Prado Córdova, Pedro Análisis del gasto público en dos sectores: educación, ciencia y cultura, y medio ambiente. - - - Guatemala: ASIES, 2017. 46 p.;

22cm.

ISBN: 978-99939-61-60-4 1.GASTOS PÚBLICOS.- 2. PRESUPUESTO NACIONAL.3.PRESUPUESTO DE LA EDUCACIÓN.- 4.RECURSOS PRESUPUESTARIOS.- 5. EDUCACIÓN, CIENCIA Y CULTURA.- 6. MEDIO AMBIENTE.- 7. SECTOR PÚBLICO.- 8. INGRESOS PÚBLICOS.- 9. LEGISLACIÓN.- 10.ACUERDOS DE PAZ.- 11.GUATEMALA.- i. Asociación de Investigación y Estudios Sociales, Departamento de Investigación y Consultoría Económica. Autor Pedro Prado Córdova Departamento de Investigación y Consultoría Económica Claudia García, Carlos Humberto González Arévalo, Andrés Navas, Eduardo Olmedo, Aníbal Guzmán Grupo Editorial Guisela Mayén, Ana Lucía Blas, Lilliana López Pineda, Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón Impresión Centro de Impresiones Gráficas Asociación de Investigación y Estudios Sociales Departamento de Investigación y Consultoría Económica 10ª. Calle 7-48 zona 9, Apdo. Postal 1005-A Teléfono: 2201-6300; Fax: 268 www.asies.org.gt [email protected]

ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO EN DOS SECTORES: EDUCACIÓN, CIENCIA Y CULTURA, Y MEDIO AMBIENTE

Contenido Lista de siglas....................................................................................................................................................................5 Introducción.....................................................................................................................................................................7 Capítulo I: Referencias jurídicas, clasificación presupuestaria y compromisos del gasto público 1. Referencias de carácter jurídico...............................................................................................................................9 2. Clasificación del gasto público según los Acuerdos de Paz y por finalidad, función y división...................10 3. Compromisos relacionados con los sectores de educación y medio ambiente...............................................12 • El sector de la educación..................................................................................................................................12 • El sector del medio ambiente..........................................................................................................................12 • Recursos para los sectores de educación, ciencia y cultura, y medio ambiente.......................................13 Capítulo II: La situación de la educación y del medio ambiente en Guatemala 1. La situación de la educación..................................................................................................................................14 2. La situación del medio ambiente...........................................................................................................................20 Capítulo III. El gasto público en los sectores de educación, ciencia y cultura, y medio ambiente, durante el periodo 2006 -2016 El gasto público en la educación, ciencia y cultura.............................................................................................32 El gasto público en el medio ambiente.................................................................................................................36 Para incrementar el gasto se requiere de más ingresos.......................................................................................40 Conclusiones y recomendaciones:...............................................................................................................................41 Bibliografía......................................................................................................................................................................45

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Siglas y acrónimos ASIES

Asociación de Investigación y Estudios Sociales

BANGUAT

Banco de Guatemala

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

CAF

Banco de Desarrollo de América Latina

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CONAP

Consejo Nacional de Áreas Protegidas

ENCOVI

Encuesta Nacional de Condiciones de Vida

ENSMI

Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil

UNICEF (por sus siglas en inglés)

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UNFPA (por sus siglas en inglés)

Fondo de Población de las Naciones Unidas

FMI

Fondo Monetario Internacional

GEI

Gas de efecto invernadero

GII (por sus siglas en inglés)

Índice Mundial de Innovación

IARNA IGSS

Instituto de Ambiente y Recursos Naturales de la Universidad Rafael Landívar Instituto Guatemalteco de Seguridad Social

INE

Instituto Nacional de Estadística

MIFAPRO o MFP

Mi Familia progresa

MARN

Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

MINEDUC

Ministerio de Educación

MINFIN

Ministerio de Finanzas Públicas

MSPAS

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

ODM

Objetivos de Desarrollo del Milenio

ODS

Objetivos de Desarrollo Sostenible

ONU (por sus siglas en inglés)

Organización de las Naciones Unidas

WIPO (por sus siglas en inglés)

Organización Mundial de la Propiedad Intelectual

PIB

Producto Interno Bruto

SEGEPLAN

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

TNB

Tasa bruta de asistencia escolar

TNA

Tasa neta de asistencia escolar

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Introducción La participación del gasto público en la economía nacional juega un rol importante; por un lado, estimula la actividad económica, al generar fuentes de empleo motivando la demanda de bienes y servicios y, por otro, es un instrumento fundamental de política pública social. A través de los recursos financieros que se destinan al área social de la política pública, es posible proveer de los servicios básicos como salud y educación; asimismo, a través de inversiones en capital (infraestructura productiva como la construcción y/o mantenimiento de puentes, carreteras, caminos vecinales, puertos, aeropuertos) además de la creación de empleos, se construye el entorno físico favorable para el crecimiento económico y bienestar social. Para el análisis del gasto público se han elegido dos sectores fundamentales: a) educación, ciencia y cultura y, b) medio ambiente. Ambos tópicos son esenciales para el desarrollo económico y social, dada la evidente necesidad de mejorar la educación1 a nivel nacional, que garantizará una fuerza laboral mejor capacitada, que en sintonía con una política económica que motive las inversiones nacionales y atraiga las inversiones extranjeras, tendría acceso a posibilidades de mejores empleos y a la vez, de mayores ingresos. En la medida en que existan más y mejores oportunidades de empleo, se reducirá la pobreza, que de acuerdo con la última medición realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) a través de la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) del año 2014, afecta a un 59.3 % de la población (Instituto Nacional de Estadística, 2015). Cabe mencionar que en el estudio titulado Informe de Revisión Nacional de la Educación para todos Guatemala 2000 – 2013, en la sección relativa a la inversión, se hace énfasis en la necesidad de incrementar los recursos para transformar el Sistema Educativo Nacional, además de que esto permitiría reducir las brechas de calidad existentes entre la educación del área urbana y la del área rural (Ministerio de Educación y Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2014). Evidentemente, el medio ambiente es un tema que durante los últimos años ha cobrado mayor importancia, por los efectos que está ocasionando el cambio climático. Fenómenos naturales como sequías prolongadas o inundaciones han provocado pérdidas cuantiosas en la producción agrícola y daños severos a la infraestructura productiva del país. De acuerdo con el índice de vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en la región de América Latina y el Caribe, del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), Guatemala es el país de la región mesoamericana que presenta el mayor riesgo de vulnerabilidad al cambio climático. (Banco de Desarrollo de América Latina, 2014).



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En la clasificación de la Administración Central destinada a los Sectores Sociales Prioritarios, de “educación, ciencia y cultura” en términos presupuestarios, es la “educación” el sector más relevante.

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Se hace necesario el análisis del gasto público en sectores como la educación y el medio ambiente ya que ambos requieren de mejores resultados para el desarrollo económico y social. La selección de estos sectores obedece a su importancia en el marco de las políticas públicas, además de que están relacionados con compromisos del país, adquiridos a nivel nacional, como los Acuerdos de Paz y, de carácter internacional, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En el estudio se desarrollan tres capítulos. En el primero se presentan referencias de carácter jurídico relacionadas al gasto público, así como la clasificación objeto de análisis de dicho gasto. También en el primer capítulo se abordan compromisos importantes adquiridos por el país relacionados con los sectores de educación, ciencia y cultura y el sector ambiental. El capítulo II presenta la situación de los dos sectores en análisis, es decir el de la educación −especialmente por su peso presupuestario dentro de la clasificación de los sectores sociales prioritarios denominada “educación, ciencia y cultura”− y el sector ambiental. En el capítulo III se hace un análisis del comportamiento del gasto en los dos sectores referidos durante el periodo 2006 – 2016, en donde también se incluye en un breve apartado la necesidad que tiene el país de incrementar la carga tributaria. Finalmente se presentan las conclusiones y recomendaciones del estudio realizado. Respecto a la metodología utilizada, esta se basó en el método del análisis y síntesis, haciendo uso de técnicas de investigación como la revisión documental y estadística relacionada al gasto público, en los dos sectores seleccionados.

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Capítulo I Referencias jurídicas, clasificación presupuestaria y compromisos del gasto público 1. Referencias de carácter jurídico El marco jurídico general relativo al gasto público en educación, ciencia y cultura, y el medio ambiente está contenido en la Constitución Política de la República, así también en la normativa específica que regula el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado2: Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto Número 101 – 97 del Congreso de la República (con las reformas más recientes contenidas en el Decreto Número 09 – 2014 del Congreso de la República)3. Al respecto el primer considerando de la mencionada normativa apunta lo siguiente: Que el artículo 238 de la Constitución de la República de Guatemala describe el contenido de la Ley Orgánica del Presupuesto, la que debe regular, entre otros, los procesos de formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, así como lo relativo a la deuda pública, las formas de comprobar los gastos y de recaudación de los ingresos públicos (Congreso de la República de Guatemala, 1997). Con relación al sistema presupuestario, la Ley Orgánica del Presupuesto indica que dicho sistema está constituido por los principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el sistema presupuestario de todos los organismos que conforman el sector público (Congreso de la República de Guatemala, 1997). Dos elementos esenciales que es necesario tener presente son los que señala la ley relacionados con el presupuesto de ingresos por un lado y por el otro, con el presupuesto de Egresos. Al respecto de los ingresos y los egresos, en la ley se anota lo siguiente: Artículo 11. Presupuesto de ingresos. Los presupuestos de ingresos contendrán la identificación específica de las distintas clases de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada una de ellas. Artículo 12. Presupuesto de egresos. En los presupuestos de egresos se utilizará una estructura programática coherente con las políticas y planes de acción del Gobierno, que permita identificar la producción de bienes y servicios de los organismos y entes del sector público, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación con sus fuentes de financiamiento (Congreso de la República de Guatemala, 1997).

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El Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado es una determinante esencial para el cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas, ya que representa los recursos de los cuales se podrá disponer para un determinado ejercicio fiscal. El Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado es aprobado o no mediante un Decreto que contiene normas específicas de un año determinado.

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Si bien el tema a investigar, relacionado con el gasto público en los sectores de educación, ciencia y cultura, y medio ambiente, está directamente relacionado con el Presupuesto de Egresos del Estado, en el análisis no puede omitirse el Presupuesto de Ingresos ya que este lo determina. Al respecto de los ingresos del Estado cabe mencionar la importancia de identificar el comportamiento durante los últimos años de la Carga Tributaria −indicador macroeconómico que relaciona los ingresos tributarios con el Producto Interno Bruto (PIB) y que es útil especialmente para comparaciones internacionales−, que muestra la contribución que la sociedad aporta a las Finanzas Públicas vía impuestos, los cuales constituyen la fuente más sana de recursos.

2. Clasificación del gasto público según los Acuerdos de Paz y por finalidad, función y división La clasificación del gasto público según los sectores prioritarios identificados en los Acuerdos de Paz (esta clasificación se conoce como “Gasto Público de la Administración Central destinado a los Sectores Sociales Prioritarios”) incluye entre otros, el sector de educación, ciencia y cultura. Es importante aclarar que este sector se refiere a todo lo que el Estado dedica en términos financieros a la educación que incluye dentro del período 2006 - 2016, de acuerdo con información del Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN), las instituciones que se muestran en el cuadro 1: Cuadro 1 Instituciones consideradas en la clasificación del gasto público “educación, ciencia y cultura” Periodo 2006 – 2016 ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  ·  · 

Presidencia de la República*; Ministerio de Gobernación; Ministerio de la Defensa Nacional; Ministerio de Finanzas Públicas*; Ministerio de Educación; Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social; Ministerio de Trabajo y Previsión Social; Ministerio de Economía; Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación; Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda; Ministerio de Energía y Minas; Ministerio de Cultura y Deportes; Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo; Obligaciones del Estado a cargo del tesoro; Ministerio de Desarrollo Social Contraloría General de Cuentas*

*/ Dentro del periodo de estudio se refiere al comprendido 2006 – 2009. Fuente: elaboración con información del MINFIN.

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Por aparte, para el análisis del sector ambiental se tomará como referencia la clasificación por finalidad y función que a partir de 2010 fue modificada. Según información del MINFIN, el Acuerdo Ministerial No. 85 – 2009 del mismo ministerio, autorizó modificaciones al Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, con vigencia a partir del 1 de enero de 2010. Según el MINFIN: En su artículo 2 deja sin efecto el Clasificador por finalidad y función que rigió hasta el 2009, aprobado con Acuerdo Ministerial No. 1 – 98 sustituyéndolo totalmente por el Clasificador por Finalidad, Función y División (Ministerio de Finanzas Públicas, 2016). Al igual que el caso del sector educación, ciencia y cultura, dentro de la clasificación del gasto público relacionada con los Acuerdos de Paz, el sector ambiental dentro de la clasificación presupuestaria por finalidad y función conocida como “Medio Ambiente” y que con la modificación a partir de 2010 se conoce con el nombre de “Protección Ambiental” no solamente incluye al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) sino también a otras instituciones que se identifican en el cuadro 2: Cuadro 2 Instituciones consideradas en la clasificación del gasto público “medio ambiente” y “protección ambiental Periodo 2006 – 2016

·  Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social; ·  Ministerio de Economía; ·  Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación*; ·   Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda*; ·  Ministerio de Energía y Minas; ·  Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo*; ·  Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales*; ·  Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro*; ·  Ministerio de Desarrollo Social; */ Dentro del periodo objeto de estudio se refiere al que abarca los años de 2006 a 2009, cuando la clasificación se conoce como “Medio Ambiente” a partir de ahí continúa su consideración en la nueva clasificación.

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3. Compromisos relacionados con los sectores de educación y medio ambiente • El sector de la educación En cuanto al sector de educación, hay referentes importantes que deben considerarse relacionados con compromisos de carácter presupuestario, tal como la Ley Nacional de Educación, Decreto 12 – 91 del Congreso de la República y los Acuerdos de Paz, específicamente el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. Respecto a la Ley Nacional de Educación, en materia de recursos se apunta lo siguiente: Artículo 89. Recursos Económicos Financieros. El Régimen Económico Financiero para la Educación Nacional está constituido por los siguientes recursos: a) Recursos financieros no menores del 35 % de los ingresos ordinarios del presupuesto general del Estado incluyendo las otras asignaciones constitucionales (Congreso de la República de Guatemala, 1991).

La misma normativa, establece en el artículo 102 una meta de gasto en educación que debe ir acorde con el crecimiento de la demanda escolar y el mejoramiento del nivel educacional del país, de 7 % del PIB. Por su parte, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria de los Acuerdos de Paz, en lo relativo al gasto público en el sector de la educación indica: …Para responder a las demandas de la población, el Gobierno se compromete a: a) Aumentar de manera significativa la inversión social, en particular en salud, educación y trabajo… …La educación y la capacitación cumplen papeles fundamentales para el desarrollo económico, cultural, social y político del país. Son esenciales para una estrategia de equidad y unidad nacional; y son determinantes en la modernización económica y en la competitividad internacional… …En atención a la educación el Gobierno se compromete a: Gasto educativo a) Aumentar significativamente los recursos destinados a la educación. Como mínimo el Gobierno se propone incrementar, para el año 2000, el gasto público ejecutado en educación en relación al producto interno bruto en 50 % respecto al gasto ejecutado en 1995. Estas metas se revisarán al alza en función de la situación fiscal… (Gobierno de Guatemala, 1996).

• El sector del medio ambiente Respecto al medio ambiente, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria también lo alude y precisamente en la parte educativa indica la necesidad de la aplicación de una política estatal coherente y enérgica, dentro de cuyos objetivos sugiere la protección del medio ambiente. En el mismo acuerdo, en la sección relacionada con el marco legal y seguridad jurídica, específicamente en el apartado de la reforma legal se señala: c) Promover una revisión y adecuación de la legislación sobre tierras ociosas de manera que cumpla con lo estipulado en la Constitución y regular, incluyendo incentivos y sanciones, la subutilización de las tierras y su uso incompatible con la utilización sostenible de los recursos naturales y la preservación del ambiente (Gobierno de Guatemala, 1996).

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El referido Acuerdo de Paz, hace referencia en una de sus secciones a la Protección Ambiental y según señala, en sintonía con los principios de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, el Gobierno asumió los siguientes compromisos: a) adecuar los contenidos educativos y de los programas de capacitación y asistencia técnica a las exigencias de la sostenibilidad ambiental; b) Dar prioridad al saneamiento ambiental en la política de salud; c) Articular las políticas de ordenamiento territorial, y en particular la planificación urbana, con la protección ambiental; d) Promover programas de manejo sostenible de los recursos naturales, generadores de empleo (Gobierno de Guatemala, 1996).

Respecto a los recursos financieros para atender el tema de la protección ambiental, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria propone un impuesto territorial y un impuesto sobre tierras ociosas.

• Recursos para los sectores de educación, ciencia y cultura, y medio ambiente Los recursos para los sectores que se analizan en este informe son escasos, sin embargo, la necesidad de incrementarlos ha sido objeto de especial atención. Para el caso de la educación, por ejemplo, el estudio del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) titulado Más inversión. Hemos avanzado, pero la niñez y adolescencia necesitan más inversión social, al exponer la problemática que en el marco de las políticas públicas representa la falta de continuidad de las mismas, cada vez que cambia el gobierno apunta lo siguiente: Por un lado, cada gobierno ha implementado su propia política, lo que ha implicado dejar de lado la experiencia y recursos humanos formados en el gobierno previo. Por otro, la persistencia de un enfoque que subordina la política social a la política económica confiando en el crecimiento económico o para la reducción de la pobreza. Esta dualidad de cambio y continuidad, aunada a la falta de suficiente asignación presupuestaria y de complementariedad con otras políticas sociales prioritarias como de salud y educación, han redundado en muy pocos avances (Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez y Adolescencia, 2015). Por su parte, en el tema ambiental la Agenda Ambiental 2016 – 2020 también reconoce la escasez de recursos para ese importante sector de la vida nacional al afirmar lo siguiente: Adicionalmente, la escasez de recursos públicos asignados al ambiente, existe un desbalance entre el financiamiento para la conservación de la naturaleza y los servicios ecosistémicos, y el financiamiento destinado al uso sostenible de los bienes naturales (Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, s.f.). Es evidente además que, durante los últimos años, las pérdidas económicas que han representado los daños causados a la infraestructura productiva del país, producto de los fenómenos naturales, han superado por mucho los recursos destinados al medio ambiente.

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Capítulo II La situación de la educación y del medio ambiente en Guatemala 1. La situación de la educación Debido a que el análisis en este informe se centra en el Gasto Público, se considera únicamente la situación general del sector educativo, no obstante, se reconoce que existen diversos factores, entre estos la pobreza y la desnutrición que afectan a la mayoría de los niños en Guatemala, los cuales a su vez inciden en la educación de la población. Con relación al nivel de la preprimaria, durante el periodo 2006 – 2016, según información del MINEDUC y de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Ministerio de Educación y Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2014) y (Ministerio de Educación , 2017), la tasa neta de cobertura osciló entre 45 % y 57.1 %. Los factores que explican el incremento registrado entre 2006 y 2009, según el MINEDUC son los siguientes: Entre los factores que contribuyeron al incremento acelerado de la cobertura se encuentran la promulgación del Acuerdo Gubernativo 226-2008 (prestación de servicios públicos gratuitos), en septiembre 2008 (con efectos en la cobertura a partir del ciclo escolar 2009), y la creación del programa de transferencias monetarias condicionas, en 2008 −conocido inicialmente como «Mi Familia Progresa» y posteriormente como «Mi Bono Seguro»− (Ministerio de Educación y Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2014). La Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI) cuya última versión corresponde al periodo 20142015 y que fue publicada en enero de 2017 (Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), Instituto Nacional de Estadística (INE), ICF Internacional, 2017) revela además datos importantes respecto a la situación de la educación de la población. Por ejemplo, en el rango de edad 6 – 9 años tanto para mujeres como para hombres, sobresale el porcentaje de la variable identificada como “sin educación” que para ambos casos se ubicó en aproximadamente 45 %, el resto (aproximadamente 55 %) se ubica en la categoría “primaria incompleta”. En el grupo etario de 10 – 14 años, únicamente el 16.8 % de mujeres tiene completa la primaria, cifra levemente superior a la que se registra para el caso de los hombres (15.5 %). En la gráfica 1 se muestran los resultados de la población de acuerdo con la situación educativa, denotando la necesidad de mejorarla, ya que es una determinante para el crecimiento económico y bienestar social. Los bajos porcentajes que se registran tanto para mujeres como para hombres en los niveles de primaria y secundaria completos justifican no solo aumentar las asignaciones presupuestarias en esta materia sino, además revisar las acciones que se llevan a cabo a través de evaluaciones para mejorar los resultados.

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Gráfica 1 Nivel de educación de la población 2014 - 2015 (cifras en %)

*/completo 6 años del nivel primario **/completo 6 años del nivel secundario Nota: adaptado de ENSMI 2014 – 2015.

Respecto a los quintiles de riqueza y el nivel de educación, en la ENSMI 2014 – 2015, se evidencia para el caso de la población femenina, que en el quintil de riqueza inferior el mayor porcentaje se observó en la categoría “sin educación” con un 38.9%. Por otro lado, en el quintil de riqueza superior, fueron las categorías “secundaria completa” (15.5 %) y “superior” (15.9 %) las que en conjunto (31.4 %) representan el mayor porcentaje. Para el caso de los hombres, la ENSMI 2014 – 2015 revela que el dato para el caso del quintil de riqueza inferior respecto al nivel educativo se muestra también en mayor medida en la categoría “sin educación” (29.2 %) aunque menor al dato registrado para el caso de las mujeres. Situación similar ocurre cuando se observa en la población masculina que en el quintil de riqueza superior las categorías de “secundaria completa” (14.9 %) y “superior” (19.2 %) suman en su conjunto 34.1 %. Tanto en la población femenina como masculina, en el quintil de riqueza inferior sobresale el porcentaje de personas que no tienen educación. En tanto, en el quintil de riqueza superior ocupan el mayor porcentaje en conjunto aquellos individuos que se ubican en las categorías “secundaria completa” y “superior”. También es posible determinar conforme los datos expuestos, que los hombres continúan registrando indicadores que los colocan en una mejor situación respecto a las mujeres. La misma situación ocurre cuando se analiza por ejemplo el nivel educativo de la población y su área de residencia, la encuesta de salud materno infantil (Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), Instituto Nacional de Estadística (INE), ICF International, 2017), de la cual se ha hecho referencia, indica que la categoría “sin nivel educativo en los hogares” se registra en mayor medida, en las áreas urbano y rural para las mujeres con indicadores de 16 % y 28 % respectivamente. El cuadro 3 muestra el nivel educativo −a través de su distribución porcentual− tanto para mujeres como para hombres por región del país, y se confirma la situación de desventaja que persiste a nivel educativo en

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regiones como Norte, Suroccidente y Noroccidente que contrasta con la ventaja que presentan las regiones Metropolitana, Nororiente o la Central. Cabe señalar, que las regiones que presentan una desventaja respecto a la educación también presentan indicadores de pobreza elevados. Cuadro 3 Distribución porcentual de la población de facto femenina y masculina de 6 años o más de edad, por nivel educativo* de los hogares por región 2014 – 2015 (cifras en %)

25.4 40.2 40.6 38.3 35.5 40.8 44.4 39.7

15.2 11.5 15.6 15.6 16.1 13.9 11.3 12.1

15.3 14.6 16.6 14.8 18.3 15.6 14.4 14.0

26.6 11.5 15.5 16.6 18.4 14.4 8.1 15.2

29.5 16.2 18.3 17.9 22.2 17.8 11.3 18.1

9.7 2.4 5.8 6.6 6.6 5.6 3.9 6.1

9.3 3.4 5.5 6.5 6.6 6.2 4.5 5.7

8.9 2.3 3.2 3.9 3.6 3.3 1.8 3.0

Hombres

Hombres

27.2 38.9 39.7 35.5 37.7 39.6 40.4 40.0

Superior Mujeres

Mujeres

9.2 23.0 16.4 19.1 13.0 15.8 22.6 19.7

Hombres

Hombres

12.4 33.2 20.2 21.7 17.5 23.1 34.4 23.6

Secundaria completa*** Mujeres

Mujeres

Secundaria incompleta

Hombres

Primaria completa**

Mujeres

Primaria incompleta

Hombres

Metropolitana Norte Suroriente Nororiente Central Suroccidente Noroccidente Petén

Sin educación Mujeres

Región

11.4 2.6 2.5 3.4 4.3 3.8 2.8 2.6

*/ Por nivel educativo más alto alcanzado o asistido. **/Completó 6 años del nivel primario. ***/ Completó 6 años del nivel secundario. Nota: adaptado de ENSMI 2014 – 2015.

La ENSMI 2014 – 2015 también provee información respecto a las tasas neta y bruta de asistencia escolar para los niveles de primaria y secundaria. Al respecto conviene recordar como apunta la encuesta, que la tasa neta de asistencia escolar (TNA) se refiere al porcentaje de la población en la edad correspondiente (para la primaria 7-12 años o para la secundaria 13 – 18 años) que actualmente asiste a la escuela primaria o secundaria respectivamente. Por su parte, la tasa bruta de asistencia escolar (TNB), representa el número total de estudiantes del nivel que corresponda (primaria o secundaria), expresado como porcentaje de la población en edad escolar oficial para el nivel educativo correspondiente. Al respecto de la tasa bruta de asistencia escolar en la ENSMI 2014 -2015 se hace la siguiente observación: Si aparece un número significativo de estudiantes por debajo o por encima de la edad escolar oficial en un nivel específico, entonces la TBA puede exceder el 100 por ciento (Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), Instituto Nacional de Estadística (INE), ICF Internacional, 2017).

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El cuadro 4 presenta los resultados de la TNA y TNB respecto a la información de la ENSMI 2014 – 2015, en donde se aprecian mejores resultados para el nivel primario en relación al secundario. Los resultados muestran la necesidad de ampliar la cobertura del nivel de secundaria. Cuadro 4 Tasa neta y bruta de asistencia escolar para primaria y secundaria 2014 - 2015 (cifras en %)

Primaria Secundaria

Tasa neta de asistencia 89.50 44.30

Tasa bruta de asistencia 109.10 52.90

Nota: adaptado de ENSMI 2014 – 2015

Se hace necesario referirse también a compromisos del país a nivel internacional, en materia de educación como por ejemplo el consignado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)4. Posteriormente se redefinieron dichos objetivos en los que hoy se conocen como Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)5. Los tres indicadores a los cuales se refiere el ODM relacionados con la educación (lograr la enseñanza primaria universal), son los siguientes: 1. Tasa neta de escolaridad primaria (porcentaje); 2. Proporción de estudiantes que comienzan primer grado y culminan sexto (porcentaje); 3. Tasa de alfabetización de personas entre 15 y 24 años (porcentaje) Según la información presentada por la SEGEPLAN en su informe de cumplimiento de los ODM, al año 2015 se registraron brechas en los tres indicadores que determinarían el cumplimiento del ODM planteado y las metas establecidas. De los tres indicadores para medir el cumplimiento del ODM 2, la mayor brecha (28.3) en el año 2015 se estaría registrando en el No. 2 que expresa la proporción de estudiantes que comienzan primer grado y culminan sexto. Por su parte la menor brecha (6.7) entre el último dato registrado y la meta se observó en el indicador relativo a la tasa de alfabetización de personas entre 15 y 24 años, lo que denota que el país ha realizado importantes avances en esa materia. Por su parte, el indicador que se refiere a la tasa neta de escolaridad primaria registró una brecha de 18 entre el último dato observado y la meta planteada para el 2015.



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5

Como es conocido los ODM se acordaron en el seno de las Naciones Unidas (ONU) en el año 2000 fijando como meta de su cumplimiento el año 2015. Según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Guatemala (PNUD) en http://www.gt.undp.org/content/guatemala/ es/home/post-2015/sdg-overview.html# los ODS son los siguientes: 1) Fin de la pobreza; 2) Hambre cero; 3) Salud y bienestar; 4) Educación de calidad; 5) Igualdad de género; 6) Agua limpia y saneamiento; 7) Energía sostenible y no contaminante; 8) Trabajo decente y crecimiento económico; 9) Industria, innovación e infraestructura; 10) Reducción de las desigualdades; 11) Ciudades y comunidades sostenibles; 12) producción y consumo responsables; 13) Acción por el clima; 14) Vida submarina; 15) Vida de ecosistemas terrestres; 16) Paz, justicia e instituciones sólidas; 17) Alianzas para lograr los objetivos.

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Como se observó anteriormente, respecto a la TNA y TBA, en la primaria es en donde se muestran mejores resultados, respecto a otros niveles educativos como por ejemplo la secundaria. Sin embargo, al analizar el comportamiento durante los últimos años de la tasa neta de escolaridad del nivel primario −que según la SEGEPLAN expresa en términos porcentuales, la proporción de niños y niñas en edad escolar que están inscritos en los centros educativos, sean estos públicos o privados, respecto al total de niños y niñas en edad escolar− se determina una tendencia descendente. La caída de la tasa neta de escolaridad en el nivel primario inicia en el año 2010 cuando se registró en 95.8 %, en el año anterior se ubicó en 98.7 %; para el año 2014 el indicador según información del Ministerio de Educación (MINEDUC) presentada en el informe de cumplimiento de los ODM elaborado por la SEGEPLAN, se ubicó en 82 %. Los datos estarían mostrando un retroceso importante en el nivel primario como se aprecia en la gráfica 2. Gráfica 2 Tasa neta de escolaridad en el nivel primario Periodo 2006 – 2014 (cifras en %)

Nota: SEGEPLAN con información del MINEDUC (2015).

Al respecto de la tendencia a la baja de la tasa neta de escolaridad en el nivel primario la SEGEPLAN en el informe de cumplimiento de los ODM señala: Esta involución alejó al país de asegurar la universalización de la educación primaria (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, 2015).

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La SEGEPLAN (2015), explica como causas de lo que llama involución de la tasa neta de escolaridad en el nivel primario, factores como la falta de un censo actualizado respecto del número de niños entre 7 y 12 años, la mejora en los registros del MINEDUC, la reducción de la cobertura de las transferencias condicionadas y el aumento de la pobreza. De acuerdo con los indicadores observados se deduce que en el sector de educación es el nivel primario el que más se ha atendido, sin embargo, no se cumplió con el objetivo establecido en los ODM, tal como se comentó antes. Los indicadores muestran que es necesario ampliar la cobertura en el nivel secundario, por eso debe aumentarse el presupuesto del sector de la educación. Sin embargo, es importante aclarar que no es suficiente solamente aumentar recursos financieros, deben cambiarse estrategias y acciones para mejorar la calidad de la educación en el país. En síntesis, no se cumplió con el ODM relacionado con la educación, actualmente queda el reto de cumplir con los ODS los cuales fueron adoptados oficialmente por Guatemala en septiembre de 2015 y que abarcan el periodo 2016 – 2030. El ODS vinculado directamente al tema de la educación está relacionado con la educación de calidad y persigue “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”.6 En ese sentido, y por la vinculación directa entre educación y productividad, también es importante hacer referencia a la situación de esta última característica en el país. En el estudio La educación técnica universitaria y su vinculación al mercado laboral en Guatemala elaborado por FHI 360 The Sciencie of Improving lives, de 2016, se señala que en promedio durante el periodo 1989 – 2014 la tasa de crecimiento de la productividad laboral se ubicó en -0.2 %. Como uno de los factores que indica el estudio referido de ese crecimiento negativo en el periodo aludido es: “el limitado capital humano de los trabajadores (bajo nivel de escolaridad y escasas habilidades técnicas y profesionales)” (FHI360 The Sciencie of Improving Lives, 2016). En el proceso de mejoramiento de la productividad en el país la educación juego un rol esencial, sin embargo, para que los niños y niñas puedan ingresar a un sistema educativo que les provea las herramientas necesarias para su desarrollo es imprescindible resolver el tema de la desnutrición. Para una mejor inserción en el mercado internacional y tener la posibilidad de exportar productos con más valor agregado, se requiere de mayores esfuerzos por parte de los tomadores de decisión a nivel político, a efectos de mejorar las acciones alrededor del tema de la educación. Solo así se podrá lograr que el país crezca económicamente y que ese crecimiento se traduzca en bienestar social. Producir con más valor agregado y ser más competitivos en el mercado internacional requiere, además, hacer inversiones en materia de investigación y desarrollo lo cual está directamente vinculado a la innovación. Al respecto, en el estudio de ASIES del año 2010 titulado Innovación, investigación y desarrollo en Guatemala, se apunta lo siguiente:

6



En: http://www.gt.undp.org/content/guatemala/es/home/post-2015/sdg-overview/goal-4.html

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Con más innovación y desarrollo es muy probable que los países incrementen su riqueza, lo cual redunda en una mejora de los indicadores sociales, siempre y cuando esta riqueza se distribuya lo más equitativamente posible. Por ello, para que los efectos de la investigación y desarrollo sean visibles en buena parte de la población, es necesario que paralelamente sean implementadas políticas públicas de redistribución de ingresos (Asociación de Investigación y Estudios Sociales, 2010). La posición de Guatemala respecto al mundo en innovación, puede revisarse en el ranking del Índice Mundial de Innovación (GII por sus siglas en inglés), indicador elaborado por Cornell University, INSEAD The business School for the World y la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (WIPO por sus siglas en inglés). En 2016 Guatemala ocupó la posición 97 de 128 países y en 2017 la posición 98 de 127 países. En el informe de 2016 uno de los hallazgos clave se relaciona a América Latina y el Caribe, indicando lo siguiente: Finding 6: Latin America and the Caribbean: A region with untapped innovation potential but important risks in the near-term (JOHNSON Cornell University, INSEAD The Bussiness School for the World y WIPO World Intelectual Property Organization, 2016). En el 2016, según el informe del Índice Mundial de Innovación, los países de Latinoamérica y el Caribe que alcanzaron la mejor posición en el ranking que se realiza con respecto a dicho índice fueron Chile, Colombia, Costa Rica, México y Uruguay. Como pudo observarse en esta sección, varios indicadores relacionados con la educación mostraron obstáculos significativos para Guatemala que deben superarse. En tanto la tecnología avanza rápidamente a nivel mundial, el país se encuentra rezagado y requiere acciones concretas en el corto plazo para mejorar esa situación. Sin más recursos y sin cambios en la forma como se ejecutan será difícil posicionar al país favorablemente en el ámbito de la educación. Es indiscutible reconocer la necesidad de incrementar los recursos del Estado y mejorar la calidad del gasto público.

2. La situación del medio ambiente: Los efectos del cambio climático que en la actualidad afronta el mundo, hacen más difícil para los países en desarrollo la implementación de estrategias que permitan un crecimiento económico sostenible que se traduzca en bienestar social. A pesar de la riqueza natural y clima agradable que caracteriza al país, este es considerado como uno de los más vulnerables a los efectos del cambio climático. Como se indicó en la introducción del estudio, Guatemala es el país a nivel mesoamericano que presenta mayor riesgo de vulnerabilidad, asimismo, en el Índice de vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en la región de América Latina y el Caribe del año 2014 ocupa la segunda posición después de Haití (Banco de Desarrollo de América Latina, 2014).

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De acuerdo con el informe del Índice de vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en la región de América Latina y el Caribe (2014), refiriéndose a la composición de algunas economías de Latinoamérica, algunas están más expuestas a los impactos potenciales del cambio climático. El análisis realizado incluye a Guatemala dentro de los países de la región en riesgo extremo o alto respecto a su capacidad adaptativa e indica lo siguiente: En algunos países de Mesoamérica (Nicaragua, Honduras, Belice, Guatemala y El Salvador) y de Suramérica, (Guyana, Paraguay y Bolivia), su extrema dependencia del sector agrícola como fuente de riqueza y empleo, se refleja en clasificaciones de ΄riesgo extremo΄ o ΄riesgo alto΄ con respecto a su capacidad adaptativa. Según hallazgos de investigaciones, el cambio climático tendrá impactos muy extensos en los rendimientos de los cultivos y la viabilidad de los mismos, en Mesoamérica en particular (Banco de Desarrollo de América Latina, 2014). Respecto a la dependencia del sector agrícola que se señala en el informe del Índice de vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en América Latina del año 2014, y como referencia para el caso de Guatemala, es importante comentar que actualmente dicho sector representa, según información del Banco de Guatemala (BANGUAT), el 13.4 % del Producto Interno Bruto (PIB) como se aprecia en la gráfica 3. Gráfica 3 Conformación del PIB por origen de la producción (cifras proyectadas en %) Año 2017

Nota: adaptado con información del BANGUAT.

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Y con relación a la población empleada en el sector agrícola, de acuerdo con cifras del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) se observó, que del total de la población empleada que le cotiza, es decir que se encuentra dentro de la economía formal en el año 2016, un 11.6 % pertenecía a la actividad identificada como “agricultura, silvicultura, caza y pesca” equivalente a 150,750 personas. Esta participación, así como la de las demás actividades económicas puede observarse en la gráfica 4. Gráfica 4 Empleo por actividad económica, según cotizantes al IGSS Año 2016 (en %)

Agricultura Silvicultura, Caza y Pezca Explotación minas y canteras Industria manufacturera Construcción Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios Comercio 1 Transporte, almacenaje y comunicación Servicios 2

1/ Incluye banca y seguros. 2/ Incluye administración pública. Nota: adaptado con información del IGSS, INE y BANGUAT.

Para las políticas públicas, tienen especial importancia los efectos que está provocando el cambio climático. En el tema específico de la Seguridad Alimentaria y Nutricional, preocupa especialmente lo que pueda suceder en relación con la disponibilidad de los alimentos y el acceso económico a los mismos; por ejemplo, las lluvias o sequías prolongadas afectarán los cultivos de alimentos ocasionando escasez y carestía. El Documento base del Pacto Ambiental en Guatemala 2016 – 2020 muestra que la situación ambiental en el país es preocupante. En seguimiento a los efectos del cambio climático, dicho documento señala, haciendo referencia al análisis elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el estudio La economía del cambio climático en Centroamérica de 2010, lo siguiente: La sequía, las inundaciones y las heladas amenazan la agricultura; los modelos de cambio climático global proyectan que para el año 2050, Guatemala tendrá un aumento de 2.0 ºC y una disminución de lluvia del 13 % respecto al promedio 1980 – 2000 en un escenario pesimista (Ministerio de Ambiente y Recuros Naturales, s.f.).

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Con relación al recurso forestal, de acuerdo con información del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales que expone el documento de Pacto Ambiental comentado, el país ha perdido un promedio de 38,600 hectáreas anuales de bosque durante el periodo 2006 – 2010. Además, haciendo referencia al Perfil ambiental de Guatemala 2010 – 2012, vulnerabilidad local y creciente construcción de riesgo, Guatemala”, elaborado por el Instituto de Ambiente y Recursos Naturales de la Universidad Rafael Landívar (IARNA), indica que el 65 % del territorio nacional es de vocación forestal, pero al año 2012 menos del 34 % tiene bosque. La deforestación ha estado asociada a la extensión de la frontera agrícola, así como a la instalación de fincas ganaderas. También es evidente el problema del uso de la leña para cocinar, al respecto de este último punto, la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) del año 2014 indica que el 70.1 % de los hogares a nivel nacional usaron este recurso para cocinar. A continuación, el cuadro 5 muestra el uso de leña de los hogares por área y nivel de pobreza y puede apreciarse que en el área rural y en los niveles más pobres es donde se consume en mayor medida este recurso para cocinar. Cuadro 5 Uso de leña para cocinar por área y nivel de pobreza (% del total de hogares) Área

%

Urbana

50.3

Rural

93.8

Pobreza Pobreza extrema

98.6

Pobreza no extrema

87.5

No pobreza

50.3

Nota: adaptado con información de la ENCOVI 2014.

Si se analiza el consumo de leña de los hogares, según los datos de la ENCOVI 2014, es posible determinar que en los departamentos en donde se registran los mayores porcentajes de dicho consumo, también se observan niveles altos de pobreza. En 14 departamentos del país el porcentaje de hogares que usan leña para cocinar supera el 80 %, el cuadro 6 que se presenta a continuación permite apreciar esa situación.

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Cuadro 6 Consumo de leña por departamento (% del total de hogares) Departamento

%

Guatemala

31.6

El Progreso

70.3

Sacatepéquez

60.7

Chimaltenango

81.6

Escuintla

66.9

Santa Rosa

87.6

Sololá

92.4

Totonicapán

93.4

Quetzaltenango

62.3

Suchitepéquez

85.4

Retalhuleu

86.9

San Marcos

85.8

Huehuetenango

85.8

Quiché

88.6

Baja Verapaz

91.6

Alta Verapaz

97.8

Petén

87.1

Izabal

63.9

Zacapa

76.4

Chiquimula

77.1

Jalapa

88.4

Jutiapa

81.1

Nota: adaptado con información de la ENCOVI 2014.

En el análisis de la situación ambiental en el país, también es preciso hacer referencia a los daños causados en décadas recientes, efecto de fenómenos naturales como temporales de lluvia (huracanes o tormentas), terremotos, deslizamientos de tierra, entre otros. Como ejemplos pueden mencionarse el huracán Mitch (1998), el huracán Stan (2005), la tormenta Ágatha y la erupción del Volcán de Pacaya (2010), los terremotos que afectaron al Departamento de San Marcos (2012 y 2014), el deslizamiento en la comunidad el Cambray II (2015). Estos acontecimientos además de haber dejado pérdidas económicas, trágicamente también provocaron la pérdida de vidas humanas.

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Con la cooperación de organismos internacionales, el Gobierno de la República ha realizado para algunos casos en donde el país ha sido afectado por algún fenómeno natural, ejercicios de cuantificación de daños y pérdidas económicas. Uno de estos estudios es el denominado Guatemala: evaluación de los impactos económicos, sociales y ambientales, y estimación de necesidades a causa de la erupción del volcán Pacaya y la tormenta tropical Ágatha, mayo-septiembre de 2010, elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) con la colaboración de otras entidades internacionales y nacionales. Con relación a los obstáculos que los fenómenos naturales han representado para el país, la CEPAL en el estudio en mención apunta lo siguiente: Los eventos naturales adversos han obstaculizado el desarrollo sostenible en Guatemala. El país se clasifica como uno de los cinco países de más alto riesgo en el mundo en cuanto a la vulnerabilidad de su producto interno bruto (PIB) a tres o más amenazas, con el 83,3% del PIB generado en áreas en riesgo. Durante el periodo 1902 – 2005 ocurrieron 62 desastres naturales en Guatemala afectando aproximadamente a seis millones de personas (N.U., CEPAL, Sede Subregional en México. Guatemala, Consejo Nacional de Planficación Económica. Guatemala, Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres, BID, FMI, Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), 2011). En el estudio de la CEPAL y otras organizaciones internacionales y nacionales al que se ha hecho referencia, a guisa de ejemplo, se muestra información respecto a los impactos provocados por algunos fenómenos naturales en el país (cuadro 7). Puede observarse como a lo largo de cuatro décadas los daños y pérdidas han disminuido, aunque es preciso aclarar que las mismas dependen de la magnitud de dichos eventos imposibles de predecir. Cuadro 7 Daños, pérdidas, impacto sobre el PIB, población afectada y víctimas ocasionados por fenómenos naturales Años 1976, 1998 y 2005 Evento Terremoto Mitch Stan

Daños y pérdidas Impacto sobre (% del PIB) el PIB (%) 1976 17.9 11.0 1998 4.7 1.5 2005 3.4 0.1

Año

Población afectada 3,400,000 106,000 474,821

Víctimas 23,000 268 669

Nota: PDNA (por sus siglas en inglés Post Disaster Needs Assesment) misión, sobre la base de cifras oficiales en el estudio “Guatemala: Evaluación de los impactos económicos y sociales y ambientales y estimación de necesidades a causa de la erupción del Volcán Pacaya y la Tormenta Tropical Ágatha Mayo-septiembre de 2010.

La evaluación realizada por la CEPAL y las otras entidades en 2010 respecto de los impactos de los eventos naturales en ese año, hace el reconocimiento respecto a que afortunadamente, desde el año 2005 se ha adoptado un enfoque proactivo dejando atrás uno reactivo para enfrentar los riesgos ante las amenazas de origen natural, al incorporar el tema de la gestión de riesgos en la planificación y reconstrucción. (N.U., CEPAL, Sede Subregional

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en México. Guatemala, Consejo Nacional de Planficación Económica. Guatemala, Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres, BID, FMI, Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), 2011) La aplicación de un enfoque proactivo es sumamente importante ya que es más eficiente realizar actividades en la prevención que en la atención de los desastres. Además, los costos por los daños y pérdidas económicas serán menores y lo más importante, dicho enfoque, permitirá disminuir el número de pérdida de vidas humanas en un desastre. Asimismo, la misión evaluadora de los daños y pérdidas ocasionados por los fenómenos naturales, integrada por técnicos de la CEPAL, de otras entidades internacionales y de funcionarios del Gobierno en 2010, clasificaron el impacto (incluyendo daños y pérdidas) de los eventos naturales ocurridos ese año (la tormenta Ágatha y la erupción del Volcán de Pacaya) en los siguientes sectores: 1. 2. 3. 4.

Social: vivienda, salud, educación y patrimonio cultural; Productivo: subsectores agropecuario, industria, comercio y turismo; Infraestructura: transporte, energía, agua y saneamiento; Transversales: medio ambiente e impacto sobre las mujeres y gestión de riesgo.

Dicha clasificación sectorial, atendiendo a los daños y pérdidas ocasionados por los fenómenos naturales en 2010 se pueden apreciar en la gráfica 5; además es posible observar que el impacto más significativo tuvo lugar en la infraestructura, representando aproximadamente un 36% del impacto total. Gráfica 5 Porcentaje de la cuantificación de daños y pérdidas ocasionadas en 2010 por los eventos naturales (cifras en %)

31 %

20 %

13 %

36 %

Nota: adaptado con información del estudio “Guatemala: Evaluación de los impactos económicos y sociales y ambientales y estimación de necesidades a causa de la erupción del Volcán Pacaya y la Tormenta Tropical Ágatha Mayo-septiembre de 2010”

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El resultado de la evaluación del impacto de los eventos naturales ocurridos en el país en el año 2010 fue considerado como moderado por la misión encargada de realizarla. Se estimó una cifra del desastre en Q 7,915.7 millones, que en términos relativos representó aproximadamente el 2.6 % del PIB. Según la evaluación este resultado se ubica dentro de un parámetro internacional en el que se considera que la economía puede manejar las tareas de reconstrucción con el apoyo internacional. A continuación, en el recuadro 1 se presentan las conclusiones que en su conjunto resalta la evaluación realizada por la CEPAL y las demás instituciones en 2010, y que se presentan por considerarlas relevantes, dado que en su mayoría aplican a la coyuntura que en materia ambiental vive el país: Recuadro 1 Conclusiones de la evaluación realizada por la CEPAL y otras entidades internacionales y nacionales en 2010 1. La urgencia de incluir la gestión del riesgo como parte estratégica en la estimación de la rentabilidad, viabilidad y sostenibilidad de las inversiones, la infraestructura y los asentamientos humanos; 2. El efecto acumulado de eventos tras los cuales no hay una plena recuperación y reconstrucción se agrava con cada nuevo fenómeno y no solo potencia los daños y pérdidas, sino que hace más costosa la reconstrucción y recuperación; 3. Los efectos ambientales acumulados de degradación y reducida capacidad de asimilación y resistencia a eventos naturales, incluso sin que sean extremos, por su fuerza e intensidad derivan e cuantiosos e incrementales daños y pérdidas; 4. Tal reducida capacidad de asimilación y resistencia a fenómenos naturales hace aún más elevado el riesgo que presentan los posibles escenarios de cambio climático; 5. Las oportunidades de generación de políticas de estado para la adaptación y mitigación de las condiciones que generan estos eventos, al hacer conciencia en la población de los riesgos, han de aprovecharse en el marco de programas y proyectos asociativos del gobierno, en todos sus niveles, con los sectores productivos, la sociedad y los empresarios; 6. Las respuestas de adaptación y mitigación han de ser acordes a las peculiaridades físicas de las zonas (con un marcado énfasis en lo local) y con respeto y revaloración de los patrones culturales y prácticas que caracterizan la sociedad multicultural y multiétnica de Guatemala. 7. La atención a grupos específicos de población por sus características, no solo económicas, sino con una perspectiva de género, ha de ser igualmente adaptada a ellos y las acciones han de surgir de procesos ampliamente participativos e incluyentes; 8. La recuperación y reconstrucción con transformación que plantea el Gobierno abre la posibilidad de cerrar brechas negativas acumuladas y promover una mayor igualdad de todos los miembros de la sociedad en el sentido de reducir las disparidades de exposición, vulnerabilidad y riesgo prevalentes. Fuente: (N.U., CEPAL, Sede Subregional en México. Guatemala, Consejo Nacional de Planficación Económica. Guatemala, Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres, BID, FMI, Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), 2011)

A nivel mundial, son los países con elevados niveles de desarrollo los que más están contribuyendo con el calentamiento global, lo cual obedece a sus formas de producción especialmente de bienes de capital. En ese sentido, de acuerdo a la 59.ª Encuesta Empresarial de ASIES El desempeño de la actividad empresarial

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y su relación con el medio ambiente del año 2015, las emisiones de CO2 anuales por empleado en el país se ubican por debajo de los valores que presentan países desarrollados. Al respecto ASIES apunta lo siguiente: El reducido valor estimado de la huella de carbono es consistente con el dato de que Guatemala produce únicamente el 0.07% los GEI del planeta (CONAP, 2014). Asimismo, la población de Guatemala representa un 0.21 % de la población mundial (Asociación de Investigación y Estudios Sociales, 2015). El ejercicio realizado por ASIES, en su 59.ª Encuesta Empresarial en donde además de darle seguimiento a la actividad de las unidades productivas, se determinó su relación con el medio ambiente, aporta datos relacionados, por ejemplo, a la implementación de programas de protección del medio ambiente. Pudo comprobarse que en los tamaños de empresas micro, pequeña y mediana, el mayor porcentaje de empresas no tiene programas de protección del medio ambiente en tanto que las grandes el 50 % no lo ha hecho. Esta situación puede observarse en la gráfica 6. Gráfica 6 Programas de protección del medio ambiente por tamaño de empresa

100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0%

89 % 71 % 46 %

54 %

50 % 50 %

29 % 11 %

Nota: ASIES, 59.ª Encuesta Empresarial. 2015

Los datos de la gráfica 6 muestran además la necesidad especialmente de las micro empresas de acompañamiento técnico y económico en el marco de la política económica vigente, a fin de que su contribución con el crecimiento económico del país sea mayor y además se realice en un marco de armonía con el medio ambiente.

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Los problemas que está ocasionando el cambio climático son relevantes y motivo de preocupación por parte de los tomadores de decisión política a nivel mundial. En ese sentido, es importante referirse a los acuerdos de carácter internacional relacionados con esta temática como por ejemplo los ODS, respecto de los cuales ya se aludió con anterioridad. De los 17 objetivos establecidos puede decirse que siete se relacionan directamente con el aspecto ambiental y son los siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Agua limpia y saneamiento; Energía asequible y no contaminante; Ciudades y comunidades sostenibles; Producción y consumo responsables; Acción por el clima; Vida submarina; Vida de ecosistemas terrestres;

Es positivo que el tema ambiental haya cobrado tanta relevancia en los países miembros de la ONU, que han asumido compromisos por parte de sus Gobiernos, especialmente adoptando modelos de producción amigables con el ambiente. Al respecto de los efectos que produce el cambio climático la Comisión Europea en su sitio en internet Acción por el Clima (2017) indica: El cambio climático afecta a todas las regiones del mundo: Los casquetes polares se están fundiendo y el nivel del mar está subiendo. En algunas regiones, los fenómenos meteorológicos extremos y las inundaciones son cada vez más frecuentes, y en otras se registran olas de calor y sequías. Es probable que sus consecuencias se intensifiquen las próximas décadas (Comisión Europea, 2017). Con relación a las consecuencias específicas para países en vías de desarrollo como es el caso guatemalteco, la Comisión Europea apunta lo siguiente: Muchos países pobres en vías de desarrollo se encuentran entre los más afectados. Sus habitantes suelen depender estrechamente del entorno natural y tienen menos recursos para hacer frente a los cambios climáticos (Comisión Europea, 2017). Y respecto a los costes para la sociedad y la economía la entidad referida señala: Los daños causados a la propiedad, las infraestructuras y la salud suponen gastos muy elevados para la sociedad y la economía. Entre 1980 y 2011 las inundaciones afectaron a más de 5,5 millones de personas y causaron pérdidas económicas directas por más de 90.000 millones de euros. Los sectores que dependen en gran medida de determinadas temperaturas y niveles de precipitaciones, como la agricultura, la silvicultura, la energía y el turismo, se vieron especialmente perjudicados (Comisión Europea, 2017).

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Por las razones expuestas por la Comisión Europea, es indispensable el aumento de recursos financieros para adoptar las medidas necesarias en países como Guatemala y así enfrentar de forma adecuada los efectos del cambio climático. Ante la escasez de recursos, será necesario que el tema de la atención ambiental sea especialmente incluido en una propuesta de reforma fiscal. Es necesario no solo aumentar los recursos financieros, sino además ejecutarlos de una mejor forma, especialmente en los temas de prevención y así contribuir a la mitigación del impacto ocasionado por los desastres que provocan los fenómenos naturales. En el marco de las acciones que a nivel mundial se llevan a cabo para enfrentar los efectos del cambio climático, es importante referirse al acuerdo denominado Acuerdo de París de las Naciones Unidas del año 2015. Este acuerdo agrupa una serie de compromisos a nivel mundial para llevar a cabo acciones que permitan enfrentar de mejor forma los efectos del cambio climático. En el Acuerdo de París (2015) puede identificarse un reconocimiento tanto de necesidades como de circunstancias características de los países en desarrollo, al afirmar en sus primeros enunciados lo siguiente: …Reconociendo también las necesidades específicas y las circunstancias especiales de las Partes que son países en desarrollo, sobre todo de las que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático, como se señala en la convención, Teniendo plenamente en cuenta las necesidades específicas y las situaciones especiales de los países menos adelantados en lo que respecta a la financiación y transferencia de tecnología, Reconociendo que las Partes pueden verse afectadas no solo por el cambio climático, sino también por las repercusiones de las medidas que se adopten para hacerle frente, Poniendo de relieve la relación intrínseca que existe entre las medidas, las respuestas y las repercusiones generadas por el cambio climático y el acceso equitativo al desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, Teniendo presentes la prioridad fundamental de salvaguardar la seguridad alimentaria y acabar con el hambre, y la particular vulnerabilidad de los sistemas de producción de alimentos a los efectos adversos del cambio climático, Teniendo en cuenta los imperativos de una reconversión justa de la fuerza laboral y de la creación de trabajo decente y de empleos de calidad, de conformidad con las prioridades de desarrollo definidas a nivel nacional, Reconociendo que el cambio climático es un problema de toda la humanidad y que al adoptar medidas para hacerle frente, las Partes deberían respetar, promover y tener en cuenta sus respectivas obligaciones relativas a los derechos humanos, el derecho a la salud, los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades locales, los migrantes, los niños, las personas con discapacidad y las personas en situaciones vulnerables y el derecho al desarrollo, así como la igualdad de género, el empoderamiento de la mujer y la equidad intergeneracional,… … Afirmando la importancia de la educación, la formación, la sensibilización y la participación del público, el acceso público a la información y la cooperación a todos los niveles en los asuntos de que trata el presente Acuerdo, (…) (Naciones Unidas, 2015).

El Acuerdo de París (2015) tiene como propósito, según se apunta en su artículo 2, reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza. En el mismo acuerdo se insta a los países desarrollados a seguir adoptando metas

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respecto a la reducción de emisiones para el conjunto de la economía; a los países en desarrollo (como el caso de Guatemala) a seguir aumentando los esfuerzos relacionados con la mitigación y con el tiempo, también a la adopción de metas de reducción o limitación de las emisiones para el conjunto de la economía reconociendo las diferentes circunstancias a nivel nacional. Aunque Guatemala contribuye poco a nivel mundial a la emisión de CO2, debe aumentar las medidas relacionadas con la mitigación de los impactos derivados del fenómeno del cambio climático. Para ello, es indispensable aumentar y mejorar el gasto público en este ámbito y velar porque los procesos que se lleven a cabo para que la producción de bienes y prestación de servicios sean amigables con el ambiente reduciendo la contaminación. La alta vulnerabilidad que tiene el país respecto a los fenómenos naturales derivados del cambio climático y la situación de pobreza en la que vive la mayoría de la población, demandan medidas urgentes de solución que deben reflejarse también en las asignaciones correspondientes en materia monetaria en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.

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Capítulo III El gasto público en los sectores de educación, ciencia y cultura, y medio ambiente, durante el periodo 2006 -2016 1. El gasto público en la educación, ciencia y cultura En la primera sección del estudio, se hace alusión a los compromisos que en materia de gasto público Guatemala ha asumido contenidos en los Acuerdos de Paz y en la Ley Nacional de Educación. Asimismo, en esa misma sección se dedicó un espacio a explicar la clasificación del gasto público que se originó luego de la conclusión de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996; podría decirse que la clasificación que surgió es de tipo sectorial7, en ese sentido, la que se refiere a “la educación, ciencia y cultura” no solo contempla los recursos destinados al MINEDUC sino también todos aquellos relacionados con la educación, la ciencia y la cultura, que tienen un destino en el Presupuesto de Egresos del Estado. Aunque la meta establecida en los Acuerdos de Paz, respecto al gasto en el sector educación se cumplió8, aún queda el compromiso considerado en la Ley Nacional de Educación de alcanzar un gasto en el sector de 7 % respecto al PIB. Al respecto, es de hacer notar que durante el periodo 2006 – 2016 el gasto en la educación del país representó en promedio 3.1 % del PIB, evidenciándose un reto importante por alcanzar. Durante el periodo 2006 – 2016 el gasto en educación, ciencia y cultura como porcentaje del PIB, alcanzó su nivel más alto en el año 2009 cuando se ubicó en 3.46 %. Debe recordarse que en el periodo 2008 – 2011 el gasto en educación se vio influenciado por el programa Mi Familia progresa (MIFAPRO). De acuerdo con la Iniciativa Latinoamericana de Investigación para las Políticas Públicas (ILAIPP) (2014), haciendo alusión a información oficial, en cuatro años el programa MIFAPRO invirtió US$ 410.4 millones. En ese sentido, en el estudio de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés) titulado El Presupuesto 2009 del Ministerio de Educación, se apunta lo siguiente:9 Un aspecto importante respecto al presupuesto 2009 es la ausencia de recursos para los programas de Becas para la Paz y Becas para la Niña, que en el 2008 sumaron Q 66,462,300. Los recursos asignados para el 2009 se espera sean asignados al Programa Mi Familia Progresa para ser utilizados en la entrega de transferencias condicionadas en municipios priorizados, en el marco de la política social emprendida por el Gobierno de la República (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, 2009)9

7



8 9

La información disponible al respecto en el sitio web del MINFIN, se identifica como Gasto Público de la Administración Central destinado a los sectores prioritarios. Para el año 2000 alcanzar el 2.49% respecto al PIB. Según indica la misma fuente, el Presupuesto aprobado 2009 al momento de la edición del Análisis de Política al que se hace referencia, aún estaba en revisión de texto, según información de la Dirección Técnica del Presupuesto del MINFIN.

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Por su parte el estudio elaborado por la CEPAL y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI) del año 2009, con el título Desafíos de los programas de transferencias con corresponsabilidad. Los casos de Guatemala, Honduras y Nicaragua, señala que, en febrero de ese año se firmó un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por un monto de US$ 200 millones. Dentro de los objetivos de ese crédito están la consolidación del programa MFP y también mejorar la oferta de servicios en los sectores de la educación, salud y nutrición con el nuevo programa de Mi Escuela Progresa. En la gráfica 7 pueden apreciarse los montos en quetzales de cada año ejecutados en el sector de educación, ciencia y cultura. Gráfica 7 Gasto en educación, ciencia y cultura en quetzales de cada año Periodo 2006 – 2016 (cifras en millones de quetzales de cada año) 18,000.00 16,000.00

Q

14,000.00 12,000.00 10,000.00 8,000.00 6,000.00 4,000.00 2,000.00 -

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

*/ cifras preliminares Nota: Adaptado con información del MINFIN.

Es importante resaltar el hecho que dentro del gasto social o como se denominó luego de los Acuerdos de Paz como “Gasto público de la Administración Central destinado a los sectores sociales prioritarios” (a. Salud y Asistencia Social, b. Educación, Ciencia y Cultura, c. Vivienda, d. Seguridad Interna, e. Organismo Judicial y Corte de Constitucionalidad, y f. Ministerio Público), fue el sector de “Educación, Ciencia y Cultura” el que más absorbió dicho gasto como puede apreciarse en la gráfica 8. Del total del gasto social el sector de la educación representó en promedio el 49.06 %, es decir que ha sido significativamente importante la asignación de recursos hacia ese sector, sin embargo, los resultados cualitativos deben mejorar dada la situación que se presenta y que se explicó en el Capítulo I.

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2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

100.00 90.00 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 -

2006

%

Gráfica 8 Gasto en educación, ciencia y cultura como % del gasto social total Periodo 2006 - 2016

*/ cifras preliminares Nota: Adaptado con información del MINFIN.

Los recursos que dentro del sector de la educación, ciencia y cultura se destinan y ejecutan por parte del MINEDUC representan la mayor parte. Durante el periodo 2006 – 2016 el gasto del MINEDUC absorbió en promedio aproximadamente el 76.6 % del gasto total de ese sector. Esta importancia puede observarse en la gráfica 9. Gráfica 9 Gasto ejecutado por el MINEDUC como porcentaje del gasto en el sector de educación, ciencia y cultura Periodo 2006 - 2016 100.00 90.00 80.00 70.00 %

60.00 50.00 40.00 30.00 20.00

2016*

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

*/ cifras preliminares Nota: Adaptado con información del MINFIN.

2008

2007

-

2006

10.00

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A lo interno del gasto ejecutado por el MINEDUC como sucede en otras instituciones públicas, el mayor porcentaje de su presupuesto se destina a los gastos de funcionamiento y el menor, al gasto en inversión. El año dentro del periodo 2006 – 2016, en el cual el MINEDUC ejecutó más recursos en inversión fue en el 2009 con un monto de Q166.5 millones, en tanto que la cantidad menor de recursos se ejecutó en 2016 cuando solamente se destinaron Q2.64 millones (0.02 % del gasto total de ese ministerio). La distribución entre gastos de funcionamiento e inversión del MINEDUC durante el periodo en análisis puede apreciarse en la gráfica 10. Es difícil mejorar la calidad en la educación en el país con los escasos recursos que se destinan a la inversión. Gráfica 10 Distribución entre los gastos de funcionamiento e inversión del MINEDUC Periodo: 2006 – 2016 (cifras en %)

Nota: Adaptado con información del MINFIN.

Los recursos que se destinan en el Presupuesto de Egresos del Estado al MINEDUC también son significativos: durante el periodo 2006 – 2016 del total del presupuesto ejecutado, lo que corresponde a este ministerio representó en promedio el 17.3 % como se aprecia en la gráfica 11. Puede decirse que en términos presupuestarios la cartera de educación ha sido relevante.

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Gráfica 11 Presupuesto del MINEDUC como porcentaje del presupuesto ejecutado total Periodo 2006 – 2016 100.00 90.00 80.00 70.00 %

60.00 50.00 40.00 30.00 20.00

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

-

2006

10.00

Nota: Adaptado con información del MINFIN.

Respecto a la eficiencia en la ejecución del gasto en el MINEDUC, de acuerdo con la información disponible en el MINFIN, pudo determinarse que durante el periodo 2006 – 2016, el porcentaje de ejecución presupuestaria al final de cada año se ubicó en promedio en 97.14 %. Sin embargo, a pesar de registrarse ese alto porcentaje en la ejecución de los recursos financieros, como se observó en el Capítulo I, existen retos importantes para el país en materia educativa que para alcanzarlos se requiere no solo de aumentar los recursos sino, además, de ejecutarlos de forma diferente para obtener mejores resultados.

2. El gasto público en el medio ambiente A diferencia del gasto del sector educación, ciencia y cultura, el gasto en el medio ambiente no se incluyó en los compromisos específicos relacionados al gasto público, contenidos en los Acuerdos de Paz. Sin embargo, el tema ambiental sí fue objeto de importancia en dichos acuerdos; por ejemplo, en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, en la parte relativa a la reforma educativa se apunta lo siguiente: Promover el mejoramiento de las condiciones socio-económicas de vida de las comunidades, a través del desarrollo de los valores, contenidos y métodos de la cultura de la comunidad, la innovación tecnológica y el principio ético de conservación del medio ambiente… …Adoptar en cooperación con las comunidades, las medidas necesarias para proteger y preservar el medio ambiente (Secretaría de la Paz, Presidencia de la República, s.f.).

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Por aparte, como se explicó en el Capítulo II, el tema es fundamental en compromisos de carácter internacional como los ODS. Es innegable que para alcanzar el desarrollo económico y social es necesario fortalecer las acciones para la conservación y protección del medio ambiente y para ello también los recursos financieros son determinantes. Para el análisis del sector ambiental en el marco de los egresos del Estado10, es necesario hacer referencia a la clasificación presupuestaria por finalidad – función y por tipo de gasto, la cual durante el periodo 2000 – 2009 se incluía dentro el subgrupo de servicios sociales donde se consideraba el apartado de “Medio Ambiente”. A partir del año 2010, se establece una nueva clasificación por finalidad, función y división del gasto en donde dentro de la clasificación de “Servicios Públicos Generales” se incluye el subgrupo específico de “Protección Ambiental” que comprende: a) ordenación de desechos; b) ordenación de aguas residuales; c) reducción de la contaminación; d) protección de la diversidad biológica y del paisaje; e) investigación y desarrollo relacionados con la protección ambiental y f) protección ambiental. El gasto público en el sector del medio ambiente ha sido escaso. Durante el periodo 2006 – 2016 el gasto destinado al Medio Ambiente o Protección Ambiental ha sido mínimo como se muestra en el cuadro 8, este en ese periodo representó en promedio escasamente sólo el 0.00000016% del PIB. Cuadro 8 Gasto destinado al medio ambiente o protección ambiental en relación al PIB (cifras en %) Periodo: 2006 - 2016 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

0.0000003053 0.0000002476 0.0000001044 0.0000001090 0.0000000913 0.0000001509 0.0000001445 0.0000001341 0.0000001454 0.0000001378 0.0000001564

Nota: adaptado con información del MINFIN y del BANGUAT.

A continuación, la gráfica 12 muestra la evolución del gasto público en ambiente o protección ambiental durante el periodo 2006 – 2016, constatándose desde otra perspectiva (quetzales de cada año) la escasa asignación al sector.



10

Se hace la observación de que existen otros rubros relacionados con el medio ambiente, pero se consideraron aquellos cuya clasificación presupuestaria es explícita a ese respecto.

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Gráfica 12 Gasto público en medio ambiente o protección ambiental Periodo: 2006 – 2016 (en quetzales de cada año)

Nota: adaptado con información del MINFIN.

Al comparar el gasto ejecutado por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) con relación al gasto en medio ambiente o protección ambiental, pudo determinarse que en promedio durante el periodo en análisis (2006 – 2016) representó el 17.8 % de ese gasto. El gasto del MARN con respecto a la clasificación de medio ambiente o protección ambiental puede apreciarse en la gráfica 13, llama la atención que, aunque el gasto en el sector se redujo en 2008 como lo muestra la gráfica anterior, se incrementaron los recursos de este ministerio, lo que sugiere una readecuación presupuestaria. Gráfica 13 Gasto del MARN como porcentaje del gasto en medio ambiente o protección ambiental. Periodo: 2006 – 2016 (cifras en %)

Nota: adaptado con información del MINFIN.

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Es evidente que el tema ambiental en términos presupuestarios no ha sido una prioridad, por ello la necesidad de focalizar las actividades que se llevan a cabo respecto al mismo, en el marco de la gestión pública y colocar el tema ambiental dentro las prioridades de las políticas nacionales. La asignación presupuestaria al MARN desde el inicio de sus funciones en el año 2001, ha sido escasa respecto al total del Presupuesto de Egresos del Estado, situación que puede observarse en el cuadro 9. Cuadro 9 Presupuesto del MARN en relación al presupuesto ejecutado total del Estado Periodo 2006 – 2016 (cifras en %)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

0.0000001185 0.0000001138 0.0000001183 0.0000001601 0.0000001676 0.0000002418 0.0000001782 0.0000001966 0.0000001836 0.0000002307 0.0000001857

Nota: adaptado con información del MINFIN.

De igual forma que el caso del MINEDUC, el MARN dentro de la escasez de recursos de los que dispone, en su mayoría los destina a los gastos de funcionamiento. Sin embargo, a diferencia del MINEDUC, designa más recursos a la inversión en términos porcentuales, esta situación es posible apreciarla en la gráfica 14. Gráfica 14 Distribución entre los gastos de funcionamiento e inversión del MARN Periodo: 2006 – 2016 (cifras en %)

Nota: adaptado con información del MINFIN.

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Relacionado con la eficiencia en la ejecución del gasto, el MARN durante el periodo en análisis, registró un nivel de ejecución presupuestaria anual promedio de 88.07 %. Este nivel de ejecución fue menor al que se observó en el MINEDUC, sin embargo, en ambos casos, es preciso aclarar que el nivel de ejecución de un presupuesto no solo debe ser elevado sino mostrar resultados cualitativos de calidad. Los efectos que el país enfrenta por el cambio climático justifican un incremento sustancial de recursos hacia ese sector, con el objetivo de coadyuvar en el cumplimiento de los ODS que en forma resumida persiguen el desarrollo económico y social especialmente de países en desarrollo como el caso de Guatemala.

3. Para incrementar el gasto se requiere de más ingresos Finalmente, aunque el estudio que se presentó se refiere al gasto público en dos sectores específicos: a) educación, ciencia y cultura y b) medio ambiente, es necesario hacer alusión a los ingresos del Estado. Desafortunadamente el hecho de incrementar los ingresos tributarios (que son los más significativos en el total de ingresos) sigue siendo un compromiso de los Acuerdos de Paz y retomado en el Pacto Fiscal que a la fecha no se cumple. La meta de aumentar la carga tributaria (indicador macroeconómico que relaciona los ingresos tributarios con el PIB) equivale en el presente a 13.2%, sin embargo, como se aprecia en el cuadro 10 no ha sido posible lograrlo. Para mejorar la educación en el país y que la actividad económica se desenvuelva en armonía con el medio ambiente, es indiscutible la necesidad de incrementar los ingresos tributarios que recibe el Estado, lo cual debe plantearse en una reforma fiscal amplia que en principio garantice a la ciudadanía transparencia, eficiencia y eficacia en la gestión de los recursos públicos. Al respecto de la eficacia, ha sido evidente que, aunque los presupuestos se ejecuten en altos porcentajes, aún no se logran los resultados deseados en los sectores de educación, ciencia y cultura y el medio ambiente. Cuadro 10 Carga tributaria Periodo 2006 – 2016 (cifras en %) 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

11.85

12.05

11.27

10.33

10.44

10.86

10.85

10.95

10.81

10.18

10.36

Nota: adaptado con información del MINFIN.

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Conclusiones y recomendaciones • Los sectores del gasto público analizados, educación, ciencia y cultura, y el medio ambiente, son esenciales para el desarrollo económico y social del país. Mejorar la educación implica una fuerza laboral más capacitada que pueda insertarse adecuadamente al mercado de trabajo. Por su parte, una mejor gestión ambiental por parte del Estado es necesaria para que la actividad económica se desarrolle sin perjuicio del medio ambiente. • La Ley Orgánica del Presupuesto constituye el instrumento jurídico que regula las diferentes fases del proceso presupuestario. Esto incluye también lo relacionado con la deuda pública, las formas de comprobar los gastos y las formas de recaudación de los ingresos públicos, tal y como apunta en ese sentido, la Constitución Política de la República. • El sector de la educación, ciencia y cultura está incluido en la clasificación presupuestaria que se refiere a los sectores sociales que tienen prioridad relacionada con los Acuerdos de Paz. Por su parte el sector del Medio Ambiente que, a partir de 2010, se conoce como Protección Ambiental, está incluido en la clasificación por finalidad, función y división. • Con relación al gasto en educación, ciencia y cultura, existen compromisos importantes contenidos en los Acuerdos de Paz y en la Ley Nacional de Educación. El compromiso respecto al gasto público relacionado con la educación, ciencia y cultura en los Acuerdos de Paz ya se cumplió, queda pendiente lograr el que se apuntó en la Ley Nacional de Educación. Respecto a esta última normativa, se pretende que el gasto en educación alcance el 7 % del PIB, para ello será necesario e inevitable que este aumento se incluya en una propuesta de reforma fiscal dada la escasez de recursos que caracteriza la gestión pública. • Aunque en los Acuerdos de Paz, dentro de las metas respecto al gasto público no se incluyó al sector ambiental, sí fue objeto de especial atención. Para mejorar la gestión ambiental en el país se necesitan de más recursos, por lo que al igual que el caso de la educación, se sugiere incluir la temática en una propuesta de reforma fiscal. • Un problema relevante para el desarrollo óptimo de los niños y niñas en el país es la desnutrición crónica. Esta realidad demanda mejorar las intervenciones que se hacen en esta área, ya que está directamente relacionada con el mejoramiento de la educación. • Preocupa que la tendencia de la tasa neta de escolaridad en primaria durante los últimos años presente un comportamiento descendente, sugiriendo un retroceso en los logros alcanzados en el pasado reciente. En ese sentido, deben implementare acciones que permitan revertir esa tendencia, asimismo es necesario aumentar la cobertura en los otros niveles educativos. Para ello, se reitera la necesidad de no solo aumentar los recursos al sector, sino también mejorar las acciones de la gestión pública para obtener mejores resultados. • La literatura revisada respecto a la baja productividad del país, señala como una de sus características el bajo nivel de escolaridad del capital humano, por lo que debe reconocerse en el marco de las políticas públicas que para aumentar la productividad y para que el país sea más competitivo a nivel mundial, debe mejorarse la educación.

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• Además de asignar más recursos a la educación, también es importante hacer más inversiones en investigación y desarrollo, lo cual está directamente relacionado el tema de la innovación y esta a su vez, a la productividad y competitividad del país. A nivel mundial, Guatemala ocupa una posición baja respecto a la innovación. • En cuanto al tema ambiental, Guatemala registra un nivel elevado de vulnerabilidad ante los efectos del cambio climático con relación a la región mesoamericana. Esta situación afecta al país, entre otros temas en la Seguridad Alimentaria y Nutricional, específicamente en lo relacionado con la disponibilidad de los alimentos y el acceso económico a los mismos. • De acuerdo con la evaluación del impacto en la economía de los eventos naturales ocurridos en el país en el año 2010 realizada por la CEPAL y otras entidades nacionales e internacionales, ha sido posible determinar lo vulnerable de la economía ante los mismos. Aunque el impacto en aquella ocasión fue considerado como moderado, sí se reconoció la vulnerabilidad de la economía nacional ante estos eventos, por lo que deben fortalecerse las medidas de prevención y mitigación para reducir el costo económico y social de eventos futuros y sus impactos. • El tema ambiental es objeto de especial atención en acuerdos internacionales como los ODS y el Acuerdo de París. Por ello Guatemala debe enfocar sus esfuerzos de acuerdo a sus posibilidades, con el objetivo de proteger y conservar el medio ambiente, aun cuando su valor estimado de la huella de carbono sea mínimo en comparación con países más avanzados. • Con respecto al comportamiento del gasto público en el sector de educación, ciencia y cultura, fue posible establecer que durante el periodo 2006 – 2016, dicho gasto superó un poco más del 3 % respecto al PIB. En algún momento durante ese período, específicamente a partir el año 2008, este sector estuvo influenciado por los recursos que se destinaron al Programa de transferencias condicionadas: Mi Familia Progresa. • Las cifras del gasto en educación, ciencia y cultura con respecto al PIB, en el periodo en análisis, denotan la necesidad de incrementar los recursos hacia ese sector. Es preciso reconocer que, aunque en esta materia todavía existen muchos retos por superar, en términos presupuestarios dicho sector ha representado una proporción importante del gasto social y específicamente el presupuesto del MINEDUC refiere recursos importantes en el Presupuesto de Egresos del Estado. • En la distribución presupuestaria en el MINEDUC entre gastos de funcionamiento e inversión ha prevalecido el primero. Los recursos destinados a la inversión han sido escasos. Y con respecto al nivel de ejecución presupuestaria del MINEDUC en el periodo en análisis, se observó un porcentaje elevado. Sin embargo, además de obtener un alto nivel de ejecución presupuestaria lo más importante es que en términos cualitativos se observen mejores resultados, esto demandará un cambio de estrategias en el marco de la escasez de los recursos disponibles. • En el caso del gasto público en el medio ambiente, se pudo establecer que durante el periodo en análisis las asignaciones presupuestarias han sido escasas. El gasto en el Medio Ambiente o Protección Ambiental (como se denominó a partir de 2010) no representó al menos el 1% del PIB en el periodo 2006 – 2016. Es evidente que, en materia del gasto público, el tema ambiental no ha sido relevante, por lo que se sugiere que se focalicen las actividades que en esa línea se llevan a cabo y que se coloque el tema ambiental como prioritario en las políticas públicas y así se refleje en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.

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• En la distribución entre gastos de funcionamiento e inversión en el MARN se observó un gasto mayor en funcionamiento. En términos porcentuales, el gasto en inversión se registró en niveles superiores respecto al MINEDUC. Por aparte, el nivel de ejecución presupuestaria del MARN se ubicó en promedio durante el periodo en análisis por debajo del que se observó en el MINEDUC. • Dados los efectos del cambio climático y la vulnerabilidad que el país registra ante los mismos, se sugiere incrementar los recursos públicos hacia el Medio Ambiente o Protección Ambiental. A la vez, es preciso demostrar más eficiencia en la ejecución de los recursos asignados y mejores resultados en términos de la calidad del gasto público. • Finalmente, considerando la necesidad de incrementar los recursos para los dos sectores del gasto público objeto de estudio (educación, ciencia y cultura, y medio ambiente), es inevitable sugerir un incremento de la carga tributaria que a la fecha no alcanza los niveles establecidos como meta en los Acuerdos de Paz (1996) y en el Pacto Fiscal (2000). Se requiere en el corto plazo una reforma fiscal que por el lado del gasto garantice mejores resultados y por el lado de los ingresos, más recursos disponibles.

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