Equipo de investigación Departamento de Investigación y Consultoría Económica
Introducción El proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del ejercicio fiscal 2018 ha sido preparado de forma técnica de acuerdo a la presentación pública que hiciera el Ministro de Finanzas Públicas el seis de octubre del 2017 en el foro preparado por ASIES1. El proyecto asigna tres ejes de prioridad dentro de la ejecución de presupuesto planificada para el año 2018, sin embargo, cabe anotar que la asignación eficiente de los recursos del Estado está sujeta a otros rubros que requieren atención, como la deuda pública, las obligaciones del estado, el pago del personal administrativo, los gastos de funcionamiento y los programas recurrentes; esto representa alrededor del 45 % del presupuesto, mientras que el 55 % se orienta a las políticas públicas sustentadas en los tres ejes de prioridad.
tinan a funcionamiento, mientras que un 15.7 % se destina a inversión, y únicamente el 20.3 % restante es el margen que se tiene para inversión. Cabe indicar que el proyecto de presupuesto constituye un instrumento de política fiscal, de suma importancia para la actividad del país. El escenario más crítico sería que el mismo no fuera aprobado y continuara vigente el del año 2017, con lo cual se agudizaría el riesgo de una mala utilización de los ingresos del Estado. La recomendación para el beneficio de la sociedad guatemalteca es la aprobación de un presupuesto que permita un ejercicio fiscal 2018 acorde a las necesidades del país y conforme a estándares de transparencia.
El foro público fue organizado por ASIES y llevado a cabo el 6 de septiembre de 2017, denominado: “Análisis del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el período fiscal 2018” en donde el Ministro de Finanzas Públicas presentó el referido proyecto, con posteriores comentarios de parte de analistas de ASIES y el Centro de Investigaciones Nacionales, CIEN. 1
Sin embargo, cabe recordar que los recursos del Estado aún son insuficientes para atender las grandes necesidades de la población, pues el 64 % de los recursos se des-
Análisis del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación para el ejercicio fiscal 2018
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Análisis del Presupuesto de Ingresos
la brecha se reduzca tal como sucedió en el período anterior, y que difícilmente se alcanzarán las metas para el presente período.
Las fuentes de ingresos en el Presupuesto Para el ejercicio fiscal de 2018, el Proyecto de Presupuesto contempla un techo presupuestario de Q87,922.9 millones, que equivale al 14.6 % del PIB proyectado para ese año y que representa un incremento de Q10,538.7 millones respecto del aprobado para 2017, el cual se ubicaría en el 13.6 % del PIB proyectado (Guatemala, 2017). Es oportuno indicar que la meta de recaudación establecida por la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) es de Q62,485.9 millones, esto según la exposición de motivos de la Iniciativa de Ley número 5340 (Guatemala, 2017). El presente análisis tomará como base la meta de recaudación proyectada para 2018 que es cinco millardos mayor que la del año previo. Respecto de las metas de recaudación, cabe recordar que durante los últimos años no ha sido posible alcanzarlas. No obstante, la brecha entre la meta establecida y lo no recaudado del año 2016 fue bastante menor que la de 2015, probablemente influida la de este último año por los acontecimientos políticos que se dieron en ese año debido a los actos de corrupción denunciados que involucran a las autoridades y varios funcionarios de gobierno. Asimismo, influyeron las auditorías realizadas a varios contribuyentes con atrasos en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, lo que representó la obtención de importantes recursos para las arcas nacionales. En 2017, debido a la amnistía decretada, aunque todavía no se alcanzó la meta del primer semestre, según lo informado por el Superintendente de la SAT, la brecha al mes de de septiembre la brecha se amplió a Q927 millones con lo cual, las metas de recaudación para el presente año no podrán alcanzarse. Sin embargo, se ve con dificultad que
El presupuesto de ingresos corrientes proyectado para 2018 es de un total de Q67,704.2 millones, cuyo componente principal son los ingresos tributarios por Q63,012.4 millones, integrado por Q23,160.8 millones (36.8 %) que se prevé captará por medio de impuestos directos y Q39,851.6 millones (63.2 %) por impuestos indirectos. Al respecto amerita realizar la observación que la proyección de los ingresos tributarios se fundamenta en la estimación del crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) del Banco de Guatemala (BANGUAT), así como también en los resultados de recaudación de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Según proyecta el BANGUAT, el crecimiento económico se ubicará en 3.5 %, sin embargo al momento de realizar dicha estimación no se contaba con el contexto nacional actual –incertidumbre política y económica derivada de acciones de los Organismos Ejecutivo y Legislativo discordante con la lucha contra la impunidad y corrupción–. Cabe incluir en este análisis que el BANGUAT ha estimado para el segundo trimestre del 2017 que el crecimiento económico estará en 2.3%, lo cual confirma la pérdida de dinamismo. Por esta razón, se considera que se utilizó un escenario optimista para la estimación de ingresos tributarios del MINFIN, que no está acorde a la actividad económica y la coyuntura política. Cabe mencionar que los resultados del Índice de Confianza de la Actividad Económica se situó en 25 puntos, lo cual representa una disminución en 43 % con respecto a l registrado en el mes de agosto, y 35 % menor con respecto a lo registrado en septiembre de 2016. Lo cual indica que existe poca confianza de una recuperación en la economía. Esta situación anticipa que la meta de recaudación no se logrará, y que podría verse afectada la objetividad de las demás variables involucradas en las estimaciones utilizadas para la elaboración del proyecto de presupuesto, prin-
70,000.00
62,364.71
60,000.00
59,780.91
50,000.00 40,000.00 30,000.00 20,000.00
Escenario Optimista
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
10,000.00 2008
Gráfica 1 Proyección de ingresos tributarios 2017-2018
Escenario Moderado
Nota: proyección realizada a través de una regresión lineal, con datos del Banco de Guatemala y del Ministerio de Finanzas Públicas en www.banguat.gob.gt y www.minfin.gob.gt.
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cipalmente la estimación del déficit fiscal y las necesidades financieras para cubrirlo. Por lo anterior y con el objetivo de establecer una proyección para la recaudación de ingresos tributarios del ejercicio fiscal 2018, ASIES estima que el monto esperado de recaudación estaría entre Q59,700 millones y Q62,300 millones, considerando un escenario moderado y un optimista, respectivamente (Grafica 1). Para el escenario optimista se utiliza el supuesto de crecimiento económico utilizada por el MINFIN del 3.8 % para 2018 (curva azul), y para el escenario moderado se utiliza una tasa de crecimiento del PIB del 3 % para los años 2017 y 2018 proyecta un monto de recaudación tributaria de Q59,780.9 millones (curva roja) que sería más realista. La proyección incluida en el proyecto de presupuesto para 2018 no solo se basó en un escenario de crecimiento optimista (Guatemala, 2017), sino que no contempla la implementación de reformas a la estructura tributaria actual, que incrementen los ingresos tributarios y sustenten el monto proyectado. Esto sugiere plantear la necesidad de ajustar la cifra proyectada por el MINFIN (Guatemala, 2017), ya que constituye la base para asegurar en buena medida la cobertura del programa de gasto que se propone. Destaca dentro de los impuestos directos la contribución del Impuesto sobre la Renta (ISR) que alcanzaría Q18,511.0 millones, superior en 22.5 % a la recaudación proyectada para 2017. Por su parte entre los impuestos indirectos, destaca la contribución del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que registraría ingresos por Q27,306.5 millones (43.3% del total de los ingresos tributarios), de los cuales Q13,689.0 millones corresponderían al que se capta vía las importaciones y Q13,617.5 por el consumo de bienes y servicios. La recaudación total proyectada para el IVA sería superior a la de 2017, impulsada principalmente por la recuperación esperada de las importaciones y el incremento de la demanda agregada de bienes y servicios, respectivamente. Además de los ingresos tributarios y no tributarios, las fuentes financieras del presupuesto (financiamiento del déficit), se complementarán con Q14,944.3 millones mediante la colocación de bonos del tesoro, por préstamos del exterior del equivalente de Q3,367.6 millones y vía la recepción de donaciones por Q352.5 millones, además de otras fuentes como el uso de los recursos de caja y bancos por Q1,906.8 millones.
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torno del 2 % del PIB, lo que ha contribuido a la estabilidad macroeconómica del país. Preocupa en el presupuesto de 2018 que el déficit se ubicaría en 2.6 % del PIB, con lo que se observa no solo una pérdida de disciplina fiscal recomendada por organismos financieros internacionales, sino también una imprudencia que afecta los buenos resultados que hasta ahora ha mostrado la coordinación de las políticas monetaria y fiscal. Esto, a pesar de que en la proyección presupuestaria multianual del MINFIN el déficit retornaría a los niveles observados hasta ahora, a partir del ejercicio 2019.
La Deuda pública De acuerdo con datos del BANGUAT (Banco de Guatemala, 2017), al 31 de diciembre de 2016, el saldo total de la deuda del gobierno central era de Q123,528.0, de los cuales Q 65,641.8 millones corresponden a deuda interna y Q57,886.2 2 a deuda externa por préstamos y bonos. La deuda total representaba el 23.6 % del PIB. Según la proyección de deuda contemplada en el presupuesto de 2017 (Guatemala, 2016), si este se ejecutara conforme lo previsto, la deuda pública total estaría ubicándose en torno de los Q138,655.1 millones. Si a esta cifra se le adiciona el nuevo endeudamiento neto de Q13,804.3 millones previsto para 2018, el total de la deuda se ubicaría en Q152,459.4 millones, con una ponderación del 25.3 % del PIB (24.8 % del PIB según lo estimado por el MINFIN)3. Asimismo, la relación entre el saldo de deuda pública total y los ingresos corrientes del gobierno, se registraría en una proporción de 225.2 %. En resumen, ambos porcentajes se ubican por debajo de los parámetros sugeridos por los organismos financieros internacionales, que son del 40 % para el primer caso y 250 % para el segundo, el cual es el perfil de deuda aceptable para dichos organismos y para las principales calificadoras internacionales de riesgo país. Cabe resaltar que cada año el presupuesto contempla un endeudamiento creciente ante la incapacidad de recaudar más impuestos, sin que exista por parte de las autoridades una propuesta para la revisión de la estructura impositiva del país, con el fin de reducir la propensión al endeudamiento que se observa. Otro aspecto que preocupa y que se ha señalado reiteradamente, es que en cada presupuesto es mayor la utilización de los recursos de los créditos del exterior para apoyo presupuestario, cuando la ley General del Presupuesto establece que tales fondos deben destinarse a gastos de inversión.
El Déficit fiscal La precariedad de los recursos captados por la SAT para la atención del gasto público se refleja en el déficit fiscal, variable que durante los últimos años se ha ubicado en
Al tipo de cambio de referencia del BANGUAT al 8 de septiembre de 2017. La diferencia podría derivarse del uso de cifras diferentes en el análisis, que en todo caso no sería material. 2 3
Análisis del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación para el ejercicio fiscal 2018
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Análisis del Presupuesto de Egresos
Es de destacar que, en 2017 (Guatemala, 2016) los tres ejes y/o sectores priorizados en el gasto público, correspondían a: 1) Seguridad y Justicia 2) Seguridad alimentaria y salud integral y 3) generación de empleos e ingresos. En su momento estos ejes, equivalían al 8.9 % del presupuesto de egresos; es oportuno mencionar que los ejes se mantienen, pero con un marco conceptual más amplio.
El presupuesto según ejes priorizados El proyecto de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado para 2018 se estipuló en Q87,922.9 millones; equivalente a un incremento del 14.5 % respecto al año 2017 cuando el presupuesto aprobado ascendió a Q77,309.4 millones.
La asignación en el eje de Desarrollo Humano, asciende a Q29,508 millones, en términos porcentuales el monto adjudicado representa el 33.56 % del total del proyecto de Presupuesto para 2018. Las instituciones con mayores asignaciones en este eje son: Ministerio de Educación (42.67 %) y Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (24.38 %), en su conjunto representan el 67.06% del eje de Desarrollo Humano.
La estructura que presenta el presupuesto de egresos no muestra cambios importantes, respecto a los últimos dos años. Según clasificación del presupuesto por tipo de gasto, el funcionamiento representa el 64% para realizar las gestiones administrativas del aparato público, mientras que el de inversión equivale al 20.3% y los recursos que corresponden al pago del servicio de la deuda publica abarcan el 15.7 %.
Al realizar un análisis comparativo entre la asignación presupuestaria del Ministerio de Educación (MINEDUC) en el proyecto de presupuesto 2018 y lo que debería ejecutar esta cartera dentro del eje de Desarrollo Humano, se identifica que el 84.88 % del total asignado se enmarca en este eje. Por su lado, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) debiera destinar el 86.54 %. Los Ministerios de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) y de Desarrollo Social (MIDES) utilizarían 12.21% y 25.35% respectivamente para propósitos del eje.
Según se estableció dentro de las líneas de acción de la Ruta país (Guatemala, 2017), los tres ejes transversales priorizados en el Presupuesto Multianual 2018-2022 corresponden: 1) Desarrollo Humano, 2) Economía y Prosperidad y 3) Seguridad y Justicia. El Estado está constituido para garantizar el desarrollo humano y ser el responsable directo del desarrollo íntegro y pleno de sus habitantes, siendo su fin primordial proveer bienestar a sus ciudadanos a través del acceso universal a la salud, educación y vivienda, al brindar oportunidades, principalmente a los grupos en condiciones vulnerables, en riesgo y exclusión.
En esta misma línea de análisis, al Ministerio de Ambiente y recursos Naturales (MARN) le correspondería destinar Q163.8 millones (80.68 %) a desarrollo humano. Por su lado, el Ministerio de Cultura y Deportes (MICUDE) destinaría una
Gráfica 2 Presupuesto 2018 Asignación según eje de Desarrollo Humano en relación con Presupuesto Total por institución Desarrollo Humano
16,000.0 14,000.0
Presupuesto por institución
100.00 90.00
86.54
84.88
% 80.68
78.34
12,000.0 10,000.0
70.00 60.00 50.00
8,000.0
40.00 25.35 30.00
6,000.0 4,000.0
20.00
12.21
Nota: Adaptado de Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos 2018
Ministerio de Desarrollo Social
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
Secretaría y Otras Dependencias del Ejecutivo
Ministerio de Energía y Minas
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Ministerio de Educación
10.00
5.06
2.93
Ministerio de Cultura y Deportes
12.18
2,000.0 0.0
80.00
67.49
0.00
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asignación proporcional similar, 78.34 %, de lo asignado a su cartera; el 67.49 % del presupuesto asignado en la iniciativa a Secretarias y Otras Dependencias del Ejecutivo se utilizarían dentro del eje de Desarrollo Humano (gráfica 2). Por otro lado, dentro del eje de Economía y Prosperidad, se determinó que es indispensable la recuperación de la infraestructura vial, urbana y vivienda como principal impulsor del crecimiento económico; eje priorizado de acuerdo con la Política Económica 2016-2021 del actual gobierno. En el Proyecto de Presupuesto 2018 se asigna un monto de Q7,808.0 millones para este eje, de donde el 93 % se asigna al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MICIVI), el 7 % restante al Ministerio de Economía (MINECO) e Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT). La seguridad y justicia constituye el último eje de la Ruta País, dentro del cual es fundamental la reducción de la impunidad y victimización, la efectiva reinserción social de criminales pero también la consolidación de procesos sumamente importantes como investigación criminal, persecución penal, y judicial. En ese sentido, el monto asignado al eje de Seguridad y Justicia equivale a Q10,568,840 millones, alrededor del 52.21 % se le adjudica al Ministerio de Gobernación (MINGOB), 20.05 % para el Ministerio Público (MP), Organismo Judicial (OJ) el 22.31 % y el restante 5.43 % corresponde a otras instituciones autónomas – Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF) e Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP) –. Esta situación aumentará el desequilibrio y disfuncionalidad entre las instituciones que integran el Sistema de Justicia Penal 4, especialmente en cobertura geográfica, que por naturaleza debería de tener un crecimiento armónico en atención al acceso a la justicia. Entiéndase como Sistema de Justicia Penal al grupo de instituciones públicas que intervienen en la investigación y persecución de delitos y faltas (Policía Nacional Civil, MP, INACIF), así como de aquellas que participan en la consecución del proceso penal (OJ, MP, IDPP). 4
A pesar de los esfuerzos por impulsar la transparencia y rendición de cuentas, si se considera el escenario político actual, algunos de los principales actores y tomadores de decisiones se encuentran involucrados en procesos legales y probablemente penales; anudado a que altas autoridades de algunos ministerios han presentado formalmente su carta de renuncia derivado de falta de congruencia entre las propuestas de transparencia y el descubrimiento de casos de corrupción en la administración pública (Prensa Libre, 2017). Todo esto confluye y obstaculiza la discusión y aprobación del proyecto de presupuesto de ingresos y egresos para 2018 en el organismo legislativo, por ende es pertinente considerar la posibilidad que para el próximo año continúe en vigencia el Presupuesto del año 2017.
Clasificación institucional del gasto. El proyecto de presupuesto entregado al Congreso de la República por parte del MINFIN muestra, un incremento de Q10,933.39 millones con relación al presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2017. Acorde al proyecto de presupuesto presentado, instituciones como el MICIVI, MINEDUC y MSPAS son los que registran el mayor incremento en comparación al presupuesto vigente para el presente año fiscal. En el gráfico 3, se puede observar el incremento en cada uno de los ministerios priorizados en el proyecto de presupuesto 2018. Es el MICIVI quien recibe un incremento presupuestario mayor en relación a lo asignado en el actual presupuesto; equivalente a Q3,191.33 millones en términos absolutos. Es de hacer notar que, el 71.03 % del presupuesto del MICIVI es para inversión, dejando el 29.97 % restante para funcionamiento.
2017*
2018**
16,000.0
Gráfica 3 Ministerios con mayor asignación presupuestaria
Millones de Quetzales
14,000.0 12,000.0 10,000.0 8,000.0 6,000.0 4,000.0
41
40
2,000.0 0.0 Ministerio de Educación
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
*Presupuesto Aprobado **Proyecto de presupuesto Nota: Adaptado con información del Ministerio de Finanzas Públicas y el proyecto de presupuesto 2018.
Análisis del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación para el ejercicio fiscal 2018
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Sin embargo, una de las grandes preocupaciones es la baja ejecución que muestra esta institución, pues hasta el 31 de agosto tenía 29.5 % de ejecución con respecto a su presupuesto vigente. Sin embargo, el incremento presentado es justificable si se considera el estado actual de las carreteras y la dificultad técnica que ha enfrentado dicho ministerio para la ejecución por casos paralizados como el de Odebrecht, entre otros. Asimismo, se debe mencionar que el gobierno ha puesto en marcha la construcción de más de 20,000 km, por lo que es coherente con el plan a ejecutar en los próximos años y con la participación que tendrá el MICIVI en los ejes priorizados de Desarrollo Humano y Economía y Prosperidad. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), con un incremento de Q1,415.82 millones, es la segunda institución que recibe un incremento considerable y de hacerse notar en relación a lo aprobado. Con las necesidades que existen en el sector salud, considerando el estado de los hospitales y la falta de centros de salud, es importante notar que únicamente Q451.91 millones se encuentran destinados a inversión, lo que en términos porcentuales representa el 5.43% en relación al total del presupuesto para la cartera. Por otra parte, el Ministerio de Educación recibiría un incremento de Q897.56 millones en comparación a lo aprobado para el actual ejercicio fiscal. Un incremento relativamente bajo con el que aún, nuevamente, no se logra lo establecido por la Ley Nacional de Educación de representar al menos el 7 % en relación al PIB 5. Otro de los escenarios importantes es la comparación entre la inversión y el funcionamiento que se destina en el proyecto de presupuesto, dejando un espacio mínimo de Q230 millones para inversión, es decir, únicamente el 1.55 % del total de su presupuesto. Los incrementos en estas instituciones son coherentes teniendo en cuenta que los tres ministerios descritos con anterioridad son, los que lideraran dos de los tres ejes prioritarios de forma conjunta. En el caso del eje de seguridad y justicia, son tres las instituciones quienes liderarán el proyecto de Ruta País planteado por el órgano ejecutivo. El Ministerio de Gobernación, en comparación al monto aprobado para el año 2017, no recibe un incremento tan significativo como los ministerios mencionados anteriormente; el aumento alcanza los Q52.25 millones. A pesar de ser una de las instituciones más importantes para el eje, la asignación presupuestaria que se busca aprobar pareciera no ser suficiente, sin embargo, otra institución fundamental como el Ministerio Público si percibe un incremento de Q277 millones con respecto a su asignación del año anterior. Gráfica 4 Eje Seguridad y Justicia 6000
Millones de Quetzales
5000
4000
3000
2000
41
40
1000
0 2017* 2018**
Ministerio de Gobernación
Ministerio Público
5456
1842
1842
2119
2119
5476
Organismo Judicial
*Presupuesto Aprobado **Proyecto de presupuesto Nota: Adaptado con información del Ministerio de Finanzas Públicas y el proyecto de presupuesto 2018.
El 7% respecto al PIB debe de ser alcanzado por las instituciones que corresponden a educación. Sin embargo es el MINEDUC quien absorbe el mayor porcentaje de los recursos. 5
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Es importante mencionar, que, en el caso del Ministerio de Gobernación, ya no contará con el apoyo de los efectivos del ejército para la seguridad ciudadana; esto se traduce en una reducción en la partida presupuestaria de funcionamiento pues será el Ministerio de Defensa quien absorba los sueldos de los soldados que se encontraban en el plan de seguridad ciudadana. En cuanto al Ministerio de Economía, institución que presentaba un incremento del 100 % en el proyecto de presupuesto anterior, esta vez muestra un decrecimiento de Q261.84 millones como se muestra en la tabla 1. Esto debido a la reducción que se hace del presupuesto destinado al Censo de población que se había asignado en 2017. Otro de los ministerios que tiene incremento es el MAGA. Hasta el mes de agosto, este Ministerio se encuentra por arriba del promedio en la ejecución de su presupuesto con un 56.2% según la información reportada por el Ministerio de Finanzas Públicas. Tabla 1 Presupuesto 2017 versus el Proyecto de Presupuesto 2018 En millones de Quetzales Actividad económica
2017
2018
Incremento/ disminución
442.68
455.88
13.20
Ministerio de Gobernación
5,465.60
5,517.84
52.25
Ministerio de la Defensa Nacional
1,908.32
2,248.11
339.80
359.58
390.77
31.19
13,937.21
14,834.77
897.56
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Finanzas Públicas Ministerio de Educación
6,897.10
8,312.91
1,415.82
Ministerio de Trabajo y Previsión Social
664.26
701.90
37.64
Ministerio de Economía
679.74
417.90
-261.84
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
1,085.30
1,388.34
303.04
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
4,098.14
7,289.47
3,191.33
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Ministerio de Energía y Minas Ministerio de Cultura y Deportes Secretarias y otras dependencias del ejecutivo Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro Ministerio de Desarrollo Social
80.81
84.91
4.10
559.26
565.19
5.93
1,312.21
1,631.91
319.71
171.93
163.81
-8.12
26,019.01
28,532.41
2,513.39
923.00
1,209.54
286.54
Nota. Adaptado del Ministerio de Finanzas Públicas; Proyecto de Presupuesto 2018.
Análisis de las normas presupuestarias En las normas presentadas en el proyecto de presupuesto 2018, se encuentra una gran similitud en comparación al proyecto presentado en 2017. En el Capítulo II sobre el presupuesto por resultados, en su artículo 15 Seguimiento a la realización de censos, hace referencia a asignar nuevamente recursos al Instituto Nacional de Estadística (INE) para continuar con la realización del XII Censo Nacional de la Población y VII Censo Nacional de Vivienda. En las normas se establece que para mejorar las condiciones financieras derivadas de las operaciones de crédito público, se autoriza al MINFIN para renegociar o sustituir los contratos de préstamos externos suscritos por el Estado de Guatemala, mediante la colocación de títulos valores en el mercado interno y externo, siempre que se obtenga condiciones mejores. Esto se considera positivo porque derivaría en la reducción del monto de los recursos destinados a cubrir el servicio de la deuda pública; sin embargo, al final del segundo párrafo del referido artículo se indica que el resultado de estas negociaciones debe ser sumado al saldo de la deuda pública, lo cual no parece procedente puesto que se trata solamente de una sustitución de tipo de deuda o de acreedores y no de incrementar el saldo de la deuda. En cuanto a las regulaciones sobre el manejo de los fideicomisos con recursos del Estado se recomiendan una serie de normas, las cuales se consideran positivas para un manejo más transparente de los recursos y el logro de los objetivos por los cuales fueron constituidos. Estos son temas que han sido objeto de muchos cuestionamientos por la sospecha de que este mecanismo pudo haberse prestado para actos de corrupción 6.
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Análisis del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación para el ejercicio fiscal 2018
Dentro de estas normas se faculta al MICIVI para que pueda llevar a cabo la contratación de la ejecución de obra física, infraestructura vial, mantenimientos y supervisión, a través del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Asimismo, se le faculta para suscribir el convenio respectivo que viabilice ese procedimiento. Se considera que esta norma podría ser importante pues la contratación de la ejecución de obra física, infraestructura vial, mantenimiento y supervisión se realizaría a través del PNUD. Cabe aclarar que esta práctica ha sido utilizada en años anteriores no recientes, y ha dado muestras que también puede existir casos de falta de transparencia en la ejecución de estas obras (el caso de la renovación del aeropuerto La Aurora) afectando la calidad del gasto y la transparencia en la ejecución del ministerio. Sin embargo, podría ser una salida a la falta de ejecución derivada de la situación del caso Odebrecht que impida al Estado continuar con la obra o dificulte a la entidad el ejecutar su presupuesto 7. En lo referente a las negociaciones de condiciones de trabajo entre entidades del Estado y organizaciones sindicales y de trabajadores, se motiva para que sean parte de la negociación colectiva: las mejoras a la calidad de los servicios públicos brindados a favor de la población, procurando reflejar una disminución de los costos fijos de los servicios que se presten institucionalmente. Se motiva a las organizaciones sindicales, a presentar un informe público sobre los avances de las mejoras que se implementen producto de la negociación colectiva en las instituciones del sector público. Aunque es positivo que dentro de la ley se estipule la presentación de dichos informes, más aún lo es que efectivamente los servicios públicos que se prestan al público mejoren. Sin embargo, este artículo debería tener una redacción taxativa para que su contenido sea una exigencia y no una simple motivación
Dentro de los requisitos más relevantes se pueden resumir los siguientes: a) requisito de obtener dictamen del MINFIN, a través de la Dirección de Fideicomisos, previo a constituir, modificar o extinguir los contratos de fideicomiso; b) obligación de remitir estados financieros; c) requerir al fiduciario poner a disposición la documentación relativa a las operaciones del fideicomiso, d) ejercer el derecho de supervisar o auditar las actividades correspondientes a los contratos de fideicomiso, e) elaborar informes cuatrimestrales relacionados con la ejecución física y financiera de los fideicomisos; f) en los casos de los fideicomisos crediticios, presentar un informe de la situación detallada de la cartera; g) para la extinción de fideicomisos deberán obtener dictamen favorable del MINFIN; h) la existencia de cartera crediticia morosa no será causal de extinción para los fideicomisos con la finalidad de recuperar y administrar cartera vencida y demás activos , pasivos o patrimonio provenientes de otros fideicomisos; i) prohibida la constitución de nuevos fideicomisos con recursos del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, j) prohibida la contratación de fideicomisos de segundo grado, k) implementación de políticas destinadas a la recuperación del capital e intereses de los créditos así como la clasificación de irrecuperables los créditos concedidos por los órganos competentes de la entidad fiduciaria, una vez efectuada la correspondiente gestión de cobro sin resultados positivos. 6
Sobre el particular cabe comentar además, que la Ley Orgánica del Presupuesto es de jerarquía superior a la ley del presupuesto específica en que se aprueba cada presupuesto anual; en consecuencia, debería privar lo establecido en la primera y por lo tanto, el mencionado Artículo 71, deberá modificarse. 7
para hacerlo, tomando en cuenta que vía la negociación colectiva los empleados de varias instituciones del sector público han recibido beneficios, lo que debería obligarlos a presentar la evidencia de las mejoras a que se refiere esta norma, de tal manera que en vez de motivar debería establecerse la obligación de hacerlo; y debería contemplar además la obligación, para la Contraloría General de Cuentas, de verificar la existencia de las mejoras que se reporten en los informes de referencia, a fin de que estos no sean solamente archivados. En cuanto al capítulo de transparencia se mantiene la misma línea con respecto al proyecto 2017, se mantiene la estrategia para la mejora de la ejecución y calidad de gasto público, en donde nuevamente preocupa que sean las mismas unidades ejecutoras las que supervisen la calidad del gasto. Se recomienda la supervisión del MINFIN y de la Contraloría General de Cuentas (ASIES, 2016), de tal forma que se evite una autoevaluación dentro de las mismas entidades públicas. En materia de transparencia, la publicación de informes en portales web y la transparencia de los ingresos se mantienen de la misma manera en relación al año 2017. Así mismo, es importante mencionar que en el artículo 24 Política de Reparación de las Comunidades Afectadas por la Construcción de la Hidroeléctrica de Chixoy y otros compromisos de Estado instruidos por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, se reduce el monto de la previsión a Q121 millones, los cuales serán destinados únicamente al resarcimiento individual o colectivo. En el capítulo VII sobre inversión, en su artículo 70 Mantenimiento, remozamiento o mejoramiento de edificios escolares, centros y puestos de salud, se observa de forma positiva el permitir nuevamente al MICIVI y MSPAS el poder verificar el estado de edificios e instalaciones escolares, centros y puestos salud. Esta norma se considera de suma importancia teniendo en cuenta los ejes de priorización programados para la ruta país del año 2018 debido a la sinergia que debe de existir entre estas instituciones para llevar a cabo los objetivos que se trazan en la planificación de los ministerios para los próximos años.
Reflexiones finales: De la misma manera que ha ocurrido en presupuestos de años anteriores, se observa en el proyecto presentado para el ejercicio fiscal 2018 una proyección de ingresos tributarios bastante optimista, basada en un escenario de crecimiento económico que da evidencias de una tendencia a la baja, situación que compromete el logro de la meta de recaudación que se establezca, así como el cumplimiento del presupuesto de gastos. En consecuencia, sería conveniente revisar dicha proyección y reducirla a un
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monto más probable de alcanzar. Las dificultades para lograr una recaudación tributaria en niveles que viabilicen una mejor ejecución presupuestaria más solvente en cuanto a la disponibilidad de recursos, también deriva en una carga tributaria ligeramente superior a la proyectada para 2017, lo que a su vez contribuye a la ampliación del déficit fiscal y redunda en la necesidad obtener financiamiento interno y externo para financiarlo.
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significan el alcance de los objetivos de desarrollo sostenible planteados por las Naciones Unidas y con ello, el bienestar de la población.
Bibliografía ASIES. (2016). Análisis del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2017. Guatemala.
El año 2017 ha mostrado una baja ejecución presupuestaria, lo cual ha recaído en una falta de atención y escasa cobertura de necesidades básicas fundamentales reflejadas en el ejercicio de la realización del presupuesto 2017. De esa cuenta, el presupuesto 2018 se realiza en el marco del Plan Nacional en donde se le da prioridad a tres ejes fundamentales, en donde, dos de ellos están orientados a mejorar las condiciones de vida de las personas y la sociedad en general y el tercero en el fortalecimiento de la fiscalización de esos recursos y su administración.
ASIES. (2017). Análisis del Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2017. Guatemala.
La realización de un presupuesto nacional debe ser un proceso técnico que se enmarque en el cumplimiento de objetivos de desarrollo y crecimiento económico claros. El proyecto de presupuesto es un instrumento que asigna un rumbo a las políticas del país, debido a que indica prioridades. Sin embargo hay elementos administrativos dentro de las entidades de gobierno que ameritan mayor eficiencia y transparencias, de modo que sean capaces de cumplir con el objetivo asignado de los recursos destinados. La baja ejecución del 2017 en las diferentes carteras indica que el gobierno no está funcionando en su máxima capacidad y es una situación que no debe darse con el presupuesto 2018. De no aprobarse el presupuesto 2018, debe considerarse rescatar elementos de la propuesta de iniciativa para guiar la administración pública en una visión de largo plazo.
Guatemala (2016). Proyecto de Presupuesto General de Ingreso y Egresos del Estado 2017. Iniciativa No. 5151 del Organismo Ejecutivo.
Es importante mencionar que a pesar de que el endeudamiento público programado para 2018 es superior al de 2017, el perfil de la deuda pública del país no varía en forma significativa y se mantendría dentro los parámetros sugeridos por los organismos financieros internacionales. Algo que es necesario resaltar es que la proyección del déficit fiscal es una nueva señal de la necesidad que tiene el país de plantear un diálogo serio para analizar la estructura tributaria del país y las dificultades que todavía afronta la administración tributaria para alcanzar mejores resultados y a partir de un diagnóstico sobre la situación, establecer políticas que fortalezcan los ingresos tributarios. Este diálogo debería convocar a los diversos sectores representativos del país, interesados en el logro de un dinamismo económico que permita alcanzar tasas de crecimiento sostenido y un sector fiscal fortalecido, con capacidad para atender los retos que
Equipo de Investigación Económica: Investigadores Coordinación Carlos González Arévalo Claudia García Mancilla Andrés Navas Beteta Aníbal Guzmán Eduardo Olmedo
Banco de Guatemala. (septiembre de 2017). Banguat. Obtenido de Estadísticas Macroeconómicas: www.banguat.gob.gt Guatemala. (2016). Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete. Decreto No. 50-2016 del Congreso de la República. Diario Oficial No. 20 Tomo 306.
Guatemala (2017). Proyecto de Presupuesto General de Ingreso y Egresos del Estado 2018. Iniciativa No. 5340 del Organismo Ejecutivo. Prensa Libre. (27 de septiembre de 2017). Redacción. Obtenido de Renuncia de ministros puede agudizar crisis y genera riesgo de no dar continuidad a programas: http://www.prensalibre.com/guatemala/politica/renuncia-de-ministros-puede-agudizar-crisis-y-genera-riesgode-no-dar-continuidad-a-programas
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