internacionales como de aquellas políticas domésticas que, en forma concertada (y ya no impuesta como antaño) puedan contribuir a prevenir la generación de males públicos globales (por ej.: el desempleo). Se trata en efecto de una nueva visión de la cooperación internacional, (como un asunto de interés recíproco) en cuanto contribuiría a achicar la brecha de desigualdad que caracteriza al sistema económico internacional a través del empoderamiento de los países receptores que estarían así en mejores condiciones para lidiar con sus propios problemas. Este nuevo enfoque coincidió, partir de 2003 también con una nueva manera de hacer política social en Argentina (con mayor involucramiento de sus beneficiarios). 32 | El trabajo decente resume las aspiraciones de la gente durante su vida laboral. Significa contar con oportunidades de un trabajo que sea productivo y que produzca un ingreso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad para que la gente exprese sus opiniones, organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y trato para todas las mujeres y hombres. Para mayor detalle visitar: http://www.oit.org.ar/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=211&Itemid=198 33 | Para mayor detalle sobre los ODM visitar: http://www.politicassociales.gov.ar/odm/

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de Trabajo Decente (en octubre de 2003 se sancionó la Ley 25.87734 sobre el ordenamiento del régimen laboral que incorpora el concepto de Trabajo Decente a las políticas públicas de Argentina). Finalmente, el programa AREA concluyó en diciembre de 2008, y dio pie a un nuevo programa: el CEA. 2.3.2 El Programa CEA El Programa CEA comienza a implementarse en 2009, contando con la misma estructura operativa tripartita, y planteándose como principal objetivo consolidar y extender a todo el país, el trabajo conjunto y la cooperación que la OIT, a través del programa AREA, había emprendido junto con el MTEySS e Italia Lavoro entre 2004 y 2008. El eje fundamental del programa consistió en brindar asistencia técnica, entendida como un respaldo activo a la Secretaría de Empleo del MTEySS, para crear más y mejores condiciones de trabajo decente en Argentina. El objetivo general del Programa fue “contribuir a la creación y mejora de la calidad del empleo en el ámbito de todo el territorio nacional, especialmente entre los sectores más pobres de la sociedad, brindando apoyo a la Secretaría de Empleo en el diseño, desarrollo y adecuada gestión de sus políticas activas de empleo, enmarcadas en el diálogo social y con una decidida participación de los estados locales y provinciales”. En consonancia con los objetivos y estrategias de la OIT, el CEA se concibió en el marco del segundo objetivo estratégico:“Crear mayores oportunidades para que mujeres y hombres puedan tener empleos e ingresos dignos”.Así, sus prioridades y sus acuerdos de trabajo con el MTEySS se centraron en cuatro grandes campos: a) la puesta en marcha de políticas activas; b) la descentralización territorial o municipal de los servicios públicos de empleo; c) la participación de los municipios en la promoción del empleo, y d) la atención de poblaciones vulnerables, especialmente los más jóvenes. Por lo tanto, el Programa también contribuyó, hasta su finalización en 2011, a la participación de Argentina en el Pacto Mundial para el Empleo,35 alentado por la OIT, al apoyar las acciones de gobierno que han servido para la consolidación de mejores condiciones de trabajo y de empleo, y que se han planteado como un eje político fundamental para garantizar resultados de las políticas de empleo. Al inicio de la ejecución del CEA, se mantuvieron reuniones con autoridades del MTEySS, especialmente de la Secretaría de Empleo, para definir objetivos y prioridades (detallados en la tabla a continuación), y facilitar y optimizar el intercambio y los recursos Objetivos

Prioridades

1. Contribuir al fortalecimiento institucional y operativo de la Secretaría de Empleo del MTEySS a nivel central y de las GECAL para la adecuada ejecución de las políticas activas de empleo.

n

2. C ontribuir al fortalecimiento de los ministerios o secretarías de trabajo de los gobiernos provinciales y municipales (oficinas de empleo) para la implementación integrada de las políticas activas de empleo del MTEySS; especialmente, mediante la transferencia de metodologías y herramientas para mejorar la empleabilidad y formación profesional y los servicios de empleo, facilitando su decidida intervención en el fomento del desarrollo económico territorial.

n

3. F acilitar la implementación de políticas activas de empleo orientadas a las poblaciones con mayores niveles de pobreza y problemas de empleo (principalmente jóvenes y mujeres), con una activa participación de los actores locales.

n

n

n

n

Generación de instrumental para la gestión de las políticas activas de empleo, especialmente para el monitoreo y evaluación. Fortalecimiento de las GECAL Fortalecimiento de las áreas de promoción del empleo de los gobiernos provinciales para que atiendan de manera integral la problemática de empleo articulada y concertadamente con los municipios y el propio MTEySS. Fortalecimiento de las oficinas de empleo y equipos municipales responsables de promover el DEL. F ortalecimiento del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo36 (PJMyMT). Fortalecimiento del Seguro de Capacitación y Empleo37 (SCyE), en especial del esquema local de prestaciones

34 | Los contenidos de la ley 25.877 se pueden acceder en detalle visitando: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/93595/norma.htm 35 | Para información detallada sobre el Pacto Mundial para el Empleo visitar: http://www.ilo.org/jobspact/lang--es/index.htm 36 | El PJMyMT busca generar oportunidades de inclusión social y laboral de los jóvenes, a través de acciones integradas, que les permitan construir el perfil profesional en el cual deseen desempeñarse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formación y prácticas calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una actividad productiva de manera independiente o insertarse en un empleo.Para más información dirigirse a: http://www.trabajo.gob.ar/jovenes/ 37 | El SCyE es un esquema integrado de prestaciones por desempleo no contributivo para apoyar a diferentes públicos en la búsqueda activa de un empleo,a través de la actualización de sus competencias laborales y de su inserción en empleos de calidad.Esto implica una asignación monetaria mensual no remunerativa de $225 durante los primeros 18 meses y de $200 durante los últimos 6 meses.Esta asignación es acompañada por acciones (prestaciones) que debe realizar el participante.Para más información dirigirse a:http://www.trabajo.gob.ar/segurocapacitacion/

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Objetivos

Prioridades

4. Facilitar un efectivo intercambio a nivel del MERCOSUR en torno a las políticas activas de empleo especialmente referidas a la empleabilidad, los servicios de empleo, la formación profesional y el desarrollo económico territorial.

n n

A poyo a Paraguay y Uruguay en la puesta en marcha de políticas activas de empleo. Difusión de la experiencia en el campo de las políticas activas de empleo del MTEySS.

La estrategia del CEA resultó muy efectiva: se aportó, se articuló y promovió las políticas de empleo en base al diálogo con los actores, a diagnósticos y estudios, y a la implementación de distintas modalidades de desarrollo de capacidades. Trabajó en base a vínculos sistemáticos, diferenciados y a la vez articulados entre sí, con los actores de los tres niveles de gobierno: a) los responsables de la política, es decir los equipos de la Secretaría de Empleo; b) los actores provinciales, y c) los actores locales, principalmente las oficinas de empleo, con un papel central en el territorio ya que brindan los servicios a la población y se articulan con otros actores locales. El hecho de que los organismos nacionales trabajasen con otros a nivel provincial y local, que los apoyasen y les transfirieran la implementación de la política y los programas, los fortaleció, en tanto sus acciones ganaron en calidad y cobertura. En la búsqueda permanente de articulación entre actores y políticas, destacó el trabajo realizado con cuatro gobiernos provinciales: Chaco, Tucumán, San Juan y Salta. El CEA también colaboró con la articulación de actores no estatales, como los del mundo del trabajo y la producción o los de la formación. Se incrementaron los recursos y se desarrollaron capacidades colectivas de diálogo social para brindar mejores servicios de empleo. Se desarrollaron frecuentes talleres, encuentros y seminarios con este fin. Los temas que trataron estos encuentros fueron: sensibilización e información (25 eventos); planificación y organización (21 eventos); concertación de actores (10 eventos); desarrollo empresarial y promoción de la producción (10 eventos) y formación profesional (cuatro eventos). En relación con la formación profesional, el aporte se circunscribió mayormente a proyectos en el marco de los acuerdos territoriales y de los entramados productivos, y a talleres de formación profesional. Particularmente, cabe remarcar la colaboración realizada para la elaboración de diseños curriculares innovadores para lograr la pertinencia de la oferta a la demanda del territorio, y la asistencia brindada para la firma de convenios con universidades y para ampliar la oferta de cursos de formación profesional en los territorios. Estos convenios buscaron contribuir a la calidad del empleo y de la formación profesional mediante el fortalecimiento de los esquemas locales de prestaciones. Habitualmente se identificaron cursos de formación profesional pertinentes a cada territorio, y se trabajó articuladamente entre el MTEySS, las universidades, los ministerios de educación y las oficinas de empleo. Adicionalmente a sus aportes a las líneas de trabajo mencionadas, el CEA hizo un gran esfuerzo por agregar un valor: el de la autosostenibilidad, que instala, genera y fortalece capacidades y activos. En este sentido cabe remarcar, particularmente, el auspicio del Programa, para el desarrollo de una gran cantidad de estudios para el diseño e implementación de políticas activas. Estos trabajos tuvieron como objetivo apoyar las políticas del MTEySS y sistematizar la información y los aprendizajes. Parte de este material fue elaborado exclusivamente por consultores de la región; otra parte, con cooperación de expertos locales o de equipos del programa de otras regiones. Para mayor detalle sobre los títulos y contenidos de estos estudios, ver el Anexo III del presente documento. Por último, cabe subrayar que, a diferencia del programa AREA, que trabajó de manera directa, organizada y regular con casi todas las direcciones del MTEySS, el CEA trabajó y contribuyó en menor grado al fortalecimiento de la estructura central del MTEySS. Dada la vocación descentralizadora de la política, su incidencia más directa fue respecto de las GECAL38 y los municipios.39 La medición de los efectos del CEA debería hacerse con una perspectiva de continuidad. El AREA sentó las bases a partir de las cuales el CEA profundizó, amplió e incluso reacomodó su intervención.40 38 | Para mayor detalle sobre la capacitación de funcionarios y consultores de la Secretaría de Empleo, a nivel central y de las GECAL ver el Anexo IV del presente documento. 39 | Para más información sobre el fortalecimiento institucional de los municipios intervenidos, dirigirse al Anexo V del presente documento. 40 | Para mayor detalle sobre los campos de trabajo, objetivos, prioridades, estrategias, y de más particularidades del Programa CEA, ver Políticas Públicas de Empleo y Territorio. Informe final del Programa CEA, págs. 16, 17 y 61 a 69, disponible en: http://labordoc.ilo.org/record/440848/

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Lo que se constata es que, en un lapso breve, la prioridad pasó de la asistencia a la promoción del empleo y la formación. Las políticas de empleo cumplieron con ese rol y, primero el programa AREA y luego el CEA, tuvieron un papel activo y crítico, llevado adelante en plazos muy exigentes para las modalidades de organización y funcionamiento propias del Estado.

3. ALGUNAS PROPUESTAS PARA FUTURAS INTERVENCIONES No han sido escasas las dificultades, internas y externas, que se han enfrentado durante la ejecución de los dos programas; con las contrapartes y con las organizaciones sociales; con otros sectores del Estado y otros actores de la sociedad civil. Sin embargo, en general, todos los problemas se han atendido y resuelto de la mejor manera posible. No obstante, la problemática del empleo en la Argentina requiere aún de muchos esfuerzos y recursos con miras, por un lado, a la consolidación del trabajo realizado, a partir de insistir en el fortalecimiento y articulación de la institucionalidad provincial, municipal y local comprometida con las tareas de promoción del empleo. Por el otro, debería darse atención prioritaria a aquellos grupos en mayor situación de vulnerabilidad social no considerados explícitamente hasta el momento en este tipo de intervenciones conjuntas, o que si lo han sido siguen padeciendo con más tenacidad los desajustes entre la oferta y la demanda de trabajo de manera prolongada (desempleo estructural), en determinadas épocas del año (desempleo estacional) o ante determinadas fases de expansión y recesión de la economía (desempleo cíclico o coyuntural). Considerando lo antedicho, las propuestas para futuras intervenciones se focalizarán, a nivel del trabajo en terreno y a nivel de los procesos impulsados por el MTEySS, esbozando algunas ideas que podrían considerarse para la mejora integral y la mayor pertinencia de lo que puedan llegar a ser las futuras intervenciones que aborden estos nuevos y/o persistentes problemas de empleabilidad, con el auspicio de la cooperación internacional. En cada apartado, a continuación, en la parte superior de cada tabla se detallan los problemas detectados y en la inferior la(s) mencionadas propuesta(s) para su resolución. 3.1 A nivel de la coordinación intergubernamental PROBLEMA Obstrucción de la óptima aplicación de las políticas de empleo en algunos territorios por falta de una congruencia que sea completa en los tres niveles del Estado (nacional, provincial y municipal), la política de empleo y el sistema institucional que la sustenta. Varios programas de empleo se han iniciado bajo presión y con gran urgencia, incorporando en breves plazos grandes cantidades de población. Esto lleva a introducir, en algunos casos, proyectos inconexos en las distintas jurisdicciones, sin efectos lo suficientemente perdurables. PROPUESTAS PARA SU RESOLUCIÓN Continuar fomentando la capacidad institucional de los actores locales, públicos y privados, fortaleciendo los ámbitos de concertación local, a fin de que impacten estratégicamente en el avance efectivo y el mejoramiento de la calidad de los procesos territoriales de promoción del empleo.

Contar con carteras de proyectos preparadas con anticipación a las situaciones de aumento del desempleo. Mantener un inventario permanente y actualizado de proyectos intensivos en mano de obra, de donde se escogerían aquellos que se realizarían tanto para atenuar el desempleo estructural como el cíclico.41

Desde la cooperación, contribuir a favorecer el intercambio y articulación entre los diferentes niveles de gobierno y el sector privado, por ejemplo a través del auspicio de reuniones técnicas y encuentros regionales y provinciales para la promoción del empleo y el DEL.

41 | Una manera práctica de vincular los programas de empleo a la planificación podría lograrse reservando determinados trabajos en los proyectos de desarrollo urbano o regional, para ser efectuados mediante los programas de empleo intensivo en mano de obra.

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3.2 A nivel de las articulaciones internas en el país PROBLEMA Manifestación de algunas fragilidades funcionales y deficiencias estructurales en la red institucional de promoción del empleo. Entre las fragilidades funcionales se encuentra la dificultad de generar tiempos y espacios adecuados para la reflexión/corrección de algunos aspectos necesarios, de las líneas políticas trabajadas, tanto en los municipios como en las GECAL. Entre las deficiencias estructurales, destacan la alta rotación de los equipos técnicos,42 las limitaciones en la formación previa de algunos miembros de estos equipos –lo que no les permite aprovechar los contenidos propuestos–, y la organización burocrática, que limita las transferencias ágiles de competencias y contenidos al ámbito municipal o de las GECAL mismas. PROPUESTAS PARA SU RESOLUCIÓN Continuar apalancando procesos formativos que se orienten a mejorar los procesos de decisión estratégica, consolidando los sistemas de información, y mejorando las articulaciones internas a partir de un trabajo en equipo y una comunicación más fuertes.43

Promover un mayor involucramiento de las GECAL en la definición de políticas. Es recomendable incluir espacios de transferencia y reflexión en las agendas de estos ámbitos, con este fin. El apoyo de la cooperación resulta más efectivo si implica transferencia de conocimiento e información acompañada de importantes esfuerzos por integrar y adaptar las estrategias y metodologías a las realidades locales.

3.3 A nivel de los servicios de empleo locales PROBLEMA Imposibilidad de sostener regularmente en el tiempo los equipos técnicos en las oficinas y unidades de empleo, lo que hace que la transferencia de saberes y buenas prácticas en materia de servicios de empleo se vuelva innecesariamente reiterativa, y los resultados obtenidos no sean perdurables. PROPUESTAS PARA SU RESOLUCIÓN Contemplar nuevas modalidades de contratación de personal que complementen los salarios que pagan los municipios. De esta forma se podría lograr una mayor sustentabilidad de los logros obtenidos y que los funcionarios locales capacitados puedan cobrar un salario digno, permaneciendo más tiempo en sus posiciones. Esto permitiría también incidir en la programación operativa de su trabajo, pidiéndoles resultados a partir de esta complementación salarial.

Aumentar los recursos destinados para mejorar las condiciones del ambiente de trabajo de los equipos técnicos sobre todo a partir de la provisión adecuada de los insumos materiales necesarios para la tarea cotidiana y de las tecnología de comunicación esenciales como son líneas telefónicas funcionales y un acceso a Internet adecuado.44

Certificar la formación del personal que ya ha logrado cierta estabilidad, contribuiría al fortalecimiento y a la profesionalización de su rol actoral. Por ejemplo, se podría promover la creación de la figura de “agentes de servicios de empleo” constituyendo una capacitación a los equipos, que sea certificada por el MTEySS dándole puntaje al personal capacitado al interior del municipio.

La cooperación puede contribuir al fortalecimiento de los gobiernos municipales (a través de las oficinas y unidades de empleo) para la implementación integrada de las políticas activas de empleo del MTEySS; especialmente, mediante la transferencia de metodologías y herramientas para mejorar la empleabilidad y formación profesional y los servicios de empleo, facilitando su decidida intervención en el fomento del DEL.45

42 | Vale la pena mencionar que el cambio de autoridades municipales en algunas comunas obligó a un nuevo ejercicio de acciones ya ejecutadas a los efectos de mantener – en esos lugares – viva y operativa la Red de Servicios de Empleo o las Mesas de Promoción para el DEL. Comunicaciones oportunas desde nivel central para que se ratifiquen o rectifiquen equipos técnicos de las oficinas y/o unidades de empleo ante los cambios por las elecciones hubieran podido, en algunos casos, limitar los alcances de esta situación. 43 | Cabe señalar que las GECAL tienen la función de promover acciones para la generación de puestos de trabajo y calificación de recursos humanos, contando como herramienta principal con los programas de empleo y capacitación. Tienen a su cargo la asistencia técnica para las instituciones interesadas en la presentación de proyectos que se encuadren en los programas, así como de la recepción, evaluación y aprobación de los mismos y su posterior seguimiento en el caso de ser aprobados. 44 | Esto es prioritario sobre todo para poder ampliar la utilización de los sofisticados instrumentos informáticos que tiene la Plataforma Informática de Intermediación Laboral, inicialmente transferida y adaptada para Argentina desde Italia a través del Programa AREA. 45 | Justamente, en este sentido, sería importante la asistencia que se pueda obtener para la identificación de líneas de trabajo y proyectos que específicamente puedan tener efectos permanentes sobre la generación de empleo como pueden ser, por ejemplo, proyectos de obra público local, mejoramientos de tierras, capacitación y formación de pequeñas y microempresas.

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3.4 A nivel del acceso y gerenciamiento de información en materia de empleo PROBLEMA Carencia ocasional de información básica y confiable en materia de empleo, sobre ciertas localidades y provincias. PROPUESTA PARA SU RESOLUCIÓN Revisar, profundizar y, cuando sea pertinente, gerenciar, nuevos procedimientos estándar, que permitan enviar y centralizar la información actualizada de las oficinas de empleo en la Dirección de Información Estratégica para el Empleo de la Secretaría de Empleo, para que esté disponible para todas las áreas del MTEySS que requieran estos datos para planificar sus intervenciones territoriales (en forma conjunta con iniciativas de la cooperación cuando sea factible). Es prioritario que cuando se realice una acción con un municipio se pueda acceder sin dilaciones a esta información.46

3.5 A nivel del abordaje de poblaciones específicas con problemas de empleabilidad PROBLEMA Desconexión y yuxtaposición de esfuerzos, junto con erogaciones adicionales e innecesarias de recursos, sobre todo, económicos a partir de la primacía de acciones individuales más que institucionales, en lo concerniente a las estrategias de abordaje para grupos sociales vulnerables47 con problemas de empleabilidad local por parte de las distintas administraciones públicas.48 PROPUESTAS PARA SU RESOLUCIÓN Institucionalizar estas iniciativas específicas para evitar su dispersión; considerando especialmente que la construcción de capital social e institucional es uno de los ejes de una política de desarrollo con empleo decente, y que estos procesos son a largo plazo. En este sentido, la cooperación ha prestado y se necesita que siga prestando, un importante apoyo para la sistematización de las experiencias y buenas prácticas que se consideran para el abordaje de las problemáticas que afectan a estos grupos y su difusión entre todos los actores intervinientes para producir un efecto multiplicador en los territorios de intervención.

Se sugiere, por un lado, la implementación de un ámbito interinstitucional con actores público-privados (cámaras, FAM, representantes municipales y sindicatos) para el replanteo y mejora de la ejecución local de las políticas activas de empleo (feedback) que contemple las características particulares de estos destinatarios específicos. Por el otro, apoyar de manera continua las acciones de fortalecimiento de las áreas de promoción del empleo de los gobiernos provinciales49 para que atiendan de manera integral la problemática de empleo concertadamente con los municipios y el propio MTEySS en esta materia.

Dado que estos grupos más vulnerables poseen ingresos inadecuados, muchas veces incluso para cubrir sus necesidades básicas, es esencial que las contraprestaciones económicas que reciban por participar en programas específicos representen realmente una contribución significativa al ingreso familiar. Asignaciones muy por debajo de los sueldos mínimos o que no alcancen para la subsistencia familiar, impiden que estos programas cumplan con una de sus funciones esenciales que es la de contribuir a la mejora inicial de los ingresos de estos grupos destinatarios para luego poder seguir proporcionándoles herramientas adicionales que los ayuden a obtener un trabajo decente (entre ellas destacan las de formación profesional).

En síntesis y retomando las palabras del ministro Tomada al presentar el Plan Estratégico 2012-2015,50 en la Argentina de los últimos 10 años los problemas han cambiado: las altas tasas de desempleo, pobreza y exclusión han retrocedido como resultado de un proceso continuado y sistemático de crecimiento económico y de políticas de redistribución que han recuperado los equilibrios socioeconómicos de una sociedad más digna.51 En ese marco aparecen nuevos retos que no están asociados a la decadencia sino a las expectativas 46 | Para ahondar sobre alguna de las limitaciones aquí señaladas, ver Políticas Públicas de Empleo y Territorio. Informe final del Programa CEA, páginas 69 a 72, disponible en: http://labordoc.ilo.org/record/440848/ 47 | Por ejemplo, mujeres y jóvenes, peones rurales, grupos migrantes y sectores en situación de mayor vulnerabilidad como los discapacitados. Cabe señalar que el MTEySS ha demostrado contar con estrategias exitosas, a gran escala, para este tipo de beneficiarios como es el PJMyMT, que sería necesario replicar –considerando las particularidades de cada caso– en las demás poblaciones señaladas. 48 | La articulación y los espacios de diálogo con actores privados y con ministerios nacionales y provinciales, que operan en los mismos territorios y tienen estrategias para poblaciones similares, no se encuentran lo suficientemente coordinados. 49 | En la mayoría de los estados provinciales las áreas de promoción del empleo no están adecuadamente definidas, y cuando lo están, no cuentan con recursos económicos y humanos suficientes, mientras que en otros, son solo replicadores o canalizadores. 50 | Este Plan para el período señalado, integra las proyecciones y líneas de acción de todas las áreas del MTEySS. 51 | Ver gráfico en Anexo VI del presente documento, a modo de sustento de esta afirmación.

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de desarrollo y progreso colectivo. Para darles respuesta, se necesita una actitud innovadora para abordar los problemas, una mejora continua de la gestión cotidiana y resultados que transformen las condiciones de vida de nuestro pueblo. Estas propuestas representan un humilde ejercicio, en ese sentido.

4. REDUCIR EL DÉFICIT DE TRABAJO DECENTE, UN DESAFÍO TODAVÍA EN CIERNES Luego de experimentar las consecuencias de una coordinación basada en el rol del mercado y su potencial regulador, y de poseer una escasa autonomía en el manejo de herramientas de política en la década de los ‘90, actualmente se verifican la importancia y las potencialidades de la coordinación y regulación institucional, las cuales permiten afirmar la existencia de diferentes modelos de desarrollo en un contexto de globalización. En esta nueva etapa posneoliberal, inaugurada en Argentina en 2003, se buscó rescatar la implementación de una alternativa distinta, que ubica al pleno empleo52 y al alivio de la pobreza en el centro de las políticas públicas y en el objeto de la cooperación internacional –a partir de los 2 programas elegidos aquí como caso de estudio–, promoviendo la articulación sectorial y regional, restableciendo los vínculos sociales (a través del trabajo decente) y favoreciendo el desarrollo económico (en los territorios y de manera participativa). Lejos de existir un único mecanismo de coordinación a través del mercado y de su sistema de precios, el Estado recuperó paulatinamente, mediante las instituciones, un rol de coordinación y de regulación, lo que posibilitó la construcción de un modelo de desarrollo económico diferente. En efecto, el patrón de crecimiento vigente desde 2003 permitió articular la política económica con las productivas, sociales y laborales. Las últimas estuvieron fundadas en el fortalecimiento de la institucionalidad y de la promoción de la negociación colectiva, de la mediación en los conflictos, en la implementación de políticas activas y de regularización del trabajo así como en las políticas de ingreso y de protección social. Entre los cuartos trimestres de 2003 y 2009, la tasa de empleo pasó del 39,9% al 42,4%53 mientras que la tasa de desocupación se contrajo del 14, 8 al 8,4% de la PEA, situándose ya para el último trimestre de 2011 en 6,7% según los indicadores socioeconómicos del INDEC, alcanzando el nivel más bajo desde 1992.54 En este mismo contexto, entre 2003 y 2011, el PBI creció a una tasa promedio del 7,8%, a pesar de la desaceleración registrada en 2009 producto de la crisis financiera internacional y de la importante sequía que afectó al sector agropecuario. El crecimiento económico fue acompañado por superávit fiscal y de cuenta corriente. Ello, sumado a la recuperación de la política monetaria (al haberse abandonado la convertibilidad), otorgó mayor margen de maniobra a las políticas públicas. En particular, al actuar el trabajo como articulador entre la esfera económica y la social, tuvo un gran impacto en la mejora de las condiciones de vida de la población. Mejoraron los indicadores de pobreza y distribución del ingreso, ubicándose en niveles inferiores a los registrados antes de la crisis de 2001. Evidentemente, el Estado ha tenido un rol protagónico en la organización y respaldo del proceso de concertación, tanto al nivel de las políticas económicas, de las políticas sociales expansivas y redistributivas y la recuperación de las capacidades de negociación sindical cuanto al protagonismo del MTEySS como ámbito promotor y coordinador de los institutos tripartitos. Todo ello ha generado un clima favorable al intercambio entre los actores productivos en condiciones de un nuevo equilibrio.55 Sin embargo, no alcanza el ámbito nacional para mejorar las condiciones de vida y de trabajo de las personas. No se puede vivir en una Isla, el país de Nunca Jamás, intocable para los embates de las condiciones opresivas o desfavorables que impongan otros países o las empresas multinacionales con su poder que supera los de muchos estados.

52 | Según el Convenio sobre la política del empleo que la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó en 1964, la existencia de pleno empleo supone que: i) haya trabajo para todas las personas que estén disponibles y que busquen trabajo; ii) dicho trabajo sea tan productivo como sea posible; y iii) las personas mencionadas tengan libertad para escoger el empleo y que cada trabajador tenga todas las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo dicha formación y las demás competencias profesionales que posea. Las situaciones en que no se realiza el objetivo i) corresponden al desempleo, y aquellas en que no se satisfacen los objetivos ii) o iii) se refieren principalmente al subempleo. Para mayor información visitar: http://www.ilo.org/global/statistics-and-databases/ statistics-overview-and-topics/underemployment/lang--es/index.htm 53 | Este incremento del empleo estuvo motorizado en particular por el empleo formal en relación de dependencia. 54 | Novick, Marta y Villafañe, Soledad, op. cit. pág. 314. 55 | OIT: Tercer Programa de Trabajo Decente por País para Argentina- período 2012 a 2015, pags. 2 y 5 disponible online en: http://www.ilo.org/public/english/bureau/ program/dwcp/download/argentina2012-15.pdf

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En el mundo globalizado hay que fijar reglas globales y poner el énfasis en la producción, contraria a la especulación; en la protección social que no se excusa en la falta de recursos para disminuir los beneficios sociales sino que busca los recursos necesarios para mantenerlos, y en la unión internacional de las organizaciones de trabajadores que puedan presentar un frente homogéneo, reestabilizador de sus flaquezas comparativas con los grandes grupos económicos.56 Claramente, tal como se sostuvo durante la Declaración de Mar del Plata, en el marco de la Cuarta Cumbre de las Américas, reconociendo la existencia de factores externos que obstaculizan el crecimiento económico, se hace necesario reafirmar la importancia de la cooperación internacional para con los países que necesiten de la complementación de sus esfuerzos nacionales para cumplir con sus programas de desarrollo y los compromisos de los objetivos del milenio, cooperación que coadyuvará a la generación de empleo y a la gobernabilidad democrática.57 Finalmente, en base a las sinergias de trabajo planteadas, y partiendo de la premisa de que la experiencia internacional muestra que, cada vez más, el impacto de la globalización sobre los países está ampliamente mediado por las políticas públicas nacionales, por su grado de coordinación y por su adaptación al contexto internacional, se han hecho aquí algunos señalamientos a futuro, para la reformulación y el mejoramiento continuo de este proceso de retroalimentación constitutivo de este tipo de políticas. Todo ello rescatando, por un lado, el mandato original de la OIT como mejor medio de de respuesta a los derechos laborales fundamentales y, por el otro, repensando, críticamente, la relación entre la política de apertura comercial y financiera, la política macroeconómica y las políticas de empleo y de redistribución de ingresos, en base a los ejes del trabajo decente tal como fueron planteados en la Agenda Hemisférica 2006/2015 de Trabajo Decente en las Américas.58 La perspectiva de una mayor equidad distributiva que permita limitar los efectos negativos de las fallas de mercado, protegiendo, especialmente, a los grupos sociales en situación de mayor vulnerabilidad que son los que aún siguen padeciendo en mayores proporciones los déficit de trabajo decente,59 es el desafío que habremos de enfrentar con mayor énfasis en la prosecución de un desarrollo aún más inclusivo. En esta dinámica, es que se discute cómo Argentina vuelve a constituirse en actor importante en materia laboral, proyectándose desde la región hacia el mundo, y como partícipe de un proceso de mayor protección a los trabajadores, de refuerzo de la legislación laboral y de implementación de políticas del mercado de trabajo.

56 | Corradetti, Susana y Tomada, Carlos Alfonso,“Hacia la coherencia de políticas en materia de ratificación de convenios internacionales de trabajo”.Artículo entregado durante el Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno, pág. 5. 57 | Declaración de Mar del Plata – Cuarta Cumbre de las Américas,“Crear Trabajo para Enfrentar la Pobreza y Fortalecer la Gobernabilidad Democrática. Documento entregado durante el Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno, págs. 3, 10 y 11. 58 | Para acceder a los contenidos detallados de la Agenda Hemisférica 2006/2015 de Trabajo Decente en las Américas visitar: http://www.oit.org.pe/americas2010/DESCARGAS/agenda_hemisferica.pdf 59 | El déficit de trabajo decente se traduce en una oferta de empleo insuficiente, una protección social inadecuada, la denegación de los derechos en el trabajo y deficiencias en el diálogo social.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 95

5. ANEXOS Anexo I: Detalle de la asistencia técnica brindada hacia la Secretaría de Empleo y términos organizacionales del Programa AREA En términos generales, como parte de los 3 componentes mencionados y de manera permanente se desarrollaron las siguientes líneas de acción, principalmente orientadas a las instancias orgánicas de la Secretaría de Empleo a nivel central: Direcciones Nacionales, Direcciones y Coordinaciones; y, al nivel de las GECAL:



 Diagnósticos y estudios para dar soporte al trabajo: Estudios de casos diversos. Estudios técnicos específicos. Inventarios institucionales. Análisis sectoriales para identificar ocupaciones críticas de los sectores productivos. Análisis transectorial en materia de normalización de competencias laborales.

n

 Producción de metodologías y herramientas

n

Capacitación de equipos del MTEySS y de operadores: funcionarios y consultores del MTEySS central y de las GECAL, de municipios, actores sociales e Institutos de Formación Profesional vinculados al quehacer del Programa.

n

 Implementación de mecanismos de información: Plataforma informática para la Red de Servicios de Empleo. Mecanismo de Información para la transferencia de tecnología para el desarrollo económico local (MIDEL) en la página web de AREA que incluye: Biblioteca electrónica, Servicio de información sobre herramientas y recursos para el DEL, información sobre eventos, orientación para la micro y pequeña empresa sobre oportunidades de negocios (mercados, producción) y servicios (financieros y no financieros), entre otros. Diseño y desarrollo de un modelo de Observatorio Local de Trabajo y Empleo. n

n

Apoyo permanente a los equipos técnicos del MTEySS a nivel central y de las GECAL; y, a través de éstas, a los municipios y diversos actores locales.

En términos organizacionales, el Programa instaló una Unidad Central, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y siete Unidades Regionales ubicadas en Catamarca, Córdoba, Gran Buenos Aires, Mar del Plata, Mendoza, Río Negro y Santa Fe. La dirección general del proyecto estuvo a cargo de la OIT a través de un Consejero Técnico Principal que contó con un Comité Central de Gestión integrado por éste, el Consejero Técnico Adjunto (representante de Italia Lavoro en el Programa) y una Directora Nacional en representación del MTEySS. Dentro de la Unidad Central operaron el equipo de soporte administrativo del proyecto y tres expertos internacionales responsables de cada uno de los componentes de AREA. En cada Unidad Regional se instalaron dos equipos técnicos, uno a cargo del componente Empleo y Servicios de Empleo (Italia Lavoro) y otro a cargo del componente DEL (OIT) cada uno con su respectivo coordinador y con un número variable de colaboradores de acuerdo con las exigencias propias del trabajo. El componente FP, dado su carácter transversal contó con el apoyo de los diversos equipos de las Unidades Regionales, según requerimientos específicos. El control de la marcha y ejecución del proyecto estuvo a cargo de un Comité Tripartito integrado por el Secretario de Empleo del MTEySS, el responsable de proyectos AREA - REDEL de Italia Lavoro y el Director de la Oficina de la OIT en Argentina. Igualmente, se contó con un Comité Consultivo integrado por representantes de los actores sociales (Unión Industrial Argentina y Confederación General del Trabajo - RA).60 60 | Aporte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, página 32, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/

96 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

Anexo II: Municipios de intervención del componente Empleo y DEL por Unidad Regional y principales resultados del componente FP Municipios de intervención del componente Empleo por Unidad Regional61 UNIDAD REGIONAL

MUNICIPIOS

Santa Fe

(55) Acebal, Alcorta, Álvarez, Armstrong, Arroyo Seco, Cañada de Gómez, Capitán Bermúdez, Carcarañá, Casilda, Chabás, Coronel Bogado, Correa, Firmat, Fray Luis Beltrán, Funes, Granadero Baigorria, Las Parejas, Las Rosas, Montes de Oca, Pérez, Puerto San Martín, Roldán, Rosario, Rufino, San Lorenzo, Santa Isabel, Tortugas, Totoras, Venado Tuerto, Villa Cañás, Villa Constitución, Villa Gobernador Gálvez, Wheellwright, Avellaneda, Carlos Pellegrini, Ceres, Coronda, El Trébol, Esperanza, Gálvez, Laguna Paiva, Rafaela, Reconquista, Recreo, Romang, San Carlos Centro, San Cristóbal, San Javier, San Jorge, San Justo, Santa Fe, Santo Tomé, Sunchales, Teodelina, Villa Ocampo.

Mar del Plata y Provincia de Buenos Aires

(39) Azul, Bahía Blanca, Balcarce, Baradero, Berisso, Bragado, Chascomús, Chivilcoy, Coronel Pringles, Daireaux, de la Costa, Ensenada, Florentino Ameghino, General Alvarado, General Pueyrredón, Hipólito Yrigoyen, Junín, La Plata, Las Flores, Leandro N. Alem, Lobería, Lobos, Mar Chiquita, Mercedes, Necochea, Olavarría, Pergamino, Puán, Ramallo, Rivadavia, 25 De Mayo, 9 De Julio, Saladillo, Salto, San Andrés de Giles, San Nicolás, Tandil, Tres Arroyos, Villa Gesell.

Gran Buenos Aires

(18) Berazategui, Campana, Ezeiza, Florencio Varela, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lomas de Zamora, Luján, Malvinas Argentinas, Moreno, Morón, Pilar, San Fernando, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero.

Córdoba

(28) Alta Gracia,Bell Ville,Coronel Moldes,Cruz del Eje,Deán Funes,Estación Juárez Celman,General Deheza,Jesús María,La Calera, La Carlota, Laboulaye, Las Varillas, Marcos Juárez, Mina Clavero, Morteros, Quilino, Río Cuarto, Río Tercero, San Francisco, Unquillo, Valle Hermoso,Villa General Belgrano,Villa Santa Rosa,Villa Allende,Villa Carlos Paz,Villa de Soto,Villa Dolores,Villa María.

Río Negro

(13) Choele Choel, Cinco Saltos, Cipolletti, Colonia Catriel, El Bolsón, El Juncal, General Roca, Río Colorado, San Antonio Oeste, San Carlos de Bariloche, Sierra Grande, Viedma, Villa Regina.

Mendoza

(17) General Alvear, Godoy Cruz, Guaymallén, Junín, La Paz, Las Heras, Lavalle, Luján de Cuyo, Maipú, Malargüe, Rivadavia, San Carlos, San Martín, San Rafael, Santa Rosa, Tunuyán, Tupungato.

Catamarca

(8) Andalgalá, Los Altos, Pomán, San Fernando del Valle de Catamarca, Santa Rosa, Santa María, Tinogasta, Valle Viejo.

Municipios de intervención del componente DEL por Unidad Regional62 UNIDAD REGIONAL

MUNICIPIOS

Santa Fe

(26) Ceres, Coronda, Desvío Arijón, Esperanza, Gálvez, Larrechea, Rafaela, Reconquista, Romang, San Justo, Santa Fe, Santo Tomé, Sunchales, Cañada de Gómez, Capitán Bermúdez, Carcarañá, Firmat, Granadero Baigorria, Pérez, Puerto General San Martín, Roldán, Rosario, San Lorenzo, Venado Tuerto, Villa Gobernador Gálvez, El Trébol.

Mar del Plata

3) General Pueyrredón, General Alvarado y Olavarría.

Gran Buenos Aires

(15) Lomas de Zamora, Ituzaingó, General San Martín, Morón, Ezeiza, Moreno, La Matanza, San Isidro, Luján, Hurlingham, Pilar, Tres de Febrero, Florencio Varela, San Fernando y Malvinas Argentinas.

Córdoba

(20) Río Cuarto, Villa Allende, Villa María, Quilino, Dean Funes, Villa de Soto, Traslasierra,63 Corredor,64 San Francisco, Río Tercero, Jesús María, Est. Juárez Celman, Alta Gracia, Pilar, Marcos Juárez, Bell Ville, Unquillo, Minas, Noroeste y Córdoba.

Río Negro

(7) Bariloche, Cinco Saltos, El Bolsón, General Roca, Viedma, Villa Regina,65 Cipolletti.

Mendoza

(13) General Alvear, Godoy Cruz, Las Heras, San Rafael, Tunuyán, San Martín, Luján de Cuyo, Malargüe, Maipú, Rivadavia, Lavalle, Santa Rosa y San Carlos.

Catamarca

(5) San Fernando del Valle de Catamarca, Los Altos, Andalgalá, Tinogasta y Valle Viejo.

61 | A porte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, página 45, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/ 62 | A porte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, página 64, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/ 63 | Traslasierra es una región que abarca 3 departamentos. 64 | Corredor es una región que abarca 3 departamentos, que incluyen unos 50 municipios. El Programa AREA, además de trabajar con la región en su conjunto, asistió 8 proyectos puntuales en diferentes localidades. 65 | Villa Regina integra una microregión conformada por los Municipios de Godoy, Chichinales, Huergo, Valle Azul y Maique.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 97

Principales resultados del componente FP66 n

 iseño y validación de Normas de competencias laborales en varios sectores profesionales (naval, peD tróleo, indumentaria, teletrabajo, etc.).

n

El involucramiento de 27 sectores productivos en procesos de normalización, evaluación y certificación de competencias laborales, a través de la participación de sus respectivas gremiales empresariales y sindicatos.

n

L a formulación y validación de 203 normas de competencias, de las cuales 127 fueron incorporadas en la Plataforma Informática de las Oficinas Municipales de Empleo. La formación de 600 evaluadores de competencias, de los cuales 143 se inscribieron en el Registro de Instituciones de Capacitación y Empleo (REGICE) de la Secretaría de Empleo.

n

17 Mapas ocupacionales desarrollados.

n

El diseño y evaluación de 162 instrumentos de evaluación de competencias.

n

La evaluación de 7.433 trabajadores en sus competencias laborales.

n

La certificación de 6.100 trabajadores en sus competencias laborales.

n

L a reformulación del REGICE de acuerdo a las nuevas políticas de fortalecimiento institucional y certificación de competencias.

n

 iseño y desarrollo de dimensiones y criterios de calidad para el fortalecimiento institucional de la forD mación profesional (vinculación con el contexto socioproductivo; orientación profesional; aprendizaje y evaluación de resultados).

n

L a formulación y la validación (en cuatro ediciones) de un Referencial IRAM/ISO 9000 para la certificación de los sistemas de gestión de calidad de las instituciones de formación profesional.

n

L a vinculación de 500 instituciones de formación profesional en el enfoque de calidad aplicado a su sistema de gestión según el Referencial IRAM citado.

n

L a precalificación de 465 instituciones de formación profesional según las dimensiones y criterios de calidad citados.

nL  a implementación de 159 planes de mejora para el fortalecimiento de las instituciones de formación profesional. n

 00 instituciones de formación profesional asistidas técnicamente por universidades nacionales según 1 resultados de sus respectivas precalificación y localización geográfica.

n

L a formación de 500 docentes de formación profesional en diseño Curricular bajo el enfoque de competencias laborales.

n

La elaboración de 62 diseños curriculares.

n

Asistencia en los procesos de certificación de los sistemas de gestión de las instituciones de formación profesional.

n

L a conformación de acuerdos de cooperación técnica con universidades nacionales para asistir técnicamente a la Secretaría de Empleo en las políticas de formación profesional.

66 | Aporte a las Políticas Activas de Empleo en Argentina. Informe final del Programa AREA, páginas 79 y 80, disponible online en: http://www.programa-cea.org/informe-final-area/

98 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

n

D  iseño de instrumentos de análisis sectorial a fin de proyectar e identificar demandas de calificaciones o tendencias ocupacionales que sean resultado del cambio tecnológico o de la organización del trabajo.

n

M  arco Lógico de las políticas de formación profesional y matriz de monitoreo de la Dirección Nacional de Orientación y Formación Profesional y sus programas.

Anexo III: Estudios para el diseño e implementación de políticas activas67 “Las políticas activas de empleo en Argentina de 2003 a 2010”. Releva todas las acciones del Estado en esta área, sus destinatarios, su alcance y su impacto. “Situación del empleo rural en el NOA”. Ha permitido un mejor y mayor conocimiento sobre la situación de los trabajadores rurales en esta región del país; conocer las condiciones de trabajo de los trabajadores rurales del NOA, y formular recomendaciones para identificar políticas y programas a favor de los trabajadores rurales del NOA. “Estudio de casos en Santiago del Estero”. Su objetivo es conocer y comprender las características del trabajo rural de temporada y formular recomendaciones para el diseño e implementación de políticas públicas, programas y proyectos que mejoren la calidad del empleo y las condiciones de trabajo de los trabajadores rurales migrantes tanto en su lugar de origen como de destino. También apunta a la promoción del empleo de las familias rurales desde una perspectiva de desarrollo local. Este trabajo se está utilizando como soporte para definir medidas que mejoren las condiciones laborales y sociales de los trabajadores migrantes. “La cadena del maíz en el NEA”. Este trabajo analiza la cadena productiva del maíz en Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones, y enfatiza el rol y las características de la producción de pequeña escala. También ha permitido la elaboración de un conjunto de recomendaciones orientadas a la definición de políticas o programas para fortalecer la cadena productiva del maíz, especialmente a pequeña escala, por su aporte a la generación de empleo y a la seguridad alimentaria de la población. “Mejora de la competitividad de la pequeña empresa textil y de confecciones del Gran Córdoba y el Gran Rosario”. El propósito de este estudio es definir mecanismos que mejoren la calidad del empleo en la pequeña empresa textil y de confecciones de los conglomerados urbanos mencionados. “Cadena de valor en la economía informal/social en el sistema de ferias francas. El caso de Tucumán”. El propósito de este trabajo es analizar el sistema de ferias, con segmentación de la feria franca, y del encadenamiento productivo de los pequeños productores de la economía informal de carácter social, determinando la utilización de los factores económicos, en especial la generación de autoempleo y empleo relacionado. También se propone indagar sobre el esquema legal de esta actividad de alta informalidad, incluida la tenencia de la tierra, para definir mecanismos que la formalicen, y elaborar recomendaciones que permitan la definición de políticas o programas orientados a fortalecer el sistema de ferias y a los feriantes, por su aporte a la generación de empleo y a la seguridad alimentaria de la población. “Estudio de casos sobre experiencias exitosas en materia de mejora del empleo en 14 municipios y dos provincias”. Se trata de experiencias orientadas a atender los problemas de empleo locales y provinciales en las que los municipios han desempeñado un rol de importancia. Del conjunto de casos que se presentan, seis corresponden a experiencias directas de intervención municipal a favor del desarrollo productivo con énfasis en el empleo; cuatro son experiencias de adecuada prestación de servicios de empleo y mejora de la empleabilidad, con un claro sentido social, y dos son experiencias de ejecución del PJMyMT. Se presentan también dos casos de gobiernos provinciales de articulación con el MTEySS e involucramiento activo de los municipios en la ejecución de políticas y programas de empleo.

Anexo IV: Capacitación de funcionarios y consultores de la Secretaría de Empleo, a nivel central y de las GECAL68 Este es uno de los logros más importantes del CEA, tanto por el número de participantes capacitados como por el aporte a la mejora de capacidades en campos de gran interés y utilidad para el MTEySS. Durante 2009 se elaboró un inventario de necesidades de capacitación de las GECAL y se definió el programa de capacitación de funcionarios y consultores de la Secretaría de Empleo y de las GECAL.

67 | Políticas Públicas de Empleo y Territorio. Informe final del Programa CEA, página 69, disponible en: http://labordoc.ilo.org/record/440848/ 68 | Políticas Públicas de Empleo y Territorio. Informe final del Programa CEA, página 63, disponible en: http://labordoc.ilo.org/record/440848/

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 99

Durante la ejecución del proyecto se han impartido 112 programas de capacitación que contaron con la participación de 1175 funcionarios y consultores del MTEySS (583 mujeres y 592 hombres), especialmente de las gerencias (con una participación efectiva de 725 personas). Este trabajo ha comprendido la atención de los equipos técnicos de 29 GECAL; esencialmente, se ha contribuido a la mejora de capacidades en los campos de: a) planificación estratégica y operativa y organización del trabajo y construcción colectiva (42 actividades); b) formulación y ejecución de proyectos productivos (20 actividades); c) vinculación del desarrollo productivo con la promoción del empleo y el territorio (12 actividades); d) servicios de empleo y jóvenes (11 actividades); diagnóstico de los mercados de trabajo locales y de los territorios (ocho actividades); e) aspectos conceptuales de la promoción y las políticas de empleo (seis actividades); f) diálogo social (cinco actividades); g) discapacidad y empleo (cinco actividades) y h) género y empleo (tres actividades). La región en la que más acciones de capacitación se han realizado ha sido el NOA (47), le siguen el Noreste (NEA, 17), el Sur (17), el Centro (12), Cuyo (ocho) y la provincia de Buenos Aires (cinco). También se realizaron seis capacitaciones en la ciudad de Buenos Aires para los equipos de la unidad central del MTEySS. Anexo V: Fortalecimiento institucional de los municipios69 El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios a través de programas de capacitación ha sido otro de los aportes del CEA. En total se capacitó a 934 personas (453 mujeres y 481 hombres) de unos 300 municipios, principalmente en temas de planificación estratégica y desarrollo productivo y empleo. También se realizaron 12 intercambios regionales y provinciales al nivel de oficinas de empleo municipales, con la participación de 565 personas (55 del MTEySS y 510 de los municipios). Estos intercambios se realizaron en todas las regiones del país. Anexo VI: Evolución trimestral de las tasas de desocupación y subocupación en el total de aglomerados urbanos, desde el 1° trimestre de 2003 en adelante 22,5 21,0 19,5

Tasa de desocupación

18,0

Tasa de subocupación

16,5 15,0 13,5 12,0 10,5 9,0 7,5 6,0

3,0

1er Trim 03 2do Trim 03 3er Trim 03 4to Trim 03 1er Trim 04 2do Trim 04 3er Trim 04 4to Trim 04 1er Trim 05 2do Trim 05 3er Trim 05 4to Trim 05 1er Trim 06 2do Trim 06 3er Trim 06 4to Trim 06 1er Trim 07 2do Trim 07 3er Trim 07 4to Trim 07 1er Trim 08 2do Trim 08 3er Trim 08 4to Trim 08 1er Trim 09 2do Trim 09 3er Trim 09 4to Trim 09 1er Trim 10 2do Trim 10 3er Trim 10 4to Trim 10 1er Trim 11 2do Trim 11 3er Trim 11 4to Trim 11 1er Trim 12 2do Trim 12 3er Trim 12

4,5

Fuente: http://www.indec.com.ar/indec.gov.ar.htm (según la EPH continua) 69 | Políticas Públicas de Empleo y Territorio. Informe final del Programa CEA, página 64, disponible en: http://labordoc.ilo.org/record/440848/

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Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 103

LA SALUD Y LA SEGURIDAD DE LOS TRABAJADORES EN LA AGENDA INTERNACIONAL CLAUDIO SAN JUAN

INDICE 1. Palabras del autor

pág. 107

2. Objetivos

pág. 107

3. La cuestión internacional en la estructura organizativa de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo

pág. 107

4. Acciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo en los organismos y ámbitos internacionales.

pág. 108

5. Propuestas

pág. 127

6. Conclusiones

pág. 127

7. Abreviaturas

pág. 128

8. Bibliografía

pág. 129

9. Anexo

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10. Agradecimientos

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1. PALABRAS DEL AUTOR Para mejorar mi entendimiento sobre la dinámica de la agenda laboral internacional solicité participar de este curso sobre “Relaciones laborales internacionales y derecho interno”. El presente trabajo monográfico constituye un gran paso para cumplir ese objetivo. El curso me motivó a profundizar los conocimientos adquiridos primero como subgerente de Prevención de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT), luego como profesional de la Unidad de Relaciones Institucionales y del Instituto de Estudios Estratégicos y Estadísticas de la SRT, con la tarea principal de coordinar las actividades desarrolladas junto con organismos públicos, privados, nacionales e internacionales, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, provincias, y las distintas áreas del Sistema de Riesgos del Trabajo. Conforme los lineamientos para la selección del tema y condiciones para su presentación, requiere especial importancia la orientación brindada hasta el presente por el equipo de la Dirección de Asuntos Internacionales (DAI) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS). La pertinencia del tema elegido radica en que su alcance y amplitud resultan adecuados al desempeño de mis labores cotidianas. Finalmente, como un resultado concreto del curso, habiendo tomado conocimiento de la Resolución MTEySS 512/2012, de fecha 10 de enero que aprueba el Plan Estratégico para el período de gestión 2012/2015 (ver Anexo), en caso de corresponder se han alineado los indicadores y resultados del Objetivo Estratégico 5: “Promover y consolidar las políticas laborales del MTEySS en los ámbitos internacionales, regionales y bilaterales; foros y organismos vigentes” en las propuestas que considero oportunas elevar.

2. OBJETIVOS Objetivo general: abordar la cuestión de la administración de la agenda laboral internacional en el seno de la SRT y las distintas acciones de este organismo vinculadas con los ámbitos internacionales en materia de salud y seguridad de los trabajadores. Objetivos específicos: 1) Estudiar de manera pormenorizada los organismos y ámbitos internacionales vinculados a los temas de salud y seguridad de los trabajadores. 2) Brindar una serie de aportes tendientes a facilitar la toma de decisiones en los nuevos contenidos o políticas a desarrollar por el MTEySS y la SRT. 3) Consolidar un producto monográfico que resulte de utilidad a los actores sociales.

3. LA CUESTIÓN INTERNACIONAL EN LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LA SUPERINTENDENCIA DE RIESGOS DEL TRABAJO Desde el inicio del funcionamiento de la SRT hasta el presente, la cuestión internacional fue teniendo mayor visibilidad, según se desprende de las distintas estructuras organizativas que fueron aprobadas desde 1996 hasta 2009. Por caso, la Resolución 180/96 del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (B.O. 7/3/96) que aprobó la primera estructura organizativa de la SRT, entre otras acciones asignadas a la Secretaría General, encomendó “Planificar y coordinar las audiencias, reuniones y compromisos vinculados con las relaciones públicas a desarrollar por el Superintendente con personas o entidades nacionales e internacionales”.

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Luego, tanto la Resolución SRT 137/1998 (B.O. 30/9/1998) como la Resolución SRT 286/1999 (B.O. 3/9/1999) determinó que el Departamento de Estrategias de Prevención de Riesgos del Trabajo de la Subgerencia de Prevención se ocupe de “Promover la participación de Organismos Públicos y Privados, Entidades Intermedias, Profesionales y Científicas, nacionales, extranjeras e internacionales, a fin de favorecer los cursos de acción en materia de prevención y generar mayor sustentabilidad de las acciones a su cargo”. A posteriori, mediante Resolución SRT 274/2000 (B.O. 29/3/2000) la agenda internacional estuvo a cargo del Coordinador de Estudios y Desarrollo Técnico. Una nueva estructura organizativa por Resolución SRT 221/2001 (B.O. 10/5/2001) asignó al Departamento de Promoción y Comunicación Institucional: “Coordinar, planificar y ejecutar las relaciones internacionales del Organismo, el protocolo y ceremonial, fortaleciendo y generando la comunicación e interacción con entidades y gobiernos extranjeros”. En un plano de mayor jerarquía, la Resolución SRT 660/2003 (B.O. 20/10/2003) puso en manos de la Gerencia General:“Entender en el desarrollo de las relaciones internacionales de la SRT”. Un lustro después, la Resolución SRT 224/2008 (B.O. 20/2/2008) encomendó a la Unidad de Relaciones Institucionales:“Coordinar las actividades desarrolladas conjuntamente con organismos públicos, privados, nacionales e internacionales, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, provincias, y las distintas áreas del Sistema de Riesgos del Trabajo. Implementar programas de prevención y mejoramiento de las condiciones y seguridad en el trabajo”. Finalmente, la Resolución SRT 772/2009 (B.O. 13/8/2009), creó un área específica de rango subgerencial (Capacitación y Asuntos Internacionales) en el ámbito del Instituto de Estudios Estratégicos y Estadísticas de la SRT, y le asignó cuatro acciones específicas: n

 esarrollar el conocimiento de las distintas realidades y experiencias internacionales, multilaterales o D regionales en materia de Higiene y Seguridad Laboral y de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

n

 nalizar la normativa internacional relativa a la Higiene y Seguridad Laboral y a las Condiciones y Medio A Ambiente de Trabajo y formular los proyectos de normas que resulten necesarios para su implementación local.

n

E laborar los proyectos de respuesta al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social con relación a los convenios de la OIT y del MERCOSUR.

n

E vacuar las consultas que sean cursadas al Organismo por las distintas jurisdicciones y por los actores sociales, relativas a la normativa internacional en materia de Higiene y Seguridad Laboral y de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

4. ACCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE RIESGOS DEL TRABAJO EN LOS ORGANISMOS Y ÁMBITOS INTERNACIONALES La gestión del MTEySS está asentada bajo cuatro ejes fundamentales: la negociación colectiva, la inspección del trabajo, el empleo y la seguridad social; en la SRT, sólo dos de esos ejes han tenido como objetivo la institucionalización de acciones y procesos: la inspección del trabajo y la seguridad social. El impulso de estos ejes en el ámbito internacional por parte del MTEySS sobre la base del sostenimiento y promoción del trabajo decente, también es acompañado por la SRT mediante acciones concretas. Siguiendo el doble contenido temático del curso que nos convoca, tanto en las organizaciones internacionales como en las acciones políticas del MTEySS y la Agenda Hemisférica OIT 2006/2015, la SRT alineó paulatinamente su agenda. Saliendo de una visión estática, con la alineación de dicha agenda se fue obteniendo una visión dinámica de los organismos y ámbitos internacionales, que facilitó el alistamiento para entender las acciones que

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deberán llevarse a la práctica en una amplitud de casos que abarca desde la adopción de normas hasta integrar las delegaciones que disponga el MTEySS. Por otra parte, cabe destacar que las acciones están enmarcadas en una política de Estado fijada desde el Poder Ejecutivo, con las iniciativas del Poder Legislativo y liderada por el MTEySS en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MREyC) y otras carteras de estado. Para el caso que nos ocupa, es menester citar algunos antecedentes que contribuyeron a enriquecer el panorama, tales como el “Taller Conjunto sobre la Agenda Laboral Internacional” realizado en mayo de 2007, el Convenio de Cooperación entre el Ministerio de Trabajo y la Cancillería, firmado el 27 de noviembre de 2007, y el seminario “El Mundo del Trabajo en las Relaciones Internacionales” dictado en octubre y noviembre de 2007. En este marco el entonces canciller Taiana resalta una impronta novedosa: “La cuestión laboral ha vuelto a tener relevancia en el escenario internacional; la globalización pone el trabajo en el centro del debate y las condiciones laborales tienen hoy una relevancia significativa para el desarrollo de los países [...] Hay razones globales para que en un mundo competitivo el trabajo vuelva a tener la centralidad que se había perdido en los ’90. Y son dos las razones por las que vuelve a tener un lugar central: la producción globalizada y el concepto del trabajo como elemento fundamental para la cohesión social [...] en un proceso de integración –que es más que la ampliación del comercio– es fundamental lo laboral y vincular a todos los actores sociales para agilizar y profundizar esa inclusión [...] Vemos a este seminario como parte de una impronta novedosa en la formación y renovación de nuestros funcionarios diplomáticos, quienes deben tener más presente la agenda laboral interna y externa porque los actores sociales, trabajadores y empresarios, también son actores de importancia las relaciones internacionales” (MREyC, 2007). Por otra parte, respecto de las acciones políticas del MTEySS y los cuatro ejes temáticos –objetivos estratégicos– de la Agenda Hemisférica pare el Decenio 2006/2015, Conferencia Regional de la OIT, Brasilia 2006 y, como se expondrá más adelante, uno de los temas que la componen, la salud y seguridad en el trabajo, veremos desde la óptica comparada qué es lo que la agenda propone y cuáles son las políticas desarrolladas por la SRT en este período, resaltando la “Estrategia Argentina de Salud y Seguridad en el Trabajo 2011-2015”. Cabe reiterar que, en línea con la agenda internacional del MTEySS, la SRT interviene básicamente en dos temas: inspección del trabajo y seguridad social. Asimismo administra una agenda propia en función de los organismos internacionales a los que se encuentra vinculado, tales como la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), a la cual se afilió en el año 1998, la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS) y la Conferencia Interamericana de la Seguridad Social (CISS). La presencia, participación y acciones de la SRT en los organismos internacionales vinculados con la salud y seguridad en el trabajo son: 4.1 Organización y Oficina Internacional del Trabajo (OIT) Las labores de la SRT con la OIT, al igual que con otros organismos internacionales, son variadas en tipos y temática, abarcan desde la cooperación técnica en materia de desarrollo normativo y formación, hasta el cumplimiento de los requisitos sobre mecanismos de control, siendo las más sobresalientes: 4.1.1 En materia de cooperación técnica 4.1.1.1 Misiones sobre la implementación del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº182) Bajo las definiciones del literal d) del artículo 3º del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (Nº182) –CIT 182– (“el trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es

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probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños”) y en cumplimiento con lo establecido en el numeral 1. del artículo 4º del citado convenio (“Los tipos de trabajo a que se refiere el artículo 3, d) deberán ser determinados por la legislación nacional o por la autoridad competente, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas y tomando en consideración las normas internacionales en la materia, en particular los párrafos 3 y 4 de la Recomendación sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999”) por indicación de las autoridades del MTEySS, y con el objeto de la confección del listado de trabajo infantil peligroso (Listado TIP) en el seno de la SRT se coordinó la labor del grupo de trabajo integrado por representantes del MTEySS (Dirección de Asuntos Internacionales, Dirección de Estadística y Estudios Laborales, Unidad de Monitoreo de Inspección en Materia de Trabajo Infantil, Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil) y de la Secretaría de Derechos Humanos, con el apoyo y supervisión de la OIT, que en dos oportunidades se constituyó en misión de cooperación técnica (abril y noviembre de 2004). En tal sentido, mediante expediente MTEySS Nº1-2015-1096023/2004 se tramitó la propuesta de proyecto de decreto que establece el Listado TIP, con informe técnico-legal de la SRT, actualizado con cuestiones de forma vinculadas a la promulgación de la Ley Nº26.390 de elevación de la edad mínima de admisión al empleo. Las actividades para determinar el Listado TIP, con arreglo a la guía de OIT “Seis pasos para determinar el trabajo infantil peligroso”, desde 2004 fueron: n

Elaboración de un “Inventario de Normas Legales sobre TIP”.

n

Consulta a doce organizaciones de empleadores y trabajadores interesadas.

n

R  euniones con expertos de OIT sobre TIP, quienes facilitaron la asistencia al “Taller Formación de Formadores sobre TIP”, organizado por OIT-IPEC en Costa Rica y la participación en el “Taller de convalidación del listado para determinar el Trabajo Infantil Peligroso en Paraguay” por invitación de OIT-IPEC Paraguay.

n

 resentación del primer borrador del “Listado TIP” elaborado por la SRT conjuntamente con un informe P sobre el “Taller Formación de Formadores sobre TIP” al grupo de trabajo.

n

 ealización de una “Matriz Síntesis de respuestas de las Administraciones del Trabajo Locales sobre TIP” R respecto al cuestionario remitido por la SRT y la Dirección Nacional de Relaciones Federales de la Secretaría de Trabajo del MTEySS.

n

 ulminación del Listado TIP mediante consenso con todos los organismos participantes del MTEySS y C de la Secretaría de Derechos Humanos.

El listado: se consideran peores formas de trabajo infantil, aquellos trabajos, actividades, ocupaciones y tareas efectuadas por niños, niñas y adolescentes menores de 18 años de edad que se encuadren en la siguiente enumeración: 1. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas en que los niños, niñas y adolescentes queden expuestos a abusos de orden físico, psicológico o sexual. 2. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que se realizan bajo tierra, bajo el agua, en alturas peligrosas o en espacios confinados. 3. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que impliquen la manipulación de elementos cortantes, punzantes, atrapantes, triturantes y lacerantes tales como vidrio, acero, madera, cobre, agujas y maquinaria, equipos y herramientas peligrosas; y aquellos trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que conlleven la manipulación o el transporte manual de cargas pesadas y cargas ligeras manipuladas en forma continua.

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4. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas realizados en un medio ambiente en el que los niños, niñas y adolescentes queden expuestos a sustancias, agentes o procesos químicos peligrosos. 5. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas realizados en un medio ambiente en el que los niños, niñas y adolescentes queden expuestos a ruidos, vibraciones, temperaturas extremas, radiaciones, altas concentraciones de humedad y otros agentes o contaminantes físicos peligrosos y ambientes con ventilación e higiene inadecuadas. Asimismo se les impide desarrollar tareas en lugares o ambientes laborales que estén tramitando su declaración de insalubridad. 6. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas realizados en un medio ambiente en el que los niños, niñas y adolescentes queden expuestos a sustancias o agentes biológicos peligrosos. 7. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas organizados en jornadas y horarios que sobrepasen los legalmente establecidos, y los trabajos nocturnos. 8. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas en el mar y en aguas interiores, cualquiera sea la actividad o tarea. 9. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de fabricación, venta, colocación y manejo de sustancias u objetos explosivos o artículos pirotécnicos. 10. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de construcción de obras, mantenimiento de rutas, represas, puentes y muelles y obras similares, específicamente que impliquen movimiento de tierra, manipulación del asfalto, carpeteo de rutas, perfilado y reciclado de carpeta asfáltica y la demarcación. 11. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas con electricidad que impliquen el montaje, regulación y reparación de instalaciones eléctricas. 12. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas en producción, repartición o venta exclusiva de bebidas alcohólicas y en establecimientos de consumo inmediato, además de tabaco, artículos pornográficos y fármacos. 13. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas en los que tanto la propia seguridad como la de otras personas se encuentren a cargo de niños, niñas o adolescentes, como lo son las labores de vigilancia, cuidado de personas menores de edad, de adultos mayores o de enfermos, y el traslado de dinero o de otros bienes. 14. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de cuidado, vigilancia, alimentación, extracción de productos del ganado y/o animales que puedan ser vectores de enfermedades y/o atacar al cuidador. 15. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de contacto y manejo de animales muertos y plantas venenosas o cortantes. 16. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que requieran posiciones corporales inadecuadas, que comprometan el crecimiento y desarrollo del sistema osteomuscular. 17. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas realizados en la vía pública y en los medios de transporte, con exposición a riesgos de accidentes viales, incluido el manejo de vehículos. 18. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas realizados en ambientes con maltrato verbal y violencia psicológica, degradación, aislamiento, abandono y deprivación afectiva. 19. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que conlleven cargas de tipo psicológico, exigencias y responsabilidades inadecuadas a la edad y trabajo socialmente valorado como negativo. 20. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que impliquen traslado a otras provincias y el tránsito de las fronteras nacionales.

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21. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas que se desarrollan en terrenos en cuya topografía existan zanjas, hoyos o huecos, canales, cauces de agua naturales o artificiales, terraplenes y precipicios o tengan derrumbamientos o deslizamientos de tierra. 22. Los trabajos, actividades, ocupaciones y tareas de modelaje con erotización de la imagen que acarrea peligros de hostigamiento psicológico, estimulación sexual temprana y riesgo de abuso sexual.

Se prevé que el presente listado esté sujeto a revisión cada tres años. Luego de diversas consultas con otros organismos y áreas, desde el 21 de diciembre de 2012, el expediente se encuentra en la Dirección de Asuntos Internacionales para su visado y remisión a la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación. 4.1.1.2 Misiones sobre la implementación del Convenio sobre la seguridad y la salud en la agricultura, 2001 (Nº184) La República Argentina recibió dos misiones de OIT (abril y noviembre 2004) con el objeto de facilitar la cooperación técnica para la internalización del Convenio sobre la seguridad y la salud en la agricultura, 2001 (Nº184) –CIT 184–. Se elaboró un primer borrador del proyecto de adecuación del Decreto 617/97 (Reglamento de Higiene y Seguridad para la Actividad Agraria), bajo la asistencia técnica de una experta de OIT, pero quedó pendiente ajustar sus contenidos a la futura modificación de la LRT. Previo a los comentarios sobre la correspondencia de los contenidos del Decreto 617/97 y del CIT 184, respecto a los ejes centrales que requieren su adecuación a la normativa nacional, en el cuadro siguiente se presenta un resumen de los principales títulos de los mismos: DECRETO 617/97

CONVENIO 184

TÍTULO I - CONSIDERACIONES GENERALES

TÍTULO I - ÁMBITO DE APLICACIÓN TÍTULO II - DISPOSICIONES GENERALES

TÍTULO II - SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

INSTALACIONES AGRÍCOLAS (en Título III) SERVICIOS DE BIENESTAR Y ALOJAMIENTO (en Título IV)

TÍTULO III - MAQUINARIAS, HERRAMIENTAS, MOTORES Y MECANISMOS TÍTULO III - MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN CUESTIONES DE DE TRANSMISIÓN CARÁCTER GENERAL: SEGURIDAD DE LA MAQUINARIA Y ERGONOMÍA TÍTULO IV - CONTAMINANTES

GESTIÓN RACIONAL DE LOS PRODUCTOS QUÍMICOS (en Título III)

TÍTULO V - RIESGOS ELÉCTRICOS

En Título III del Convenio 184

TÍTULO VI - MANEJO DE MATERIALES

MANIPULACIÓN Y TRANSPORTE DE MATERIALES (en T III)

TÍTULO VII - PROTECCIÓN CONTRA INCENDIOS

En Título III del Convenio 184

TÍTULO VIII - VEHÍCULOS

En Título III del Convenio 184

TÍTULO IX - EXPLOTACIÓN FORESTAL

Excluido expresamente del Convenio 184

TÍTULO X - ANIMALES

MANEJO DE ANIMALES Y PROTECCIÓN CONTRA LOS RIESGOS BIOLÓGICOS (en Título III)

TÍTULO XI - CAPACITACIÓN Y PROTECCIÓN A LOS TRABAJADORES

En Título III del Convenio 184 TÍTULO IV - OTRAS DISPOSICIONES: trabajadores jóvenes y trabajo peligroso, trabajadores temporales y estacionales, trabajadoras, organización del tiempo de trabajo, cobertura contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales.

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A modo de introducción cabe señalar que la actualización de la legislación no se puede pensar de manera aislada, a ella se le debe sumar el establecimiento e implementación de las medidas de supervisión y control y otros aspectos relacionados con las prácticas laborales, la sensibilización y la formación a empleadores, técnicos de empresas y de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo y trabajadores agropecuarios, que serán necesarios como consecuencia de la formulación y aplicación de un Plan nacional de salud y seguridad en la agricultura. Los comentarios a continuación, corresponden entonces, a los diversos institutos previstos en el CIT 184 que se deberían incluir en la revisión del Decreto 617/97: 1. Reemplazar el antiguo vocablo de “higiene y seguridad” por el de salud y seguridad en el trabajo. 2. Política Nacional de salud y seguridad en la agricultura: Conforme lo previsto en el artículo 4 del CIT 184, debe formularse y poner en práctica una política nacional (cfr. CIT 155 aprobado por Ley 26.693) y a partir de ella delimitar los derechos y responsabilidades de los actores sociales. 3. Participación de los trabajadores: Incorporar la figura de los comités de salud y seguridad en el trabajo (prevista en el artículo 8 punto 1, literal b del CIT 184) para facilitar la participación de los trabajadores en la puesta en práctica de las medidas de prevención. Este derecho corresponde a todos los sectores productivos, sin embargo a diferencia de otros países de la región, Argentina no cuenta con disposiciones en su reglamento general de higiene y seguridad que consagre este instituto. 4. Servicios de salud en el trabajo: Conforme lo previsto en el artículo 5 del CIT 184, deberían reglamentarse las modalidades para el establecimiento de servicios de salud en el trabajo (cfr. Convenio 161 OIT) aún pendiente de implementación según lo dispuesto por el artículo 5 del Decreto 617/97). 5. Gestión racional de productos químicos: El título sobre “Contaminantes” del Decreto 617/97 debe adecuarse a las disposiciones de los CIT 184 (artículos 12 y 13, además del 14 sobre exposición a agentes biológicos) y 170 (productos químicos), haciendo referencia expresa a las responsabilidades de los proveedores, transporte, almacenamiento, aplicación, tratamiento de desechos, contenedores y su impacto ambiental.

Los comentarios anteriores no son exhaustivos y reflejan sólo algunos de los aspectos centrales a incluir en la legislación argentina. Otras cuestiones que debemos abordar por cuerda separada, es el estudio comparado entre la reciente Ley 26.727 de Contrato de Trabajo Agrario (B.O. 28/11/2011) y el CIT 184 que resulta necesario transponer. Esta Ley 26.727 tiene un Título VII “De la seguridad y los riesgos en el trabajo” que comprende cinco artículos en la materia: 1. Deber de seguridad y derecho de retención de tareas: El artículo 45 (Higiene y seguridad) de la Ley 26.727 contiene tres párrafos: el primero de carácter programático que está vigente en otras normas: “El trabajo agrario deberá realizarse en adecuadas condiciones de higiene y seguridad a fin de evitar enfermedades profesionales o accidentes de trabajo” (cfr. artículo 1º del anexo I del Decreto 617/97). El segundo párrafo refiere al deber de seguridad del empleador, el cual expresa las tradicionales fuentes de la legislación laboral, tal como la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo (LCT) en su redacción original de 1974:“El empleador deberá hacer observar las pausas y limitaciones a la duración del trabajo establecidas en esta ley y demás normas reglamentarias o complementarias, y adoptar las medidas que según el tipo de trabajo, la experiencia y la técnica sean necesarias para tutelar la integridad psicofísica y la dignidad de los trabajadores,debiendo evitar los efectos perniciosos de las tareas penosas,riesgosas o determinantes de vejez o agotamiento prematuro, así como también, los derivados de ambientes insalubres o ruidosos. Asimismo, estará obligado a observar las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes sobre higiene y seguridad en el trabajo”.

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Finalmente, el tercer párrafo, a nuestro entender el más innovador, es el que regula el derecho de retención de tareas por parte de los trabajadores: “El trabajador podrá rehusarse a la prestación de trabajo, sin que ello le ocasione pérdida o disminución de la remuneración, si el mismo le fuera exigido en transgresión a tales condiciones, siempre que exista peligro inminente de daño o se hubiera configurado el incumplimiento de la obligación mediante constitución en mora o si, habiendo el organismo competente declarado la insalubridad del lugar, el empleador no realizara los trabajos o no proporcionara los elementos que dicha autoridad establezca”. Decimos innovador, pero en realidad es la reinstauración de un derecho que estaba consagrado en el último párrafo del artículo 75 de la LCT original y que a posteriori fuera derogado por la dictadura militar en 1976. La figura de la “retención de tareas”, en la materia que nos ocupa, es una medida que consiste en abstenerse o negarse de realizar las tareas laborales cuando se advierte peligro hacia la salud y seguridad del trabajador y el párrafo del artículo en cuestión recepta en parte lo previsto en el CIT 184 en su artículo 8º, inciso 1, literal c): “Los trabajadores del sector agrícola deberán tener derecho […] a apartarse de cualquier peligro derivado de su actividad laboral cuando tengan motivos razonables para creer que existe un riesgo inminente y grave para su seguridad y su salud, y señalarlo de inmediato a su supervisor. Los trabajadores no deberán verse perjudicados por estas acciones”. 2. Elementos de seguridad e instrucción del trabajador: El artículo 46 (Elementos de seguridad. Suministro por el empleador) de la Ley 26.727 ya está vigente en otras normas (cfr. artículos 1º y 2º del anexo I del Decreto 617/97): “Será obligación del empleador la provisión de elementos de seguridad y protectores personales cuando por razones derivadas de las formas operativas propias del trabajo, fuere necesario su uso. Igual obligación le corresponde respecto de los elementos de protección individual cuando, el trabajador realizare tareas a la intemperie, en caso de lluvia, terrenos anegados u otras situaciones similares, de acuerdo a lo que dispusiere la Comisión Nacional de Trabajo Agrario. Cuando el trabajador debiere realizar tareas peligrosas para su salud, el empleador deberá instruirlo sobre las adecuadas formas de trabajo y suministrar los elementos de protección personal que fueren necesarios”. Este artículo recepta lo previsto en el CIT 184 en su Título III. 3. Medidas sanitarias precautorias: El artículo 47 (Limpieza de ropa de trabajo. Obligación del empleador) de la Ley 26.727 es una innovación respecto del artículo 47 del anexo I del Decreto 617/97:“En aquellas tareas que impliquen la realización de procesos o manipulación de sustancias tóxicas, irritantes o agresivas en cualquiera de sus formas, la limpieza de la ropa contaminada estará a cargo del empleador”. Este artículo recepta en parte lo previsto en el CIT 184 en sus artículos 12 y 13 (gestión racional de productos químicos). 4. Gestión de residuos tóxicos: El artículo 48 (Envases de sustancias tóxicas. Almacenamiento) de la Ley 26.727 es un avance respecto de otras normas (ejemplo: artículo 16 del anexo I del Decreto 617/97): “Los envases que contengan o hubieran contenido sustancias químicas o biológicas deberán ser almacenados en lugares especialmente señalizados. El tratamiento de residuos peligrosos deberá efectuarse de conformidad con la normativa vigente y las resoluciones que a tal efecto dicte la Comisión Nacional de Trabajo Agrario en consulta con los organismos competentes”. Este artículo también recepta en parte lo previsto en el CIT 184 en sus artículos 12 y 13, aunque carece de un enfoque sistémico sobre gestión racional de productos químicos. 5. Reglamentación: El artículo 49 (Condiciones) de la Ley 26.727 dispone que “La Comisión Nacional de Trabajo Agrario establecerá las condiciones de higiene y seguridad que deberán reunir los lugares de trabajo, las maquinarias, las herramientas y demás elementos de trabajo, sin perjuicio de lo previsto en la ley 24.557 y sus normas modificatorias y complementarias, o las que en el futuro la reemplacen, y de la consulta que en esta materia deba realizar a la SRT, en el marco de sus atribuciones”. A nuestro entender, mediante este artículo se recortan las facultades a la SRT que le fueran conferidas mediante el artículo 5º del Decreto 1057/2003 que sustituye el artículo 2º del Decreto 617/97:“Facúltase a la SRT a otorgar plazos, modificar valores, condicionamientos y requisitos establecidos en el anexo, que se aprueba por el presente Decreto, mediante resolución fundada, y a dictar normas complementarias”.

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Prueba de ello también, a nuestro entender, son el dictado por parte de la Comisión Nacional de Trabajo Agrario de las siguientes resoluciones: n

1  1/2011: Condiciones Generales de Trabajo para trabajadores agrarios temporarios, cíclicos y estacionales (B.O. 11/04/2011).

n

4  6/2011: Condiciones Generales de Trabajo para trabajadores agrarios temporarios que se desempeñan en la actividad Semillera (B.O. 16/08/2011).

Finalmente, cabe destacar que en la nueva Ley 26.727, la LCT, es fuente de regulación y será de aplicación supletoria en todo lo que resulte compatible y no se oponga a la naturaleza y modalidades propias del Régimen de Trabajo Agrario. Asimismo, todas las disposiciones de la ley 26.727 son de orden público y por los convenios y acuerdos colectivos, celebrados de conformidad con lo previsto por las Leyes 14.250 y 23.546 (t.o. 2004), y por los laudos con fuerza de tales constituyen mínimos indisponibles, a partir de los cuales se pueden crear condiciones de trabajo adecuadas sobre Higiene y Seguridad, en concordancia con el CIT 184. 4.1.1.3 Misión sobre Sistemas de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo El proyecto SRT-ILO OSH 2001 tuvo por objeto la implementación de sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo por parte de los empleadores. Sus componentes y actividades principales fueron: Adopción de un marco referencial, cooperación técnica, desarrollo de Directrices Nacionales y estímulos para su implementación. En sus lineamientos estratégicos 2003-2008 la SRT sostenía que “...Al diseñar las actividades preventivas, la visión técnica debe estar actualizada, basada en enfoques científico técnicos. La difusión de los avances en el conocimiento y el mejoramiento continuo debe ser una herramienta fundamental en el desempeño de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo...”. Bajo este considerando central la SRT mediante la Resolución SRT Nº103/05 adoptó las “Directrices sobre Sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, ILO-OSH 2001” de la OIT, como documento y marco referencial para la implementación de sistemas de gestión por parte de los empleadores. El segundo artículo estableció solicitar la cooperación de la OIT a fin de instrumentar las actividades para que los empleadores adopten las disposiciones necesarias, para implementar sistemas de gestión en sus empresas. En este contexto, y coincidente con el Día Internacional de la Seguridad y la Salud en el Trabajo, el 28 de abril de 2005 se firmó una Declaración de reconocimiento y cooperación técnica entre el Director de OIT SafeWork (Programa sobre Seguridad y Salud en el Trabajo de la OIT); el Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el Superintendente de Riesgos del Trabajo. La solicitud formal de cooperación a OIT se elevó mediante Nota SRT Nº150/05 de fecha 16 de mayo de 2005, en la cual además se manifestó la intención de convertir a la SRT en un organismo nacional de referencia y desarrollar las siguientes actividades: 1) Preparación de las Guías de Implementación y Auditoría de ILO OSH 2001. 2) Presentación de las guías en un Taller Nacional. 3) Implementación piloto de ILO OSH 2001 en empresas. 4) Auditoría de Implementación de ILO OSH 2001. 5) Reconocimiento del cumplimiento de las Directrices.

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De lo expuesto, dado que cooperación de OIT SafeWork en este proyecto resultaba indispensable, se solicitó la contribución en los siguientes aspectos: 1) Facilitar los contactos necesarios con los expertos internacionales. 2) Asistencia técnica para la elaboración de las Guías. 3) Financiamiento para la realización de un Taller en Argentina.

Resultados de la cooperación técnica: La misión de cooperación fue encomendada a un consultor designado por OIT, quién brindó asistencia técnica a la SRT, durante los días 5, 8 y 9 de diciembre de 2005, en la elaboración de las Directrices Nacionales. De las labores realizadas y el intercambio de opiniones sobre los documentos propuestos surgieron las siguientes conclusiones: 1) La implementación de sistemas de gestión por parte de los empleadores:

n es de aplicación voluntaria, es decir, la autoridad nacional no obliga al empleador

a implementar estos sistemas;  n no tienen por objeto sustituir ni las leyes o reglamentos nacionales ni las normas vigentes.

2) Las Directrices Nacionales, en elaboración por parte de la SRT, serán un conjunto de especificaciones y orientaciones para la implementación de estos sistemas. 3) Debido al enfoque sistemático que requiere la gestión de la seguridad y salud en el trabajo, las cláusulas de las directrices nacionales deben ser implementados en su totalidad, teniendo en cuenta las condiciones y la práctica nacional. 4) Las directrices nacionales deben poseer la suficiente flexibilidad para permitir la aplicación directa y específica en el nivel y tamaño de la empresa. 5) Dado que el modelo propuesto por OIT no exige certificación, se propone un esquema de reconocimiento por parte de la autoridad nacional, previa auditoría. 6) Culminar los borradores de propuesta de las directrices nacionales y elevar los mismos a las autoridades de la SRT y a OIT SafeWork.

En mayo 2006 se elevó a OIT SafeWork el borrador de las “Directrices Nacionales para los sistemas de gestión de seguridad y salud en el trabajo”. La respuesta y los comentarios fueron: en primer lugar, subraya la importancia de establecer un marco nacional para los sistemas de gestión, en línea con los criterios de ILO-OSH 2001, y con un vínculo claro con la estrategia y el programa nacional de seguridad y salud en el trabajo. En este sentido, debería: a) vincular los sistemas de gestión a la legislación de seguridad y salud en el trabajo (en el caso de actividades peligrosas y/o determinado tamaño de empresa); b) establecer un sistema de incentivos, tales como reconocimiento para las empresas que utilizan sistemas de gestión vinculado a una cierta exención gubernamental de Inspección de seguridad y salud en el trabajo y/o a la reducción de la prima del seguro de accidentes de trabajo; y c) una combinación de éstas, u otras opciones.

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Asimismo, entiende que es importante desarrollar programas de formación y de apoyo, incluyendo posibles subvenciones económicas para el asesoramiento técnico en el establecimiento de los mismos. Sugiere que el anuncio de las directrices nacionales vaya acompañado de un marco nacional y que la consulta prevista con los sindicatos y empresarios a través del Taller Tripartito, cubra también la consulta sobre dicho marco. En julio 2006 se eleva a las autoridades de la SRT el último borrador de las Directrices Nacionales, en el cual se consideran las sugerencias de OIT y en particular, la necesidad de crear los siguientes anexos: n Anexo

A - Lista de la legislación referenciada en las orientaciones y listado no exhaustivo de la documentación requerida por autoridad de aplicación.

n Anexo B - Listas de verificación para la evaluación del sistema de gestión.

Respecto a los comentarios sobre el marco nacional, se elaboró un borrador de documento para proponer en el Taller Tripartito. Los resultados de la misión de cooperación se materializaron en dos actos administrativos: n Resolución

523/2007 SRT: Apruébanse las “Directrices Nacionales para los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo”.

n Resolución 1629/2007 SRT: Apruébase el “Reglamento para el Reconocimiento de implementación de

los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo”.

No obstante quedaron en el camino las acciones siguientes: n Desarrollar una estrategia y un marco nacional que favorezcan el uso eficaz de los sistemas de gestión

de seguridad y salud en el trabajo; n Diseñar

programas de formación y de apoyo en materia de sistemas de gestión y subvenciones económicas para el asesoramiento técnico.

n Revisar el “Reglamento para el Reconocimiento de implementación de los sistemas gestión de la segu-

ridad y la salud en el trabajo”.

En síntesis, se avizoran nuevos retos, en función de las acciones pendientes para favorecer la implementación de sistemas de gestión. Un relanzamiento del Proyecto SRT-ILO OSH 2001contemplaría: 1. Para el marco referencial, impulsar la revisión de la Norma IRAM 3800 teniendo en cuenta las Directrices Nacionales aprobadas por Res. SRT 523/07. 2. En cuanto a los aspectos operativos facilitar la participación de las ART, asociaciones profesionales de trabajadores y empleadores, y otras entidades, elaborar una propuesta de modificación del Reglamento de reconocimiento. 3. En este nuevo esquema, la SRT sólo tendría funciones de supervisión sobre los administrados y no otorgaría Carta de Reconocimiento alguna.

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4. Analizar situación de los empleadores interesados por la implementación de sistemas de gestión y las acciones ulteriores seguidas por la SRT. 5. Definir acciones concretas en el corto plazo, tales como:

n Modificación del Reglamento de reconocimiento.



n Reuniones de sensibilización con actores e interlocutores sociales.



n Lanzamiento de programa piloto con cámaras empresarias, sindicatos y Universidades.

4.1.2 Otras actividades 4.1.2.1 Políticas y Programas Nacionales en Salud y Seguridad en el Trabajo A los efectos de facilitar la aplicación del Convenio relativo a la seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (Nº155) –CIT 155– y su Protocolo de 2002 –P151– aprobados por Ley 26.693 (B.O. 26/08/2011) y del Convenio relativo al marco promocional para la seguridad y la salud en el trabajo, 1987 (Nº187) –CIT 187– aprobado por Ley 26.694 (B.O. 26/08/2011), bajo la secuencia del enfoque estratégico de la OIT, la SRT fue invitada a compartir dichas experiencias en el Taller OIT SafeWork sobre “Desarrollo de Políticas y Programas Nacionales en Seguridad y Salud en el Trabajo” (Santiago de Chile, los días 18 y 19 de julio de 2012). En tal sentido, desde el 11 de setiembre de 2012, nos hallamos elaborando, en consulta con los actores sociales, los siguientes documentos, vinculados a la internalización de los CIT 155 y 187: n Perfil Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo de la República Argentina: Su preparación responde

al título IV de la Recomendación sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, 2006, el cual en su punto 13 establece “Los Miembros deberían preparar y actualizar periódicamente un perfil nacional en que se resuman la situación existente en materia de seguridad y salud en el trabajo, y los progresos realizados para conseguir un medio ambiente de trabajo seguro y saludable. Ese perfil debería servir de base para elaborar y reexaminar el programa nacional”. n Propuesta

de “Política Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo”: la propuesta de política fue elaborada por el Instituto de Estudios Estratégicos y Estadísticas de la SRT, y puesta en consulta con los actores sociales el 11 de setiembre de 2012, en el marco de las reuniones para la elaboración Perfil Nacional. A posteriori, la “Política nacional de salud y seguridad de los trabajadores y del medio ambiente de trabajo”, fue aprobada por el Comité Consultivo Permanente de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, según Acta del 21 de noviembre de 2012.

4.1.2.2 Teletrabajo En el marco del Convenio relativo al Trabajo a Domicilio, 1996 (Nº177) –CIT 177– (aprobado por Ley 25.800, B.O. 2/12/2003) desde la óptica del Teletrabajo, se colabora con el MTEySS desde 2008, tanto en la presentación del formulario de la primera memoria a elevar desde su ratificación (31 de julio de 2006), como en otras cuestiones tales como el dictado de la Resolución SRT 1552/2012 que aprueba el procedimiento para determinar la cobertura y prestaciones de la Leyes 19.587 y 24.557 a los trabajadores que se desempeñen bajo la modalidad de teletrabajo (B.O. 14/11/2012). 4.1.2.3 Memorias anuales sobre los convenios ratificados Finalmente, una tarea que nos ocupa anualmente, es responder en tiempo y forma los formularios de las

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memorias de aplicación de los convenios, solicitudes directas, observaciones e información complementaria, según el siguiente detalle, del último ciclo trienal: 2012 n reparación de los accidentes del trabajo en la agricultura, 1921 (Nº12) n reparación de los accidentes del trabajo, 1925 (N°17) n igualdad de trato a los trabajadores extranjeros y nacionales en materia de reparación de los acciden-

tes del trabajo, 1925 (N°19) n reparación de las enfermedades profesionales (revisado), 1934 (N°42)

2011 n examen médico de los menores (industria), 1946 (Nº77) n examen médico de los menores (trabajos no industriales), 1946 (Nº78) n examen médico de los menores (trabajos subterráneos), 1965 (Nº124)

2010 n cerusa, 1921 (Nº13) n trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (Nº45) n inspección del trabajo, 1947 (Nº81) n protección contra las radiaciones, 1960 (Nº115) n inspección del trabajo (agricultura), 1969 (Nº129) n edad mínima, 1973 (Nº138) n cáncer profesional, 1974 (Nº139) n readaptación profesional y el empleo (personas inválidas), 1983 (Nº159) n seguridad y la salud en la agricultura, 2001 (Nº184)

4.1.2.4 Aportes varios n Proponer

contenidos para el componente Trabajo Seguro del “Plan Nacional de Trabajo Decente por país Argentina: 2012-2015” y elaborar Indicadores de Trabajo Decente, en conjunto con la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del MTEySS.1

1| En el ámbito de la Reunión Técnica OIT “Repensando el Sistema de Indicadores de Trabajo Decente de Argentina” (setiembre 2011) y del Observatorio del Mercado de Trabajo en el MERCOSUR.

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n Asistir en la elaboración de la documentación necesaria para la participación en las Conferencias Inter-

nacionales del Trabajo (Se participó en la 99ª reunión, en el proyecto de recomendación sobre “El VIH/ SIDA y el mundo del trabajo”). n Colaborar en la preparación de las disertaciones en los Congresos Mundiales de salud y seguridad en el trabajo, en Seúl (2009) y Estambul (2011) organizados por la OIT y la AISS. n Analizar el estado de situación de los convenios en materia de salud y seguridad en el trabajo aún no

ratificados y elevar al MTEySS los dictámenes acerca de la conveniencia de adoptar sus disposiciones, si no se oponen a las de nuestro derecho vigente. 4.2 Naciones Unidas Básicamente, nuestra tarea respecto de este organismo es responder en tiempo y forma los requerimientos de la Dirección de Asuntos Internacionales del MTEySS correspondientes a los informes periódicos para presentar ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), ante quien se elevan los resultados de la aplicación, por parte del Gobierno Argentino, del “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (PIDESC), que fuera incorporado a nuestra legislación mediante Ley 23.313, y a posteriori en la Constitución Nacional. Todos los antecedentes y respuestas correspondientes al artículo 7, inciso b): “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: […] La seguridad y la higiene en el trabajo”, se encuentran disponibles en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos.2 Al respecto, cabe mencionar la última intervención de la SRT (noviembre de 2011) al responder la lista de cuestiones solicitadas por el Comité DESC en la misión que el Sr. Jefe de Gabinete del MTEySS tuvo en Ginebra como integrante de la delegación gubernamental ante ese Comité, en particular ante el inmenso desafío originado por los contrainformes de las ONG en los que se planteaban variados temas, se elevó la más amplia y completa información. Finalmente, en el examen de los informes presentados por los Estados partes en virtud de los artículos 16 y 17 del Pacto, las observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, respecto del artículo 7, inciso b) fueron: “16 - El Comité expresa preocupación porque el acoso sexual en el lugar de trabajo no está prohibido expresamente en la legislación penal ni en la legislación laboral del Estado parte y porque no ha sido tipificado como delito (art. 7 b). El Comité exhorta enérgicamente al Estado parte a que apruebe y aplique medidas legislativas que prohíban expresamente el acoso sexual en el lugar de trabajo, y a que tipifique esa conducta en la legislación penal y laboral. El Comité recomienda al Estado parte que inicie campañas de sensibilización de la población contra el acoso sexual y que brinde una amplia protección a las víctimas”.3 Al respecto, de los diversos proyectos de ley presentados en el parlamento caben destacar dos: 1) Expediente 0082-D-2012 “Código Penal. Incorporación del artículo 149 quater y modificación del artículo 119, sobre acoso sexual en las relaciones laborales y académicas”4 y 2) Expediente 0995-D-2012 “Prevención y sanción de la violencia laboral y el acoso sexual laboral”.5

2 | http://www.ohchr.org/SP/countries/LACRegion/Pages/ARIndex.aspx 3 | www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/co/E-C-12-ARG-CO-3_sp.doc 4 | http://www.diputados.gov.ar/proyectos/proyecto.jsp?id=133620 5 | http://www.diputados.gov.ar/proyectos/proyecto.jsp?id=134623

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4.3 Organización Internacional de Normalización (ISO) Durante el período 2005-2010 con la Coordinación de Responsabilidad Social Empresaria (RSE) del MTEySS compartimos la membresía del Subcomité RS1-Gobierno del Comité de Estudio en IRAM e ISO de la Guía ISO 26000 sobre Responsabilidad Social. Entre otros objetivos, esta guía “pretende promover un entendimiento común en el campo de la responsabilidad social. Pretende complementar otros instrumentos e iniciativas relacionadas con la responsabilidad social, y no reemplazarlos”. Asimismo, define como responsabilidad social, la responsabilidad de una organización ante los impactos que sus decisiones y actividades (productos, servicios y procesos) ocasionan en la sociedad y el medioambiente, mediante un comportamiento transparente y ético que: contribuya al desarrollo sostenible, incluyendo la salud y el bienestar de la sociedad; tome en consideración las expectativas de sus partes interesadas; cumpla con la legislación aplicable y sea coherente con la normativa internacional de comportamiento; y esté integrada en toda la organización y se lleve a la práctica en sus relaciones. (Estas relaciones se refieren a las actividades de una organización dentro de su esfera de influencia). En 2010, a solicitud de Coordinación de RSE y de la Dirección Asuntos Internacionales del MTEySS se elevó un Dictamen Técnico del borrador de la Guía ISO DIS 26000 sobre el título 6.4.6.4 “Salud y Seguridad en el Trabajo” y un informe sobre el proceso de consultas de la Guía ISO DIS 26000, solicitado por la Cancillería. En cuanto a otros instrumentos internacionales, se efectuó un análisis de los párrafos 37 a 40 sobre salud y seguridad en el trabajo de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de la OIT, y se participó en el MultiForum Cono Sur 2009 “Promoviendo Prácticas Laborales Responsables durante el Período de Crisis”, organizado por la OIT y el MTEySS. También se participó en diversas actividades formativas promovidas por la Coordinación de RSE, en Seminarios con disparadores sobre el rol de las empresas multinacionales en el desarrollo de capacidades de las PyMEs en materia de salud y seguridad en el trabajo, en el Taller de Nuevos Contenidos de la Negociación Colectiva, módulo RSE y en el Seminario de Formación de Proveedores. Finalmente, en entre otros aspectos relacionados con cuestiones prácticas y concretas, se desarrollaron una serie de acciones vinculadas al diseño, ejecución y monitoreo de la Estrategia Argentina de salud y seguridad en el trabajo, tales como: promoción de políticas públicas de Responsabilidad Social vinculadas a la salud y seguridad de los trabajadores, programas de Buenas prácticas de vida saludable en las organizaciones y propuesta de “Ventanilla sobre promoción del Trabajo Decente y Responsabilidad Social para Empleadores”. 4.4 Organización de los Estados Americanos (OEA) La primera aproximación de la SRT se dio en el marco de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo (CIMT) al ser convocada a participar en los Talleres Hemisféricos de Salud y Seguridad Ocupacional, organizados en 2003, 2005 y 2008. Asimismo, la OEA facilitó la presentación de la SRT en el “XVII Congreso Mundial sobre Salud y Seguridad en el Trabajo” (18-22 de septiembre de 2005, Orlando), en el panel Tratados de Libre Comercio en las Américas para disertar sobre “Experiencias y resultados en el MERCOSUR”, y en diversas reuniones de la “Agenda de las Américas”. Los Talleres Hemisféricos de Salud y Seguridad Ocupacional, se discontinuaron, en nuestra materia sólo se visibiliza alguna cuestión en declaraciones tales como “13. Apoyar la formulación de políticas nacionales de salud y seguridad ocupacionales, que reafirmen el compromiso de los Estados en la promoción de una acción eficaz en esta materia, con énfasis en la prevención y el cumplimiento. El enfoque tripartito debe continuar consolidándose, reforzado por el concepto de responsabilidad compartida. Salud y seguridad ocupacional – Se dará seguimiento a los tres talleres RIAL que se han realizado en la materia. La Secretaría Técnica consultará a todos los Ministerios sobre los avances logrados y los presentará en la reunión de GT2” (OEA, 2012).

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4.5 Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) La CELAC, integrada por los 33 Estados Soberanos de América Latina y el Caribe,6 fue constituida el 23 de febrero de 2010 luego del proceso de convergencia del Grupo de Río y de la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo. Para la Cumbre CELAC-Unión Europea (UE), a realizarse en enero de 2013, se emitió opinión sobre el punto 5 del Plan de Acción CELAC-UE respecto que la promoción de inversiones de calidad social entre la UE y los países de América Latina y el Caribe, el cual refiere a garantizar condiciones de trabajo dignas, seguras y saludables. De esta forma, no basta sólo con promover la generación de empleo, sino también atender de manera prioritaria las condiciones en que este empleo se lleva a cabo, generando una propuesta integral que pone en práctica los valores y principios compartidos en la comunidad CELAC-UE respecto al desarrollo humano. En este sentido, el establecimiento, fusión o adquisición de empresas en ambos continentes debe estar regido por los principios contenidos en los Convenios de la OIT, que deben ser refrendados y especificados para el caso eurolatinoamericano y caribeño a través de un instrumento ad hoc. La propuesta para el Plan de Acción es elaborar una “Estrategia Conjunta de Latinoamérica, el Caribe y la Unión Europea sobre Seguridad y Salud en el Trabajo” y la instauración de un grupo de trabajo técnico destinado a elaborar dicho instrumento que permita la creación de una instancia permanente de intercambio de información estadística, metodologías y procedimientos inspectivos, así como de experiencias relevantes y buenas prácticas en la materia; el otorgamiento de cooperación y asistencia técnica recíproca y la formulación de investigaciones conjuntas. El trabajo de elaboración de esta estrategia podrá contar con el apoyo de la Organización Internacional del Trabajo y la participación de la Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo, EU-OSHA, y sus contrapartes en las subregiones latinoamericanas y caribeña o aquellas que se determine al interior de CELAC. A posteriori se recibió una nueva consulta para la declaración CELAC-UE respecto a preparar una hoja de ruta sobre Salud y Seguridad en el Trabajo para América Latina y el Caribe y la Unión Europea. La SRT consideró oportuno apoyar el párrafo propuesto:“Preparar una Hoja de Ruta de la Seguridad y Salud en el Trabajo para América Latina, el Caribe y la Unión Europea. El desarrollo de este plan de trabajo podría ser apoyado por la OIT con la participación de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, EU-OSHA, y sus homólogos de los países de América Latina y el Caribe, subregiones o los determinados por la CELAC”, sin perjuicio de fijar una agenda mínima para orientar dicha “Hoja de Ruta” que considere inicialmente cuáles son los puntos o denominador común en materia de seguridad y salud en el trabajo, existentes tanto en América Latina y el Caribe, como en la Unión Europea, en los siguientes aspectos: Plano normativo: n Directiva del Consejo 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para pro-

mover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (directiva marco), y sus directivas específicas. n Decisión 584/04 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores que adopta el “Instrumento

Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo” y sustituye la decisión 547. n Modelo

de “Ley sobre salud y seguridad y medio ambiente de trabajo” aprobado en 1996 por los Ministros de Trabajo de la CARICOM, basado en un proyecto de cooperación técnica con la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

6 | Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Belice, Bermuda, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Rep. Dominicana, Dominica, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay, Venezuela.

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n Proyecto de Directrices de Seguridad y Salud en el Trabajo del MERCOSUR. n Otras experiencia subregionales impulsadas por la OIT.

Plano operativo: n “Estrategia comunitaria de salud y seguridad en el trabajo (2007-2012)” y su revisión intermedia, UE. n “Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo 2010-2013”. n “Estrategia Sindical en Salud Laboral para las Américas”, Confederación Sindical de Trabajadores y Tra-

bajadoras de las Américas (CSA).

Los mandatarios aprobaron la Declaración de Santiago de la Cumbre CELAC-UE, 27 de enero de 2013, cuyo párrafo 33 expresa: “Ratificamos nuestra firme decisión de proteger y fomentar la seguridad de los trabajadores y la salud en ambas regiones y nos comprometemos a desarrollar una ‘Hoja de Ruta CELACUE sobre Seguridad y Salud en el Trabajo’, en línea con los correspondientes principios consagrados en los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo”. 4.6 Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS) Con este organismo la SRT administra una agenda propia en los aspectos siguientes: n Participar

y disertar en los encuentros PREVENCIA (2009 Santiago de Chile, 2010, Granada, España, y 2011, Cartagena de Indias), y en otros tales como el “XIV Congreso Iberoamericano de Seguridad Social”, Asunción, 2008.

De la cooperación con la OISS cabe citar tres hitos: n El convenio con la OISS y con la Universidad Pompeu Fabra para el diseño y realización de una Encues-

ta Nacional en conjunto con el MTEySS. n El convenio con la OISS y el Centro Interamericano de Estudios de la Seguridad Social para implemen-

tar un plan de capacitación integral para los agentes del Estado Nacional Argentino, en el marco del Programa de regularización de las condiciones de Salud y Seguridad en el Trabajo en Organismos Públicos, instituido por la Resolución SRT 1.068/10. n La

incorporación como pauta de la política de Estado de la “Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo 2010-2013”, a través de la firma de un Acuerdo para su implementación con el MTEySS y la SRT con la Confederación General del Trabajo (CGT), Central de los Trabajadores de la Argentina (CTA), CSA y OISS (Convenio MTEySS N°36 de fecha 27 de abril de 2010). A posteriori dicho acuerdo se materializó en la “Estrategia Argentina de Salud y Seguridad en el Trabajo 2011 - 2015”.

Dicha “Estrategia Argentina de Salud y Seguridad en el Trabajo 2011 - 2015” y su “Plan de Acción”, fue rubricada por los titulares de la CGT y la CTA, por las organizaciones empresariales representadas por: la Unión Industrial Argentina, la Confederación Argentina de la Mediana Empresa y la Confederación General Empresaria de la República Argentina y autoridades del Gobierno Nacional: MTEySS y SRT. La estrategia fija metas a cumplir, como también responsables de su ejecución y mecanismos de control para su evaluación.

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4.7 Conferencia Interamericana de la Seguridad Social (CISS) En el marco de la CISS, la SRT ocupó la Vicepresidencia (período 2005-2008) y Presidencia de la Comisión Americana de Prevención de Riesgos de Trabajo (período 2008-2011), en tal carácter participó ante las reuniones y asambleas generales de la CISS (Bahía 2008, “La visión en América Latina sobre la Declaración de Seúl”, Guatemala 2009 “Problemática de la Formación de Recursos Humanos en Seguridad y Salud en el Trabajo en América Latina” y Panamá 2010 “Outsourcing, Seguridad y Salud en el Trabajo”). 4.8 Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) El Tratado de la UNASUR fue suscripto en Brasilia, República Federativa del Brasil, el 23 de mayo de 2008 por los presidentes de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Conforme lo establecido en el artículo 1º del tratado, los Estados partes deciden constituir la UNASUR como una organización dotada de personalidad jurídica internacional. Seguidamente, su artículo 2º define que la UNASUR “tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”. Entre los 21 objetivos específicos del Tratado de la UNASUR (artículo 3) destacamos su inciso j:“acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud”, como asimismo la posterior creación de los Consejos Suramericanos de Salud y de Desarrollo Social. Hasta el momento la UNASUR no dispone de órganos socio-laborales, pero la declaración de los Ministros de Trabajo de los Estados Parte del MERCOSUR, de fecha 30 de noviembre de 2012, entre otros puntos expresa:“5. Promover la realización de una reunión de Ministros de Trabajo en el marco de UNASUR, con el fin de fomentar el desarrollo de la dimensión sociolaboral en ese ámbito”. Considerando que este espacio reúne países de tres bloques subregionales: Comunidad Andina, Comunidad del Caribe y MERCOSUR la futura realización de una reunión de Ministros de Trabajo de la UNASUR promueve un marco propicio para aportar desde el campo del estudio comparado de la legislación del trabajo y de la seguridad social, los aspectos vinculados a la salud y seguridad en el trabajo. 4.9 MERCOSUR - Subgrupo de Trabajo 10 (SGT 10) “Asuntos laborales, empleo y seguridad social”7 Luego de más de veinte años de existencia de este proceso de integración las cuestiones sobre salud y seguridad en el trabajo, vuelven a cobrar mayor visibilidad en función de los resultados de las reuniones del SGT 10 (27 al 30 de noviembre de 2012, Porto Alegre, Brasil). Una síntesis de las mismas es la siguiente: n Comisión Operativa Coordinadora del Plan Regional de Inspección del Trabajo

Cabe resaltar las definiciones sobre el documento referencial de salud y seguridad en el trabajo (proyecto de directrices a aprobar por el Grupo Mercado Común). Brasil presentó Nota Informativa Nº51/12/DSST/SIT/MTE con análisis del documento referencial. El sector gubernamental argentino propone someter al SGT 10 la sugerencia de crear un espacio específico para la discusión de las materias relacionadas con la salud y seguridad en el trabajo. Sin perjuicio de esta propuesta, el documento referencial será objeto de nueva discusión durante la Presidencia Pro 7 | El 12 de agosto de 2012, la República Bolivariana de Venezuela adquirió la condición de Estado Parte del MERCOSUR. El 29 de junio de 2012 se decidió la suspensión del Paraguay en el MERCOSUR en aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR.

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Tempore de Uruguay a fin de esclarecer algunos puntos, dado que Brasil sugiere retirar del documento el artículo 11 del proyecto, el cual establece “Las legislaciones nacionales deberán prever que las empresas extranjeras instaladas en los países del MERCOSUR deben cumplir, las mismas condiciones de salud y seguridad que las empresas del MERCOSUR. Los estados partes procurarán que cuando estas empresas dispongan de estándares superiores en sus casas matrices o filiales estos sean aplicados en los países del MERCOSUR”.

n SGT 10 (reunión plenaria)

Tomó nota de los resultados de la reunión de la Comisión Operativa Coordinadora del Plan Regional de Inspección del Trabajo y aprobó el acta. Argentina propuso la apertura de discusión sobre normativas en la materia en un ámbito específico de debate, en orden a elaborar un plan de acción y formación de comisión para avanzar en una política regional de salud y seguridad en el trabajo. Hubo apoyo de los trabajadores y empleadores brasileños para la creación de grupo ad hoc para tratar el tema. n Comisión Sociolaboral (CSL)

La revisión de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, entre los artículos que todavía están en discusión se encuentra el artículo 19 que trata sobre Salud y Seguridad en el Trabajo, cuyo texto preliminar es: Salud y Seguridad en el Trabajo Todos los trabajadores tienen derecho a una protección adecuada en lo que se refiere a las normas de protección del trabajo y del ambiente de trabajo. 1. Las instituciones gubernamentales responsables del sistema de salud y seguridad en el trabajo deberán crear canales permanentes de consulta con las representaciones de trabajadores y de empleadores que permitan la participación efectiva de los mismos en la elaboración, planificación, implementación y evaluación de políticas nacionales de salud y seguridad en el trabajo.









2. El sistema de salud y seguridad en el trabajo deberá: a) disponer de mecanismos de notificación obligatoria de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que permitan la elaboración de estadísticas anuales sobre la materia, debiendo estar disponibles para el conocimiento del público interesado; b) prever medidas de orientación, educación, formación e información en materia de salud y seguridad en el trabajo, disponibles para trabajadores, empleadores y especialistas del área, así como a sus representados, incluyendo los riesgos presentes en los locales de trabajo y las medidas preventivas adecuadas; c) promover la participación de trabajadores y empleadores, en el ámbito de las empresas, con el objetivo de prevenir accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, de manera de hacer compatible permanentemente el trabajo con la preservación de la vida y la promoción de la salud del trabajador; d) crear mecanismos de prohibición, sustitución o de controles adecuados siempre que fueran utilizadas sustancias cancerígenas; (Uruguay propone “sustancias nocivas para la salud de los trabajadores”). e) desarrollar deberes y derechos que mantengan informados a los trabajadores sobre los riesgos presentes en los diversos procesos de trabajo y las medidas adoptadas para su control o eliminación. 3. La legislación y las prácticas nacionales deberán: a) establecer mecanismos que garanticen a los trabajadores la utilización de máquinas y equipamientos seguros. b) Desarrollar procedimientos para que las empresas no utilicen operaciones y procesos de trabajo que generen accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; y, c) garantizar que los trabajadores puedan rehusarse a desarrollar sus actividades laborales siempre que haya condición de riesgo grave e inminente.

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4. En la adopción de medidas de protección contra los riesgos ocupacionales, el sistema de salud y seguridad en el trabajo deberá crear condiciones que privilegien las acciones de carácter colectivo. Cuando las medidas colectivas no fueran suficientes para la eliminación de los riesgos, o en cuanto estuvieren siendo implementadas o en situaciones de emergencia, las empresas deberán suministrar a los trabajadores, gratuitamente, equipos de protección individual adecuados a los riesgos y en perfecto estado de conservación y funcionamiento, e instruirlos para su uso.



5. Las empresas instaladas diversos países del MERCOSUR deberán cumplir las mismas condiciones de salud y seguridad para sus trabajadores previstas en esta Declaración/Protocolo”.



n Observatorio del Mercado de Trabajo en el MERCOSUR (27/11/2012)

Sin novedad en la armonización de Indicadores de entorno de trabajo seguro, tales como número de inspectores de trabajo en relación a la población ocupada, Total de accidentes y enfermedades del trabajo, Tasas de incidencia y de mortalidad. n Grupo de Alto Nivel de Empleo (GANEmple)

No se mencionan cuestiones sobre salud y seguridad en el trabajo, pero propone actualizar el Plan del Trabajo del GANEmple teniendo como referencia los capítulos 6 y 7 del PEAS (Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR, ver Decisión 67/2010 CMC, de fecha 16 de diciembre, y Decisión 12/2011 CMC, de fecha 28 de junio, que aprueba el documento “Ejes, Directrices y Objetivos Prioritarios del PEAS”.

n Reunión de Ministros de Trabajo

El ministro Carlos Tomada destacó la importancia de promover la integración productiva en la perspectiva del empleo y del trabajo decente en el MERCOSUR. Argumentó sobre el papel de los Ministerios de Trabajo en el proceso de formulación de políticas estratégicas y sugirió impulsar el tema de Salud y Seguridad en el Trabajo con base en los documentos preparados por la OIT.

En función de los avances registrados en materia de salud y seguridad en el trabajo en el seno del SGT 10 y teniendo presente que no que existen temas pendientes de abordar por parte de la SRT, se recomienda agendar con la DAI del MTEySS un temario para priorizar los aspectos siguientes: n Antecedentes del Artículo 11 del proyecto de directrices y su vinculación con el punto 38 de la Decla-

ración de OIT sobre Empresas Multinacionales. n Ejes del “Plan Regional de Salud y Seguridad de los Trabajadores del MERCOSUR”.

4.10 Convenios Bilaterales de Cooperación En materia de Convenios Bilaterales de Cooperación suscriptos por el MTEySS, que tienen por objeto el intercambio de experiencias y evaluación de resultados, entre otros puntos, de Salud y Riesgos del Trabajo, la SRT participó en los casos de Chile, Venezuela y México. Recientemente, en el “Foro de Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social Argentina Chile” se suscribió un Plan de Acción 2012/2013, en el marco del cual se prevé un intercambio de experiencias y evaluación de resultados en materia de Salud y Riesgos del Trabajo específicamente en lo referido a: n Marco Normativo. Política Nacional y Organismos Nacionales; Estrategia Argentina de Salud y Seguri-

dad 2011-2015; Comité Consultivo Permanente de la Ley sobre Riesgos del Trabajo. n Conocer

el esquema de Salud y Seguridad Laboral en el sector de la construcción (credencial IERIC), Chile Construye.

126 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

n Intercambio

de indicadores en materia de accidentología laboral. Comparación de información en caso de corresponder.

Se acordó efectuar un primer intercambio de documentación vía correo electrónico, con miras a realizar una primera video conferencia y se pactó desarrollar un Taller en la ciudad de Santiago de Chile antes del 15 de marzo de 2013.

PROPUESTAS Las propuestas que se elevan están alineadas con los objetivos del Plan Estratégico del MTEySS y están destinadas hacia la SRT, el MTEySS y los organismos y ámbitos internacionales en los que participan nuestras entidades: Respecto del CIT 182, una vez dictado el decreto que establezca el listado de peores formas de trabajo infantil, realizar una labor en conjunto con la Coordinación de Prevención del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente de la Secretaría de Trabajo del MTEySS y con OIT Safework. En cuanto al CIT 184, culminar la acción normativa, complementada por acciones formativas e inspectivas, en oportunidad de la reglamentación del Régimen de Trabajo Agrario (Ley 26.727, Título VII: De la seguridad y los riesgos en el trabajo). Relacionado con los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, continuar sosteniendo el enfoque promovido por las Directrices ILO OSH 2001, pues la OIT por su estructura tripartita, es el ámbito de discusión propicio para este tipo de actividades. A nivel nacional, el marco promocional de los sistemas de la seguridad y salud en el trabajo requiere diversos ajustes, siendo el dictado de un régimen de incentivos el tema prioritario. En el plano internacional, hacemos nuestras las conclusiones del Foro Interamericano de Becarios OIT: “DIRECTRICES 2001 OIT : Se determinó necesidad de solicitar al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo su actualización, incluyendo el abordaje de cuestiones psicosociales y ergonómicas, ya que más allá de la gran difusión que ha tenido la OHSAS 18001, por su posibilidad de certificación, consideramos importante mantener actualizadas las directrices por su mayor consideración de la participación de los trabajadores en la gestión de las cuestiones relacionadas con la salud y seguridad en el trabajo”. En general, continuar con las labores encomendadas por la DAI del MTEySS vinculadas con las distintas acciones en materia de salud y seguridad en el trabajo ante organismos y ámbitos internacionales, dotando a la SRT de los recursos necesarios.

CONCLUSIONES Haciendo hincapié en las cuestiones más sobresalientes, las conclusiones van en tres sentidos: 1) Culminar las actividades previstas en las diversas misiones de cooperación brindadas por la OIT. 2) Cumplimentar las observaciones y solicitudes directas de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, previendo un espacio horizontal al momento de presentar los formularios de memorias correspondientes a los Convenios. 3) Alinear la agenda internacional de la SRT con los objetivos, indicadores y resultados del Plan Estratégico MTEySS 2012/2015, en particular con su Objetivo Estratégico 5:“Promover y consolidar las políticas laborales del MTEySS en los ámbitos internacionales, regionales y bilaterales; foros y organismos vigentes”.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 127

ABREVIATURAS AISS: Asociación Internacional de la Seguridad Social DAI: Dirección de Asuntos Internacionales del MTEySS CELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños CIESS: Centro Interamericano de Estudios de la Seguridad Social CIMT: Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA CISS: Conferencia Interamericana de la Seguridad Social CSL: Comisión Sociolaboral del MERCOSUR GANEmple: Grupo de Alto Nivel de Empleo del MERCOSUR GMC: Grupo Mercado Común del MERCOSUR ISO: Organización Internacional de Normalización MERCOSUR: Mercado Común del Sur MREyC: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto MTEySS: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social OEA: Organización de los Estados Americanos OISS: Organización Iberoamericana de la Seguridad Social OIT: Organización y Oficina Internacional del Trabajo OIT SafeWork: Programa sobre Seguridad y Salud en el Trabajo de la OIT ONU: Organización de las Naciones Unidas SGT 10: Subgrupo de Trabajo 10 “Asuntos laborales, empleo y seguridad social” del GMC SRT: Superintendencia de Riesgos del Trabajo SSPTyEL: Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del MTEySS UE: Unión Europea UNASUR: Unión de Naciones Suramericanas

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BIBLIOGRAFÍA n CELAC (2013), Declaración de Santiago de Chile, en http://www.minrel.gob.cl n Clerc, Jean Marc (1987), Introducción a las Condiciones y el Medio Ambiente de Trabajo, OIT, Ginebra. n Foro Interamericano de Becarios OIT (2012), Conclusiones de las labores realizadas el 8 y 9 de noviem-

bre de 2012, en Buenos Aires. n Instituto

de Estudios Interdisciplinarios en Derecho Social y Relaciones del Trabajo de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (2013), Sistemas de prevención y reparación de accidentes de trabajo en los países de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).

n MERCOSUR, Actas SGT 10, en http://www.mercosur.int n MREyC, 2007, 27 de noviembre de 2007 - Información para la Prensa N°486/07, en http://www.cancille-

ria.gov.ar/portal/prensa/rssfeed.php?id=3095. n OEA, 2012, Calendario de trabajo 2012-2013 de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo (CIMT). n OIT (2003), “Actividades normativas de la OIT en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo”, Con-

ferencia Internacional del Trabajo, Informe VI, Ginebra. n OIT (2006), “Trabajo Decente en las Américas: una agenda hemisférica 2006-2015”, Informe del Director

General, XVI Reunión Regional Americana, Brasilia. n OIT

(2011), “Documento informativo sobre ratificaciones y actividades normativas”, Conferencia Internacional del Trabajo, Informe III (parte 2), Ginebra.

n San Juan, Claudio (2009), “Salud, Seguridad y Teletrabajo. Nuevas tecnologías, nuevos desafíos”, Boletín

Noticias SRT Nº14, 27 de mayo de 2009. n San Juan, Claudio (2009), “Del trabajo infantil prohibido al trabajo adolescente protegido: el Listado de

TIP entra en su recta final”, Boletín Noticias SRT Nº15, 10 de junio de 2009. n San

Juan, Claudio (2009), “Cobertura y prevención de los riesgos del teletrabajo: una aproximación técnico-legal”, Boletín Noticias SRT Nº25, 28 de octubre de 2009.

n San Juan, Claudio (2010),“Panorama de los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo en la

República Argentina”, en http://www.cienciared.com.ar/ra/usr/41/972/calidaddevidauflo_n4pp45_75.pdf n San Juan, Claudio (2011), Tesis “La salud y seguridad de los trabajadores en los procesos de integración

regional: el caso MERCOSUR”, defendida y aprobada en el marco de la “Maestría en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales” de la Universidad Nacional de Tres de Febrero.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 129

ANEXO Plan Estratégico MTEySS para el período de gestión 2012/2015 Objetivo Estratégico 5: Promover y consolidar las políticas laborales del MTEySS en los ámbitos internacionales, regionales y bilaterales; foros y organismos vigentes Objetivo específico 1: Participar activamente en los foros y organismos internacionales laborales, G20, OIT, OEA. INDICADORES Y RESULTADOS

ÁREAS

Presencia del Ministerio de Trabajo con propuestas de calidad tanto en el ámbito de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA, como en las Reuniones de los Grupos de Trabajo 1 y 2 de la OEA. Afianzada.

DAI

Adopción de Políticas de Sostenimiento del Empleo en el marco de las Reuniones del G20. Promovida.

DAI

Presencia del Ministerio/ del Gobierno Argentino en el ámbito de la Conferencia Internacional de Trabajo de la OIT y del Consejo de Administración. Consolidada.

DAI

Objetivo específico 2: Promover la creación del Consejo Laboral Suramericano en el ámbito de la UNASUR INDICADORES Y RESULTADOS Presencia del Ministerio de Trabajo con propuestas de calidad tanto en el ámbito de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA, como en las Reuniones de los Grupos de Trabajo 1 y 2 de la OEA. Afianzada.

ÁREAS DAI

Objetivo específico 3: Consolidar el rol del Ministerio a nivel regional como dador de cooperación y asistencia técnica INDICADORES Y RESULTADOS

ÁREAS

Actividades de cooperación y asistencia técnica destinadas al fortalecimiento de los Ministerios de Trabajo de la Región.

DAI

Número de Proyectos seleccionados en el ámbito de la Red Interamericana para la Administración Laboral –RIAL–. Incrementado.

DAI

Número de Proyectos presentados en el ámbito de las Reuniones de Comisión Mixta de Cooperación. Incrementado.

DAI

Participación de las administraciones provinciales en las actividades de cooperación. Fortalecida.

DAI

Objetivo específico 4: Realizar intercambio de experiencias prácticas exitosas con administraciones laborales internacionales INDICADORES Y RESULTADOS Mecanismos de cooperación e intercambio. Perfeccionados.

ÁREAS DAI

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Objetivo específico 5: Fortalecer la participación en los órganos sociolaborales del MERCOSUR INDICADORES Y RESULTADOS

ÁREAS

Proceso de revisión de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR y acordada la nueva versión. Finalizado.

DAI

Acciones tendientes a facilitar la Libre Circulación de Trabajadores dentro de los países del Bloque Regional y Estados Asociados. Perfeccionadas.

DAI

Elaborar el Plan Regional para Facilitar la Libre Circulación de Trabajadores del MERCOSUR. Elaborado.

DAI

Implementación del Plan Regional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil aprobado por Resolución GMC 36/06. En avance.

DAI

Cantidad de Operativos de Inspección Conjunta en Zona de Frontera desarrollados en el marco del Plan Regional de Inspección del Trabajo –PRIT– del MERCOSUR. Incrementadas.

DAI

Objetivo específico 6: Consolidar el protagonismo del MTEySS en los organismos internacionales y ámbitos nacionales sobre el trabajo y las relaciones laborales INDICADORES Y RESULTADOS

ÁREAS

Presencia y participación en organismos internacionales.

SSPTyEL

Asistencia técnica y asesoramiento a terceros países.

SSPTyEL

AGRADECIMIENTOS A Susana Corradetti, a María Luz Patiño Guelvenzú y a todas las compañeras y compañeros del curso, que enriquecieron con sus aportes la elaboración del presente trabajo. A las autoridades de la SRT, en especial a Mónica Jofré, por alentarme a participar en este curso y a profundizar los temas de la salud y seguridad de los trabajadores en la agenda internacional.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 131

CAMBIO DE PARADIGMA EN EL ROL DEL ESTADO DESCRIPCIÓN DE ALGUNAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES Y LABORALES CECILIA ILEANA VINACCIA

INDICE 1. Introducción

pág. 135

1.1 Escenario Interno 1.2 Escenario Regional 1.3 Objetivos

2. Desarrollo 2.1 Políticas de Capacitación y Formación Continua 2.2 Nuevo Estatuto del Peón Rural 2.3 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social 2.4 UNASUR

pág. 137

3. Conclusión

pág. 144

4. Propuestas

pág. 145

5. Bibliografía

pág. 147

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 133

1. INTRODUCCIÓN Las políticas aplicadas durante la década de los ‘90 generaron cambios estructurales en la economía y en la sociedad argentina. Esas políticas estaban basadas en el Consenso de Washington, que se caracterizó por pretender subsumir la política al mercado e insistió en escindir lo económico de lo político, aceptando las proposiciones económicas de la ortodoxia. A su vez, este Consenso, basado en un paradigma que reducía la idea de desarrollo social a los conceptos de crecimiento económico y de maximizar las ganancias, coincidía con la manera específica de concebir el rol del estado y su relación con las fuerzas productivas y la sociedad civil. En Argentina esta tendencia se cristalizó en el proceso de privatizaciones iniciado en 1990, la liberación financiera y el lanzamiento de programas de estabilización económica. El Fondo Monetario Internacional mantuvo una postura intervencionista del Banco Central y de todas las medidas políticas adoptadas en esos años. Las políticas basadas en ese paradigma denominado neoliberal, aplicadas en la mayoría de los países latinoamericanos, se agotaron e hicieron eclosionar a la sociedad argentina en diciembre de 2001, generando saqueos y represión en medio de una gran crisis política e institucional. 1.1 Escenario Interno Los datos estadísticos confirmaban lo que se vislumbraba y sentía en la vida cotidiana, la desocupación llegó a puntos record rozando el 25% de desocupados y los niveles de pobreza llegaron a alcanzar a más de la mitad de la población argentina. Durante los años siguientes las políticas que se aplicaron permitieron revertir de manera gradual la situación de crisis económica y social. Pero el giro conceptual y político se dio en mayo de 2003, cuando Néstor Kirchner asumió la Presidencia de la Nación. Para esta nueva gestión fue apremiante reparar los daños causados a partir de la dictadura, profundizados por las políticas neoliberales de los ’90, por la continuidad del gobierno de la Alianza y la sumisión por completo de la economía nacional a los organismos internacionales de crédito. A partir de decisiones puntuales y de medidas políticas concretas comenzaron a generarse cambios que permitieron revertir la situación decadente de miles de argentinos. Esas decisiones puntuales y políticas concretas comenzaron a marcar el rumbo de una nueva Argentina, iniciando un cambio de paradigma social, político y económico. Daniel García Delgado dice: “La salida exitosa de la Crisis de 2002 / 03, del modelo neoliberal en la Argentina dio lugar a la emergencia de un nuevo modelo de desarrollo basado en lo productivo, alto crecimiento del producto, competitividad cambiaria, desendeudamiento y superávit mellizo. Se inició un nuevo proceso de industrialización basado en el mercado interno…”1 Tanto a nivel interno como en el escenario internacional el cambio de paradigma se entrevé en el nuevo rol que asume el Estado Nacional. A partir de las decisiones y las ideas que impulsaron al presidente Kirchner, el Estado retomó viejas funciones con nuevos atributos. Con el viejo paradigma, el mercado y los actores civiles cumplían funciones y roles que habían sido desechadas por el Estado Nación. El acceso a la educación, a los servicios de salud y al trabajo eran cuestiones meramente privadas e individuales, donde el Estado no debía interrumpir lo acordado entre pares.

1 | G arcía Delgado, Daniel, en Rol del Estado y desarrollo productivo-inclusivo. Ideas para el Bicentenario, FLACSO, Programa Estado y Políticas Públicas, CABA, agosto 2010, p. 37.

Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012 | 135

Las leyes de flexibilidad laboral que se aplicaron en Argentina muestran cómo el Estado se retiró de escenarios sociales en los cuales había cumplido un rol fundamental para mantener el equilibrio social y donde había defendido y hecho cumplir derechos básicos. Entonces, las políticas económicas, sociales y laborales se centraron en un Estado presente y activo, protagonista de los cambios. El paradigma que predomina a partir de 2003, y que se mantiene en la actualidad, está basado en valores y conceptos que redimensionan el rol del estado, suponen al crecimiento económico de la mano de la inclusión social y donde la igualdad y la solidaridad pasan a ser rectores de las políticas públicas. 1.2 Escenario Regional En el escenario internacional, este cambio de paradigma también se refleja en el arduo trabajo que realizó el presidente Kirchner en el desarrollo de la UNASUR. El Gobierno argentino impulsó la creación de un espacio de diálogo político de los países de la región de América del Sur, tanto para configurar un modelo de desarrollo productivo- inclusivo como para organizar un bloque sudamericano con una fuerte identidad y presencia en los escenarios internacionales. La idea de un nuevo rol del estado se refleja en el discurso y en el accionar de esta institución regional. Busca promover un desarrollo nacional y regional sustentable basado en gobiernos democráticos, en el cual el Estado cumple un rol activo al promover el encuentro y el diálogo entre gobiernos, grandes empresas y otros sectores sociales. Dentro de este escenario internacional, también se vislumbran valores democráticos, igualitarios y solidarios. El nuevo paradigma político adoptado, tanto en Argentina como en casi toda América del Sur a partir de los primeros años del nuevo milenio, está basado en la defensa de la democracia y sus instituciones. 1.3 Objetivos En este trabajo intentaré analizar y describir algunas de las políticas sociales y laborales que demuestran el cambio de concepción, de roles y de acciones del Estado argentino. Creo necesario, también, describir la importancia del establecimiento de la UNASUR en el ámbito internacional ya que considero que es un claro ejemplo del cambio de paradigma que intento demostrar a nivel internacional. Mi interés puntual en este trabajo es analizar, a través de políticas concretas de las diferentes Secretarías del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, el cambio de paradigma que impulsó el presidente Kirchner, y continuó profundizando la presidenta Cristina Fernández de Kirchner. El objetivo general es describir, a partir del análisis de ciertas políticas concretas del Ministerio de Trabajo, el cambio de concepción del rol de estado y de las relaciones políticas. Y a través de este análisis, más puntualmente, intentar demostrar el cambio de paradigma en las políticas sociales del Estado Nacional. Creo conveniente aclarar que no es mi intención posicionarme de un lado u otro o calificar ciertas políticas como mejores que otras, sino poder describir de manera comparativa ciertas políticas laborales y sociales y demostrar a partir de su descripción el cambio de paradigma dominante y de concepción del Estado actual argentino. Los objetivos específicos de este trabajo son intentar describir tres políticas sociales de inclusión social del Ministerio de Trabajo y poder analizarlas para visualizar el cambio de paradigma y de las ideas centrales en las políticas sociales aplicadas desde el organismo.

136 | Ponencias del Programa de Capacitación en Relaciones Laborales Internacionales y Derecho Interno 2012

Para poder realizarlo analizaré tres políticas públicas del Ministerio de Trabajo. Estas son, en primer lugar: las políticas de capacitación y formación continua, impulsadas por la Secretaría de Empleo; en segundo lugar describiré la nueva ley de trabajo agrario, impulsada por la Subsecretaría de Relaciones Laborales del MTEySS y de la Comisión Nacional de Trabajo Agrario, y por último analizaré la Asignación Universal por Hijo (AUH), prestación que se enmarca en el accionar de la Secretaría de Seguridad Social y que generó un cambio profundo en la conceptualización de las políticas sociales en Argentina y América Latina. Las variables elegidas para poder demostrar el cambio de paradigma en estas políticas laborales son: el aumento de la presencia física del Estado Nacional, puntualmente del Ministerio de Trabajo de la Nación (oficinas y espacios físicos en todo el país), las funciones e interacción de estos espacios institucionales con otros espacios de los gobiernos locales y los espacios institucionales de diálogo estratégico y tripartito. La metodología utilizada será la descripción de tres políticas específicas y la comparación conceptual de éstas con ideas o medidas tomadas en otro momento histórico basado en otro paradigma ideológico.

2. DESARROLLO 2.1 Políticas de Capacitación y Formación Estas políticas de empleo se enmarcan dentro del diálogo estratégico que lleva adelante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, con sindicatos e institutos de formación entre otros. El objetivo de estas políticas es garantizar la calidad formativa que se corresponde con las necesidades de empleo de diferentes sectores productivos e industriales. Los nuevos cambios productivos que se vienen dando en Argentina y en la región requieren de la formación profesional de la mano de obra. En este punto es esencial destacar el rol de la Red de Oficinas de Empleo y de las Gerencias de Empleo. En concordancia con la decisión política de ampliar la presencia del Estado en todo el territorio nacional, la Red de Oficinas de Empleo municipales se desplegó en todo el territorio argentino. Las políticas de Empleo diseñadas por el Estado Nación se articulan con los municipios y trabajan de manera local a partir de la Red de Oficinas. Esta Red es una de las maneras más efectivas de que las políticas de inclusión laboral, social y de capacitación alcancen a todos los hombres y mujeres que lo necesiten. Según datos obtenidos del Plan Estratégico y Sistema de Gestión de Calidad del Ministerio, para principios del año 2012 se habían promovido 420 Oficinas de Promoción del Empleo y 341 de éstas ya se encontraban en pleno funcionamiento.2 Una de las funciones fundamentales de esta Red es intervenir para que las oportunidades de empleo se distribuyan y lleguen a los sectores más vulnerables y que están relegados por el mercado laboral. A la vez, a partir de la Red se aproximan a los sectores productivos distintos instrumentos para facilitar la contratación de los trabajadores y se ofrecen cursos de capacitación para trabajadores empleados o desempleados. El Estado institucionaliza su presencia activa generando políticas públicas de inclusión a largo plazo. Este aumento de la presencia del Estado Nacional a través de las oficinas es un claro indicador del rol activo desplegado por ese mismo Estado para conducir el proceso de normalización del mercado laboral en la Argentina. La presencia del Estado en la mayoría de los municipios a lo largo de todo el país surgió de un doble desafío: primero y ante todo luchar contra la pobreza y la exclusión social que existía en todo el territorio de la Nación y a la vez reconstruir la presencia física del Estado, que fue destruida sistemáticamente por las políticas neoliberales de los años ‘70 y ‘90.

2 | Datos obtenidos del “Plan Estratégico y Sistema de Gestión de Calidad” del MTEySS, parte del Proyecto de Modernización del Estado, de la Jefatura de Gabinete de Ministros, CABA, abril 2012.

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Las actividades de capacitación, que se impulsan a través de las Gerencias y de las Oficinas de Empleo, tienen por objetivos: fortalecer la productividad, competitividad y capacidad de generar empleos de calidad de las empresas participantes; por otro lado se busca certificar los estudios y capacitaciones de trabajadores ocupados y desocupados. El objetivo principal de esta política es mejorar las condiciones de empleabilidad de trabajadores desocupados a partir de procesos formativos y acciones de tutorías tendientes a mejorar sus destrezas y habilidades productivas. Ahora bien, el proyecto político que se lleva a cabo desde mayo de 2003 requiere de un Estado presente y activo, de empresarios emprendedores y comprometidos con la sociedad y de trabajadores cada vez más calificados. La Formación Continua, política activa de capacitación que lleva a cabo el Ministerio de Trabajo de la Nación, requiere de voluntad de diálogo, del encuentro entre los diferentes sectores productivos y de un Estado presente que gestione políticas públicas y habilite los espacios institucionales para generar diálogos intersectoriales. Para comprender el rol actual del Estado y poder demostrar, a partir de esta política pública, el cambio de paradigma, es necesario entender cómo era conceptualizada la formación y la capacitación en la década de los 90. Ambos conceptos estaban vinculados al sector privado. La capacitación era vista como la necesidad individual de mejorar el perfil personal para conseguir un puesto de trabajo y estar preparado, de manera individual, para competir con iguales en el espacio comprendido por el mercado laboral. Tanto la formación como la capacitación eran concebidas cuestiones individuales y que dependían de la responsabilidad de cada individuo y no como un proceso social compartido. Hoy, dentro del actual proyecto nacional, la capacitación se entiende como un bien común que necesita de todos los actores sociales. Los trabajadores acceden a una capacitación de calidad no sólo para mejorar su perfil productivo si no para generar un importante sector de mano de obra calificada, que pueda ser insertada en el mercado como mano de obra de calidad. A la vez la formación es entendida como una instancia de diálogo que fortalece el trabajo, la generación de empleo genuino y la mejora de la competitividad y que beneficia el aumento de la productividad. El Estado actual, a partir de políticas activas de empleo e inclusión, promueve el crecimiento económico y el desarrollo de una sociedad de manera inclusiva. La actitud proactiva del Estado no solamente repara la desigualdad social, sino genera espacios de diálogo social, de fortalecimiento de la producción nacional, y promueve el progreso social, generando cada vez más inclusión y mayor equidad. Esta presencia activa del Estado y de la generación de políticas públicas inclusivas son un claro ejemplo del nuevo paradigma que intento demostrar al describir distintas acciones políticas, características de estos tiempos. Otra característica que se destaca en la actualidad es encontrar espacios de diálogo institucionales entre representantes de gobiernos nacional, provincial y municipal. Se demuestra la importancia del diálogo articulado entre los representantes del pueblo y los diferentes sectores productivos. Generar estos espacios de encuentro y de diálogo demuestra el grado de compromiso y de desarrollo democrático de los diferentes sectores de nuestra sociedad, dispuesta a mejorar su mano de obra, a generar más puntos de capacitación, a fortalecer los lazos institucionales, a continuar aumentando la presencia del Estado, a seguir generando empleo de calidad que permita más inclusión y de esa manera una sociedad más justa. “Y quiero también referirme a la formación, capacitación, porque tenemos números más que importantes de lo que hemos logrado desde el año 2003 en lo que hace a formación. Muchos eligen la Argentina no solamente porque tenemos una política activa, no solamente porque tenemos financiamiento (…) sino por la capacitación porque uno de los motivos que también deciden para invertir en la Argentina son los recursos humanos argentinos, el grado de capacitación y también de creatividad.”3 3 | C ristina Fernández de Kirchner, Acto de lanzamiento de nueva línea de producción de tractores y cosechadoras John Deere, 14 de agosto de 2012.

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Por lo tanto, como declara la presidenta Cristina Fernández, la capacitación y la formación continua son pilares de la las políticas de inclusión social interna y de políticas de inserción económica regional. Argentina se presenta como un país para que las empresas inviertan, por la mano de obra calificada y creativa y por las leyes que respetan y hacen respetar los derechos de los trabajadores ocupados y desocupados. Mantener esta política activa de empleo no sólo busca mejorar la situación actual de trabajadores desempleados si no de insertar de manera segura y a largo plazo a la Argentina en el mercado externo. De manera opuesta a como se pretendió crecer en el modelo que predominó durante los ‘90 (crecer a partir del ingreso irrestricto de un flujo significativo y creciente de capitales extranjeros, liberando nuestra economía) este modelo que se inició en 2003 asocia directamente al crecimiento económico con la generación de empleos genuinos y dentro del marco de la ley. 2.2 Nuevo Estatuto del Peón Rural Una segunda muestra del cambio de paradigma en el rol del Estado y en las políticas sociales fue la sanción y promulgación de la ley 26727, sobre el nuevo Estatuto del Peón Rural. Esta norma recupera varios derechos de los peones del campo que habían sido establecidos durante el paso de Juan Domingo Perón por el área de Previsión Social, en el año 1944. Aunque luego, con el correr de la historia, fueron desechados. Esta nueva ley reemplaza la ley 22248, promulgada el 10 de Julio de 1980, denominada Régimen Nacional del Trabajo Agrario, refuerza las relaciones laborales en el ámbito rural y amplía el rol del Estado. Un primer aspecto relevante de la ley es el aspecto legal y normativo de la misma, que busca regular las relaciones laborales rurales, las maneras de contratación, los deberes y las obligaciones de los trabajadores y de los contratistas. Esta ley, también describe los tipos de trabajo y las condiciones del mismo, regulando el tipo de contratación y también las condiciones del lugar del trabajo, de salud y de seguridad social de los trabajadores rurales. Los aspectos importantes de la ley son, la fijación de las remuneraciones, que no podrán ser menores al salario mínimo, también prevé el pago de horas extra, el descanso semanal, las condiciones adecuadas de higiene, la seguridad y la vivienda para los más de 900.000 peones rurales. También prevé las diferentes situaciones laborales que se dan en el ámbito rural por la heterogeneidad del sector agrario, diverso por su geografía, producción y productividad. Además, y como un indicador del cambio de paradigma, se pone fin al concepto de “jornada laboral de sol a sol”, al fijarse como límite las ocho horas diarias y las 44 horas semanales y se crea un nuevo régimen provisional, a partir del cual los trabajadores podrán jubilarse con 57 años y 25 años de aportes. La naturalización de ciertas situaciones lleva a la resistencia de la ley, a las críticas fundamentadas por posiciones ideológicas que se contraponen al paradigma que predomina en la actualidad. Por eso, creo fundamental no naturalizar el proceso actual que estamos viviendo, proceso caracterizado por el reconocimiento de derechos humanos, sociales y laborales. Creo que es importante comprender que la realidad de miles de personas se transforma a partir de decisiones políticas, de medidas y leyes promulgadas para beneficiar a sectores que estuvieron en situaciones de precariedad a lo largo de muchos años. Por ejemplo, un punto central de esta ley es la creación del servicio de empleo para trabajadores temporarios de la actividad agraria. Este servicio comprende a todos los trabajadores temporarios que trabajan de manera cíclica o estacional y en los procesos productivos temporales que demandan mano de obra rural. Esta ley limita la posibilidad de contratación libre, cambiándola por las contrataciones registradas por el Estado. La Red de Oficinas de Empleo vuelve a ser central en este aspecto. El Estado Nación interviene a través de esta ley y observa de manera particular el cumplimiento de esta norma, las condiciones de contratación y el respeto a los derechos laborales.

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Una vez más, la Red de Oficinas de Empleo, las Gerencias de Empleo y las Delegaciones Regionales, es decir la presencia física del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en todas las provincias y en muchas municipalidades demuestran el compromiso y la necesidad de tener un Estado Nacional presente en las diferentes zonas del territorio nacional para que las políticas públicas, no sólo lleguen a las diferentes regiones, sino que también sean efectivas y alcancen a los distintos sectores productivos de la sociedad. La presencia física del Estado Nacional demuestra la importancia del trabajo territorial, del acceso a la información y de la capacidad de brindar información a los trabajadores. Esta presencia física genera espacios de diálogos institucionales y unifica criterios en todo el territorio nacional, tan heterogéneo. Otro aspecto relevante de esta ley, y que demuestra el rol y la presencia del Estado Nacional, es que en los artículos 76 y 77 se detallan las responsabilidades del Estado, destacándose la obligación del Estado de mediar y concretar políticas nacionales de capacitación técnica y agraria para los trabajadores de este sector prevaleciendo las zonas, sus actividades productivas y los intereses de cada región. Para satisfacer las demandas de estos sectores, el Estado Nacional, a través del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social impulsa cursos de capacitación y perfeccionamiento técnico. Junto a la presencia del Estado a través de sus oficinas locales, esta ley reestablece la Comisión Nacional de Trabajo Agrario (C.N.T.A.) y su organización tripartita. Esta estructura tripartita ofrece un espacio de diálogo y trabajo continuo entre los diferentes sectores productivos del ámbito rural. Esta comisión es una variable más de la que dispone el Estado para generar políticas proactivas en beneficio y a favor de los trabajadores agrarios. De esta Comisión Nacional dependen las Comisiones Asesoras Regionales, que comprenden diferentes unidades productivas regionales. Espacios de diálogos institucionalizados y regionales que tienen como objetivo trabajar de manera local las demandas e inquietudes del sector rural pero dentro de un marco legal nacional. Uno de sus objetivos principales es reunirse de manera sistemática para darle espacio a las propuestas, reclamos y opiniones presentadas por los representantes sectoriales y elevadas a las Comisiones Asesoras Regionales. Un segundo aspecto de los cambios estructurales fue el cambio que se dio en el actual Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios (RENATEA). La eliminación del registro de peones (Renatre), que dependía de la Unión de Trabajadores Agrarios y las patronales del campo pasó a ser presidido por el propio Estado. De esta manera es el propio Estado quien lleva adelante el control de los trabajadores de este sector, arbitra en las relaciones laborales, en las condiciones de trabajo y en las capacitaciones de los trabajadores agrarios. El RENATEA es un instrumento emergente para hacer cumplir la nueva ley. La Señora Presidenta de la Nación Cristina Fernandez declaró, cuando esta ley obtuvo media sanción: “Buscamos generar más puestos de trabajo, acabar con el horror de la explotación de niños y mujeres, lograr más recursos para la seguridad social.”4 De esta manera se demuestra la decisión política de cambiar estructuras legales, sociales y políticas que negaban derechos y coartaban libertades y no permitían el pleno desarrollo de derechos sociales y laborales, que en otros sectores productivos si habían sido alcanzados. Con esta ley se reforzó la acción del Estado, no sólo para accionar en contra del trabajo no registrado e ilegal en el sector agrario, función, que en otros momentos había sido delegada a las patronales y sindicatos, si no también para defender y hacer cumplir derechos básicos de los trabadores y sus familiares.

4 | D eclaraciones de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner el 16 de diciembre de 2011, en relación a la media sanción de la Ley 26.727. En www.infobae.com

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El cambio de paradigma se da en la medida que no sólo el Estado se hace presente en un sector productivo muy desigual sino en la capacidad que este genera para cambiar las realidades y componer una nueva. Esta nueva realidad no es comprendida como una realidad utópica o imposible de alcanzar sino como una realidad concreta que da respuestas a deudas sociales añejas. Es decir, esta nueva ley, es una ley contra fáctica, busca dar señales concretas para cambiar la realidad de miles de trabajadores, busca recuperar instancias institucionales para generar mayor nivel de promoción y de registro de los trabajadores rurales, promueve el uso de nuevas tecnologías y el empleo permanente, buscando evitar el trabajo eventual y precario. Algunos datos cuantitativos nos demuestran el impacto en el sector rural y la importancia del cambio y la amplitud de derechos obtenidos en Argentina a partir de la promulgación de esta ley. En nuestro país hay alrededor de 900.000 trabajadores rurales. Los niveles de informalidad ascendían al 62 por ciento, cuando la media nacional era 34,3 por ciento, y en algunas regiones la precariedad llegaba al 85 por ciento de los asalariados rurales.5 Para revertir estos datos, no basta con una ley, sino con la presencia activa de las instituciones estatales, con medidas y políticas públicas activas que fortalezcan los mecanismos de solidaridad. Se requiere de la responsabilidad de quién contrata y da trabajo, cualquiera sea el lugar que ocupe en la cadena productiva. En la actualidad no se admite que se desentiendan de la situación o lugar en que se encuentran los trabajadores. Fortalecer los mecanismos de solidaridad exige compromiso social, de todos los sectores, para revertir los datos duros que reflejan la situación precaria de miles de personas. Por lo tanto, el cambio de paradigma, mayor presencia del Estado Nación en los diferentes sectores de la sociedad y la ampliación de derechos para todas y todos los ciudadanos, se ve plasmado en el cambio estructural que significó y significa este nuevo Estatuto del Peón Rural. 2.3 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social A partir de la asunción a la presidencia de Nestor Kirchner el centro de las políticas sociales pasó a ser el trabajo. El trabajo como generador de oportunidades, organizador social y verdadero distribuidor de la riqueza. En una primera etapa, el Estado Nacional, asistió con los Programas Jefes del Hogar a los sectores más desprotegidos, a los hogares con niños y adolescentes que se encontraban fuera del sistema productivo y laboral. Paralelamente el Estado comenzó a recuperar fuentes de trabajo, a sensibilizar sobre la importancia del trabajo registrado y del trabajo dentro del marco de la ley. El aumento de la inspección laboral no sólo tuvo como objetivo regularizar la situación de miles de trabajadores y trabajadoras en situación ilegal, si no tuvo como objetivos generar conciencia y un piso de recaudación que permita un sistema de seguridad social basado en la solidaridad. Una vez más la presencia del Estado en el territorio nacional se amplía, y como la Red de Oficinas de Empleo se crea y extiende, las Delegaciones Regionales del Ministerio de Trabajo de la Nación presentes en diferentes provincias del país no sólo aumentan en número si no en funciones. Las inspecciones toman un rol fundamental. Es el propio Estado, que extiende su rol, ya no sólo como recaudador fiscal sino como garante de derechos laborales y sociales. Con las inspecciones el Ministerio buscó y busca regularizar la situación de los trabajadores que no están dentro del marco de la ley y garantizar los beneficios y derechos de los trabajadores y sus familias. Paralelamente al aumento de la presencia del Estado a través de las Delegaciones, de las inspecciones y de los espacios de diálogos con los diferentes sindicatos y cámaras para generar conciencia sobre la importancia del trabajo registrado; la Sra. Presidenta Cristina Fernandez toma una medida de cambio estructural, en total concordancia con el rol y las funciones del Estado que se re estableció a partir de mayo de 2003. 5 | D atos obtenidos en www.trabajo.gob.ar

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A fines de 2008, la nueva ley que eliminó el sistema de capitalización puso fin a las administradoras de Fondos y Jubilaciones (AFJP) y a una lógica individualista. Hasta ese momento, cada trabajador, a partir de su esfuerzo individual, derivaba sus aportes a la empresa financiera que más confianza le generaba para que la misma administre sus aportes y genere los recursos necesarios para brindarle su jubilación y/o pensión. La ley 26.425 tuvo como objetivo unificar el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público, que se financie con un sistema solidario de reparto, cumpliendo plenamente con el art. 14 bis de la Constitución Nacional. El artículo 8 garantiza que el total de los recursos pueden ser utilizados para el pago de beneficios del Sistema Integrado Provisional Argentino (SIPA), que se apliquen con criterios de seguridad social y que contribuyan al desarrollo sustentable de la economía, para producir un círculo virtuoso que se genera entre el crecimiento económico, el consumo interno y el incremento de la seguridad social. A partir de esta lógica y entendiendo que todavía falta mucho por resolver y que miles de argentinos necesitan de la presencia de un Estado activo el 29 de octubre de 2009 la Sra. Presidenta Cristina Fernández de Kirchner firmó el decreto N°1602/09 con el cual decretó la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH). El objetivo primordial fue y es combatir la pobreza, lograr mayor distribución, incluir a los sectores más desprotegidos y reconocer derechos de los niños de padres no incluidos en el sistema laboral. La AUH es un beneficio que le corresponde a los hijos de personas desocupadas, o que trabajan en el mercado informal o que ganan menos del salario mínimo vital y móvil. Consiste en un pago mensual para niños y niñas menores de 18 años, que reconoce e iguala en derecho a estos menores de edad con los hijos de empleados registrados. Con la vigencia de este decreto el Estado Argentino busca asegurar que los niños y adolescentes asistan a la escuela, se realicen controles de salud periódicos y cumplan con el calendario de vacunación obligatorio. Esta política universal de inclusión social y de reconocimiento de derechos demuestra una vez más el cambio de paradigma en el Estado Argentino. Ya no sólo se llevan a cabo políticas sociales focalizadas que van detrás de los problemas de pobreza, exclusión y demás. Si no que el Estado toma un rol protagónico, activo y preventivo para incluir a las generaciones actuales y del futuro en el sistema de salud y en el sistema de educación formal de manera obligatoria y universal. El reconocimiento de derechos a los menores es un logro y un avance social de sectores que antes solo eran vistos como beneficiarios de servicios, de donaciones y de buenas acciones y no como menores, sujetos de derechos e independientes. Es bueno destacar que “mediante el sistema de asignaciones familiares al constituirse en un derecho, los trabajadores no tienen que depender de políticas clientelares o arbitrarias”,6 como las que caracterizaron a otras gestiones. Ahora bien, es posible generar y mantener en el tiempo la presencia activa del Estado en todo el territorio nacional y de que la AUH sea de acceso universal a partir de la presencia de la ANSES en todo el país. Sus unidades se caracterizan por cumplir diferentes funciones, como por ejemplo la atención integral a las personas, la atención local y/o móvil, la atención específica a empresas y las terminales que brindan información y se utilizan de autoconsulta. A través de estas unidades y de las redes sociales se genera una comunicación directa entre un ente estatal y los ciudadanos. El diálogo es entendido como una herramienta de comunicación activa, que permite al ciudadano acceder a informaciones y consultas de manera sistemática y personal. De esta manera, una vez más, el nuevo proyecto nacional que comenzó en mayo de 2003 le asigna al Estado Nacional un nuevo rol activo e independiente. 6 | En Emilia Roca, Laura Golbert, María Estela Lanari, ¿Piso o Sistema Integrado de Protección Social? Una Mirada desde la experiencia argentina, 1ª Edición Secretaría de Seguridad Social, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires, septiembre 2012, p. 105.

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A partir de ese momento, es el Estado que se ubica en el centro de la escena social, política y económica del país y de la región. Y es el propio Estado el que invita a los diferentes actores y sectores a re organizar la sociedad argentina que fue diezmada luego de años de políticas neoliberales. Este proyecto político requiere del esfuerzo y el trabajo de todos los sectores. El Ministerio de Trabajo buscó y busca fortalecer el diálogo social a través de instancias institucionales. En el año 2004, a partir del decreto 1095/2004, el ex presidente Nestor Kirchner llamó a que el Consejo del Salario Mínimo, Vital y Móvil vuelva a funcionar luego de un decenio que no lo hacía. Esta instancia de diálogo institucional, que se mantiene activa y funciona de manera sistemática cada año, conjuntamente con las negociaciones colectivas buscan analizar y evaluar los temas tales como la redistribución del ingreso, el compromiso con la generación de empleo genuino y decente y el combate al trabajo no registrado o ilegal, entre otros, involucrando a los diferentes actores sociales y productivos no sólo en un espacio de diálogo institucionalizado sino en la programación y el diseño de políticas activas laborales y sociales. El fortalecimiento de estas instancias de diálogo, no sólo tienen como objetivo el trabajo decente y legal, sino la mantenimiento del círculo virtuoso que se da entre el trabajo registrado, el cumplimiento con las normas laborales, el pago de los aportes, la administración de los mismos de manera solidaria, el fortalecimiento del mercado interno y el respeto y la revalorización de los derechos más básicos. Estos, reconocidos a partir de la AUH, la cual es posible gracias a la decisión política de volver a un sistema previsional de reparto y administrado por el Estado. Las instancias de diálogo que se mantienen de manera sostenida a lo largo de estas tres últimas gestiones nacionales, fortalecieron y lo siguen haciendo la idea central de que el trabajo decente y registrado es el verdadero generador de riquezas. 2.4 UNASUR La conformación de este nuevo bloque confirma el establecimiento de nuevos valores políticos y sociales y de nuevas concepciones del Estado y de los roles que los mismos deben asumir. Los países que conforman el bloque (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela) comparten valores y procesos históricos similares. El objetivo de este bloque es generar un espacio regional sostenido e integrado en lo social, económico, político, energético y cultural. Y de esa manera poder desarrollar un progreso sostenible regional, fortalecer la unidad de Latinoamérica, contribuir al bienestar social y luchar contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad social persistente en todos los países de la región. Los valores que impulsaron la creación de este bloque y que actualmente son sus pilares son: la democracia, el respeto irrenunciable a la soberanía, la inviolabilidad de los territorios nacionales, la autodeterminación de los pueblos, la cooperación, la tolerancia y la solidaridad. De esta manera, desde la conformación de la UNASUR se trabaja para reducir las asimetrías sociales y políticas y para generar crecimiento económico sostenible en democracia y con la participación activa de todos los Estados. La primera reunión que gesta a la hoy, UNASUR, fue en el año 2000. El impulso del desarrollo de este bloque lo dieron algunos presidentes latinoamericanos, entre los que se destacó, el ex Presidente argentino Nestor Kirchner. Este impulso aumentó desde el año 2004 hasta que en 2007 se denomina al bloque tal

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como hoy lo llamamos: Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Finalmente en la Cumbre de Brasilia en 2008 se firma el Tratado Constitutivo de esta unión. La lucha unificada, durante todo este proceso, por el respeto a los derechos humanos y la vigencia de las instituciones democráticas nos hablan de un cambio de época y de paradigma, también en el escenario internacional. La implementación de este proceso regional e integrador fue y es flexible y gradual en su implementación, respetando los tiempos y realidades de los diferentes estados partes. Un claro ejemplo del cambio de época y del grado de compromiso político que asumieron los estados partes es la cuestión de las Islas Malvinas. Ya que todo el bloque respalda el reclamo legítimo del Estado argentino denunciando no sólo el neocolonialismo que se sostiene en nuestro territorio si no instando a la no instalación de armas en el Atlántico Sur. Se entiende al Atlántico Sur como parte del territorio del bloque y por esto, los países partes denuncian de manera sistemática en los escenarios internacionales posibles que la cuestión de las Islas Malvinas es un claro ejemplo de violación a la soberanía nacional argentina y al conjunto de los países partes de la UNASUR. Como dentro del Estado argentino se generan espacios de diálogo institucionalizado, dentro del escenario regional, la UNASUR pregona y trabaja dándole prioridad al diálogo político y al respeto de las instituciones democráticas. Los gobiernos partes son de distintos signos políticos, pero identificados con un mismo modelo de región, donde prima el respeto a la diversidad y donde se trabaja a partir de doce consejos ministeriales, en donde se tratan diversos temas. Dentro del Ministerio de Trabajo, a través de su Plan Estratégico de Gestión, se le dio un lugar primordial al diálogo estratégico entre todos los sectores productivos y el Estado. En la UNASUR, a través de sus órganos consejeros, el espacio brindado al diálogo político es fundamental. Permite que la heterogeneidad de voces se escuche en sus ámbitos y se discutan soluciones posibles y a largo plazo para eliminar la pobreza, la desigualdad de oportunidades, lograr mayor inclusión social y participación ciudadana, para de esa manera fortalecer la democracia. A partir de aquel año 2008, en el que se constituyo la UNASUR, la participación activa y la solución de conflictos fue permanente. Y para reconfirmar el cambio de paradigma que se vino gestando desde el 2000 en adelante, la firma del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo sobre el Compromiso con la Democracia, a fines del año 2010, luego del intento de golpe de Estado en Ecuador, demuestra la no tolerancia de los primeros mandatarios y de la actual clase política y social a futuros golpes de estados, tan comunes en otras épocas. Cualquier ruptura o violación al orden democrático ya no se acepta ni se entiende como antes. Cualquier situación de vulnerabilidad de la soberanía y de quiebre al sistema democrático son penalizados por casi toda la comunidad política latinoamericana, que exige el respeto y la vigencia de los valores democráticos, principios básicos para los Estados miembros de la UNASUR.

3. CONCLUSIÓN A modo de conclusión cabe destacar que las políticas públicas impulsadas desde este nuevo Estado activo no pueden analizarse de manera objetiva e individual. Estas decisiones políticas deben entenderse como partes activas y relacionadas unas a otras. Desde 2003 las políticas combinan planes y programas focalizados destinados de acuerdo a una coyuntura determinada a grupos vulnerables con políticas universales que buscan incluir y ampliar derechos. El empleo formal, no sólo garantiza el cumplimiento efectivo de los derechos laborales de los trabajadores, si no permite el funcionamiento de un sistema previsional solidario, que permite a su vez una convivencia de los sistemas contributivo y no contributivo, sin dejar desprotegidos a los trabajadores y sus familias independientemente de las circunstancias en las que se encuentren.

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Es decir, no se pueden analizar las políticas sociales disociadas de la generación de empleos genuinos, ni de la idea central de comprender al empleo como la correa de transmisión entre el crecimiento de la economía y el bienestar de los hogares. El modelo del país que comenzó en mayo de 2003 tuvo y tiene como pilar central la creación de empleos de calidad y a la intervención del Estado como el único garante de una verdadera redistribución de la riqueza, de mayor igualdad de oportunidades, de mayor equidad social y de desarrollo sostenido. Ambos pilares, Estado presente y generación de puestos de trabajos decentes, son esenciales para poder comprender el cambio de paradigma. Este cambio se puede ver en el cambio conceptual, en las décadas anteriores al gobierno de Nestor Kirchner, en que toda inversión que se hacía en el ámbito social o laboral era considerado “gasto social”, como “el esfuerzo en términos de gasto que realiza el Estado a fin de mejorar las condiciones de vida de la población y promover el bienestar colectivo”,7 entre otras cosas. Ahora bien, en la actualidad no predomina la idea de gasto social sino todo lo contrario, la idea de inversión social, basada en la participación de todos y en beneficio de toda la sociedad en su conjunto. El Estado Nacional reconoce derechos y los respeta, invierte en los sectores más vulnerables, no sólo para cubrir necesidades primordiales si no que contiene a estos sectores y permite la buena concordancia entre todos los diferentes sectores sociales. Sobre la Asignación Universal por Hijo, en el libro ¿Piso o Sistema Integrado de Protección Social? Sus autoras dicen: “Esta prestación enmarca legalmente en el sistema de seguridad social convirtiendo dicha asignación en un derecho pleno de todos los niños y niñas cuyos padres / madres habían sido excluidos del mercado de trabajo formal, procurando revertir dicha situación.”8 Entonces podemos concluir que este paradigma parte de la idea de un Estado regulador presente y activo que buscar hacer efectivo el cumplimiento del respeto de los derechos humanos, que permita a todos los hogares argentinos ingresos mínimos y sustentables en el tiempo. Los dichos de Martín Sabbatella suman a la idea principal que me interesa destacar en este trabajo:“el kirchnerismo construyó un nuevo paradigma y ubicó al Estado en el centro. Lo público vuelve a ser lo de todos y de todas y no lo de nadie, como lo había ubicado el neoliberalismo para privatizarlo”. El ex intendente de Morón también dijo: “se van ganando pequeñas batallas culturales al pensamiento único, porque hay un consenso importante en que es necesaria la presencia del Estado para garantizar derechos”.9 Esas “batallas culturales” que se fueron ganando desde el 2003, nos demuestran que durante está década la ampliación de derechos y el respeto a los mismos son el objetivo principal del nuevo paradigma en las políticas sociales.

4. PROPUESTAS “Y que como bien él dice tenemos que contribuir entre todos en esta organización piramidal y federal que es el país, desde los municipios para las gobernaciones y para la presidencia. Como digo yo, no se puede ser federal a la hora de pedir y unitario a la hora de hacer, trabajar y poner lo que hay que poner para que la patria y el país sigan creciendo.”10 Con este trabajo intento colaborar para la difusión y reconocimiento de algunas políticas sociales impulsadas desde el 2003. No solo para que el común de la gente pueda visualizar lo logrado hasta hoy, si no para que puede comprenderse el escenario nacional actual, la normativa vigente y los logros obtenidos. Para que el crecimiento económico y social logrado en Argentina, dentro de un contexto internacional dificultoso, sea sostenido hay que hondar y profundizar en políticas sociales que continúen eliminando 7 | Ídem, p. 65. 8 | Ídem, p. 103. 9| Declaraciones de Martín Sabatella en “¿Cambio de Paradigma? Debate sobre YPF y el rol de Estado”, de Werner Pertot, en Página/12, 6 de mayo de 2012. 10 | Palabras de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner en el acto de inauguración de cuatro tramos de la Autovía Ruta Nacional 14, 30 de agosto de 2012.

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desigualdades y generen mayores oportunidades de inserción laboral y social. En momentos como el actual es esencial mantener a mediano plazo los logros y resultados obtenidos. Para que estos logros no se erosionen y disuelvan con el correr del tiempo creo necesario continuar generando mayores espacios institucionales de acceso a la información, generar mayores canales de comunicación entre instituciones estatales (para dar una respuesta efectiva al ciudadano y no superponer funciones) y una mayor comunicación interna (dentro del Ministerio de Trabajo de la Nación, entre secretarias y áreas). En un primer punto profundizar la comunicación y el acceso a la información en lugares diversos y puntos recónditos del país. Esto es posible a partir del fortaleciendo de la presencia del Estado en sus diferentes niveles: nacional, provincial y municipal. También, creo necesario continuar permitiendo que la participación ciudadana sea parte de ese diálogo institucional. La voluntad política y el proyecto de país requirieron de la reapertura y de las inauguraciones de oficinas y espacios físicos estatales. También se les dieron nuevas y más amplias funciones. Se generó el encuentro y el trabajo conjunto con municipios. Ahora el desafío es mantener a mediano y largo plazo lo logrado y continuar dando respuestas a las demandas tradicionales y a las nuevas que van a ir surgiendo. En segundo lugar es esencial, continuar alentando el diálogo institucional y político, no sólo entre diferentes actores sociales y productivos (como ya se hace desde el principio de esta gestión) sino también ampliando y creando nuevos canales de comunicación institucionales entre diferentes ministerios e instituciones estatales. Al interior del Ministerio creo conveniente continuar profundizando las capacitaciones puntuales para los trabajadores del Ministerio, no sólo de las áreas de los edificios centrales, sino acercar capacitaciones de manera más sistemática a las oficinas del interior del país. Las capacitaciones de comunicación institucional deberían gestar canales de comunicación interna y que permitan visualizar a la estructura del Ministerio, sus funciones y al conjunto de las medidas tomadas para poder responder de manera expeditiva a los reclamos y consultas de los ciudadanos. “Y fundamentalmente decirles a todos los argentinos y a todas las argentinas, y a los gobernantes, intendentes, gobernadores, que lo importante es trabajar, gestionar y no creer que la realidad se hace a partir de operaciones o de novelas, de cosas que no existen en realidad, yo quiero decirles que nosotros vamos a seguir ayudando a todas y cada una de las provincias argentinas porque pocas veces ha habido un proyecto tan federal como este que encarnó Néstor en el año 2003 y que me tocó el inmenso honor de continuar a partir de la voluntad popular.”11

11 | Palabras de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, en la inauguración de las obras para la nueva planta de AGCO, 11 de julio de 2012.

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