Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) Departamento de Investigación y Consultoría Económica Pedro Prado (Coordinador) Carlos González Arévalo Claudia García David Castillo Andrés Navas B. Revisores Raquel Zelaya y Grupo Editorial 10ª Calle 7-48 Zona 9 Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Tel: (+502) 2201-6300; Fax: (+502) 2360-2259 www.asies.org.gt

Este reporte es posible gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) de la República Federal de Alemania y a la subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank (TTI) www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista de la KAS, IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Thank (TTI).

1

Índice Presentación.................................................................................................................... 4 Presupuesto de ingresos................................................................................................. 5 a. Integración del presupuesto de ingresos.................................................................. 8 b. Carga Tributaria...................................................................................................... 12 Presupuesto de egresos................................................................................................ 14 Déficit fiscal.................................................................................................................... 20 Deuda Pública................................................................................................................21 Conclusiones y recomendaciones................................................................................. 24 Bibliografía..................................................................................................................... 27 Índice de Cuadros Cuadro 1.......................................................................................................................... 8 Clasificación Económica de los ingresos del Gobierno................................................... 8 Cuadro 2.........................................................................................................................10 Ingresos tributarios comparados. Ejercicios 2015 y 2016..............................................10 Cuadro 3.........................................................................................................................17 Integración del rubro remuneraciones del proyecto de presupuesto 2016.................... 17 Cuadro 4.........................................................................................................................18 Integración del rubro bienes y servicios del proyecto de presupuesto 2016..................18 Cuadro 5.........................................................................................................................21 Saldo en circulación de la deuda pública 2016.............................................................. 21 Índice de Gráficas Gráfica 1.........................................................................................................................12 Distribución de los impuestos año 2016.........................................................................12 Gráfica 2.........................................................................................................................13 Carga Tributaria 2011-2016............................................................................................13 Gráfica 3.........................................................................................................................14 Carga Tributaria países seleccionados año 2004.......................................................... 14 Gráfica 4.........................................................................................................................15

2

Estructura del Proyecto de Presupuesto de Egresos según tipo de gasto Período 2014-2016.........................................................................................................................15 Gráfica 5.......................................................................................................................... 20 Déficit fiscal, período 2009-2016......................................................................................20 Gráfica 6...........................................................................................................................22 Deuda Pública Interna y Externa 2006-2016................................................................... 22 Gráfica 7.......................................................................................................................... 23 Relación saldo de deuda-ingreso corriente......................................................................23 Acrónimos AP

Acuerdos de Paz

ASIES

Asociación de Investigación y Estudios Sociales

BANGUAT

Banco de Guatemala

BANRURAL

Banco de Desarrollo Rural

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

CC

Corte de Constitucionalidad

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CICIG

Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

ISO

Impuesto de Solidaridad

ISR

Impuesto sobre la Renta

IVA

Impuesto al Valor Agregado

MINECO

Ministerio de Economía

MINEDUC

Ministerio de Educación

MINFIN

Ministerio de Finanzas Públicas

MINGOB

Ministerio de Gobernación

MP

Ministerio Público

MSPAS

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

PIB

Producto Interno Bruto

SAT

Superintendencia de Administración Tributaria

SESAN

Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional

ZOLIC

Zona de Libre Comercio

3

PRESENTACIÓN En la nota de presentación del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Estado para 2016, dirigida por el Ministro de Finanzas al Presidente de la República, indica que el mismo se elaboró con base en la técnica del presupuesto por programas, en concordancia con la metodología de la Gestión por Resultados, así como los lineamientos generales de la Política Nacional de Desarrollo K´atun, Nuestra Guatemala 2032, definiendo un escenario de metas e indicadores con un horizonte de mediano plazo. La aprobación del presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el ejercicio fiscal de 2016 reviste mayor importancia que la de años precedentes, debido a que en enero del próximo año asumirá sus funciones administrativas el nuevo gobierno y porque está precedida de una crisis política acrecentada por las manifestaciones de protestas ciudadanas contra la corrupción, que culminó con la renuncia del Presidente y Vicepresidente de la República. Uno de los temas recurrentes es que el proyecto de presupuesto, como en años recientes, presenta una brecha entre ingresos y egresos, mayor que la de años anteriores, lo que implica que de nuevo el Congreso de la República tiene ante sí un presupuesto desfinanciado, brecha que hará necesario recurrir a nuevo endeudamiento público para cubrir el déficit fiscal. El monto del endeudamiento no solo supera el del año anterior, sino que el que corresponde a la deuda interna sobrepasa al externo, lo que incidirá en un costo mayor. La baja recaudación tributaria durante 2015 se ha acentuado por varios factores. Uno de estos, los actos de corrupción derivados de defraudación aduanera, así como la inclusión de nuevos impuestos dentro de los ingresos tributarios que habían sido inoperantes, debido a la suspensión temporal de los mismos por la Corte de Constitucionalidad (CC), que en septiembre quedó firme para los impuestos creados en la ley del presupuesto para 2015, decisión que agrava la escasez de recursos de la caja fiscal. A ello se agrega la disminución de los precios de insumos importantes como los combustibles, el trigo y el maíz, que aunado a la baja en el tipo de cambio, impactaron principalmente en la recaudación del IVA por importaciones. Esta insuficiencia de recursos se ha hecho evidente a través del deterioro que ha venido presentando la prestación de los servicios públicos más sensibles para la población, que se ha presentado con mayor anticipación que el año anterior, en particular en las áreas de salud, seguridad y educación, que han mostrado carencias, que incluso han amenazado con el colapso de algunos centros hospitalarios y generan una presión adicional a la conformación de los rubros que integran el presupuesto del año próximo. Los problemas antes enunciados han deteriorado la recaudación tributaria, que estaría proyectando una deficiencia de unos Q 4 millardos de la meta a que se comprometió el Superintendente de Administración Tributaria a principios del año 2015.

4

Esta situación preocupa no solo para el cierre del año 2015, sino el hecho que se mantenga la misma base y esa tendencia para el próximo ejercicio sin que se implementen medidas de política fiscal que fortalezcan los ingresos tributarios y se ajuste el gasto a las necesidades prioritarias del país. Con ello, las deficiencias de cálculo en los ingresos ordinarios del gobierno apuntarían de nuevo, no sólo a un déficit fiscal que podría ser mayor, sino a enfrentar situaciones de escasez de recursos financieros para atender las necesidades del gasto público. Esta estructura que va constituyéndose en algo crónico para las finanzas públicas del país, conduce irremediablemente a contratar más deuda, a adoptar medidas de priorización y contención de gasto o ambas. Es pertinente acotar que al momento de elaborar el presente análisis, organismos financieros internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) habrían manifestado reserva ante la concesión de nuevos préstamos para financiar el presupuesto de 2016, situación que puede superarse con los últimos acontecimientos en la vida política del país, además de atender las demandas de dichos organismos en el sentido de presentar un plan efectivo y creíble de recuperación tributaria, un plan de combate a la corrupción y el resarcimiento a los pobladores de la hidroeléctrica Chixoy. Por último, es importante señalar que el entorno político del Congreso de la República para aprobar el presupuesto no será el propicio, lo que incluso podría redundar en que este no fuera aprobado, en cuyo caso regiría el del año 2015, con las restricciones administrativas que esto acarrearía.

PRESupuesto de ingresos Los ingresos dependerán, entre otros, del comportamiento de la actividad económica que proyecta tasas positivas de crecimiento, la pronta reestructura de la administración tributaria, así como del combate frontal a la evasión tributaria y a la defraudación aduanera, a lo que debe agregarse el producto de los esfuerzos administrativos que realice la SAT. Un factor que influyó en la baja captación de tributos durante el año 2015 y que podría afectar las proyecciones para 2016 lo constituye el descubrimiento por la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y el Ministerio Público (MP), de un grupo criminal denominado “la línea” integrado por funcionarios del gobierno, que involucró inicialmente a altos funcionarios de la SAT y posteriormente a las más altas autoridades del Organismo Ejecutivo, además de otras personas de fuera del gobierno con amplia trayectoria en la comisión del delito de defraudación aduanera, hecho que contribuyó a un mayor socavamiento de la moral tributaria de los contribuyentes, fundada en la creencia de que los tributos que pagan son sustraídos a través de hechos de corrupción en vez de utilizarlos para cubrir el gasto público en forma transparente, ya que pese a dicho descubrimiento la recaudación tributaria no ha repuntado a partir del mes de mayo, según los datos de la SAT. Dada la trayectoria de los ingresos del gobierno central durante varios años, sin duda que su fortalecimiento es clave para atender las crecientes necesidades del gasto, tanto de inversión como de funcionamiento, sin descartar ajustes por la vía del gasto. Los ingresos dependerán, entre otros factores, del comportamiento de la actividad económica que

5

proyecta tasas positivas de crecimiento, la reestructura de la administración tributaria, a nivel superior y de las aduanas en especial, así como del combate frontal a la evasión tributaria y a la defraudación aduanera, a lo que debe agregarse el producto de los esfuerzos que realice la administración tributaria para mejorar los ingresos por esta vía. Dentro del presupuesto de ingresos, los corrientes están integrados por los tributarios, los no tributarios, las contribuciones a la seguridad y previsión social, la venta de bienes y servicios de la administración pública, las rentas de la propiedad y las transferencias corrientes. En Guatemala, el componente principal lo constituyen los tributarios, ya que representan más del 90% del total, en tanto que los no tributarios tienen mínima participación, como si ocurre en otros países en los que el Estado participa como empresario en la explotación de los recursos naturales y sus activos como es el caso de algunos en América del Sur, especialmente en la actividad minera, y en la región centroamericana el caso de Panamá, que obtiene rentas por el uso del canal para la transportación marítima interoceánica de mercancías. En el caso de Guatemala, por este concepto únicamente se obtienen los ingresos provenientes de utilidades de empresas estatales como Guatel, dos empresas portuarias, una en cada océano, de la Zona de Libre Comercio (ZOLIC), así como de su participación accionaria en la Empresa Eléctrica de Guatemala, S.A.(EEGSA) y en el Banco de Desarrollo Rural (BANRURAL), más el banco Crédito Hipotecario Nacional que es totalmente estatal, pero sus utilidades no al-

6

canzan valores relevantes que fortalezcan los ingresos del Estado. Para la estimación de los ingresos del ejercicio 2016, será necesaria la mayor objetividad posible, ya que en años previos, especialmente en 2015, se incluyeron los ingresos de nuevos impuestos y el incremento de otros (impuesto sobre la telefonía móvil, regalías para las explotaciones mineras y el incremento al de la distribución de cemento), por medio de los cuales se esperaba recaudar Q 2,186.4 millones, que fueron suspendidos por la CC el 17 de septiembre y que habrá que eliminar de la proyección para 2016 en los casos que corresponda, a menos que el MINFIN decida plantearlos de nuevo, salvando los aspectos jurídicos que motivaron su rechazo por la CC. Las variantes comentadas deben ser tomadas en cuenta no solo para fijar la meta de recaudación a que deberá comprometerse la administración tributaria y reducir el desbalance entre ingresos y gastos, sino también para darle certeza a la ejecución del gasto público, priorizando los rubros destinados al gasto social y la atención del servicio de la deuda, además de una adecuada provisión de recursos para inversión, variable que ha sido bastante rezagada, especialmente en 2015. Cada cuatro años, ASIES presenta una propuesta de agenda nacional, que contiene análisis y propuestas de solución a los principales problemas, económicos, sociales y políticos, en 2015 elaborada para el periodo 2016-2019. Su contenido incluye 11 propuestas en temas políticos, tributarios, educación, laboral y de justicia. (Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), 2015).

En el capítulo fiscal de la agenda, denominado “Vías para fortalecer los ingresos tributarios”, se hacen propuestas dirigidas a revisar las exenciones y exoneraciones fiscales vigentes que según estudios de la SAT1 en 2013 representaron un gasto tributario de Q 10,825.3 millones, equivalente al 2.6% del PIB─, simplificación del sistema impositivo en busca de eficiencia, fortalecer la administración tributaria para reducir la evasión y defraudación aduanera, propuesta de no al incremento de la tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA), restitución de la regla 97-3% de la anterior ley del Impuesto sobre la Renta (ISR), propuesta de mecanismos para priorizar y transparentar el gasto público como estímulo para el incremento de la moral tributaria, recomendación de no incluir en nueva legislación asignaciones de gasto público como porcentaje de los ingresos ordinarios del Estado; asimismo, se identifican áreas de negocios con potencial para la creación de nuevos impuestos o el incremento de algunos vigentes. No obstante esta última propuesta, la coyuntura requiere que previo a considerar el incremento de impuestos, es necesario recuperar la transparencia en la recaudación fiscal a través de medidas que eliminen la erosión fiscal, detectada por actos de corrupción, así como la evasión fiscal, defraudación aduanera y contrabando. Después de ello, pero en el más corto plazo posible, se propone considerar las opciones para fortalecer la recaudación tributaria, el de la telefonía móvil, de igual manera el incremento al impuesto al consumo de cemento y el de las regalías a la actividad minera, pero todos en una nueva propuesta del MINFIN que tome en cuenta los argumentos de la resolución de la CC, para enmendar el procedimiento. Además, podrían

1

revisarse los impuestos a la circulación de vehículos con incrementos selectivos, el impuesto al tabaco y bebidas alcohólicas. Otra propuesta es la ampliación de la base tributaria a través de lo siguiente: • Fortalecimiento de los logros en materia de estado de derecho, a fin de garantizar certeza jurídica a los agentes económicos; • Continuar esfuerzos para reducir los niveles de inseguridad y violencia; • Continuar asimismo, los esfuerzos del gobierno a través de los programas para mejorar la competitividad y estimular la inversión; • En paralelo a lo anterior, fortalecer el perfil educativo del recurso humano y estimular la creación de nuevas plazas de trabajo que armonicen los esfuerzos del Estado y del sector privado; • Implementar programas de microcrédito e incrementar los ya existentes en el Ministerio de Economía, a fin de que mediante su integración a los programas sociales del gobierno, se logre mayor inserción financiera y con ello, fomentar las actividades a nivel de la economía familiar que los capacite para generar valor agregado y con ello, incorporarlos al sector formal y de esta manera paguen impuestos; • Que la SAT fortalezca sus programas de educación fiscal, con el objetivo de informar y concientizar a la población sobre la importancia de contribuir para el sostenimiento del Estado, a través del pago de impuestos.

Link: http://portal.sat.gob.gt/sitio/index.php/estadisticas/47-estadicas-tributarias/7897-analisis-y-estudios-tributarios.html

7

a. Integración del presupuesto de ingresos La estimación de los ingresos prevista para el ejercicio 2016 según el clasificador económico de los mismos, se presenta en el cuadro siguiente. Cuadro 1 Clasificación Económica de los ingresos del Gobierno (Cifras en Millones de Quetzales)

Variación absoluta

Variación relativa

72,430.00

1,714.60

2.4%

58,409.30

57,941.00

-468.30

-0.8%

54,701.10 19,087.20 35,613.90

54,555.80 19,539.00 35,016.70

-145.30 451.80 -597.20

-0.3% 2.4% -1.7%

621

602.5

-18.50

-3.0%

Contribuciones a la Seguridad Social

1,561.40

1,621.50

60.10

3.8%

Venta de Bienes y Servicios de la Administración Pública

426.9

373.2

-53.70

-12.6%

Rentas de la Propiedad

223.1

244.7

21.60

9.7%

875.80

543.40

-332.40

-38.0%

Recursos de Capital

20.1

5.7

-14.40

-71.6%

Fuentes Financieras

12,286.00

14,483.30

2,197.30

17.9%

132.8

377.3

244.50

184.1%

12,153.20

14,106.00

1,952.80

16.1%

Descripción

Aprobado 2015

Recomendado 2016

Recursos Totales

70,715.40

Ingresos Corrientes Ingresos Tributarios Impuestos Directos Impuestos Indirectos Ingresos Tributarios

Tranferencias Corrientes

Disminución de Disponibilidades Endeudamiento Público e Incremento de Otros Pasivos o Plazo

Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Finanzas, proyecto de presupuesto año 2016.

8

El techo presupuestario para 2016 asciende a Q 72,430 millones (13.9% del PIB). Los ingresos corrientes ascenderán a Q 57,941 millones; entre estos destacan los ingresos tributarios por Q 54,555.8 millones que equivalen al 75.3% del presupuesto de ingresos, las contribuciones al seguro social Q 1,621 millones, a los que se adicionan los ingresos no tributarios por Q 602.5 millones (3.9% del total). Se complementan con 0.8% en concepto de donaciones. El resto lo integran, en montos menores, la venta de bienes y servicios, rentas de la propiedad y transferencias corrientes (Ministerio de Finanzas Públicas, 2015). Los ingresos tributarios proyectados mostrarán un descenso de 0.3% en relación al año anterior, debido a la suspensión por la CC de los impuestos contemplados en la ley del presupuesto de 2015, la reducción de los recursos provenientes de regalías de la actividad minera e hidrocarburos que se contraerán en Q 2.2 millones, como consecuencia del declive en producción de los yacimientos de petróleo y la caída del precio internacional de este producto, a lo que se adiciona el cierre de operaciones de Montana Exploradora de Guatemala, S.A. Asimismo, se anticipa la presencia de factores como los bajos precios de los combustibles y el bajo dinamismo de las importaciones en general, que afectan los montos a captar por el IVA. No obstante, cabe indicar que los ingresos proyectados mostrarían una tasa de crecimiento positiva si se comparan con el monto correspondiente al cierre del ejercicio 2015 por los factores antes indicados. Cabe señalar además que probablemente en el año 2016 la recaudación tributaria se ubique en un monto aproximado de Q 52,000 millones en un escenario favorable

2

de crecimiento económico. Entre los impuestos directos que aportarán Q 19,539.0 millones, el Impuesto sobre la Renta (ISR) de empresas y personas naturales crecerá 3.1% y el de Solidaridad lo hará en el 11.3%, lo cual se debe según el MINFIN, a las reformas contenidas en el Decreto 4-2012, Disposiciones para el Fortalecimiento del Sistema Tributario y Combate a la Defraudación y al Contrabando y del Decreto 10-2012, Ley de Actualización Tributaria. La proyección para los impuestos indirectos es de Q 35,016.7 millones, en esa destaca el del Valor Agregado (IVA) que crecerá un 3.7%, integrado por el 45.8% que corresponde al doméstico y el 54.2% al de importaciones, gracias al incremento de las importaciones por US$ 790.3 millones proyectado por el Banco de Guatemala (BANGUAT), que sin embargo, se considera podría variar dependiendo del comportamiento de la economía y del comercio mundial. Las fuentes financieras ascenderán a Q 14,483.3 millones (20% del total), que complementan el presupuesto de ingresos. Están integradas por Q 11,060.2 millones de colocación neta de bonos, Q 3,045.9 millones de préstamos a largo plazo con organismos financieros internacionales, todavía en vías de negociación y Q 377.3 millones, provendrían de la utilización de disponibilidades de caja (0.5% del total). Lo preocupante es que ahora se dependa en mayor medida de la colocación de deuda interna, que tiene un costo mayor que la externa2. Es importante indicar que los recursos provenientes de la colocación de bonos del te-

La tasa de interés con cifras estimadas al año 2014 para la deuda interna es de 9.1% en promedio anual y para la deuda externa 4.3% en promedio anual, según información del MINFIN y del BANGUAT.

9

soro serán destinados al programa del adulto mayor (Q 500 millones), pago de deficiencias netas del BANGUAT (Q 1,710.6 millones) y otros programas. Al respecto de estas deficiencias, cabe recordar que estas no se han pagado en al menos dos años anteriores, salvo los Q 361 millones pagados en 2015, lo cual es positivo porque permitirá sanear los estados financieros de dicha institución. A propósito de esta asignación para el BANGUAT, cabe resaltar que este prácticamente corresponde al incremento que se observa entre el techo presupuestario de 2015 y el propuesto para 2016, lo que implica que el techo presupuesto no tendría variación respecto del año anterior, de manera que las variaciones de montos asignados a los ministerios y demás dependen-

cias del gobierno, registran disminuciones e incrementos en una redistribución por montos de poca relevancia, que se comentarán en el apartado de gastos. Por su parte los recursos provenientes de los préstamos cubrirán programas y proyectos de infraestructura de carreteras, educación, red hospitalaria y apoyo al sector justicia. Incluye Q 289.5 millones, provenientes de un préstamo sectorial para apoyo de proyectos de infraestructura social y productiva. (Ministerio de Finanzas Públicas). El siguiente cuadro muestra la integración de los ingresos tributarios en forma comparada entre el aprobado para 2015 y el proyectado

Cuadro 2 Ingresos tributarios comparados. Ejercicios 2015 y 2016 (Cifras en Millones de Quetzales) Variación relativa

Descripción

Aprobado 2015

Impuestos Directos

19,087.20

19,539.00

451.80

2.4%

Impuestos sobre la renta

14,218.50

14,658.50

440.00

3.1%

3,694.10

4,112.40

418.30

11.3%

9.6

18.1

8.50

88.5%

Recomendado 2016

Variación absoluta

Extraordinario y temporal de apoyo a los Acuerdos de Paz -IETAAPImpuestos de solidaridad Impustos sobre el patrimonio

1165

750

-415.00

-35.6%

35,613.90

35,016.70

-597.20

-1.7%

Impuestos a las importaciones

1,997.90

2,181.40

183.50

9.2%

Impuestos sobre la producción, consumo y transacciones

32,437.90

32,085.30

-352.60

-1.1%

Impuestos sobre productos industriales

4,778.10

4,588.50

-189.60

-4.0%

Impuesto al valor agregado

24,326.30

25,222.90

896.60

3.7%

1711.3

382.2

-1,329.10

-77.7%

1,366.70

1,622.80

256.10

18.7%

255.5

268.9

13.40

5.2%

1178.1

750

-428.10

-36.3%

54,701.10

54,555.70

-145.40

-0.3%

Otros impuestos directos Impuestos Indirectos

Impuestos internos sobre servicios Impuestos sobre la circulación de vehículos Impuesto fiscal por salida del país Impuesto fiscal por salida del país Otros Impuestos Indirectos Total de Ingresos Tributarios

Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Finanzas, proyecto de presupuesto año 2016.

10

para 2016, así como las diferencias de los montos a recaudar a través de los diferentes impuestos que integran la estructura tributaria. De acuerdo con los datos del cuadro anterior, la estructura impositiva se integra con el 64.2% del total de los ingresos tributarios que corresponde a los impuestos indirectos y el 35.8% a los directos. A este respecto, cabe comentar, que a pesar de que los impuestos directos han evolucionado al alza, el sistema tributario todavía muestra regresividad, aunque la misma se ha ido atenuando en los últimos años, lo que puede atribuirse en alguna medida a las reformas legales adoptadas en 2012. Entre los impuestos directos que aportarán Q 19,539.0 millones, el Impuesto sobre la Renta (ISR) de empresas y personas naturales crecerá 3.1% y el Impuesto de Solidaridad (ISO) lo hará en el 11.3%. Según el MINFIN, esto se deriva de las reformas contenidas en el Decreto 4-2012, Disposiciones para el Fortalecimiento del Sistema Tributario y Combate a la Defraudación y al Contrabando y del Decreto 10-2012, Ley de Actualización Tributaria. La proyección para los impuestos indirectos es de Q 35,016.7 millones. Dentro de ellos destaca el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que crecerá un 3.7%. De este total el 45.8% corresponderá al doméstico y el 54.2% al de importaciones, gracias al incremento de las importaciones por US $ 790.3 millones proyectado por el Banco de Guatemala (BANGUAT). Cabe advertir que esta proyección podría variar atendiendo al comportamiento de la economía y del comercio mundial, que según proyecciones de Organismos Financieros Internacionales deberían ser mejores que lo mostrado en 2015, empero esta mejora sería leve y con riesgos que podrían afectarlo a la baja, lo que debe tomarse como un riesgo para lograr los ingresos proyectados para el IVA sobre importaciones. En relación a los impuestos suspendidos por la CC, cabe indicar que para 2016 ya no se proyectó ningún ingreso por el impuesto a la telefonía móvil, pero sí para la distribución de cemento, para el cual se proyecta un incremento de Q 40.2 millones y una recaudación total de Q 351.6 millones. Este valor, aunque no es tan importante en el contexto general de los impuestos indirectos, deberá ajustarse a la baja, salvo que el MINFIN solicite de nuevo su incremento, como ya se indicó, por una vía que no replique los errores cometidos en su aprobación anterior por el Congreso de la República. Asimismo, para el caso de las regalías provenientes de la actividad minera, la proyección es de Q 41.9 millones, inferior en Q 489.5 millones a lo registrado en 2015, que obedece al retiro de la compañía Montana Exploradora de Guatemala, S.A. y no a la suspensión del incremento a las regalías, resuelto por la CC.

11

En la gráfica 1 que muestra la integración de los impuestos a recaudar en 2016, en donde destacan el IVA con el 46% del total, le sigue el ISR con el 27%, y los impuestos sobre productos industriales y el de circulación de vehículos ambos con el 8% del total. Gráfica 1 Distribución de los impuestos año 2016 3% 7% 8%

Impuesto sobre la renta

27%

Impuesto de solidaridad Otros impuestos directos IVA Total 8%

46%

1%

Impuestos sobre productos industriales Impuestos sobre la circulación de vehículos Otros impuestos indirectos

Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Finanzas, proyecto de presupuesto año 2016.

Tomando en cuenta que el IVA y el ISR representan el 73% de la recaudación total, es importante que las acciones de auditoría e inteligencia fiscal de la SAT se enfoquen en el combate a la evasión de los mismos. b. Carga Tributaria La carga tributaria ─relación porcentual entre el total de los ingresos tributarios y el PIB de un país en un año determinado─, constituye el aporte de la ciudadanía, a través del pago de impuestos, al financiamiento de los gastos del Estado en funcionamiento, inversión y pago del servicio de la deuda pública. Asimismo, este indicador refleja en qué medida la eficiencia de la estructura tributaria responde a las necesidades del Estado, así como a la de una administración capaz de recaudar los impuestos con apego a las tasas impositivas previstas en las leyes y en los plazos establecidos. Este parámetro también reviste importancia para los análisis que sobre la situación macro económica del país se realizan periódicamente, tanto por los organismos financieros inter-

12

Gráfica 2 Carga Tributaria 2011-2016

e/: estimado según proyecto de presupuesto año 2016. p/: proyectado según proyecto de presupuesto año 2016. Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Finanzas, proyecto de presupuesto año 2016.

nacionales como por las calificadoras de riesgo más importantes, toda vez que representa la capacidad para afrontar los compromisos del servicio de la deuda pública con los ingresos ordinarios del Estado y un signo de desempeño económico satisfactorio del país. En el periodo 2011-2016 la tendencia de la carga tributaria es prácticamente estática en la mayoría de esos años, incluso la de los valores estimados para 2015 y 2016, en los cuales la recaudación ha sido menor que lo proyectado, con lo que este porcentaje es probable que sea inferior al esperado. De esa cuenta, para 2016 sería de solo 10.4% del PIB, el menor de la serie; lo sitúa más distante del objetivo trazado en los Acuerdos de Paz (AP), lo cual es de lamentar porque revela que el país es uno de los países en donde menos impuestos se pagan, en comparación con otros países de la región. Además estaría alertando sobre el deterioro de los recursos que capta el gobierno y su capacidad para atender las crecientes necesidades de gasto, que a la vez presionan para recurrir a otras fuentes que viabilicen el financiamiento del gasto. Por la imprecisión estadística de los datos, no es posible agregar los montos que no percibe el Estado por actos de corrupción, evasión fiscal, defraudación aduanera y contrabando, con lo que la carga tributaria podría ser mayor. Trabajar en el combate a los problemas mencionados será una tarea prioritaria para las nuevas autoridades de gobierno que asuman en enero de 2016. En tanto se obtienen buenos resultados en estas tareas, cabe resaltar que en todas las

1

La tasa de interés con cifras estimadas al año 2014 para la deuda interna es de 9.1% en promedio anual y para la deuda externa 4.3% en promedio anual, según información del MINFIN y del BANGUAT.

13

mediciones que hacen los organismos especializados, la carga tributaria de Guatemala es una de las más bajas del área Centroamericana y del mundo. No obstante que no fue posible establecer la metodología que utiliza la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), para corroborar la validez estadística de la comparación, la gráfica 3 ilustra sobre el nivel que registraba esta variable en varios países seleccionados en 2014. En la misma se observa que la carga tributaria de Guatemala gira en torno de los valores registrados por Haití, Paraguay y Panamá y se situó ligeramente superior a la de Gráfica 3 Carga tributaria países seleccionados año 2014

Fuente: elaborado con datos de Balance Preliminar de las economías de América Latina y el Caribe año 2014. CEPAL.

PRESupuesto de EGRESOS Como era de esperarse, dados los acontecimientos ocurridos durante el año 2015 alrededor del aspecto fiscal, el proyecto de presupuesto de gasto público para el año próximo presenta algunas variaciones que reflejan preocupación. De acuerdo a la estructura del tipo de gasto proyectada que incluye el de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, se observa que las proporciones que estos componentes del gasto representan respecto del gasto total, en los dos primeros rubros una baja y en el último, un incremento. Idealmente debería ocurrir que se incrementara el gasto en inversión y que se redujera el que corresponde al servicio de la deuda, o al menos que este no crezca aceleradamente.

14

La inversión pública en infraestructura es fundamental para generar un ambiente propicio al desarrollo, especialmente para el fortalecimiento de las actividades productivas en el área rural, que es la más afectada por la pobreza. Al respecto del problema que representa la falta de una infraestructura adecuada, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su estudio ¿Tiempo de ajustar el rumbo? apunta: “La carencia de infraestructura física adecuada representa otra de las grandes fallas para el desarrollo económico y social de los países de la región. Ello obedece a decisiones poco acertadas respecto al gasto público (que muchas veces se ha incrementado por falta de ingresos fiscales) y a la falta de oportunidades locales, a nivel de la banca, para realizar inversiones de gran envergadura”. (BID, 2014). A continuación se muestran gráficamente las variaciones que en su estructura presenta el proyecto de presupuesto de gastos para el año 2016, respecto a los componentes de gasto correspondientes a funcionamiento, inversión y pago por el servicio de la deuda.

% respecto al presupuesto total

Gráfica 4 Estructura* del Proyecto de Presupuesto de Egresos según tipo de gasto Periodo 2014-2016 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Gasto de funcionamiento

Gasto de inversión

Servicios de la deuda pública

*/ Año 2014 presupuesto ejecutado, año 2015 presupuesto aprobado, 2016 proyectado.

15

Asimismo, el estudio del BID señala respecto al gasto en inversión, que cuando este se reduce, también se reduce el PIB, apuntando lo siguiente: “una reducción del gasto de capital reduce el PIB, en promedio, en un 0.4% y un 0.6% a corto plazo y a mediano plazo respectivamente”; respecto al gasto corriente indica que: “En contraste, la reducción del gasto corriente genera efectos negativos a corto plazo y, en promedio, positivos a mediano plazo”. (BID, 2014). Dentro de los gastos de funcionamiento que se dividen en gastos de administración y de recurso humano, destacan los que se estarían asignando a este último apartado. Son las remuneraciones al personal las que absorben en su mayoría el presupuesto de egresos del Estado. Para el año próximo se están considerando gastos en recurso humano por un monto de Q 37,232.2 millones; a nivel institucional, las entidades a las que se les estaría asignando la mayor parte de este monto son en principio, las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro (Q 10,659.0 millones), seguido del Ministerio de Educación (MINEDUC) con Q 12,857.6 millones, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) con Q 5,375.6 millones y el Ministerio de Gobernación (MINGOB) con Q 4,296.5 millones. Estas asignaciones también muestran la prioridad que continúa asignándose al gasto social lo cual es positivo; sin embargo, deben realizarse esfuerzos importantes en procura de su calidad y transparencia en el marco de la austeridad. En cuanto a la clasificación económica del gasto, que lo divide en gastos corrientes, de capital y aplicaciones financieras, y que permite otra visualización del gasto público, destacan dentro de los gastos de consumo

16

y dentro del rubro de las “remuneraciones”, sueldos y salarios por un monto de Q 17,927.3 millones y otras prestaciones relacionadas con salarios con Q 3,059.9 millones, renglones que en su conjunto representan el 28.9% del presupuesto total. Si bien se justifica dicho monto, especialmente para el funcionamiento de las instituciones que tienen a su cargo el aspecto social como la salud, educación y seguridad, no se justifica que los resultados no sean los deseados, dado que todavía se observan deficiencias que requieren mejor atención en esas áreas. Además es importante revisar que no incluya las denominadas “plazas fantasmas”, que constituyen foco de corrupción. También llama la atención dentro del rubro de “remuneraciones” la cantidad que se está contemplando para las “dietas y gastos de representación” (Q 35.4 millones), que aunque en términos relativos su monto es mínimo e incluso también su reducción, al compararlo con el total del presupuesto de gastos, son rubros que merecen revisión, ya que en algunos casos los funcionarios públicos a quienes se les concede este tipo de remuneración, devengan salarios elevados en relación a la media del total de servidores públicos. El siguiente cuadro muestra la integración de los componentes de las remuneraciones:

Cuadro 3 Integración del rubro remuneraciones del proyecto de presupuesto 2016 (Cifras en Millones de Quetzales)

Descripción

Aprobado 2015

Recomendado 2016

Variación absoluta

Variación relativa

Remuneraciones

19,813.00

21,635.30

1,822.30

9.2%

Sueldos y salarios

16,283.10

17,927.30

1,644.20

10.1%

Aportes patronales

603.4

612.7

9.30

1.5%

Dietas y gastos de representación

35.5

35.4

-0.10

-0.3%

2,891.00

3,059.90

168.90

5.8%

Otras prestaciones relacionadas con salarios

Nota. Adaptado con información del MINFIN.

En la parte de los gastos de consumo además de las remuneraciones, se encuentra el apartado que se refiere a los Bienes y Servicios, que aunque registra una disminución de 18.6%, los renglones que lo integran todavía son significativos; dentro del mismo están los servicios no personales (Q 6,280 millones), que según el Manual de Clasificaciones Presupuestarias incluye: “Este grupo se refiere a los egresos por concepto de servicios no personales, tales como servicios públicos, publicidad, impresión y encuadernación, pasajes y gastos varios de viaje, transporte de cosas, arrendamiento de edificios, terrenos y equipos, servicios financieros, servicios contratados para mantenimiento y reparación ordinaria de equipos, servicios contratados para mantenimiento y reparación ordinaria de obras, y servicios varios.” (Ministerio de Finanzas Públicas, 2013). Además, dentro de la misma clasificación (bienes y servicios), se encuentra la subclasificación denominada “Materiales y suministros” la que en el proyecto de presupuesto para el 2016 contempla Q 3,689.2 millones. Tanto este rubro como el anterior (servicios no personales), deberían ser objeto de una revisión cuidadosa con el fin de considerar la posibilidad de reducirlos, pero protegiendo el que se relaciona con las áreas de salud, educación y seguridad. Es conveniente reducir el rubro de bienes y servicios (Q 10,145.6 millones) sin afectar las carteras del MINEDUC, MSPAS y MINGOB que en su conjunto suma Q 4,749.5 millones. Del resto de este rubro (Q 5,396.10 millones) se sugiere una reducción del 30% que equivale a Q 1,618.3 millones.

17

Cuadro 4 Integración del rubro bienes y servicios del proyecto de presupuesto 2016 (Cifras en Millones de Quetzales)

Descripción

Aprobado 2015

Recomendado 2016

Variación absoluta

Variación relativa

Bienes y servicios

12,469.90

10,145.60

-2,324.30

-18.6%

Servicios no personales

8,391.70

6,280.00

-2,111.70

-25.2%

Materiales y suministros

3,893.80

3,689.20

-204.60

-5.3%

184.4

176.4

-8.00

-4.3%

Equipos y construcciones militares

Nota. Adaptado con información del MINFIN.

La última clasificación del gasto respecto a la clasificación económica es la que se refiere a las aplicaciones financieras, en esta destaca el rubro de “Amortización Deficiencias Netas del Banco de Guatemala” cuya asignación para el próximo año estaría incrementándose significativamente en 373.33%. Este cuantioso incremento se explica porque en el presupuesto vigente solamente se erogaron Q 361.4 millones del total reportado por el BANGUAT para ese año y que había quedado incluido dentro de una asignación global, cuya distribución final sería a discreción del MINFIN, en tanto que para el 2016 se considera un monto de Q 1,710.6 millones, que sí corresponde al total reportado por el BANGUAT; lo cual se considera positivo y además, debe recordarse la importancia de proteger el destino de estos recursos ante la eventualidad de que como en años anteriores se destine a otros fines, para mantener la estabilidad macroeconómica, especialmente del lado de la política monetaria. Otro rubro importante dentro de las aplicaciones financieras es el que se refiere a la “Amortización de Préstamos de Largo Plazo” dentro del cual se estaría asignando recursos por un monto de Q 2,752.4 millones, que corresponde a los pagos de deuda pública programados para 2016; este monto representa aproximadamente el 62% de las aplicaciones financieras. Con relación a la clasificación institucional del gasto público, resalta que el crecimiento mayor sea para los servicios de la deuda pública (33.7%), además que el mismo sea significativamente mayor respecto al que se observó entre los años 2014 y 2015 (4.27%), lo que confirma la preocupación relacionada con el incremento del endeudamiento y que este no se dirija especialmente a la inversión productiva.

18

Asimismo, dentro de la clasificación institucional, el crecimiento mayor de recursos dentro del total de ministerios se estaría registrando en el Ministerio de Economía (MINECO) con un incremento de 17.21%, que en términos absolutos equivale a Q 56.2 millones. Llama la atención que dentro del incremento planteado se incluya en las transferencias de capital (Q 8.5 millones), destinos como a) transferencias a instituciones sin fines de lucro; b) transferencias a cooperativas; y c) transferencias a empresas privadas, y que se indique que el destino de estos recursos está pendiente de programar en relación a lo siguiente: “Debido a constituir financiamiento no reembolsable destinado a Asociaciones sin fines de lucro, Cooperativas y Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, para los años 2016 al 2018, el Ministerio de Economía no cuenta con la distribución correspondiente, ya que éstas deben pasar por un proceso para ser aprobadas por el Comité Coordinador de Inversiones”. (Ministerio de Finanzas Públicas, 2015). También resalta que por un lado se registren incrementos de recursos en los ministerios de Desarrollo Social de Q 148.8 millones (12.29%) o el de Cultura y Deportes de Q 43.5 millones (10.27%) y por el otro, se reduzcan los montos de los ministerios de Salud y Asistencia Social por (Q 117.5 millones) y del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales por (Q 21.3 millones), así como de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) por (Q 43.4 millones), cuando es evidente la necesidad de más recursos para el tema de la salud, la seguridad alimentaria y la protección del medio ambiente.

Además es recomendable revisar el destino de fondos en ministerios como el de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda en renglones como dragados y mitigación en ríos (Q 191.6 millones) y reducir rubros de gasto como el que corresponde a “Servicios de análisis, diagnósticos y proyectos para mejorar competitividad” (Q 59.4 millones) en el MINECO, el programa de Fertilizantes (Q 245 millones) en el MAGA y lo que corresponde al MINDES en Q 149 millones. También se sugiere explorar otras asignaciones susceptibles de ajuste como: el FODES y FONADES; y secretarías que duplican funciones de entes rectores. Además se requiere por parte de la Contraloría General de Cuentas que se verifique la correcta aplicación de esos fondos. Por lo expuesto, se considera necesario que el Presupuesto refleje mejores criterios de priorización para la atención de problemas que afectan el alcance de los objetivos del desarrollo económico y social, que constituyen compromiso del país dentro de los objetivos del milenio, recientemente actualizados en las Naciones Unidas denominados como “Objetivos de desarrollo Sostenible” en el marco de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. La propuesta es reducir el presupuesto en Q 2,432 millones y fijar un techo de Q 70,000 millones, que estaría más acorde con una proyección de ingresos tributarios de Q 52,000 millones, que mantendría el déficit en torno del 1.9% del PIB proyectado por el MINFIN.

19

Déficit fiscal Lo más frecuente es que el presupuesto público presente déficits fiscales, situación en la que la insuficiencia de ingresos del Estado no permite cubrir el gasto presupuestado y que lo obliga a recurrir a la contratación de deuda, lo cual no es exclusivo de Guatemala. Empero, es pertinente resaltar que déficits fiscales bajos permean un mejor manejo de las políticas macroeconómicas, en particular la fiscal y la monetaria, cuya coordinación es necesaria, para contribuir al mantenimiento de la estabilidad macroeconómica de los países, que en el caso de Guatemala equivale a un certificado de buena conducta, ante los organismos financieros internacionales y las calificadoras de riesgo país. También es relevante advertir que dichas políticas requieren del complemento de otras políticas públicas estructurales, que estimulen la inversión y el dinamismo empresarial para coadyuvar al logro de mayores niveles de crecimiento del PIB y que, generen un mayor ingreso per cápita. Esto con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población y con ello, contribuir a superar la sensación ciudadana de que en tanto la macroeconomía está bien, en la microeconomía no ocurre lo mismo, toda vez que carecen de oportunidades de empleo y para fortalecer sus negocios a través del acceso al crédito, entre otras. Gráfica 5 Déficit fiscal, período 2009-2016 (Cifras en millones de Quetzales)

e/: estimado según proyecto de presupuesto año 2016. p/: proyectado según proyecto de presupuesto año 2016. Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Finanzas, proyecto de presupuesto año 2016.

20

La medida del déficit fiscal es útil para fines de análisis e implementación de la política fiscal es su relación con el PIB. La gráfica 4 que muestra su comportamiento desde 2009 y refleja que en este año y el siguiente, alcanzó niveles superiores al 3%, lo cual no había ocurrido durante el presente siglo, ya que en años previos se mantuvo por debajo del 2%. Sin embargo, es pertinente indicar que en dichos años su incremento obedeció al programa anti cíclico aplicado por el gobierno central dirigido a contrarrestar los efectos de la crisis económica mundial, a través del empleo y programas sociales de protección a los grupos de población más vulnerables a la crisis, que se combinó con una débil recaudación tributaria. En los años subsiguientes ha mostrado una tendencia a su moderación, ubicándose en torno del 2% del PIB, en coordinación con las metas de la política monetaria, que persigue garantizar la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano y largo plazo.

DEUDA PÚBLICA El endeudamiento público es consecuencia del desbalance entre ingresos y egresos del Estado, así como de la necesidad de complementar los ingresos para cumplir las exigencias del gasto. La deuda pública es el recurso al que acuden los gobiernos para financiar el gasto programado. Técnica y legalmente los recursos de la contratación de deuda deben canalizarse hacia la inversión pública, en particular para la construcción de proyectos de infraestructura vial, facilidades aeroportuarias y portuarias, edificios escolares u hospitalarios, destino que tiene efectos positivos en la economía mediante el efecto multiplicador de la inversión, ya que estimula el incremento del empleo y la contratación de servicios de las empresas privadas que se dedican a la construcción de estos proyectos. No obstante, en años recientes los préstamos del exterior han incluido tramos para gastos de funcionamiento. Cuadro 5 Saldo en circulación de la deuda pública 2016 (Cifras en Millones de Quetzales) Saldo estimado en circulación al 31/12/15

Amortización

Negociación y/o Desembolsos

Deuda Interna

64,466.00

1,717.60

11,060.20

73,808.60

9,342.60

Deuda Externa

60,290.80

2,752.40

3,045.90

60,584.20

293.40

Bonos del Tesoro

13,840.00

Préstamos

46,450.80

2,752.40

3,045.90

46,744.20

293.40

Deuda Total

124,756.00

4,470.00

14,106.00

134,392.80

9,636.00

Descripción

Saldo estimado en circulación al 31/12/16

Endeudamiento Neto 2016

13,840.00

Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Finanzas, proyecto de presupuesto año 2016.

21

El endeudamiento público proyectado para el final del año 2016 se ubicaría en Q 134,393 millones, superior en 7.72% al saldo con que cerrará el año 2015. Dentro del total, el 54.9% corresponderá a deuda interna y el 45.1% a la externa, lo que muestra un cambio importante en cuanto a que la deuda interna se incrementa en un 14.5% para ejercicio 2016, en tanto que la externa solo muestra un pequeño incremento respecto del saldo proyectado para 2015 y reduce su participación dentro del total del 48.3% al 45.1%, lo que incide en el costo de la deuda. La gráfica 6 muestra la tendencia de la deuda interna y externa desde el año 2006 cuando la segunda superaba a la primera. Entre 2011 y 2013 equilibraron su participación dentro del total, empero a partir de 2014 principió a tomar mayor relevancia la deuda interna respecto de la externa. Respecto de los parámetros de deuda, su relación con el PIB se ubicará en el 25.7% (25.5% en 2015), es decir que tendrá una variación al alza que aunque sería mínima, preocupa su tendencia porque no da señales de moderarse ante la debilidad del crecimiento de la recaudación tributaria y las exigencias crecientes del gasto. No obstante, cabe también reiterar que este endeudamiento todavía está por debajo del parámetro sugerido por los organismos financieros internacionales para países del nivel de desarrollo de Guatemala.

Gráfica 6 Deuda Pública Interna y Externa 2006-2016

e/: estimado según proyecto de presupuesto año 2016. p/: proyectado según proyecto de presupuesto año 2016. Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Finanzas, proyecto de presupuesto año 2016.

22

Otro de los parámetros utilizados para medir la incidencia de la deuda pública en las finanzas públicas es el que la relaciona con los ingresos corrientes, que en el caso de Guatemala ya proyecta un 232%, cerca del 250% también establecido por los organismos financieros internacionales, según se observa en la gráfica 7. Este indicador ya estaría lanzando una advertencia sobre la política de endeudamiento público futuro, por las consecuencias que tendría para el manejo presupuestario del gobierno y en especial, en el perfil deudor del país. Gráfica 7 Relación saldo de deuda-ingreso corriente

e/: estimado según proyecto de presupuesto año 2016. p/: proyectado según proyecto de presupuesto año 2016. Fuente: elaborado con datos del Ministerio de Finanzas, proyecto de presupuesto año 2016.

23

conclusiones La aprobación del presupuesto de ingresos y egresos del Estado para el ejercicio fiscal de 2016 reviste mayor importancia que la de años precedentes, debido a que en enero de 2016 asumirá una nueva administración el gobierno de la República y porque está precedida de una crisis política acrecentada por las manifestaciones de protestas ciudadanas contra la corrupción, que culminó con la renuncia del Presidente y Vicepresidente de la República. Por la trayectoria reciente de los ingresos del gobierno, su fortalecimiento es clave para atender las crecientes necesidades del gasto, sin descartar que estos también sean ajustados a la baja. Los ingresos dependerán, entre otros factores, del comportamiento de la actividad económica que proyecta tasas positivas de crecimiento para el presente y el próximo año, la reestructura de la administración tributaria, así como del combate frontal a la evasión tributaria y a la defraudación aduanera. La estimación de los ingresos del ejercicio 2016, requerirá de la mayor objetividad posible, ya que en años previos, especialmente en 2015, se incluyeron los ingresos de nuevos impuestos y el incremento de otros que no fue posible concretar en su totalidad, y que fueron suspendidos por la CC el 17 de septiembre. En el presupuesto de 2015 se había estimado un ingreso de Q 2,186.4 millones por estos impuestos. Sin embargo, se considera atinado no incluir en las proyecciones para 2016 ingresos por el impuesto a la telefonía móvil. Los ingresos tributarios proyectados mostrarán un descenso de 0.3% en relación al año anterior, debido a la suspensión por la CC de los impuestos contemplados en la ley del presupuesto de 2015, la reducción de los recursos provenientes de regalías de la actividad minera e hidrocarburos que se contraerán como consecuencia del declive en producción de los yacimientos de petróleo y la caída del precio internacional del petróleo, a lo que se adiciona el cierre de operaciones de Montana Exploradora de Guatemala, S.A. Asimismo, se anticipa la presencia de factores como los bajos precios de los combustibles y débil dinamismo de las importaciones en general, que afectan los montos a captar por el IVA. No obstante, cabe indicar que los ingresos proyectados mostrarían una tasa de crecimiento positiva si se comparan con el monto correspondiente al cierre del ejercicio 2015 por los factores antes indicados. Cabe señalar además que probablemente en el año 2016 la recaudación tributaria se ubique en un monto aproximado de Q 52,000 millones en un escenario favorable de crecimiento económico.

24

De nuevo se presentó un presupuesto que requiere de las fuentes financieras acostumbradas para complementar el presupuesto de ingresos. Están integradas por la colocación de bonos en su mayor parte y por préstamos a largo plazo con organismos financieros internacionales, que todavía están en vías de concluir su negociación y en menor proporción se complementarán con la utilización de disponibilidades de caja. Preocupa que en 2016 la mayor parte del financiamiento del déficit provendrá de la colocación de bonos del tesoro y en menor medida de préstamos de organismos financieros internacionales, toda vez que esto impactará en el costo de la deuda pública. Tomando en cuenta que el IVA y el ISR representan el 73% de la recaudación total, es importante que las acciones de auditoría e inteligencia fiscal de la SAT sean dirigidas al combate a la evasión de los mismos. El comportamiento de la carga tributaria ha sido prácticamente estático durante el periodo 2011-2016, incluidas las estimaciones para el final de los años 2015 y 2016, con el agravante de que en 2015 la recaudación seguramente será menor de lo proyectado con lo que esta variable mostrará un porcentaje menor al esperado y que para 2016 será incluso menor que el de toda la serie, situándola más distante del objetivo trazado en los Acuerdos de Paz y que ubica a Guatemala entre los países con carga tributaria más baja en la región centroamericana y latinoamericana, lo cual es de lamentar porque revela que Guatemala es uno de los países en donde menos impuestos se pagan. De acuerdo a la estructura del tipo de gasto proyectada que incluye los de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, se observa que las proporciones que estos componentes del gasto representan, respecto del gasto total sufrirán en los dos primeros una baja y en el último, un incremento. Dentro de los gastos de funcionamiento, divididos en gastos de administración y de recurso humano, destacan los que se estarían asignando a este último apartado. Son las remuneraciones al personal las que absorben en su mayoría el presupuesto de egresos del Estado. Es importante revisar que este rubro no incluya las denominadas “plazas fantasmas”, toda vez que constituyen foco de corrupción. También se recomienda revisar el rubro de dietas y gastos de representación así como el de bienes y servicios que incluye entre otros gastos, publicidad, impresión y encuadernación, pasajes y gastos varios de viaje transporte de cosas, arrendamientos de edificios.

25

Respecto al gasto público, llama la atención que se registren incrementos de recursos en los Ministerios de Economía, Desarrollo Social o el de Cultura y Deportes y por otro lado se reduzcan los montos de los Ministerios de Salud y Asistencia Social, del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales así como de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), cuando es evidente la necesidad de más recursos para el tema de la salud, la seguridad alimentaria y la protección del medio ambiente. Además es recomendable revisar el destino de fondos en ministerios como el de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda en renglones como dragados y mitigación en ríos (Q 191.6 millones) y reducir rubros de gasto como el que corresponde a “Servicios de análisis, diagnósticos y proyectos para mejorar competitividad” (Q 59.4 millones) en el MINECO, el programa de Fertilizantes (Q 245 millones) en el MAGA y lo que corresponde al MINDES en Q 149 millones. También se sugiere explorar otras asignaciones susceptibles de ajuste como: el FODES y FONADES; y secretarías que duplican funciones de entes rectores. Además se requiere por parte de la Contraloría General de Cuentas que se verifique la correcta aplicación de esos fondos. El déficit fiscal, aunque será ligeramente superior en su monto respecto del año anterior, por lo menos se proyecta en 1.9% con respecto del PIB para 2016 y lo ubica dentro del parámetro recomendado por la Junta Monetaria para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano y largo plazo. La deuda pública, aunque en términos absolutos registrará un incremento importante, se ubicará en el 25.7% del PIB, todavía por debajo del 40%, parámetro sugerido por los organismos financieros internacionales para países del nivel de desarrollo como el de Guatemala. Sin embargo, la relación de la deuda con los ingresos ordinarios del Estado se estaría ubicando en 232%, frente a un umbral del 250% establecido por dichos organismos, lo que estaría lanzando una advertencia sobre la política de endeudamiento público, por las consecuencias que tendría para el manejo presupuestario del gobierno y en especial, en el perfil del país como dependiente de fuentes financieras del exterior. La propuesta es reducir el presupuesto en Q 2,432 millones y fijar un techo de Q 70,000 millones, que estaría más acorde con una proyección de ingresos tributarios de Q 52,000 millones, que mantendría el déficit en torno del 1.9% del PIB proyectado por el MINFIN.

26

BIBLIOGRAFÍA Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). (2015). Guatemala Camina. Pasos Firmes para Cambiar. BID. (2014). ¿Tiempo de ajustar el rumbo? Opciones de políticas ante el cambio en el entono externo en Centroamérica y República Dominicana. Washington: BID. Ministerio de Finanzas Públicas. (Junio de 2013). Ministerio de Finanzas Públicas. Recuperado el 6/10/2015 de octubre de 2015, de Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala 5a. Edición: http://www.minfin.gob.gt/ downloads/leyes_manuales/manuales_dtp/clasificaciones_presup_sector_publico.pdf Ministerio de Finanzas Públicas. (septiembre de 2015). Ministerio de Finanzas Públicas. Recuperado el 7 de octubre de 2015, de Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. 11130011 Ministerio de Economía: http://www.minfin.gob.gt/archivos/proypre2016/inicio.htm Ministerio de Finanzas Públicas. (septiembre de 2015). Presupuesto de ingresos y egresos del Estado 2016. Guatemala, Guatemala, Guatemala. Ministerio de Finanzas Públicas. (s.f.). Presupuesto de ingresos 2016. Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, ejercicio 2016. (M. d. Públicas, Ed.) Guatemala, Guatemala, Guatemala.

27