En una comunidad de desarrollo global en la cual los aciertos y los avances son siempre el resultado de un arduo proceso, proveer a los jóvenes con una educación dinámica que los conduzca desde la primaria, a través de la secundaria, hasta la educación terciaria y más allá, –la cual contribuya asimismo a generar un crecimiento económico– es, sin lugar a dudas, una de las mejores inversiones que un país puede hacer, sobre todo cuando esto se aplica tanto a los niños como a las niñas. En tal sentido, los países en desarrollo y las economías en transición deberán enfrentar un doble reto: incrementar el acceso a la educación secundaria para todos los jóvenes, al mismo tiempo que se mejora la calidad y la relevancia de ésta. Estos retos deberán enfrentarse en el cada vez más complejo, pero potencialmente habilitador, contexto de la globalización y de la sociedad del conocimiento y la tecnología. La educación secundaria es entonces el vínculo entre la educación primaria, la educación terciaria y el mercado laboral. Su capacidad para interconectar los diversos destinos y para conducir a los jóvenes hacia donde quieren llegar en la vida es esencial. Esta camino puede limitar la expansión de los logros educativos y de las oportunidades o, por el contrario, abrir canales para el desarrollo de los estudiantes. Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes: una agenda para la educación secundaria, explora los temas fundamentales que la educación secundaria deberá enfrentar en el siglo XXI. De conformidad con las encuestas realizadas a los especialistas en educación alrededor del mundo, los elementos “probados y comprobados” de los marcos de política aquí presentados apoyarán a quienes toman las decisiones de los países en desarrollo y de las economías en transición, en la formulación de sus planes de expansión, reforma y transformación de sus sistemas de educación secundaria.
ISBN 958-978600-6
AMPLIAR OPORTUNIDADES Y CONSTRUIR COMPETENCIAS PARA LOS JÓVENES UNA AGENDA PARA LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
D I R E C C I O N E S PA R A E L D E S A R R O L L O
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes Una agenda para la educación secundaria
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AMPLIAR OPORTUNIDADES Y CONSTRUIR COMPETENCIAS PARA LOS JÓVENES
Una nueva agenda para la educación secundaria
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The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by The World Bank in English as Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People. A New Agenda for Secondary Education in 2005. In case of any discrepancies, the original language will govern. Publicado originalmente en inglés como: Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People. A New Agenda for Secondary Education por el Banco Mundial en 2005. En caso de discrepancias, prima el idioma original. © 2005 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Para esta edición: © 2007 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A.
[email protected] Bogotá, Colombia ISBN 958-97860-0-6 Traducción al castellano: Jorge Saavedra y Rafael Suárez Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia
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CONTENIDO
PREFACIO AGRADECIMIENTOS RESUMEN EJECUTIVO ABREVIACIONES, ACRÓNIMOS Y NOTAS INFORMATIVAS
XIII XVII XIX XXXI
CAPÍTULO 1 LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: DE ESLABÓN MÁS DÉBIL A PIEDRA ANGULAR El trasfondo histórico El modelo de Estados Unidos para la expansión de la educación secundaria Los patrones europeos de expansión de la educación secundaria Los patrones asiáticos de expansión de la educación secundaria La definición y los modelos estructurales de la educación secundaria Las características distintivas de la educación secundaria La duración de los estudios La transición de la escuela al trabajo La educación secundaria como una paradoja política Conclusión
CAPÍTULO 2 LA IMPORTANCIA DE INVERTIR EN EDUCACIÓN SECUNDARIA Los beneficios directos y las externalidades La contribución al crecimiento y a la reducción de la pobreza La contribución a una mejor salud, igualdad de género y condiciones de vida La contribución a la realización de la democracia La contribución a la educación primaria y terciaria La rápida expansión de la demanda de una educación secundaria de calidad La demanda de trabajadores más educados La demanda de mayor relevancia y calidad Efectos directos y colaterales de la expansión de la educación secundaria Conclusión
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Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
CAPÍTULO 3 LOS DESAFÍOS PARALELOS DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: EXPANDIR EL ACCESO Y MEJORAR LA CALIDAD Y LA RELEVANCIA
43
Del elitismo a la inclusión: la expansión del acceso a la educación secundaria Consideraciones de equidad Disparidades regionales y entre países Intervenciones por el lado de la demanda Las bajas tasas de retención y graduación en educación secundaria La incorporación de los adultos al sistema de educación secundaria Logros educativos en secundaria Baja calidad y poca relevancia Conclusión
43 47 47 48 50 53 54 58 66
CAPÍTULO 4 DESAFÍOS SIMILARES, REALIDADES DIFERENTES Un esquema para clasificar países La aplicación del modelo de Porter a la educación secundaria Conclusión
CAPÍTULO 5 RESPUESTAS A LOS DESAFÍOS PARALELOS: CURRÍCULO Y EVALUACIÓN Los currículos: escritos y en la acción La insoportable irrelevancia del currículo de educación secundaria Creando capital creativo y metacognitivo Construir capital social, prevenir el conflicto social y aprender a convivir La frontera entre los currículos general y profesional cambia y se difumina La dialéctica de la educación secundaria general y la formación profesional El ascenso y declive de las áreas de conocimiento del currículo: la política del conocimiento y su valor de mercado Resumen: tendencias en la reforma del currículo de educación secundaria La evaluación de lo que los estudiantes aprenden y dominan Los exámenes nacionales: el camino de entrada y de salida de la educación secundaria Alto riesgo y las funciones de señalización y de filtro de los exámenes La nueva ola de estudios comparados internacionales de desempeño estudiantil Las evaluaciones nacionales del rendimiento estudiantil Conclusión: evaluar a nivel local, examinar a nivel nacional, y comparar a nivel global
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83 84 84 87 89 90 94 95 99 102 102 103 105 108 110
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Contenido
CAPÍTULO 6 LAS RESPUESTAS A LOS DESAFÍOS PARALELOS: DOCENTES, DOCENCIA 113
Y TECNOLOGÍA
Los maestros de secundaria: escasez, identidad profesional y temas de formación ¿Hasta qué punto vale la pena invertir en la formación inicial de los maestros de secundaria? La armonización de las habilidades docentes con las competencias clave exigidas a los graduados de secundaria La enseñanza y el aprendizaje a través de tecnologías El uso de las TIC en la educación a distancia y la expansión de los lugares de aprendizaje El uso de computadores y de Internet para mejorar la calidad y la relevancia de la educación Potencial y promesa Desafíos y riesgos Conclusión: opciones para el cambio
CAPÍTULO 7 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
114 116 118 121 122 129 130 133 134
137
Las magnitudes fiscales de las tendencias en la expansión de la educación secundaria Enfoques para la mejora del financiamiento de la educación secundaria El uso de indicadores simples para determinar el nivel adecuado de inversión en educación secundaria Opciones de financiamiento privado o comunitario Cobro de tasas o recuperación de costos El financiamiento a través de fórmulas Ventajas del financiamiento a través de fórmulas Desventajas del financiamiento a través de fórmulas Temas de administración y gestión Temas de riesgo moral Temas de contratación La tensión entre las fórmulas de financiamiento y otros mandatos El financiamiento a través de fórmulas aplicado a las escuelas secundarias Conclusión
139 143 149 159 163 164 169 170 172 173 173 174 174 175
CAPÍTULO 8 GOBIERNO Y GESTIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: ADMINISTRAR 179 180 185
SU EXPANSIÓN Y LA MEJORA DE SU CALIDAD
La gestión política de la educación secundaria Las relaciones entre el centro y el nivel local
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Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Las regulaciones que afectan el acceso y las decisiones de las familias El manejo de las tensiones político-profesional y central-local Los desafíos organizativos de la administración de las escuelas secundarias Los principios organizativos tradicionales de las escuelas secundarias Factores clave de eficacia de las escuelas de secundaria El papel cambiante de los directores de las escuelas La importancia de la participación de las familias y comunidades Conclusión
EPÍLOGO REPENSAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
195 200 202 202 203 210 214 215
219
¿Se trata simplemente de hacer más de lo mismo? Los argumentos a favor de la transformación de las políticas y prácticas de educación secundaria Dilemas en las políticas de educación secundaria: los antiguos y los nuevos La dimensión política del cambio en educación secundaria
220 222 225
APÉNDICES A. B.
Estructura de los sistemas educativos y educación obligatoria Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, países seleccionados, varios años C. Logros educativos por grupo de ingresos y género, países seleccionados D. Pirámides educativas seleccionadas E. Tasas de Matrícula Bruta y logros educativos en secundaria por nivel de ingresos F. Una guía –hoja de ruta– de las competencias docentes para la educación secundaria centrada en el conocimiento G. Alianzas público-privadas para la educación secundaria H. Fórmulas de financiación para la educación secundaria: ejemplos de países I. Descentralización asimétrica en Colombia y Sudáfrica J. El apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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235 239 241 245 247 253 259 263 269
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Contenido
CUADROS 1.1 1.2 1.3 4.1 4.2 4.3 4.4 5.1 5.2 5.3 5.4 6.1 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 8.1 8.2 8.3
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Los modelos organizativos de educación secundaria Modelo de organización de la instrucción, del jardín infantil al grado 12 (K-12) La duración del ciclo de educación básica por región Ilustración de la clasificación por estatus económico y capacidad de absorción e innovación La oferta y la demanda de educación secundaria en economías basadas en los factores La oferta y la demanda de educación secundaria en economías basadas parcialmente en la inversión (PIDE) La oferta y la demanda de educación secundaria en economías basadas plenamente en la inversión (FIDE) Porcentaje de países que ofrecen programas de estudio a nivel de secundaria en campos educativos seleccionados por región, décadas de 1960, 1980 y 2000 La prevalencia de los tipos de programas y secciones de secundaria superior por región, hacia 2000 Clases y tutorías privadas suplementarias en países seleccionados Las competencias clave identificadas por el proyecto de definición y selección de competencias Educación a distancia para la provisión de educación secundaria equivalente en África Tasas de crecimiento de matrícula primaria y secundaria, países y períodos seleccionados Opciones para el financiamiento de la educación secundaria Tasa de matrícula bruta (TMB) promedio y nivel de crecimiento económico en las décadas siguientes Patrones generalizados de respuesta de la TMB en un nivel a un aumento en la TMB en el nivel inmediatamente inferior, después de 10 años Gasto por alumno como proporción del PIB per cápita por grupo de país, fines de los noventa Patrones típicos de costo por estudiante por nivel educativo, crecimiento económico nacional y patrón de crecimiento del sistema educativo Criterios sugeridos para el análisis de un régimen de tasas de matrícula o de contribuciones a nivel de la escuela Aplicación de instrumentos y opciones de financiamiento para el logro de las metas de acceso, calidad y equidad Dirección del cambio en el papel del gobierno nacional en educación Alianzas iniciadas desde los gobiernos por medio de diversos esquemas de apoyo financiero Los papeles cambiantes de los directores de escuelas
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7 11 11 76 77 78 79 91 97 104 106 124 140 145 152 155 157 158 165 176 182 198 210
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8.4 C.1 C.2 E.1 J.1 J.2 J.3
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Comportamiento de los directores de escuelas secundarias como líderes de instrucción: cuatro retratos Logros educativos de hombres de 15-19 años de edad por grupo de ingresos, países seleccionados Logros educativos de mujeres de 15-19 años de edad por grupo de ingresos, países seleccionados Tasas de matrícula bruta y logros educativos por nivel de ingresos, 2000 Apoyo del Banco Mundial al desarrollo de la educación secundaria, por objetivo y por región, años fiscales 1990-2001 Sinopsis del trabajo analítico del Banco Mundial en educación secundaria Publicaciones del Banco Mundial sobre educación secundaria, por año de publicación
212 239 240 245 278 279 280
GRÁFICOS 1.1
2.1 2.2
Edad de ingreso y egreso de la educación secundaria, por región (hacia el 2000) Prevalencia del VIH por nivel de logro educativo, 18 a 29 años de edad, Uganda rural, 1990-2000 Tasas de mortalidad infantil para menores de 5 años, por nivel educativo de las madres, áreas seleccionadas, hacia 1998
Tasas de matrícula bruta en escuelas secundarias y PIB per cápita, 127 países, 1990 3.2 Tasas de matrícula bruta en educación secundaria, por región, 1970-95 3.3 Índice de paridad de género en educación secundaria, por región, años seleccionados, 1970-2000 3.4 Proporción de la población con al menos alguna educación secundaria, por región, 1960-2000 y proyectada al 2010 3.5 Proporción de las cohortes rural y urbana que alcanza el siguiente grado en la escuela, República Dominicana, Ecuador, México y Perú, comienzos de los noventa 3.6 Años promedio de escolaridad, población de 5 años de edad y mayor, por región, 1960, 1980 y 2000 3.7 Nivel educativo de la población de 15 años de edad y mayor, por región, 1960 y 2000 3.8 La distribución de la población mayor de 15 años de edad por logro educativo, países seleccionados 3.9 Desempeño estudiantil y PIB per cápita, economías seleccionadas, PISA, 2000, lectura 3.10 Porcentaje de los estudiantes de 15 años de edad en cada nivel de habilidad en la escala de lectura de PISA, economías seleccionadas, 2000
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25 26
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52 55 56 57 61 62
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Contenido
3.11 Desempeño en el PISA, promedio de la OCDE y países en desarrollo seleccionados, 2000 3.12 Desempeño relativo de los países de altos ingresos y países de ingreso medio seleccionados (Sudáfrica, Marruecos y Chile) en el Timss-r 3.13 Acceso, aprendizaje e ingresos, por grupo de ingreso del país 4.1 5.1
Stock de educación y esfuerzos actuales para aumentar el logro educativo, por grupo de ingreso del país, 2000 o último año disponible
64 65 66 71
Proporción media del tiempo de instrucción total asignado a las áreas curriculares, grados 7 y 8, por región, 1985 y 2000 Tendencias en la economía del empleo en las cinco tareas rutinarias y no rutinarias, Estados Unidos, 1969-1998
89
6.1 6.2
Categorías que contribuyen al conocimiento didáctico del contenido Competencias del docente de educación secundaria
120 121
7.1 7.2
Árbol de decisión para el financiamiento de la educación secundaria Tasas de matrícula para los países con las tasas más bajas y más altas de crecimiento per cápita del PIB, 1970-2000 y 1980-2000
144
5.2
8.1 8.2
86
153
La administración y organización de la educación La evolución de los modelos de administración y organización de la educación en relación con los modelos de admisión, Europa, fines de los setenta al presente
199
B.2 B.3 B.4 B.5 B.6 B.7
Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, República Árabe de Egipto, 1995-6 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Chad, 1998 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Indonesia, 1997 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, India, 1996 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Colombia, 1995 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Turquía, 1993 Grados de escolaridad cursados por grupo de ingresos y género, Uzbekistán, 1996
235 236 236 237 237 238 238
D.1
Logros educativos de la población de 15 años o más
241
B.1
184
RECUADROS 1.1 2.1 2.2
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Las respuestas de los países al estatus cambiante de la formación profesional en secundaria
15
Las presiones crecientes sobre la educación secundaria en Camboya Inequidades en el logro educativo en los países en desarrollo
29 40
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3.1 3.2 3.3 3.4
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La educación secundaria en la India: construyendo sobre los éxitos en educación primaria Progresa, el programa de dinero por educación de México Las políticas para la expansión de la educación secundaria en China La ofensiva para la universalización de la educación primaria y secundaria en la República de Corea
46 50 53 59
4.1
Enfoque de triple eje para agrupar países
5.1 5.2
Sobrecarga del currículo secundario en Europa oriental y Asia central La reforma de la educación secundaria en Jordania sobre los datos de la IAEP
107
6.1 6.2
Tipos de escuelas virtuales en Estados Unidos, con ejemplos World links: una comunidad de aprendizaje global
127 132
7.1
Extracto de un debate en la Cámara de los Comunes del Parlamento de Inglaterra, 9 de julio de 1999 Análisis de la distribución del gasto de educación: el caso de Lesotho La expansión del acceso a través del uso de la capacidad del sector privado: el caso de la República de Corea Tasas y contribuciones en educación secundaria: ejemplos de África y Chile
7.2 7.3 7.4 8.1 8.2
73
8.11 8.12 8.13
La descentralización en la India: el estado de Kerala Las características de un sistema educativo centralizado con algún traspaso de poder Características de un sistema de traspaso de poder al nivel regional La tarjeta de reporte de la escuela en Paraná, Brasil Las características de un sistema de control local La transferencia de responsabilidades y de poder al nivel local en Suecia Un sistema bien estructurado, pero no muy eficaz: el caso de Bangladesh Las características de la autonomía institucional a través de los cuasimercados Modelos y características de las políticas de acceso a la educación secundaria La participación de los miembros de la comunidad en el diálogo de política educativa: el caso de Chile Las características de las escuelas secundarias eficaces Las características principales de diferentes tipos de escuelas pequeñas Equipos para la toma de decisiones dirigidos por maestros
J.1
Temas y prioridades en educación secundaria por región
8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9 8.10
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138 159 163 168 186 187 188 189 190 191 192 193 196 201 204 206 209 272
PREFACIO
E
l conocimiento y las habilidades constituyen, hoy más que nunca, la llave de un futuro prometedor y productivo. Sin embargo, en muchos lugares los jóvenes languidecen sin empleo, asediados por el VIH/SIDA, el abuso de las drogas y otras condiciones de pobreza predatorias. En este mundo de cambios acelerados, la validez de la necesidad de ampliar el alcance de la educación secundaria en los países en desarrollo es incontrovertible. Como este informe plantea, debemos pasar del elitismo, en el cual unos pocos tienen la oportunidad de acceder a la educación secundaria y realizar los sueños y recompensas de una educación superior, a la inclusión, en la cual todos tienen la misma oportunidad de andar el camino desde la educación primaria hasta una nueva esfera de aprendizaje secundario, haciendo posible el llamado de la universidad y del mercado laboral. La educación secundaria está nuevamente en la agenda de los países en desarrollo, luego de un período de olvido. Lejos de ser el eslabón más débil en los sistemas de educación, ahora está emergiendo como la piedra angular del proceso de transformación de la educación. En el Banco Mundial somos conscientes de que, a lo largo de las dos últimas décadas, la estrategia de educación ha prestado menor atención a la educación secundaria que a la educación primaria o terciaria; por eso hemos decidido concentrarnos nuevamente en los importantes vínculos existentes entre todos los niveles de la educación. Durante mucho tiempo se consideró que la educación secundaria era prioritaria únicamente en países de ingreso medio, y sólo si en éstos se había logrado el acceso universal a la educación primaria. Un giro sustancial en esta tendencia largamente establecida se registró en 1995, cuando el enfoque estratégico cambió de educación primaria a educación básica, concepto que incorpora los grados más bajos de la educación secundaria. En países de ingreso bajo y en algunos de ingreso medio este giro se acompañó de ingentes esfuerzos por lograr una Educación para Todos (EPT) como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para el 2015. Ello ha generado un cambio aún mayor en el acercamiento hacia la educación secundaria, la cual ahora se ve más como una extensión necesaria y un mejoramiento de la educación primaria básica que como la preparación de una élite para la educación superior.
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Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
En consecuencia, la educación secundaria ahora tiene una misión propia. Dada su capacidad transformativa para mejorar vidas, no es de sorprender que para los jóvenes, a lo largo y ancho del mundo, la educación primaria ya no sea suficiente. Ellos requieren una educación secundaria que les provea con capacidades técnicas y con habilidades académicas y de vida que les permitan aprovechar al máximo su escolaridad y contribuir a sus sociedades. La educación secundaria es la avenida entre la educación primaria, la educación terciaria y el mercado laboral. Su capacidad para interconectar los diversos destinos y para conducir a los jóvenes hasta donde quieren llegar es crucial. La educación secundaria puede actuar como un cuello de botella, limitar la expansión de los logros educativos y de las oportunidades o, por el contrario, abrir canales para el desarrollo de los estudiantes. La educación secundaria también puede marcar una gran diferencia en cuanto al mejoramiento de la salud de los estudiantes y contribuir a protegerlos de una posible infección de VIH. Existe evidencia convincente de que en África los jóvenes que han concluido su educación básica reducen su riesgo de adquirir el VIH/SIDA, y este efecto se observa aún más para quienes han completado su educación secundaria. Paradójicamente, el sistema de educación secundaria, fuente de esta “vacuna social”, está siendo destruido por el VIH/SIDA en muchos países de África, a través de la creciente mortalidad y ausentismo de los docentes. Asegurar la prestación de la educación implica, en consecuencia, la necesidad de desplegar esfuerzos especiales para proteger tanto a los docentes como a los jóvenes que hoy asisten a la educación secundaria, quienes son los docentes del mañana. Proveer una educación secundaria de calidad a los jóvenes no sólo genera más oportunidades y aspiraciones, sino que también puede contribuir a construir tolerancia y confianza entre un grupo de personas cuyo ejercicio como ciudadanía informada es fundamental para la formación y mantenimiento de sociedades abiertas y cohesionadas. Además de fomentar las cualidades del compromiso ciudadano en la juventud, la educación secundaria puede reducir la posibilidad de que los jóvenes se involucren en actividades de riesgo o antisociales. Este efecto redunda en importantes beneficios para la sociedad. En una comunidad de desarrollo global en la cual los aciertos y los avances son siempre el resultado de un arduo proceso, proveer a los jóvenes con una educación dinámica que los conduzca desde la primaria, a través de la secundaria, hasta la educación terciaria y más allá, y que contribuya asimismo a generar un crecimiento económico es, sin lugar a dudas, una de las mejores inversiones que un país puede hacer, sobre todo cuando esto se aplica tanto a los niños como a las niñas. Existe entonces un doble desafío: incrementar el acceso a la educación secundaria para todos los jóvenes, al mismo tiempo que se mejoran su calidad y relevancia.
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Prefacio
Aun cuando se espera que los gobiernos financien la fase obligatoria de la educación secundaria, las familias y las comunidades deberían desempeñar un papel más activo en la financiación de la fase postobligatoria. Además, las sociedades públicoprivadas, complementadas con iniciativas de colaboración entre socios bilaterales y multilaterales, pueden contribuir de manera importante a hacer que la educación secundaria masiva sea accesible. Este informe, Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes. Una nueva agenda para la educación secundaria, pone de relieve opciones de política “probadas y comprobadas”, basadas en evidencias, para quienes toman las decisiones. Las conclusiones y sugerencias presentadas están dirigidas a apoyar a los países en desarrollo y a las economías en transición a adaptar sus sistemas de educación secundaria a las demandas emanadas de la exitosa expansión de la educación primaria, a los desafíos económicos y sociales planteados por la globalización y al vertiginoso ritmo de la economía basada en el conocimiento.
Jean-Louis Sarbib Primer Vicepresidente Red de Desarrollo Humano Banco Mundial
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AGRADECIMIENTOS
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ste informe fue elaborado por un equipo liderado por Ernesto Cuadra y Juan Manuel Moreno, e incluye asimismo a Luis Crouch, autor del capítulo 7, Yidan Wang, Dina Abu-Ghaida y Shobhana Sosale. Thomas Welsh, Gwang-Jo Kim, Irene Psifidou, Yoko Nagashima, Yoshiko Koda, Donald Bundy y Phillip Hay realizaron contribuciones adicionales. El equipo recibió la asistencia de Fahma Nur e Inés Kudo. Un agradecimiento especial debe extenderse a Inosha Wickramasekera, por su asistencia en la producción de la versión final del documento, y a Verónica Grigera, de los Servicios de Asesoría en Educación, así como a Lianqin Wang y Saida Mamedova, de Estadísticas de Educación (EdStats), por su oportuno e indispensable apoyo. El trabajo se desarrolló bajo la supervisión general de Jean-Louis Sarbib, Primer Vicepresidente y Jefe de la Red de Desarrollo Humano del Banco Mundial, y bajo la supervisión inmediata de Ruth Kagia, Directora de Educación, y de Jamil Salmi, Director encargado de Educación. Un equipo de asesoría externa proveyó la orientación inicial y contribuyó a través de sus valiosos comentarios a moldear los mensajes de este informe. Sus miembros son Paulo Renato Souza, ex Ministro de Educación de Brasil; Françoise Caillods, Directora Adjunta del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación-Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (IIPE-Unesco); Ulf Lundgren, profesor de educación, Universidad de Uppsala, Suecia; Pai Obanya, ex Director General Adjunto, Unesco; Kai-ming Cheng, Vicerrector Adjunto, Universidad de Hong Kong; Chong Jae Lee, Presidente, Instituto Coreano para el Desarrollo Educativo (KEDI); y Cristian Cox, Director de Currículo, Ministerio de Educación, Chile. El equipo también fue asesorado por un panel interno de pares conformado por Christopher Thomas, Jacob Bregman, Michel Welmond, Alberto Rodríguez, Norbert Schady, Susan Hirshberg, y Toby Linden, quienes prestaron valiosas ideas y comentarios durante las reuniones de revisión a lo largo del período de elaboración del informe. El equipo agradece los comentarios y contribuciones recibidos del personal del Banco Mundial, incluidos Jamil Salmi, Birger Fredriksen, Maureen McLaughlin, Dzingai Mutumbuka, Myriam Waiser, Eduardo Vélez, Michelle Riboud, Regina Bendokat,
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Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Martha Ainsworth, Emmanuel Jiménez, James Socknat, Viviana Mangiaterra, Vincent Greaney, Gillian Perkins, Kin Bing Wu, Deepa Sankar, David Fretwell, Jon Lauglo, Pasi Sahlberg, Martha Laverde, Juan Prawda, Adriana Jaramillo, Emiliana Vegas, Suhas Parandekar, Robert Hawkins, Richard Hopper, Carolina Sánchez-Páramo, Carolyn Winter, Adrian Verspoor, Peter Buckland y Manorama Gotur. El equipo se benefició de los comentarios, sugerencias y contribuciones de colegas de otras instituciones y agencias internacionales: Peter de Rooij y Vincent McBride, de la Fundación Europea de Formación; Stephen Tournas y Gregory Loos, de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid); Yumiko Yokozeki, de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA); Aaron Benavot de la Unesco; Alejandro Tiana, de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI); Wout Ottevange, del Centro para la Cooperación Internacional, Universidad Vrije, Amsterdam; y Mark Bray, del Centro de Investigación Comparativa de la Educación, Universidad de Hong Kong. Las contribuciones de los autores que elaboraron documentos de base para este informe están listadas en la bibliografía. El diseño, la edición y la producción del libro fueron coordinadas por la Unidad de Servicios de Producción de la Oficina de Publicaciones del Banco Mundial, bajo la supervisión de Rick Ludwick, Monika Lynde y Paola Scalabrin. Agradecemos especialmente a Nancy Levine, editora del texto, cuyo trabajo agregó enorme valor al producto final. El equipo agradece a todos los colegas, dentro y fuera del Banco Mundial, sus ideas y sugerencias. El equipo asume la responsabilidad final por cualquier defecto, error o mala interpretación.
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RESUMEN
EJECUTIVO
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a demanda de educación secundaria está aumentando en todo el mundo. Éste es el resultado de la confluencia de al menos tres factores. Primero, a medida que hay más países que consiguen universalizar la educación primaria, la demanda se dirige a los niveles superiores del sistema educativo. El mundo está asistiendo a una auténtica explosión de aspiraciones individuales y familiares en relación con la educación secundaria. Segundo, y especialmente en los países en desarrollo, la mayor cohorte de población joven de la historia se encamina con toda claridad a cambiar el futuro de muchas naciones. La manera de transformar lo que muchos perciben como un riesgo planetario en una oportunidad global consiste en construir y cultivar los valores, las actitudes y las competencias de esos jóvenes mediante una educación secundaria de calidad, asegurando así su inclusión como ciudadanos activos y productivos en sus comunidades. El tercer factor es la creciente necesidad de la economía de una mano de obra dotada de competencias, conocimientos y destrezas laborales que no pueden desarrollarse sólo en las escuelas primarias ni en programas escolares de secundaria de baja calidad. Por todas estas razones, la educación secundaria es cada vez más objeto de debate y análisis político en todo el mundo. Este debate se inscribe en el contexto de la necesidad de responder al doble reto de incrementar el acceso a este tramo de la enseñanza y, al mismo tiempo, mejorar su calidad y relevancia. Desde hace décadas, la mayoría de las reformas educativas que se han propuesto e implementado en todo el mundo se han centrado en los niveles obligatorio y postobligatorio de la educación secundaria. Este carácter central seguirá vigente en el futuro y, sin duda, se reforzará. Como resultado de esas reformas, la educación secundaria ha evolucionado de tal manera que se podría hablar de un “cambio de pareja” en la estructura general de los sistemas educativos. La educación secundaria nació completamente ligada y emparejada con la educación superior: eran iguales su currículo, práctica pedagógica, marco jurídico, el reclutamiento, selección y estatus del profesorado, el origen del alumnado, etc. Sin embargo, durante la segunda mitad del siglo pasado:
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• La educación secundaria fue vinculándose cada vez más a la primaria o básica. • Ahora, el currículo es menos especializado; se tiende a formar y a reclutar a los profesores de educación secundaria de modo cada vez más parecido al de los maestros de educación primaria. • Y el origen del alumnado y la práctica pedagógica también se aproximan siempre que haya una proporción destacable del grupo de edad inscrita en la escuela secundaria. Todo ello, por supuesto, ha de interpretarse en términos de democratización de la educación. Así, en los países más pobres de África, Oriente Medio, América Latina y ciertas regiones de Asia, la reforma de la educación secundaria está pasando a formar parte de las políticas de “Educación para Todos”. Esto incrementa la presión sobre el presupuesto disponible para educación en un contexto fiscal ya muy limitado. El proceso de globalización, el énfasis en las nuevas competencias clave y la creciente importancia del conocimiento como fuerza impulsora del desarrollo económico están ejerciendo una presión adicional sobre los gobiernos para que modernicen y reformen sus sistemas de educación secundaria. Además, la realización práctica de la democracia exige que los ciudadanos estén dotados de valores y actitudes que les permitan desempeñar un papel activo en sus comunidades. Junto con su contribución al crecimiento económico y al desarrollo del capital social, la educación secundaria también es fundamental en cuanto a su contribución tanto a la educación primaria como a la superior. La educación secundaria es el vértice de la articulación entre diferentes niveles educativos, así como entre la escolarización y el mercado laboral; al desempeñar ese papel articulador, puede presentarse como un conjunto de itinerarios para el progreso y el avance del alumnado o, por el contrario, como el principal obstáculo que impide la expansión equitativa de las oportunidades educativas. El tipo específico de articulación entre la educación primaria y la secundaria y después, entre ésta y la superior, define y representa la función, características y prioridades globales del sistema escolar de cualquier país. Mientras que las políticas de EPT sitúan de facto a la educación secundaria inferior en el ámbito de la educación básica –y obligatoria–, el énfasis en la necesidad de aumentar el número de graduados de secundaria aptos para el ingreso en la educación superior reintroduce y revalúa la tradicional función preparatoria de las escuelas secundarias superiores. Sobre todo en los países de renta baja, las opciones políticas en educación secundaria son muy diferentes para la secundaria inferior y la superior. Así, la doble cara de la educación secundaria –y su ambigüedad y complejidad políticas– se hace más visible a medida que los sistemas educativos crecen y se expanden. Los retos de la educación secundaria varían según los países. Sin menospreciar el gran progreso realizado en las últimas décadas en el mundo desarrollado, la educación secundaria continúa siendo un obstáculo para la expansión del logro educativo en el
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mundo. En la mayoría de los países, la desigualdad de acceso a una educación secundaria de calidad constituye uno de los obstáculos más importantes para el desarrollo humano, el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Aunque ha disminuido la distancia entre países ricos y pobres con respecto a la proporción de la población que ha completado al menos la educación primaria, la distancia en cuanto a la proporción de la población con educación secundaria ha aumentado en los últimos cuarenta años. A los países del África subsahariana, junto con otros de renta baja, se les presenta el mayor desafío. Esos países tienen que hacer frente a una población en rápido aumento que ejerce una presión importante sobre los servicios de educación básica; es probable que un número importante de estos países tengan serias dificultades para poder conseguir el objetivo de una educación básica de calidad a todos los niños en edad escolar en el 2015. Además, la pandemia del SIDA está acabando con el profesorado y debilitando todo el entramado educativo en la sociedad. Los países de renta media y en transición –en particular los de Europa oriental, América Latina y Asia oriental– ya han alcanzado un nivel elevado de participación en educación secundaria. Sus tres retos principales son la mejora de la calidad, la relevancia y la eficiencia, con el fin de alinear mejor la educación con la democracia y las sociedades abiertas y de responder a las exigencias rápidamente cambiantes de unas economías cada vez más globalizadas.
FINALIDAD Y MENSAJES DEL INFORME DEL BANCO MUNDIAL La finalidad del informe de 2005 sobre la educación secundaria, del Banco Mundial, es proponer alternativas políticas para apoyar a los países en desarrollo y transición en la adaptación de sus sistemas de educación secundaria a las demandas que se derivan de la exitosa expansión de la educación primaria, y de los retos socioeconómicos que plantean la globalización y la economía basada en el conocimiento. Pese a la importancia de estos temas, el Banco Mundial no había emitido hasta ahora un informe de política sobre la educación secundaria. La necesidad de contar con un mayor acervo analítico sobre la educación secundaria ha sido una sentida necesidad por un largo tiempo. Tras el énfasis sustancial brindado a la educación primaria y terciaria, han llegado el momento y la oportunidad de abordar el tratamiento de la educación secundaria, la cual constituye el eslabón faltante. La Estrategia para el Sector de la Educación de 1999 del Banco Mundial reflexionaba ya sobre una concepción más integral de la educación, incluyendo la necesidad de abordar muchos de los aspectos relacionados con la educación secundaria. La actualización de la estrategia de 2005 confirmó la necesidad de adoptar un enfoque amplio del sector, y de integrar la educación al contexto de los países.
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La preparación de este informe involucró un extenso proceso de consultas que se inició con la creación de un panel de asesoría externa conformado por seis expertos internacionales en educación secundaria del más alto nivel. Tanto el personal del Banco Mundial, apostado en todas las regiones del mundo, como los colegas de otros organismos internacionales y las contrapartes en los ministerios de Educación, contribuyeron a esta labor a través de reuniones ad hoc y del intercambio de comunicaciones escritas. Este proceso de consultas se complementó con una igualmente extensa revisión de la bibliografía existente sobre la materia y la preparación de documentos informativos, todo lo cual configuró un formidable cúmulo de información para la elaboración de este informe. El informe articula las cuestiones clave que afronta la educación secundaria en el siglo XXI y, sobre la base de la experiencia global, presenta un marco de referencia para facilitar el diálogo político y la toma de decisiones para expandir, reformar y transformar los sistemas de educación secundaria. El informe se centra en los seis mensajes principales que siguen: 1. La educación secundaria surge con una misión propia, que combina las peculiaridades políticas de ser al mismo tiempo terminal y preparatoria, obligatoria y postobligatoria, uniforme y diversa (capítulos 1 y 2). • La educación primaria ya no es suficiente para los jóvenes de todo el mundo. La educación secundaria proporciona un conjunto específico de competencias y habilidades que permite que los estudiantes participen en la sociedad del conocimiento: contribuye decisivamente también a la cohesión social y a la participación ciudadana, al aumentar la tendencia de las personas a la confianza y a la tolerancia, facilitando, de ese modo, la inclusión de los jóvenes como miembros activos de la sociedad. • Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en materia de educación sólo pueden lograrse con políticas decididas en materia de educación posbásica y postobligatoria. De hecho, la expansión de la educación secundaria crea un poderoso incentivo para que los estudiantes terminen la educación primaria. Además, la creciente participación de las mujeres en la educación secundaria está positivamente relacionada con reducciones significativas de las tasas de mortalidad infantil. • La educación secundaria tiene un papel especial en la prevención del VIH/SIDA en los países afectados, a causa de su especial función de equipar a los jóvenes con una mayor capacidad de procesar información y de conducir a cambios en su conducta a largo plazo. • La demanda de una educación secundaria de calidad está aumentando en todos los países. Sin embargo, resulta particularmente difícil alcanzar consenso
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político en torno a la reforma de la educación secundaria, en parte porque los grupos de interés defensores de este subsector son débiles o no existen en la mayor parte de los países (a diferencia de lo que ocurre con la educación primaria y la superior). 2. Los desafíos paralelos de la educación secundaria en todo el mundo son la extensión de la igualdad de acceso y la mejora de la calidad para garantizar la relevancia. • En la actualidad, los países en vía de desarrollo están invirtiendo más en educación secundaria de lo que hicieran en el pasado los países desarrollados cuando tenían niveles similares de renta. Sin embargo, la distancia entre naciones ricas y pobres, tanto en relación con la cobertura como con la calidad, continúa aumentando. • La fórmula utilizada en el pasado para extender el acceso a la educación primaria no es necesariamente aplicable a la educación secundaria en la actualidad. El acceso a esta última no puede extenderse sin cambios importantes en la prestación del servicio y sin abordar simultáneamente las dimensiones de la calidad y la relevancia. Además, la extensión del acceso sólo puede llevarse a cabo si se reducen drásticamente ciertas deficiencias significativas, como las elevadas tasas de repetición y de abandono en los niveles primario y secundario inferior. • No hay una fórmula única, mejor que las demás, para extender la educación secundaria; hacen falta estrategias múltiples y simultáneas para atender a una población escolar cada vez más heterogénea. • En los países que han conseguido una expansión rápida y sostenible de la educación secundaria, la inversión en su democratización siempre ha ido de la mano de políticas de “apoyo extra” para llegar a la población adulta que sólo contaba con una educación primaria. • Suele darse por sentado que la expansión rápida de la educación secundaria tiene un coste en el plano de la calidad. La calidad, definida como la diversidad de respuestas institucionales a un conjunto creciente de exigencias individuales, constituye el gran reto a largo plazo de este nivel educativo en todos los países. • Las evidencias de la relación entre la educación y el crecimiento económico indican la importancia de una ampliación equilibrada del acceso a una educación de calidad. Lo primero debe ser garantizar la cobertura universal y la calidad de la educación primaria básica, pero es preciso un esfuerzo simultáneo y sostenido para extender la secundaria y la superior. • La expansión incontrolada y desequilibrada de la educación secundaria puede llevar a una desigualdad creciente en los planos social, de género y étnico. Un objetivo político clave es garantizar un mejor acceso a la educación secundaria
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de calidad a los estratos de la sociedad excluidos a causa de la pobreza, la etnia, el género y otros factores. 3. En el contexto de la sociedad del conocimiento, la evolución de los patrones de empleo está llevando a enfoques radicalmente nuevos en el modo de seleccionar, organizar y secuenciar el currículo de secundaria. • Aunque los países muestren diferentes tendencias en cuanto a la oferta y los salarios de trabajadores con educación secundaria, hay evidencia de una demanda creciente de trabajadores cada vez más cualificados, lo cual refleja un cambio tecnológico condicionado por las competencias. • La reforma curricular de la educación secundaria del siglo XXI está priorizando destrezas y competencias que trascienden la tradicional división y dicotomía entre educación general y formación profesional. Por consiguiente, la frontera entre los currículos general y profesional tiende a desvanecerse, y el hasta ahora difícil equilibrio entre la educación general y la profesional en el nivel secundario está alcanzando un punto de compromiso y, en cierto modo, está quedando superado. • Hay un desajuste entre lo que se está enseñando en las escuelas secundarias y los conocimientos y habilidades que necesitan las personas y los países para ser competitivos. Para superar, en parte, esta discrepancia, han ido cobrando relevancia social y económica nuevas asignaturas y tipos de saberes, que compiten por ocupar un lugar en el currículo de secundaria. El reto consiste en encontrar las mejores alternativas para enriquecerlo sin agravar la proverbial sobrecarga que sufre este currículo. • Las tecnologías de información y comunicación (TIC) ofrecen nuevas vías de expansión del acceso a una educación secundaria de calidad y pueden utilizarse como palanca para la reforma y la innovación curriculares. Sin embargo, también pueden desencadenar nuevas formas de desigualdad, como muestra la creciente “brecha digital” que existe en muchos países. 4. Un profesorado de elevada calidad y motivación es fundamental para que las reformas de la educación secundaria tengan éxito. • Hay un profundo desajuste entre las necesidades de aprendizaje, competencias y habilidades que requieren los estudiantes en la sociedad del conocimiento y las competencias docentes con que cuentan los profesores de secundaria, tras su paso por los centros de formación del profesorado y los programas de formación permanente. • No hay fórmulas mágicas baratas para la formación de un profesorado de calidad. La formación inicial de los profesores de secundaria continúa siendo vital.
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Sin embargo, se ha demostrado que la formación centrada en la escuela y el apoyo de mentores a los profesores principiantes es más eficaz y más barata que la formación inicial tradicional con respecto a las competencias docentes fundamentales. Dependiendo del contexto, un cierto cambio en la asignación de recursos, desde la formación inicial tradicional hasta la formación en servicio en las mismas escuelas, podría conducir a resultados muy positivos. • La escasez de profesorado influye negativamente en la calidad de la educación y es un obstáculo para extender el acceso a la educación secundaria. Este problema se complica gravemente en los países afectados por el SIDA, que están sufriendo una pérdida masiva de profesorado. • Se necesitan políticas globales de incentivos para atraer y retener a docentes de gran calidad; esas políticas deben tener en cuenta las cuestiones de desarrollo profesional, asignación del profesorado, tamaño de los grupos clase, y los sistemas de evaluación y rendición de cuentas. 5. Deben considerarse múltiples fuentes de financiación y de mejora de la eficiencia para cubrir las importantes inversiones necesarias en la ampliación del acceso a la educación secundaria y la mejora de su calidad. • Muchos países en vía de desarrollo tendrán graves problemas para hacer frente a la carga financiera que conlleva la extensión del acceso a la educación secundaria y la mejora de su calidad. Estos países tendrán que poner en práctica políticas para complementar la financiación de la oferta con mecanismos de financiación de la demanda. • Se prevé que los gobiernos hagan aportes fundamentales para financiar la fase obligatoria de la educación secundaria, mientras que las familias y las comunidades tendrán que desempeñar un papel más activo en la financiación de la fase postobligatoria. Las alianzas entre iniciativa pública y privada pueden desempeñar un importante papel para democratizar la educación secundaria. • Los mecanismos de financiación de la demanda –como las ayudas y las becas– son a veces la mejor y la única manera de atraer y retener en la educación secundaria a niños y niñas de familias pobres y de comunidades minoritarias. Se ha demostrado el valor de este enfoque en la promoción de la educación de las niñas. • Los países que han tenido éxito en la ampliación de la matrícula en educación secundaria en las dos últimas décadas se caracterizan por sus equilibradas proporciones de gasto por alumno en los tres niveles del sistema educativo (primario, secundario y superior): el gasto por alumno de secundaria sólo era, en promedio, 1,4 veces más elevado que el gasto por alumno de primaria, y el gasto por alumno de superior sólo era, a su vez, unas 3 veces más elevado que
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el gasto por alumno de secundaria. En cambio, en los países menos exitosos, estas proporciones eran 2,6 y 9, respectivamente. • Los esfuerzos de los sectores público y privado de los países en desarrollo necesitan el complemento de la colaboración de agencias multilaterales y bilaterales. Los países pueden acceder también a fuentes multilaterales de financiación de la educación sobre el VIH/SIDA, gracias al impacto potencial de la educación secundaria en la prevención de esta enfermedad. 6. Las modalidades tradicionales de intervención estatal y de administración pública han de reformarse con el fin de promover la prestación de un servicio de educación secundaria de alta calidad. • Para lograr resultados educativos alentadores, las escuelas de educación secundaria necesitan alejarse del “modelo fabril para producir educación”, en el cual los jóvenes adolescentes son colocados en una banda transportadora y movilizados de un profesor a otro, para ser rociados con materiales de disciplinas inconexas impartidas en seis o más lecciones al día. Crear un entorno de enseñanza y aprendizaje que rompa este patrón es la verdadera misión de las administraciones de las escuelas de educación secundaria. • Los significativos cambios en las condiciones económicas y políticas que enmarcan la acción de los gobiernos han dado lugar a nuevas formas de relación entre el Estado, las comunidades y los mercados en la provisión de educación secundaria. Estos cambios en modo alguno han hecho menos significativa la presencia del Estado en la educación secundaria. En efecto, es cada vez más necesario que los gobiernos desempeñen un papel central en la dirección, la supervisión y el apoyo a la prestación del servicio para garantizar la equidad y la calidad de la educación secundaria. • Unos objetivos claros y alcanzables y un sistema transparente de incentivos y de mecanismos de rendición de cuentas ayudan a mejorar la prestación del servicio de educación secundaria. A diferencia de los mecanismos del pasado, que eran de carácter preceptivo, los actuales tienden más bien a establecer las metas y a orientar.
PARTICIPACIÓN EN Y ASISTENCIA A LA EDUCACIÓN SECUNDARIA POR PARTE DEL BANCO MUNDIAL Durante los últimos decenios, la estrategia de educación del Banco Mundial ha prestado menos atención a la educación secundaria que a la primaria y a la superior. Si acaso, se consideraba que la educación secundaria sólo constituía una prioridad en los países de renta media, habida cuenta de que ya habían conseguido el acceso uni-
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versal a la primaria. En 1995, se produjo un giro considerable en esta tendencia, que venía de lejos, cuando el objetivo estratégico pasó de ser la educación “primaria” a la “básica”, que en muchos casos incluía los cursos inferiores de la escuela secundaria. En los países de renta baja y en algunos de renta media, a esto se sumaron los esfuerzos para conseguir que la Educación para Todos formara parte de los ODM. Esto ha terminado suponiendo un cambio importante en el enfoque de la educación secundaria: como extensión y elevación de la educación primaria y básica, más que como preparación de una élite para el acceso a la educación superior. Desde mediados de la década de los años noventa diversos factores han provocado un acelerado incremento en la proporción de créditos otorgados para la educación secundaria en general. Uno de éstos ha sido la demanda creciente de cupos para la educación secundaria, como resultado de las crecientes tasas de graduación en la educación primaria. Otro factor, sobre todo en los países de renta baja, ha sido el reto de proveer financiación equitativa y sostenible para la educación secundaria, lo cual implica el diseño de nuevas estructuras y reglamentaciones que puedan solventar la demanda creciente de educación secundaria básica y superior. Un tercer factor es la revaluación del papel que cumple la educación secundaria en el desarrollo económico y social, en un entorno definido por las nuevas demandas del mercado laboral derivadas de la creciente presión por lograr una mayor competitividad y por los cambios registrados en los sitios de trabajo, inducidos por las rápidas transformaciones tecnológicas. El último factor lo constituyen los esfuerzos para fortalecer la potencial contribución de la educación secundaria en la prevención del VIH/SIDA, a través de los préstamos para la educación y del Programa multinacional de lucha contra el SIDA (MAP). Las principales áreas de apoyo a proyectos de educación secundaria del Banco Mundial pueden agruparse en seis categorías (Banco Mundial 2004b): a) ampliar el acceso y absorber la demanda creciente que se está experimentado como resultado del progreso en los ODM de educación y en las políticas de educación para todos (EPT); b) aliviar la pobreza y promover la equidad; c) apoyar la equidad de género en el acceso; d) priorizar el mejoramiento en la calidad; e) rehabilitar las instalaciones físicas; y, f) mejorar la eficiencia y la gestión de la educación secundaria. Los proyectos de educación secundaria que el Banco Mundial ha apoyado (listados en el cuadro J.1 del apéndice J) han tenido un mal desempeño relativo en los países de renta baja. Las evaluaciones han atribuido estos resultados a factores tales como la excesiva complejidad de los proyectos en relación con las capacidades para su implementación, la insuficiente atención prestada a las demandas sociales y del mercado laboral, y el incremento de los costos recurrentes. Estas debilidades reflejan la necesidad de desarrollar más análisis en cada país para adecuar las estrategias a las condiciones específicas de los países. Las lecciones de los proyectos de educación secundaria en la década de los años noventa sugieren que se debe prestar mayor atención a la capacidad de
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implementación y a la estructuración realista por etapas, así como a la adecuada secuenciación de las intervenciones (Banco Mundial 2004b).
LINEAMENTOS PARA EL FUTURO APOYO DEL BANCO MUNDIAL El futuro apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria debería consistir en el desarrollo de actividades entrelazadas y complementarias que incluyan los préstamos, la asistencia financiera a proyectos piloto, el trabajo analítico, la promoción de alianzas globales y la evaluación sistémica de los programas y proyectos. El Banco Mundial debería incrementar su apoyo para la expansión y la democratización de la educación secundaria de alta calidad, junto con el apoyo continuado a la prestación universal de una educación primaria y básica de alta calidad. Los futuros préstamos deberán basarse en un profundo análisis de las condiciones de cada país y acompañarse de procesos sistémicos de consulta que redunden en una mejor comprensión de la dirección donde la economía y las instituciones sociales de un país se están moviendo. África constituye un ejemplo del tipo de trabajo que debe desarrollarse. Allí el Banco Mundial se ha asociado con los países africanos y otros donantes en la llamada Iniciativa de Educación Secundaria en África (SEIA). Este estudio plurianual (2002-2006) está dirigido a contribuir al debate sobre la educación secundaria en África y para apoyar a los países a desarrollar estrategias nacionales sostenibles para incrementar el acceso y mejorar la calidad. (Véase el sitio Web oficial de SEIA, www.worldbank.org/afr/ seia). Algunas de las principales áreas para el análisis y la investigación que merecen mayor atención son: • Los vínculos institucionales existentes entre las instituciones del mercado laboral y las escuelas de educación secundaria, prestando especial atención a los temas relacionados con la transición de la escuela hacia el trabajo y al empleo juvenil. • El impacto, en un país determinado, de la expansión y del mejoramiento de la calidad de la educación secundaria sobre la productividad y el aprovechamiento de nuevas tecnologías. • La naturaleza de los obstáculos en la educación secundaria y la manera en que condicionan la prestación y los resultados de la educación en muchos países desarrollados. • Establecer puntos de referencia para los sistemas de educación secundaria alrededor de las dimensiones relacionadas con la eficiencia, la eficacia, la organización y la gestión.
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• Las aspiraciones y las demandas educativas de la gente joven, con miras a hacer que la educación secundaria sea más relevante para sus necesidades y los motive a continuar en y a graduarse de la educación secundaria.
ESTRUCTURA
DEL INFORME
El capítulo 1 de este informe presenta, de manera esquemática, el trasfondo histórico de la educación secundaria, analizando la forma como las condiciones socioculturales y económicas determinan su alcance y estructura, y poniendo de relieve la paradoja política de la educación secundaria. A continuación, el capítulo 2 examina los beneficios directos y las externalidades que afectan la educación secundaria; el capítulo 3 describe la magnitud de los desafíos que enfrentan los países en desarrollo para mejorar la calidad y la relevancia de la educación secundaria; y el capítulo 4 propone un marco analítico dirigido a contribuir en la identificación de los principales factores socioeconómicos que determinan las respuestas a los desafíos. El capítulo 5 aborda el tratamiento de las respuestas a los desafíos paralelos de ampliar el acceso y de mejorar la calidad de la educación secundaria mediante la presentación de las nuevas formas en que el conocimiento curricular está siendo seleccionado, organizado y secuenciado, así como el papel cambiante de las políticas de seguimiento y de evaluación. El capítulo 6 examina las respuestas brindadas desde la perspectiva de la profesión docente, incluyendo los temas relacionados con la formación docente y el desarrollo profesional, la contratación y su utilización. También evalúa las promesas y los peligros potenciales vinculados con el uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en las escuelas de educación secundaria. El capítulo 7 explora las opciones existentes para lograr una mayor y más sostenible financiación de la educación secundaria, concentrándose en las características que hacen de la financiación para este nivel un problema algo diferente al de la financiación de la educación primaria o de la terciaria. El capítulo 8 explora los temas de la gobernabilidad, analizando cómo las relaciones entre el centro (gobierno nacional y provincial) y el nivel local (autoridades locales y escuelas) están siendo redefinidas con el fin de responder a los desafíos paralelos, y examinando las características organizativas fundamentales de las escuelas de educación secundaria eficaces. Finalmente, el Epílogo argumenta que la tarea de ampliar el acceso y de mejorar la calidad de la educación secundaria demanda una transformación radical de las políticas y de las prácticas institucionales; hacer más de lo mismo no es la manera de enfrentar efectivamente los desafíos paralelos. Los apéndices presentan información adicional sobre la educación secundaria, examinan algunos temas seleccionados con mayor profundidad y reseñan la participación del Banco Mundial en la asistencia a la educación secundaria.
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ACRÓNIMOS Y NOTAS INFORMATIVAS
EdStats EMIS EPT FIDE IAEP IALS IBE IFT IIEP IPG IRI LEO LEP NAEP NRC OCDE ODM OED ONG PIB PIDE PISA SIDA SMC TIC Timss TMB TVET UIS
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Estadísticas de Educación Sistema de Administración de la Información de Educación Educación para Todos Economías Plenamente Basadas en la Inversión Evaluación Internacional del Progreso Educativo Encuesta Internacional de Alfabetización de Adultos Oficina Internacional de Educación Iniciativa de Vía Rápida Instituto Internacional para el Planeamiento de la Educación Índice de Paridad de Géneros Instrucción por Radio Interactiva Ley de Educación Obligatoria (China) Sociedades Locales de Educación Evaluación Nacional del Progreso Educativo Consejo Nacional de Investigación (Estados Unidos) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Objetivos de Desarrollo del Milenio Departamento de Evaluación de Operaciones (Banco Mundial) Organización No Gubernamental Producto Interno Bruto Economías Parcialmente Basadas en la Inversión Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida Comité para la Administración de la Escuela Tecnologías de Información y Comunicación Estudio Internacional de Tendencias en Matemática y Ciencias Tasa de Matrícula Bruta Educación y Entrenamiento Técnico y Vocacional Instituto para las Estadísticas de Unesco
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Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura VIH Virus de Inmunodeficiencia Humana A lo largo de este libro, se emplean las definiciones, generalmente aceptadas, de la en materia de educación. La educación básica consiste de seis años de educación primaria y tres o cuatro años de educación secundaria inferior o de primer ciclo. La educación secundaria se divide normalmente en dos ciclos: inferior (generalmente con una duración de tres a cuatro años) y superior (generalmente de dos a cuatro años). El capítulo 2 presenta información más detallada sobre los modelos alternativos de estructuración de la educación secundaria. Todas las cantidades están expresadas en dólares de los Estados Unidos a menos que se indique lo contrario. Un billón son mil millones. OCDE
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CAPÍTULO 1 LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA: DE ESLABÓN MÁS DÉBIL A PIEDRA ANGULAR
Los sistemas de educación secundaria difieren más por sus tradiciones históricas (especialmente el legado colonial) que por sus niveles de desarrollo o nivel de expansión educativa per se... Los diseños curriculares... están menos afectados por el desarrollo económico, las fuerzas políticas, y el grado de expansión educativa nacional, que por las corrientes de historia mundial y la posición de cada nación en esa historia. Kamens, Meyer y Benavot (1996), p. 138
Uno de los principales desafíos que enfrentan los países, en todo el mundo, es preparar a sus jóvenes para transformarse en ciudadanos activos, capaces de encontrar empleo en mercados laborales altamente dinámicos, y de manejar y responder al cambio durante el resto de su vida. Los países necesitan afrontar este desafío con respuestas que sean apropiadas a sus capacidades y objetivos de desarrollo a largo plazo. En este contexto, la educación secundaria asume especial trascendencia. Este capítulo describe el desarrollo histórico de la educación secundaria; examina cómo las realidades socioculturales y económicas de los países generan diferencias en la definición y la organización estructural del nivel secundario; y destaca la paradoja que en términos de política implica la educación secundaria.
EL
TRASFONDO HISTÓRICO
El trasfondo histórico de la educación secundaria es de gran relevancia para el marco analítico de este informe. Los patrones históricos, más que ningún otro factor, explican la variación internacional en el currículo de educación secundaria (Kamens, Meyer y Benavot, 1996). La influencia de las fuerzas históricas continúa moldeando los modelos, estructuras institucionales y el currículo de educación secundaria. Históricamente, en los países más desarrollados la educación secundaria era subsidiaria de la educación superior. Esta relación ha condicionado las políticas, la elec-
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ción de proveedores, las decisiones curriculares, la vinculación y la formación de profesores, la evaluación, la acreditación y la certificación. En el mundo en desarrollo las escuelas secundarias han sido el sector olvidado del ámbito educativo. En muchos países, el poder de las élites ha garantizado que la educación terciaria reciba una generosa proporción del financiamiento. De manera similar, el interés de la comunidad internacional del desarrollo por la expansión de la educación primaria, desde los setenta, ha persuadido a los gobiernos de los países en desarrollo a dirigir sustanciales recursos a las etapas iniciales de escolaridad. La educación secundaria, mientras tanto, y a pesar de su potencial papel como vínculo entre primaria y terciaria, se ha visto descuidada (Bloom, 2003). Arriesgando simplificar en exceso, se puede decir que en los países más desarrollados y en algunas de sus colonias más antiguas, los sistemas de educación pública se construyeron comenzando por el techo y terminando en los cimientos. Es decir, primero se fundaron universidades, a partir del siglo XII; luego, desde los siglos XV y XVI, se establecieron las escuelas secundarias; y, finalmente, bien entrado el siglo XIX, se crearon las escuelas primarias públicas. Históricamente, la educación secundaria estaba al servicio de las universidades y su misión consistía en preparar a los estudiantes para los estudios superiores. Así, el currículo de las escuelas secundarias se construyó en torno a la enseñanza del latín, lenguaje de instrucción en las universidades. Esto explica los nombres originales que en muchos países se les dio a las escuelas secundarias, tales como escuelas de gramática, gimnasios (aún usados en Alemania, Austria y en algunos países de Europa central y oriental), y escuelas de latinidad. Más tarde, la educación secundaria comenzó a emerger como un sector distinto, visto como medio fundamental para la formación de las clases administrativas de los nuevos estados nacionales. La nueva escuela secundaria comenzó a tomar forma con la Revolución Francesa y, a nivel internacional, con las revoluciones burguesas de la primera mitad del siglo XIX. (La experiencia del Reino Unido fue algo diferente, pero allí también las escuelas se vincularon con la educación de la emergente burguesía industrial.) Para fines del siglo XIX ya era posible hablar de una escuela secundaria moderna, en parte de naturaleza terminal y que presentaba un proceso de segmentación en trayectorias formativas alternativas, esto es, académica, vocacional y general. En el siglo XX, tanto las políticas educativas de Estados Unidos como de la Unión Soviética generaron modelos de educación secundaria dirigidos a la creación de sistemas masivos que enfatizaban el acceso abierto y la cobertura universal. Después de 1945, las que después se llamarían escuelas secundarias comprensivas, comenzaron a expandirse desde el Norte al Sur de Europa. En las escuelas comprensivas todos los estudiantes recibían educación secundaria en una única institución, sobre la base de un currículo común, y eran en todo caso canalizados por medio de materias electivas. Esto contrasta con situaciones en las que los estudiantes son encaminados y agrupados sobre la base de habilidad académica o por elección en el momento de ingresar a
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la educación secundaria. Al mismo tiempo, la formación profesional secundaria se desarrollaba rápidamente en la Europa oriental. Llegados los sesenta y setenta, la educación secundaria se encontraba de hecho vinculada más con la educación primaria que con la terciaria. La expansión de la educación obligatoria había cambiado completamente el concepto, así como la duración, de la educación básica, al punto que ésta ya incluía normalmente la educación secundaria inferior.1 Un nivel promedio creciente de escolaridad era visto como un objetivo importante y como una medida del éxito de las reformas educativas. Muchos otros países han abrazado la meta de extender y expandir la noción de educación básica para incluir mucho de lo que solía ser una educación secundaria elitista y de acceso restringido.
El modelo de Estados Unidos para la expansión de la educación secundaria El desarrollo de una nueva economía, a comienzos del siglo XX, aumentó la demanda de un grupo pequeño de científicos e ingenieros, de una mayor fuerza de trabajo de burócratas y administradores públicos y, lo más importante, de mano de obra calificada y educada. En 1900, emergió en Estados Unidos la noción de que la escuela podía aumentar la productividad de los empleados de oficina, de los trabajadores en los talleres, e incluso de los granjeros (Goldin, 2001). Ello generó un cambio en las políticas educativas consistente con el cambio de énfasis desde capital físico a humano. Goldin (2001) argumenta que la gran expansión de la educación secundaria en Estados Unidos, que tuvo lugar 40 o 50 años antes (dos generaciones completas) de la correspondiente expansión en los países europeos, se debió a un modelo que suponía un abrupto abandono de la tradición europea de educación secundaria. Este modelo americano poseía un número de virtudes: la provisión y el financiamiento públicos; un sistema abierto y permisivo (no selectivo, sin especialización temprana o segregación académica); un currículo académico y sin embargo práctico; un gran número de distritos escolares pequeños y fiscalmente independientes; y el control secular de las escuelas y de su financiamiento. Los críticos sostienen que estas virtudes han venido a restringir en lugar de favorecer el avance de la educación. Este juicio se encuentra en el centro del debate actual. El financiamiento y la provisión públicos se estiman insuficientes y, por tanto, se están introduciendo sistemas de vouchers y el financiamiento público de proveedores privados. Un sistema abierto y permisivo sin separación de los alumnos en las etapas
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La educación básica en muchos países incluye la primaria y la secundaria inferior. La duración de la educación básica varía de 5 a 9 años.
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iniciales se consideraba equitativo y no elitista, pero algunos lo consideran ahora carente de estándares y transparencia. Y aunque una educación general y académica para todos puede aumentar la flexibilidad, podría en la práctica ser responsable de haber dejado a muchos rezagados y haber también contribuido a empeorar las crecientes desigualdades a partir de los años ochenta. Finalmente, aun cuando un sistema descentralizado de distritos fiscales independientes y pequeños que compiten por los residentes pudo haber fomentado la inversión en educación, ahora el sistema se percibe como una fuente de serias desigualdades en el financiamiento.
Los patrones europeos de expansión de la educación secundaria En marcado contraste con Estados Unidos, en los países europeos transcurrió casi medio siglo entre el acceso gratuito, generalizado y obligatorio a la educación primaria, y la apertura a toda la sociedad de la educación secundaria. En 1945, algunos países, tales como Francia, Irlanda y España, matriculaban a una relativamente pequeña proporción del grupo de edad relevante en educación secundaria. Aunque las tasas de participación eran algo más altas en, por ejemplo, Suecia y el Reino Unido, eran de todos modos inferiores a 50%. La educación secundaria era elitista y percibida como de alta calidad. La capacidad de obtener empleo de los graduados no era un problema, dada la exclusiva función del sistema de preparar a los graduados para la universidad y, luego, para carreras de alto rango en la administración pública. Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, los países europeos comenzaron a darse cuenta de que se encontraban rezagados en desarrollo de capital humano en comparación con Estados Unidos. La expansión del liderazgo de Estados Unidos en el ámbito global aumentó aún más la influencia de sus políticas educativas. Los instrumentos de selección, tales como los legendarios exámenes 11+, comenzaron a ser seriamente cuestionados. La credibilidad del sistema y la confianza del público en él comenzaron a declinar. Las necesidades del mercado laboral, junto con una fuerte demanda social de mayor democratización, evidenciaron que la existencia de escuelas secundarias restringidas y elitistas significaba una pérdida de talento que ningún país podía sostener. Esto condujo a reformas radicales y comprensivas de la educación secundaria; primero, en los países nórdicos, luego, en el Reino Unido y Francia y, más tarde, en Italia, Portugal y España. En los ochenta, una ola generalizada de críticas al modelo de escuelas secundarias comprensivas llevó a la devaluación política de estas escuelas en Estados Unidos y Europa. Se comenzó a ver las reformas comprensivas como puramente ideológicas y promotoras de un modelo de excesiva intervención estatal en la educación. El carácter permisivo de las escuelas comprensivas, se pensaba, generaría un declive generalizado en los estándares académicos, la pérdida del control de las élites sobre las universidades, y la brecha en el monopolio ejercido hasta entonces por una arraigada clase
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académica. Los sectores más progresistas criticaron a las escuelas comprensivas por crear un sistema interno de selección, por medio de materias electivas, que tendía a reproducir las desigualdades. En varios países europeos, se sentía que las alternativas privadas de élite a las escuelas secundarias públicas estaban siendo fortalecidas, especialmente cuando se legalizó su financiamiento público. Y se percibía también un creciente riesgo de que las escuelas secundarias estuvieran creando entre los jóvenes expectativas educativas y de empleo que no pudieran satisfacerse. Quienes sostenían este concepto obtuvieron un buen argumento en su favor cuando, a fines de los ochenta, el desempleo juvenil se disparó súbitamente en la mayor parte de los países europeos. Además, los críticos culpaban a las escuelas comprensivas de una aguda segmentación y estratificación de la educación superior, y de la restricción en la admisión a ciertas carreras.
Los patrones asiáticos de expansión de la educación secundaria A partir de 1945, la educación primaria y secundaria recibió gran atención en Asia oriental, e importantes inversiones públicas se realizaron en estos niveles. Mundle (1998) discute las políticas adoptadas por las economías más avanzadas de Japón, la República de Corea, Singapur y Taiwán (China), para aumentar el acceso a la educación y mejorar su calidad. Una manera de hacerlo consistió en concentrarse en la formación profesional en la secundaria superior hasta que los ingresos per cápita alcanzaran un nivel de poco más o menos US$8.000 (de 1992) y, sólo entonces, favorecer un currículo más general. Sin embargo, en algunos de los países de Asia oriental, incluso con menores niveles de ingreso, la proporción de la formación profesional en la matrícula de secundaria nunca alcanzó un 50% (Gill, Fluitman y Dar, 2000). Los países de Asia oriental que lideraron la expansión de la educación secundaria a través de una alta inversión pública recibieron grandes dividendos (McMahon, 1998). La amplia base de capital humano fue de crucial importancia para el vigoroso crecimiento económico de las economías de alto rendimiento de Asia, lideradas por Japón. La rápida acumulación de capital humano redujo la desigualdad en la distribución del ingreso al aumentar la abundancia relativa de trabajadores educados, reduciendo así las rentas de escasez asociadas con habilidades cognitivas (Banco Mundial, 1993, 349). La educación básica en estas economías está fuertemente orientada hacia la adquisición de habilidades generales, mientras que la educación postsecundaria tiende a enfatizar las habilidades profesionales. A pesar de sus extraordinarios logros, la opinión pública en Asia oriental, tal como en Europa y Estados Unidos, se encuentra cada vez más descontenta con el sistema de educación secundaria. En la República de Corea y Japón, por ejemplo, se ha cuestionado la calidad de las escuelas. Se siente que las escuelas no están produciendo ciertas habilidades no cognitivas, tales como creatividad, espontaneidad, flexibilidad,
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e iniciativa empresarial; habilidades altamente demandadas en el sector productivo (Cave, 2001). La inquietud con el aprendizaje mecánico, asociado con los exámenes nacionales de entrada a la educación superior, ha sido una de las principales razones detrás de las reformas educativas en muchos países de Asia oriental; en China, en años recientes, más de 10 provincias han revisado sus exámenes de ingreso a la educación superior.
LA DEFINICIÓN Y LOS MODELOS ESTRUCTURALES DE
LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA
Los términos más comunes usados para designar las fases principales de la educación no universitaria son primaria, secundaria inferior y secundaria superior. La educación primaria comienza entre los 5 y 7 años de edad y es obligatoria; la educación secundaria inferior comienza entre los 10 y 14 años de edad y es obligatoria en la mayoría de los países; y la educación secundaria superior comienza entre los 14 y 16 años de edad y generalmente no es obligatoria.2 Una definición amplia de la educación secundaria incluye la educación secundaria general (niveles inferior y superior) y la formación profesional, comenzando a nivel de secundaria superior, que ofrece oportunidades para la especialización. En algunos países, el nivel secundario inferior se considera parte de la educación básica y obligatoria, y se clasifica, para propósitos de política, junto con la educación primaria. Aunque en algunos países las diferencias entre la educación secundaria general y la profesional se están desvaneciendo, en muchos países en desarrollo la bifurcación se encuentra bien arraigada. La educación secundaria inferior se divide, además, en una fase comprensiva y una fase selectiva, cuando los estudiantes son situados en escuelas especializadas sobre la base de habilidades o aptitudes percibidas. La educación secundaria superior en la mayoría de los países no es obligatoria y, normalmente, toma la forma de un sistema dual en el que una estructura comprensiva coexiste con una estructura de trayectorias de especialización (ver ejemplos de países en el cuadro 1.1). Respecto de la duración de los ciclos, existen tres modelos estructurales principales: • Dos ciclos –educación primaria, con 4, 5 o 6 niveles o grados, y educación secundaria, con 9, 7 o 6 grados. • Dos ciclos –un ciclo largo inicial, con 8, 9 o 10 grados, y un segundo ciclo más corto, con 2, 3 o 4 grados. • Tres ciclos separados de 5+4+3 o 6+3+3 grados.
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Las escuelas secundarias son también a veces llamadas liceos o escuelas de educación media.
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CUADRO 1.1 LOS MODELOS
ORGANIZATIVOS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA Ejemplos
Nivel Secundaria inferior 1. Educación básica, sin distinción entre la primaria y la secundaria inferior.
2. Educación primaria y secundaria inferior claramente diferenciadas. Los estudiantes y las escuelas secundarias inferiores no son agrupados en itinerarios de especialización. 3. Sistema de dos ciclos del cual el ciclo primario es seguido por un ciclo de educación secundaria, sin distinción entre secundaria inferior y superior. La educación secundaria no ofrece cursos de especialización. 4. Educación primaria y secundaria inferior general claramente diferenciadas, con una proporción de los estudiantes de secundaria inferior seleccionados para seguir itinerarios de especialización.
Angola, Botsuana, Burkina Faso, Camboya, China, Islas Comoras, Chipre, Dinamarca, Ecuador, Finlandia, Ghana, Granada, India, Indonesia, Kazajstán, República de Corea, Moldavia, Nepal, Eslovaquia, Sudáfrica, Suecia, Ucrania, República de Yemen. Canadá, Colombia, Inglaterra, Francia, Grecia, Italia, Portugal, Escocia, España, Turquía, Estados Unidos, Gales. Brasil.
Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Holanda, Perú, Polonia.
Secundaria superior 5. Educación secundaria general e itinerarios de especialización profesional dentro de la misma institución. 6. Educación secundaria general e itinerarios de especialización vocacional en diferentes instituciones.
Canadá, Chile, Inglaterra, Irlanda, Nueva Zelanda, España, Suecia, Estados Unidos. Australia, Bulgaria, Finlandia, Francia, Alemania, Hungría, India, Italia, Japón, República de Corea, Holanda, Polonia, Singapur, Suiza, Yemen.
Fuente: Adaptado de Green, Wolf y Leney (1999); Le Métais (2002); ver también el apéndice A.
Las características distintivas de la educación secundaria La educación secundaria presenta rasgos y peculiaridades específicos, en comparación con la educación primaria y terciaria, que crean un contexto diferente para la toma de decisiones de política. La siguiente lista destaca las diferencias clave entre la educación secundaria y la primaria. (Las diferencias entre la educación secundaria y la terciaria pueden derivarse generalizando a partir de esta lista.) Algunas de las características es-
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tán relacionadas, pero son tratadas separadamente para destacarlas; y algunas pueden ser obvias, pero se incluyen para dar un tratamiento más completo al tema. La educación secundaria difiere de la educación primaria en los siguientes aspectos: • Una mayor necesidad de heterogeneidad en las ofertas curriculares, tanto entre escuelas como dentro de cada una de las escuelas, en respuesta a: a) la mayor probabilidad de que los estudiantes secundarios vayan de la escuela al mundo del trabajo; y b) la necesidad de mantener el interés de los estudiantes, ya que los adolescentes, en general, tienen un mayor número de opciones y una mayor probabilidad de estar emocionalmente descontentos que los niños o los jóvenes de mayor edad. • Una mayor necesidad de respuesta del currículo a los cambios en la demanda. • Un menor número de escuelas más grandes con mayor heterogeneidad entre los estudiantes. • Una mayor necesidad y un mayor margen para la administración profesional y autónoma. Los directores y profesores de las escuelas secundarias tienen más formación que sus contrapartes en primaria, debido a competencia y autoselección. • Una menor base local comunitaria o colectiva debido a que la extensión geográfica de la base estudiantil y familiar hace más difícil definir una “comunidad”. • Un menor compromiso político con el acceso universal, especialmente en el nivel de educación secundaria superior. La mayor parte de las leyes de educación obligatoria y muchas de las leyes de educación “gratuita” no incluyen la educación secundaria superior. • La creación de externalidades para las escuelas primarias en las áreas de influencia de las escuelas secundarias; por ejemplo, a través de la presión (o falta de presión) por una mayor calidad de los graduados de primaria, y por medio de incentivos para que los niños permanezcan en las escuelas y completen la primaria, incluso sin una presión directa sobre la calidad de las escuelas primarias. • Una mayor función de filtro o selección para el mercado laboral. Incluso cuando los beneficios de la educación secundaria puedan presentar un mayor componente privado, la función de filtro para el mercado laboral es más bien un bien público. • Una posible mayor tasa de retornos privados que sociales, independientemente de si estos retornos privados o sociales son mayores o menores que en primaria. • Respecto de los retornos sociales, una mayor tasa de retorno a nivel de la sociedad y la economía nacionales y regionales, que a nivel local, porque los graduados de secundaria poseen mayor movilidad que aquellos con sólo educación primaria.
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• Un mayor costo de oportunidad para los estudiantes, muchos de los cuales podrían trabajar, son presionados por los padres para que ayuden en el hogar o negocio familiar; o debido a embarazos tempranos. • Los estudiantes son más maduros y más activos políticamente, y probablemente perciben que tiene intereses en común con los estudiantes de educación terciaria. A medida que las sociedades se desarrollan, y tal como ocurrió en los países más desarrollados a partir de los cincuenta, los estudiantes de secundaria tienen una mayor probabilidad de desarrollar una cultura propia, que puede suponer una alienación de la cultura dominante y de sus padres, cultura de pandillas, desafección escolar y otras características que, nuevamente, pueden socavar la noción de comunidad y así reducir las opciones de financiamiento comunitario. • Una menor habilidad de los padres para juzgar la calidad de las escuelas, elegir entre escuelas, o aconsejar a las escuelas, lo cual resulta en menores opciones de “voz” y “elección” como mecanismos para la rendición de cuentas. Puede haber menores oportunidades de “voz”, porque la distancia entre la educación de los padres y de los estudiantes, maestros y directores de las escuelas es mucho mayor que a nivel de primaria. Puede haber menores oportunidades de “elección”, porque las escuelas secundarias, que en muchos países son mucho menos numerosas que las primarias, ejercen un mayor monopolio en su área geográfica. • Un mayor potencial para que: la identificación y lealtad de un alumno con su escuela ayude a definir su carácter; exista un mayor interés del estudiante en la calidad de su escuela, en la medida en que provea al estudiante de identidad y una fuente de identificación colectiva (“orgullo de la escuela”). La comunidad a la que cada escuela sirve no es tanto una entidad geográfica exógena, sino más bien una creada por la escuela misma. Al valorar las cuestiones de política en educación secundaria, muchas de las características recién listadas requieren una cuidadosa consideración. Por ejemplo, las agencias internacionales promueven la educación primaria; y los estudiantes universitarios y las familias de élite favorecen a las universidades; pero las escuelas secundarias en la mayoría de los países se supone carecen de fuentes de apoyo político. El remedio para este problema podría encontrarse en la tendencia de los estudiantes de educación secundaria a participar más activamente en política. Sin embargo, la probabilidad de que los estudiantes de secundaria protesten por una excesiva asignación de recursos a las universidades es, en el mejor de los casos, dudosa. En situaciones de politización, los estudiantes de secundaria suelen seguir el liderazgo de los estudiantes universitarios y expresar su solidaridad con ellos respecto del presupuesto educativo total, en vez de presionar por una reasignación de recursos.
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La duración de los estudios La duración de los estudios varía entre los distintos países y consiste en el tiempo promedio que le toma a un estudiante progresar de la educación secundaria inferior a la superior; y, en general, de un nivel educativo al siguiente. La duración de los estudios depende de las políticas educativas existentes y de las condiciones del mercado laboral; de la calidad y relevancia de la experiencia educativa prestada; y de la flexibilidad ofrecida por las alternativas educativas existentes, particularmente en la educación secundaria superior. En aquellos países donde las alternativas disponibles en secundaria superior no son suficientemente flexibles (esto es, donde los estudiantes no pueden combinar educación general y profesional), se ha observado que éstos tienden a tardar más tiempo en graduarse en ambos tipos de educación. A medida que la demanda de secundaria superior aumenta, un desafío central consiste en desarrollar alternativas educativas que puedan acomodar unas crecientes y diversas necesidades, intereses y capacidades de los estudiantes, así como contenidos que sean relevantes y respondan a las demandas del mercado laboral. Desde una perspectiva sistémica, el currículo de educación secundaria necesita ser bien integrado a un sistema articulado de “aprendizaje permanente”.3 En los países más desarrollados, actualmente una alta proporción de la población en edad escolar se mantiene matriculada en la escuela durante al menos 12 años (ver cuadro 1.2). Aquí, el período de duración obligatoria de la educación, que establece estándares mínimos de logro educativo, ya no representa una frontera que define la participación en educación. En los países en desarrollo, el período de educación obligatoria constituye aún un límite importante al contrato social que define expectativas respecto del papel del Estado en la provisión y financiamiento de la educación, y la obligación de las familias de mantener a sus niños en la escuela. El estudio de Benavot (2004) de las tendencias curriculares en 185 países muestra que la duración media de la educación secundaria en el mundo es de 6,09 años, con significativas variaciones (rango de 4 a 9 años) entre y dentro de las regiones (ver cuadro 1.3). La evidencia debe interpretarse con cuidado, ya que en muchos países la educación secundaria inferior es parte del ciclo de educación básica, el cual puede así llegar a durar hasta 9 años.
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Un marco de aprendizaje permanente incluye el aprendizaje a lo largo del ciclo de vida, desde la niñez temprana hasta después del retiro. Tal marco incluye el aprendizaje formal (escuelas, instituciones de entrenamiento y universidades), el aprendizaje no formal (aprendizaje estructurado en el lugar de trabajo), y el aprendizaje informal (habilidades aprendidas de miembros de la familia o la comunidad). Permite a las personas acceder a oportunidades de aprendizaje cuando las necesitan, en vez de por el hecho de haber alcanzado una cierta edad (Banco Mundial, 2003c).
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CUADRO 1.2 MODELO DE ORGANIZACIÓN
DE LA INSTRUCCIÓN, DEL JARDÍN INFANTIL AL GRADO 12
(K-12) K-3
1-5 (o 6)
← Salas de clase autocontenidas, con un solo maestro.
6 (o 7)-9
9 (o 10)-12
← Secundaria inferior →
← Secundaria superior →
→
Educación básica
Salas de clase autocontenidas, con un maestro que enseña la mayor parte de las materias del currículo fundamental; y con maestros especializados adicionales para cursos sobre materias escogidas que pertenecen o no al currículo fundamental.
Transición a bloques extendidos de tiempo de instrucción, que incluyen materias escogidas del currículo fundamental enseñadas por maestros individuales o equipos de maestros, por medio de diseños de contenido interdisciplinario, cuando se estime conveniente; maestros especializados enseñan las restantes materias del currículo fundamental así como cursos optativos o exploratorios.
Organización por departamentos en la que el tiempo de instrucción incluye materias optativas para los estudiantes, con equipos de profesores usando diseños de contenido interdisciplinario; maestros especializados enseñan las restantes materias del currículo fundamental así como cursos optativos o especializados; los estudiantes son asignados a distintas secciones e itinerarios.
Continuo del currículo fundamental Fuente: Adaptado del Departamento de Educación del estado de California, Estados Unidos, 1987.
CUADRO 1.3 LA DURACIÓN
DEL CICLO DE EDUCACIÓN BÁSICA POR REGIÓN
Región África Asia oriental y Pacífico Europa oriental y central América Latina y el Caribe Medio Oriente y África septentrional Asia meridional Unión Europea y Estados Unidos
Mínima
Máxima
Media
4 4 5 4 6 5 5
8 8 9 7 8 8 8
7 6 7 5 6 5 6
Fuente: Benavot, 2004.
Las edades de ingreso a, y salida de, la educación obligatoria varían también entre y dentro de las regiones (gráfico 1.1). La menor edad de entrada es de 3 años, en Ho-
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landa, y la mayor ocurre en Mongolia, donde no se requiere que los niños se matriculen hasta los 8 años de edad. A nivel mundial, la edad media de entrada a la educación básica es de 5 o 6 años. La duración de la educación primaria es típicamente de 5 a 8 años, y la de secundaria de 4 a 9 años. En consecuencia, puede esperarse que los niños de entre 11 y 19 años estén cursando secundaria. GRÁFICO 1.1 EDAD DE INGRESO (HACIA EL 2000)
Y EGRESO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA, POR REGIÓN
Nota: AS = África subsahariana EOAC = Europa oriental y Asia central ALC = América Latina y el Caribe MOAS = Medio Oriente y África septentrional EUEO = Estados Unidos y Europa occidental
AOP = Asia oriental y el Pacífico AM = Asia meridional
Fuente: Compilación de los autores.
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Las diferencias en la estructura del ciclo educativo, junto con diferencias en la edad de ingreso y en la duración del ciclo obligatorio, afectan la edad esperada de graduación de la escuela. Por ejemplo, en África, región que posee la más alta edad promedio de ingreso y la más baja edad promedio requerida para la salida, se espera que los niños permanezcan en la escuela, en promedio, hasta los 13 años de edad; en Estados Unidos y Europa se espera que permanezcan hasta los 16 años de edad. Las diferencias en los requisitos de edad entre países individuales son incluso más significativas. En Myanmar, a los niños de 10 años de edad ya no se les exige que asistan a la escuela, mientras que en Polonia y en la Federación Rusa se espera que los estudiantes permanezcan en el sistema hasta los 19 años de edad. Estas diferencias en expectativas y requisitos producen amplias disparidades en logro educativo alrededor del mundo.
La transición de la escuela al trabajo Un principio que guía las decisiones políticas en secundaria es la alineación del currículo de educación secundaria con las necesidades del mercado laboral, para así facilitar la transición de la escuela al trabajo. Por consiguiente, una pregunta fundamental para las autoridades educativas y los educadores es hasta qué punto las habilidades y calificaciones adquiridas en secundaria deben responder a los requerimientos cambiantes del mercado laboral. Las distintas maneras en las que se responde esta pregunta explican los diferentes enfoques en la estructuración y la organización de la educación secundaria, especialmente de la secundaria superior. Los mercados laborales señalan el valor de las habilidades certificadas para el acceso exitoso al empleo. Existen importantes variaciones entre países. En los países donde los mercados laborales se organizan por ocupación, y donde los puestos de trabajo y los perfiles de cualificación se emparejan con, o diseñan de acuerdo con, unos correspondientes requerimientos de habilidades, la educación secundaria tiende a ofrecer trayectorias coherentes de formación profesional que producen cualificaciones ocupacionales ampliamente aceptadas y reconocidas (OCDE, 1998). La clasificación de los puestos de trabajo se vuelve importante en la definición de requerimientos de habilidades, e influye directamente sobre los contenidos del currículo y las normas para la certificación y obtención de diplomas. En consecuencia, quienes toman las decisiones de política educativa persiguen la participación de la industria en el diseño del currículo y de los sistemas de cualificaciones, así como en la provisión de oportunidades de formación práctica para los estudiantes. La representación de los diversos intereses se ve facilitada por la participación activa de organizaciones empresariales y sindicatos fuertes. Alemania y Austria constituyen buenos ejemplos de este enfoque. Los países con mercados laborales relativamente abiertos, donde los requerimientos de habilidades serán probablemente definidos más en las empresas, y donde los
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puestos de trabajo están menos definidos, tienden a valorar más los atributos genéricos de empleabilidad (OCDE, 1998). Quienes toman las decisiones de política buscan proveer programas, en educación secundaria, más generales y menos específicamente dirigidos al empleo. Para ello, enfatizan habilidades fundamentales más transversales, tales como la adaptabilidad, la capacidad de resolver problemas y las habilidades de comunicación. La formación profesional en secundaria superior no está tan bien desarrollada, lo cual significa que se vuelve borrosa la distinción entre la educación secundaria general y la formación profesional (ver cuadro 1.1). Se tiende a adquirir las habilidades específicas a través del aprendizaje en el lugar de trabajo y el desarrollo de la carrera dentro de las empresas; Australia, Brasil, Canadá y Estados Unidos siguen este enfoque. Algunos países, en donde los mercados laborales no están rigurosamente organizados en torno a ocupaciones (por ejemplo, los países nórdicos), combinan los enfoques anteriores. Los sistemas son diseñados con algunos cursos que presentan una orientación más profesional. Varios países europeos con secciones especializadas, en secundaria inferior, matriculan a los estudiantes en escuelas comprensivas o polivalentes que ofrecen más de una dentro de la misma institución y permiten a éstos moverse entre dichas secciones. Desde una perspectiva práctica, este arreglo ha relajado la rígida diferenciación entre secciones alternativas, y está forzando a que la diferenciación del currículo ocurra en una etapa más tardía. Otra tendencia en Europa consiste en que, debido a que la especialización de los estudiantes de secundaria se ha retrasado, la asignación de éstos a secciones separadas también está ocurriendo más tarde. Esto ha permitido a los estudiantes y a sus familias poder estar mejor informados acerca de opciones y de las consecuencias de una especialización temprana.
LA
EDUCACIÓN SECUNDARIA COMO UNA PARADOJA POLÍTICA
Parece haber un vacío de políticas en educación secundaria. La mayoría de los países ha experimentado menos dificultad en la construcción de consenso en el diseño e implementación de políticas para la primaria y la terciaria que para la secundaria. Las opciones de política en educación secundaria son más ambiguas y complejas, debido a la dualidad intrínseca de la educación secundaria, que es simultáneamente: • • • •
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Terminal y preparatoria. Obligatoria y postobligatoria. Uniforme y diversa. Meritocrática y compensatoria.
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• Dirigida a servir tanto necesidades e intereses individuales como necesidades de la sociedad y del mercado laboral. • Comprometida con la integración de los estudiantes y la reducción de desventajas, pero también, dentro de la misma institución, en la selección de los estudiantes de acuerdo con sus habilidades académicas. • Encargada de ofrecer un currículo común para todos los estudiantes y un currículo especializado para algunos. La educación secundaria presenta así un “doble discurso”. Para dar sólo un ejemplo, las escuelas secundarias son llamadas a integrar a los jóvenes, para así prevenir la exclusión social y promover la igualdad y, al mismo tiempo, a perfilarlos, canalizarlos y etiquetarlos, a veces a una temprana edad, introduciendo así una poderosa fuente de desigualdad y determinando irreversiblemente sus oportunidades futuras.
RECUADRO 1.1 LAS RESPUESTAS
DE LOS PAÍSES AL ESTATUS CAMBIANTE DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN SECUNDARIA Durante las dos últimas décadas, los países más desarrollados han estado experimentando con alternativas educativas más flexibles en la educación secundaria superior, para responder a la pérdida de estatus de este nivel educativo, así como a las demandas generadas por una población estudiantil que crece y se vuelve más diversa, y a los cambios en la organización del trabajo. El desafío principal consiste en establecer un sistema que permita a los estudiantes completar la educación secundaria general, adquirir cualificaciones reconocidas por el mercado laboral; y que al mismo tiempo permita a los estudiantes que completen la formación profesional obtener acceso a las instituciones terciarias. Una restricción importante a los esfuerzos por combinar la secundaria general y la profesional ha sido la falta de equipo especializado y recursos relacionados en las escuelas, lo cual limita las opciones de módulos y materias optativas, y resulta en certificados o diplomas de poco valor. Las expectativas de los empleadores y los requisitos de ingreso a las instituciones de educación terciaria suelen ser superiores a lo que las escuelas son capaces de ofrecer. Un estudio conducido en varios países europeos, Australia, Canadá y Estados Unidos (OCDE, 1994b) identificó cuatro elementos comunes de esta tendencia: 1. 2. 3. 4.
Una reducción en el número de los campos o programas de formación profesional a través de la ampliación de las áreas profesionales y de las cualificaciones. La creación de vínculos entre la educación general y la profesional. El desarrollo de combinaciones de aprendizaje en la escuela y en el lugar de trabajo. El desarrollo de nuevas conexiones entre la educación y formación profesional y la educación terciaria. (Continúa en la página siguiente)
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(Continuación recuadro 1.1)
El estudio resaltó dos dilemas fundamentales que enfrentan las autoridades educativas en sus esfuerzos por reformar la formación profesional en secundaria: 1.
2.
Un aumento de la proporción del contenido de educación general en la secundaria superior aumentaría el valor de dichos programas como preparación para la educación terciaria, pero los programas podrían volverse más selectivos de lo deseado, ya que los estudiantes menos exitosos podrían tender a evitarlos. Sin embargo, el adaptar demasiado los programas de educación secundaria superior a las necesidades de los estudiantes menos exitosos los haría hacer carecer de atractivo para los estudiantes más exitosos, lo cual podría desvalorizar la formación profesional en secundaria completamente como opción deseable. Los intentos de ampliar el contenido de los programas de formación profesional superior, y así hacerlos más genéricos para un número importante de ocupaciones relacionadas, podría limitar el interés en estos programas de empleadores que demandan habilidades más especializadas. Además, estos esfuerzos podrían fallar debido a limitaciones en equipamiento e infraestructura, y a la pobre formación de los profesores. El estudio produjo algunas importantes recomendaciones para las autoridades educativas:
1.
2. 3.
Se debe evitar transformar los programas de formación profesional en secundaria en itinerarios marginales y terminales, vinculados a puestos de trabajo de baja calidad, y dirigidos a los estudiantes de más bajo rendimiento. Es necesario proveer vínculos institucionalizados entre la formación profesional y la educación terciaria, y asegurarse de que una proporción significativa de los estudiantes elija esta carrera. Se deben diseñar programas de formación profesional para los jóvenes menos exitosos, pero como mecanismos de garantía social, en vez de como programas profesionales secundarios ordinarios; y asegurarse de que los programas de garantía social preparen a los jóvenes menos exitosos para su posterior participación en la educación y formación profesional secundaria corriente.
Fuente: OCDE, 1994b.
La educación secundaria refleja todas las grandes contradicciones y dilemas de las decisiones clave de política educativa. Estos temas se encuentran, por tanto, altamente politizados. Generan ansiedad en los padres, e incluso pueden resultar en corrupción y fraude, en relación con exámenes nacionales y otros instrumentos para la evaluación y selección. Paradójicamente, a pesar de la posición central de la educación secundaria en la palestra política contemporánea y de la creciente demanda de educación secundaria en todo el mundo, las fuerzas políticas que respaldan y promueven este subsector tienden a ser débiles o incluso inexistentes. Esto se hace más evidente cuando se las compara con los poderosos agentes políticos nacionales e internacionales que apoyan y promueven las agendas de la educación primaria y terciaria.
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CONCLUSIÓN A pesar de la coincidencia de objetivos generales de país en país, las estructuras y prácticas en educación secundaria varían considerablemente. Las diferencias se reflejan no sólo en la terminología usada para denominar cada fase de la educación, sino también en la estructura y la duración del ciclo de educación obligatoria. Sin embargo, en cada país, una educación secundaria de calidad es indispensable para el desarrollo tanto individual como nacional. Hoy, bien entrados en el proceso de universalización de la educación básica, la educación secundaria está asumiendo una misión propia; una que combina las peculiaridades de ser, al mismo tiempo, terminal y preparatoria, obligatoria y posobligatoria, uniforme y diversa, general y profesional. La dualidad, la complejidad y la ambigüedad de este nivel educativo, plantea desafíos a su provisión. En el contexto del rápido aumento de la demanda de educación secundaria, la responsabilidad de las autoridades educativas es hacer frente a su inevitable dualidad, y formular políticas de educación secundaria diseñadas para promover caminos y alternativas que permitan a los estudiantes alcanzar sus máximos potenciales. La educación secundaria es un puente entre la educación primaria o básica, el mercado laboral y la educación terciaria. El puente puede tener muchas vías y veredas, de manera que haya lugar para todos, o puede también funcionar como un filtro o “cuello de botella”, que escoge a una minoría de estudiantes privilegiados de la educación primaria a la terciaria y que condiciona fuertemente tanto las tasas de participación como la calidad a nivel de educación primaria y terciaria. Al diseñar políticas, las autoridades educativas confrontan una elección básica: si la educación secundaria va a constituir el eslabón más débil del sistema educativo, o su piedra angular.
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CAPÍTULO 2 LA IMPORTANCIA DE INVERTIR EN EDUCACIÓN SECUNDARIA
Se puede plantear un sólido argumento a favor de la expansión de la educación secundaria en los países en desarrollo, sobre la base del crecimiento, la reducción de la pobreza, la equidad y la cohesión social. El argumento es particularmente pertinente para los países que han alcanzado altos niveles de cobertura primaria, pero que aún presentan una matrícula baja en secundaria. Este capítulo examina la evidencia que respalda la creciente importancia de la educación secundaria, describiendo sus beneficios directos y sus externalidades y documentando la creciente demanda de este nivel educativo. LOS BENEFICIOS DIRECTOS Y LAS EXTERNALIDADES La inversión en educación proporciona beneficios de múltiples maneras, tanto para los individuos como para la sociedad como un todo. Se ha demostrado que la educación secundaria, el foco de este informe, contribuye a los ingresos de los individuos y al crecimiento económico. Se encuentra también asociada con mejoras en la salud, la equidad y las condiciones sociales. Sostiene además a las instituciones democráticas y la participación cívica. Y la calidad de la educación secundaria afecta los niveles que se encuentran por encima y por debajo, la educación primaria y terciaria. En este apartado se explora en detalle cada una de estas interacciones.
La contribución al crecimiento y a la reducción de la pobreza La educación secundaria y el crecimiento. La educación incrementa la productividad individual, medida a través del bien documentado vínculo entre el logro educativo y los ingresos personales. A nivel nacional, la educación cumple un papel importante en el fomento del crecimiento económico. Hoy, las economías de rápido crecimiento dependen de la creación, adquisición, distribución y uso del conocimiento, lo que a su vez requiere una población educada y calificada. Además, existe una creciente evidencia de que tal vez la mitad, o incluso más, del crecimiento económico agregado es
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generado por aumentos en la productividad, en vez de por la acumulación de capital o trabajo (Easterly y Levine, 2002). La educación secundaria cumple un papel particularmente importante en este aspecto. En muchos países, la mayor demanda de trabajadores con educación secundaria (tema discutido más adelante en este capítulo) ha sido asociada con cambios tecnológicos que favorecen a los trabajadores con mayores habilidades. Barro (1999) analizó un panel de alrededor de 100 países y observó que, entre 1960 y 1995, el crecimiento económico está positivamente relacionado con el promedio inicial (1960) de años de educación secundaria y superior de la población adulta masculina, pero no está significativamente relacionado con los años de educación primaria. La interpretación de Barro es que existe un fuerte efecto de la educación secundaria y superior sobre la difusión de tecnologías. En una economía crecientemente globalizada, los países en desarrollo pueden ser capaces de alcanzar aumentos en la productividad a través de transferencias de tecnologías desde los “líderes” globales. Tal transferencia tecnológica puede ocurrir a través del comercio, la inversión extranjera directa, y el aprendizaje a través de cadenas internacionales de proveedores y productores. Buena parte de la tecnología desarrollada en los países líderes, sin embargo, es muy intensa en habilidades y por tanto “inapropiada” para los países en desarrollo sin un umbral mínimo de habilidades (Acemoglu y Zilibotti, 2001). La educación secundaria es parte vital de un ciclo virtuoso de crecimiento económico, dentro del contexto de una economía del conocimiento global. Muchos estudios han documentado que la abundante presencia de trabajadores con educación secundaria es indispensable para la difusión del conocimiento, así como para promover la importación de bienes tecnológicamente avanzados y la inversión extranjera directa (Borensztein, de Gregorio y Lee, 1998; Caselli y Coleman, 2001; Xu, 2000). En un estudio sobre brechas educativas y tecnológicas en América Latina, de Ferranti et al. (2003) encontraron que el grueso de la diferencia en la penetración de los computadores entre América Latina y los “tigres” de Asia oriental (cuya cobertura computacional es significativamente mayor), se puede explicar no sólo por las diferencias en el porcentaje de comercio con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), sino también, y más importante, por la proporción de la fuerza de trabajo con educación secundaria. Los autores especulan que esto explica por qué la demanda de trabajadores cualificados no ha aumentado en Brasil, país que tiene niveles de escolarización secundaria mucho menores que otros países de América Latina.
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La importancia del desarrollo equilibrado de la educación.1 Un argumento en favor de la expansión de la educación secundaria se puede también ofrecer sobre la base del crecimiento económico, incluso donde la tasa de retorno a la educación secundaria es baja en comparación con la de educación terciaria (como es el caso en muchos países de América Latina; ver De Ferranti et al., 2003), y donde la expansión de la educación secundaria podría tener un efecto de corto plazo menor que la expansión de la cobertura a nivel universitario. Históricamente, los países que han experimentado un crecimiento más rápido y sostenible en su logro educativo, junto con niveles superiores de desempeño económico, son los que han perseguido un desarrollo equilibrado de los niveles de educación primaria, secundaria y terciaria. Goldin (1999) demuestra la importancia de la expansión de las escuelas secundarias en Estados Unidos entre 1910 y 1940; una transformación que le dio a este país medio siglo de ventaja sobre los países europeos. De Ferranti et al. (2003) subrayan la importancia del desarrollo equilibrado de un sistema educativo tras analizar los ejemplos de la República de Corea, Singapur, Taiwán (China), y los otros “tigres” de Asia oriental, que muestran un marcado contraste con las “desequilibradas” transiciones observadas en muchos países de América Latina. La educación secundaria y la desigualdad. Una meta central de la educación es permitir a todos los individuos el máximo desarrollo de sus potenciales. La realización de esta meta, sin embargo, no implica eliminar las diferencias individuales en términos de logro educativo y beneficios asociados, tampoco necesariamente implica el acceso para todos a las mismas experiencias educativas. Sí implica, sin embargo, un acceso sin restricciones a las oportunidades para el desarrollo intelectual y de habilidades que le permitirán a cada individuo desarrollar al máximo sus potenciales. Así, el tema de la equidad en educación debe considerar tanto temas relacionados con los resultados como con el acceso. La cuestión no es si los resultados varían, sino, en cambio, si varían en un grado que no es razonable, y si la distribución de los resultados es equivalente en grupos entre los cuales no es razonable esperar diferencias; por ejemplo, entre niñas y niños (Blondal, Field y Girouard, 2002). Un importante desafío a las políticas educativas es la provisión de oportunidades de aprendizaje para todos los estudiantes, independientemente de sus hogares de origen. El Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes (PISA) ofrece evidencia alentadora a este respecto (OCDE, 2001b). Aunque los resultados en todos los países participantes muestran una clara relación positiva entre hogares de origen y resultados educativos, la experiencia de algunos países demuestra que un alto nivel
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Un sistema educativo equilibrado es uno en el cual cada nivel de educación se desarrolla en proporción al acceso existente en los niveles inferiores.
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de calidad promedio y equidad en los resultados educativos pueden ir de la mano. Uno de los principales descubrimientos del PISA es que el hogar de origen de los estudiantes sólo explica una parte de las disparidades socioeconómicas en educación, y una parte menor en la mayoría de los países. El impacto combinado de las características socioeconómicas promedio en una escuela puede tener un efecto apreciable en el desempeño del estudiante, y generalmente tiene un mayor efecto sobre el puntaje esperado de un estudiante dado, que las características de la familia de ese mismo estudiante. Así, el mensaje de la experiencia del PISA es que las políticas y prácticas educativas nacionales pueden mitigar la influencia del privilegio social y económico en el desempeño educativo, sin sacrificar el nivel de desempeño global. Las políticas públicas influyen sobre la distribución de los costos y beneficios de la educación secundaria, de forma más directa a través de la organización del financiamiento público. Los análisis de las proporciones de recursos públicos asignados a varias intervenciones en el sector social, dirigidas a los hogares pobres y no pobres (la incidencia promedio de gasto público), normalmente indican que las inversiones en secundaria presentan un grado de incidencia intermedio. Estos gastos no son tan regresivos como el gasto en universidades (habitualmente capturado por las élites ricas), pero no son tan progresivos como el gasto en educación primaria (debido a la mayor cobertura de la primaria y porque las familias pobres tienden a tener más hijos). Es obvio, en todo caso, que tales análisis de incidencia promedio pueden no ser una buena guía para las políticas de los gobiernos, ya que la incidencia promedio del gasto puede ser muy distinta de la incidencia marginal. Un simple ejemplo ilustra bien este punto. Si todos los niños de las familias más ricas ya van a secundaria y ningún niño de las familias más pobres lo hace, la incidencia promedio de gasto en secundaria sería altamente regresiva, pero la incidencia marginal (que mide quién se beneficia de una unidad adicional de gasto) puede ser altamente progresiva. Este tipo de análisis puede mostrar que los pobres se encuentran en una posición que les permitiría obtener grandes beneficios de la expansión de la cobertura secundaria en algunos países. Las inversiones en la escuela secundaria pueden también justificarse sobre la base de argumentos de distribución, aunque estos argumentos son en alguna medida especulativos. Se requiere más investigación para establecer mejor el probable impacto distributivo de la expansión de la secundaria. Aquellos niños que reciben más educación hoy, podrían disfrutar de mayores ingresos en el futuro, y así las inversiones en educación pueden entonces influir en la distribución futura del ingreso per cápita o del consumo. Es posible realizar simulaciones “simples” de los efectos de la expansión de la educación sobre el coeficiente Gini; un ejemplo lo constituye el trabajo de Bourguignon, Ferreira y Leite (2003). Tales simulaciones esencialmente comparan la distribución actual del ingreso con la que existiría si un número adicional de trabajadores en el futuro tuviera mayor educación y en consecuencia obtuviera mayores sala-
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rios, siendo estos salarios imputados sobre la base de la actual tasa de retorno a la educación. Estas simulaciones, infortunadamente, producen sólo medidas muy rudimentarias del impacto de la expansión de la escolarización sobre los parámetros de distribución, porque la tasa de retorno a la educación es endógena, una función de la oferta y demanda de trabajadores con diferentes niveles de escolaridad. Una expansión de la cobertura de la educación secundaria, todo lo demás constante, deprimirá el ingreso de los trabajadores con educación secundaria relativo al de los trabajadores con sólo primaria, así como relativo a los trabajadores con educación universitaria. El grado en el cual cambios en la oferta afectarían el retorno a un nivel de educación dado, depende del grado en el que los trabajadores con educación secundaria sustituyen en la producción a los trabajadores con educación primaria o universitaria. Esto se encuentra íntimamente relacionado con la elasticidad de sustitución entre los diferentes tipos de trabajadores. Los valores exactos de la elasticidad de sustitución entre los trabajadores de secundaria y de primaria, y de secundaria y de terciaria, son en su mayor parte desconocidos en los países en desarrollo. Existe, por tanto, muy poco acuerdo respecto del efecto probable de la expansión de la cobertura de secundaria sobre la distribución futura de los ingresos. Un ejercicio de simulación con valores de elasticidad “razonables” (tal vez, entre 1 y 3) y con supuestos “razonables” respecto de cambios en demanda relativa (tal vez, una extrapolación de las tendencias actuales) podría proveer a quienes toman las decisiones de política con estimaciones del rango superior e inferior de los efectos de una expansión de la secundaria sobre las medidas agregadas de la desigualdad, en países concretos. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La inversión en educación secundaria puede tener un impacto directo sobre los esfuerzos para alcanzar la meta 2 de los ODM, es decir, alcanzar una educación primaria universal. Un aumento de la provisión y cobertura de la educación secundaria puede aumentar las tasas de graduación a nivel primario. Si un estudiante de primaria tiene oportunidades ciertas de continuar sus estudios a nivel secundario (inferior), ello puede aumentar su motivación para graduarse y los incentivos percibidos por su familia de su graduación de primaria. Un análisis de las tendencias educativas globales, realizado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), muestra que los países en desarrollo necesitan “alguna masa crítica de participación secundaria” (Unesco, 2004b, 9) si desean alcanzar la meta de educación primaria universal. Clemens (2004, 19) observa que “ningún país hoy día ha alcanzado una matrícula primaria neta superior al 90%, sin haber alcanzado antes al menos una matrícula secundaria neta cercana al 35%”. En Ghana, Lavy (1996) encontró que la mejora del acceso a la educación secundaria no sólo mejoró la matrícula a nivel secundario, sino que también sirvió como in-
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centivo a la graduación de educación primaria. Si se reducen las tasas de transición de primaria a secundaria, es probable que también se reduzca la tasa de graduación de primaria, y que sea muy difícil reducir las tasas de abandono en los años finales de la primaria. Además, la igualdad entre géneros no puede alcanzarse sin una expansión y equilibrio en el acceso a la educación secundaria. Las políticas de Educación para Todos (EPT) tienden a situar la educación secundaria inferior dentro del dominio de la educación básica (y obligatoria). De esta manera, la educación secundaria inferior está siendo cada vez más identificada con la educación primaria o básica, y su perfil curricular es cada vez más general y menos especializado. Por ejemplo, en muchos países africanos, la educación secundaria inferior (junior) está ahora siendo incorporada como la última etapa de la educación básica, la que muchos gobiernos están definiendo, cuando es posible, como gratuita y obligatoria (Bregman y Bryner, 2003). El currículo, la formación y reclutamiento de profesores, e incluso la organización de las escuelas, están crecientemente convergiendo en los niveles de primaria y secundaria inferior. Además de unas políticas adecuadas a nivel de educación básica (y obligatoria), el logro de los ODM y de las metas EPT, establecidas en el Marco de Acción de Dakar en 2000, requieren una política sistemática para la educación posbásica o posobligatoria en los países en desarrollo.
La contribución a una mejor salud, igualdad de género y condiciones de vida Salud. Un importante beneficio privado de una mayor educación es su impacto positivo sobre la salud personal. Tanto en los países en desarrollo como en los más desarrollados, existe una fuerte correlación entre educación y buena salud, sea ello medido sobre la base de tasas de mortalidad, tasas de morbilidad, o de encuestas sobre el estado de salud personal (Cave, 2001; Mahy, 2003). De hecho, la educación tiene un efecto sobre la salud que es independiente del ingreso, el origen étnico, o el origen social (OCDE, 2001a). Se ha demostrado que la educación proporciona protección contra el contagio del VIH/SIDA (Banco Mundial, 1999a). Existe ya evidencia convincente de que los jóvenes en África que completan la educación básica poseen un menor riesgo de contraer el VIH/ SIDA, y que este efecto es aun más fuerte para aquellos que completan la educación secundaria.2 Un estudio longitudinal, en Uganda, encontró un marcado declive en las tasas de prevalencia del VIH/SIDA en hombres y mujeres de entre los 18 y 29 años de edad con educación secundaria o universitaria, pero un declive mucho menor entre
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En Angola, Botsuana, Burkina Faso, Comoras, Congo, Ghana, Sudán y Tanzania (Zanzíbar), la educación básica incluye la primaria y la educación secundaria inferior (junior), con un rango de
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aquellos con menores niveles de educación (gráfico 2.1). La educación secundaria tiene un impacto general preventivo, al proveer a niños y jóvenes de habilidades cruciales para el procesamiento de información, que los equipan para tomar mejores decisiones respecto de su vida y generar cambios de comportamiento de largo plazo (De Walque, 2004). Una asociación similar entre beneficios de salud y nivel de educación se observa, en Estados Unidos, entre el hábito de fumar y la educación. Parece que estos efectos son una función de una mayor habilidad general para procesar información (una competencia que se fortalece durante los años de educación secundaria), en vez de ser sólo una consecuencia de un mayor contacto con mensajes de prevención. GRÁFICO 2.1 PREVALENCIA DEL VIH RURAL, 1990-2000
POR NIVEL DE LOGRO EDUCATIVO, 18 A 29 AÑOS DE EDAD,
UGANDA
Fuente: De Walque, 2004. Nota: Los datos provienen de un estudio longitudinal llevado a cabo durante un período de 12 años. Cada número en el eje de las abscisas representa un año de recolección de datos.
Paradójicamente, el sistema de educación secundaria, que es la fuente de esta “vacuna social”, está siendo destruido por el VIH/SIDA en muchos países del África, como resultado de la creciente mortalidad y el ausentismo de los maestros. Garantizar la
de 7 a 10 años de educación. En Benín, Burundi, Camerún, la República Centroafricana, la República Democrática del Congo, Eritrea, Guinea, Liberia, Madagascar, Mauritania, Mozambique, Ruanda, Senegal, Tanzania (continental) y Togo, sólo la educación primaria es obligatoria, y el rango de edades de los niños en educación obligatoria es de 5 a 11 años. En Chad, Kenia, Lesotho, Malawi y Suazilandia, la educación primaria no es obligatoria.
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oferta de educación requiere, entonces, un esfuerzo especial dedicado a proteger tanto a los maestros de hoy, como a los jóvenes actualmente en la escuela secundaria, quienes serán los maestros del futuro. La educación de las mujeres produce también varios efectos beneficiosos sobre la salud de los niños. Las mujeres con un mayor nivel de educación tienen mayores probabilidades que sus pares de casarse y tener hijos más tarde, así como de tener menos niños, que al mismo tiempo son más saludables. De acuerdo con una estimación, un aumento en 10 puntos porcentuales de la matrícula femenina primaria reduce la tasa de mortalidad infantil en 4,1 muertes por cada 1.000 nacimientos vivos; y un aumento similar en la matrícula femenina secundaria se asocia con una reducción adicional de 5,6 muertes por 1.000 nacimientos vivos (Banco Mundial, 2001a). Recientes encuestas demográficas y de salud en 49 países en desarrollo muestran que la tasa de mortalidad infantil para niños menores de 5 años de edad es más alta en hogares donde las madres no asistieron a la escuela, y más baja donde las madres tienen al menos alguna educación secundaria (ver gráfico 2.2). GRÁFICO 2.2 TASAS DE MORTALIDAD INFANTIL PARA MENORES MADRES, ÁREAS SELECCIONADAS, HACIA 1998
DE 5 AÑOS, POR NIVEL EDUCATIVO DE LAS
Fuente: Mahy, 2003. Nota: Los promedios regionales están ponderados por población.
Desigualdad de género. Además de los bien estudiados beneficios que las sociedades y las familias obtienen de la educación de niñas y mujeres, existe evidencia de que la educación de las mujeres es un catalizador para la reducción de la desigualdad de género, beneficiando así a todas las mujeres. La literatura empírica sobre este tema asume que la educación aumenta el nivel de bienestar de las mujeres y les da mayor voz en el hogar, una mayor autonomía en la determinación de su vida, y mejores oportunidades para participar en el mercado laboral y en los asuntos de sus comunidades. Esta literatura abarca una variedad de disciplinas sociales y de la salud, incluyendo la eco-
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nomía, la demografía, la sociología y la antropología; y la evidencia recogida muestra que las inversiones en la educación femenina tienen un impacto positivo sobre la equidad de género, y sobre las capacidades y el bienestar de las mujeres (ver Malhotra, Pande y Grown 2003). Además, la evidencia indica que unos niveles relativamente altos de educación (secundaria o más) se encuentran, consistentemente, relacionados positivamente con los diversos aspectos de la equidad de género, independientemente de otras condiciones. La literatura sugiere la existencia de un efecto de umbral de la educación secundaria, a través del cual las mujeres tienen mucha más probabilidad de ser agentes de cambio normativo y estructural cuando tienen mayor educación. Por ejemplo, mayores niveles de educación (de al menos 6 años, o educación secundaria) siempre tienen un efecto positivo en el uso por parte de una mujer de una variedad de servicios prenatales, de parto y posparto, y el efecto es mayor que el de menores niveles de escolaridad (Bhatia y Cleland, 1995a, en India; Elo, 1992, en Perú; Govindasamy, 2000, en Egipto). Varios estudios han encontrado también un efecto protector de la educación en la salud sexual y reproductiva de las mujeres, y el nivel específico de educación marca una diferencia importante. Algunos estudios muestran que cualquier educación tiene un impacto positivo comparado con la carencia de educación, pero que los efectos son más fuertes a niveles más altos de educación (Bhatia y Cleland, 1995a, en India; Yount, 2002, en Egipto). Otros encuentran un efecto de umbral, que sugiere que sólo con niveles de educación secundaria o superiores, la educación tiene un impacto beneficioso significativo sobre el riesgo de las mujeres de contraer enfermedades (El-Gibaly et al., 2002, en Egipto; Fylkenes et al., 2001, en Zambia).
La contribución a la realización de la democracia La educación secundaria hace una importante contribución a la preservación y acumulación intergeneracionales del capital social y humano. A medida que la sociedad se vuelve crecientemente compleja y menos tradicional, la educación secundaria tiende a transformarse en una base fundamental para la construcción de redes de participación cívica, que forman el corazón de las capacidades colectivas de las comunidades para trabajar por el bien común (Welsh, 2003). La educación contribuye al desarrollo del capital social al aumentar la tendencia de los individuos a confiar y ser tolerantes. Las investigaciones de Balatti y Falk (2002) y Schuller et al. (2002) muestran que el aprendizaje, como actividad social, no sólo ejerce una poderosa influencia sobre el desarrollo de normas compartidas y sobre el valor que se le da a la tolerancia y al entendimiento en una comunidad, sino que también constituye un importante determinante de las tres bases principales del capital social, esto es, la generación de confianza, la expansión y reconstrucción de redes sociales, y el refuerzo de actitudes y comportamientos que favorecen la participación en la comunidad. Las investigaciones realizadas por Dee (2003),
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sobre los retornos cívicos de la educación, muestran que en Estados Unidos una mayor educación secundaria “incrementó significativamente la frecuencia de la lectura de periódicos, así como el nivel de apoyo y tolerancia a formas y manifestaciones controvertidas de la libertad de expresión”. La educación secundaria ayuda también a construir capital social al aumentar la probabilidad de que los ciudadanos participen en las instituciones democráticas, se integren en organizaciones comunitarias y participen en política. Los resultados de estudios conducidos en Estados Unidos y el Reino Unido (Dee, 2003; Milligan, Moretti y Oreopoulos, 2003) proveen sólida evidencia de que la educación secundaria contribuye a los cambios en actitudes y comportamientos que aumentan el interés en la participación política, el voto y la actividad cívica, ayudando así a promover el ejercicio de una ciudadanía activa. Además de contribuir a la participación cívica, la educación secundaria puede también ayudar a reducir la actividad criminal y el encarcelamiento, lo que a su vez puede producir importantes beneficios monetarios a la sociedad. En Estados Unidos, Lockner y Moretti (2001) encontraron que unas altas tasas de deserción a nivel secundario aumentan la probabilidad de encarcelamiento tanto para los hombres blancos como para los hombres negros, y que un aumento del 10% en la tasa de graduación de secundaria reduce los arrestos entre 14 y 27%. De acuerdo con el estudio, los beneficios sociales de un aumento del 1% de la graduación secundaria en Estados Unidos podría generar ahorros de alrededor de $0,9 mil millones a $1,9 mil millones anuales. Un estudio similar, conducido por Feinstein (2002) en el Reino Unido, encontró una tendencia comparable en la reducción del crimen, que el autor atribuye al impacto positivo sobre los salarios de la graduación de secundaria. Según este autor, en el Reino Unido el “beneficio en términos de reducción de la criminalidad en una área determinada como resultado del efecto sobre los salarios de un aumento del 1% de la proporción de la fuerza laboral con un nivel de cualificación ‘O’, o equivalente, se espera que sea de entre £10 millones y £320 millones” (p. 5).
La contribución a la educación primaria y terciaria Además de su efecto sobre el crecimiento económico y el desarrollo del capital social, la educación secundaria también hace una contribución crucial a la educación primaria y terciaria. El tipo de articulación entre primaria y secundaria, y entre secundaria y terciaria, define y describe de manera inequívoca los rasgos generales del sistema educativo de un país. Dentro de un sistema educativo, la educación secundaria constituye un puente entre las escuelas primarias y las instituciones de educación terciaria, y sirve de vínculo entre ellas. La educación secundaria puede constituir un conjunto de vías para el progreso y avance de los estudiantes; o también un atolladero que prevenga la expansión equitativa de las oportunidades educativas. En los países
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en desarrollo, a pesar de todos los esfuerzos realizados en décadas recientes, la educación secundaria suele actuar como un obstáculo o “cuello de botella” dentro del sistema educativo, inhibiendo las tasas de participación en educación. Este obstáculo se manifiesta principalmente en términos de escasez de puestos en la secundaria inferior, o a través de un sistema de secciones especializadas demasiado rígido a nivel de secundaria, o ambos (ver ejemplo en recuadro 2.1). La educación primaria y secundaria se complementan de muchas maneras, funcionando así como un camino de doble vía. Un aumento en las tasas de graduación de educación primaria puede elevar la demanda de educación secundaria, y la expansión de la educación secundaria puede constituir un poderoso incentivo para que los estudiantes completen y se gradúen de educación primaria. Aún más, en muchos países en desarrollo, los maestros de primaria son formados a nivel de secundaria, de manera que la expansión y mejora de la calidad de la educación secundaria incluye el beneficio adicional de proveer más y mejores maestros para las escuelas primarias.
RECUADRO 2.1 LAS PRESIONES CRECIENTES
SOBRE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN
CAMBOYA
La educación secundaria en Camboya puede ser descrita como un “cuello de botella”. Las reformas educativas permitieron que la matrícula neta en primaria aumentara desde un 85% en 1996, a un 93% en 2002; pero la matrícula neta a nivel secundario se redujo de un 23 a un 20% durante el mismo período, y se reportó que cayó al 14% en el año académico 1999/2000. A medida que el sector de educación primaria comienza a exhibir un mayor grado de eficiencia en las tasas de flujo hasta el grado 6, en particular respecto a una reducción en la repetición, el gobierno anticipa que la demanda potencial de educación secundaria inferior se duplicaría en el año 2006. Esto podría causar que las tasas de transición de primaria a secundaria inferior se derrumben desde el 83% actual a sólo un 40%, como resultado del aumento en la matrícula y graduación primaria. No es sorprendente que tales proyecciones hayan generado demandas de intervenciones a nivel de educación secundaria para acomodar el aceleramiento de las tasas de flujo a nivel primario. En Camboya, una dimensión normativa acompaña al dilema respecto de las tasas de flujo estáticas que caracterizan la transición de primaria a secundaria inferior, y de las altas tasas de deserción que presentan la afortunada minoría que efectivamente alcanza el nivel de educación secundaria inferior. En 1996, el gobierno introdujo una importante reforma en el sector educativo que extendió la duración del ciclo de educación básica de 6 a 9 años, hasta el final del ciclo de educación secundaria inferior. Aunque la Constitución de Camboya garantiza el derecho de cada niño a la educación básica, las tasas de participación en la secundaria inferior oscilan alrededor de un 20%, en marcado contraste con las deseadas metas sociales y políticas. Esta brecha ha dado al gobierno poderosas razones para traducir derechos legales en derechos reales; un anhelo que se encuentra en la base de los continuos y actuales esfuerzos para introducir reformas educativas enfocadas a los más pobres. Fuente: ADE-KAPE, 2003.
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La analogía del camino de doble vía puede extenderse desde la educación secundaria a la terciaria. El currículo de educación secundaria, así como sus prácticas pedagógicas, marcos legales, reclutamiento, selección y estatus de los profesores, origen de los estudiantes, etc., son un reflejo de los de la educación superior. Con las políticas adecuadas, unos graduados de secundaria bien educados pasan a la universidad, y a su vez las universidades preparan a sus graduados para ser maestros de secundaria. Unas políticas apropiadas para la promoción y la retención de los estudiantes, hasta su graduación de secundaria superior, pueden ayudar a aumentar el número de graduados cualificados de secundaria que ingresan a la educación terciaria. La estructura misma de la educación secundaria (las secciones académica y profesional, para comenzar) y las correspondientes opciones curriculares y trayectorias alternativas ejercen un fuerte impacto sobre los patrones de demanda y la matrícula estudiantil en la educación terciaria, incluyendo, cabe destacar, la distribución por áreas de conocimiento de quienes ingresan a la educación terciaria. En otras palabras, el conocimiento y las habilidades adquiridas y acreditadas a nivel de secundaria superior pueden ser los principales determinantes de las posibilidades futuras y opciones de los estudiantes respecto de la educación terciaria. Esto tiene crítica importancia cuando un país desea aumentar la proporción de la matrícula universitaria en carreras tradicionalmente dominadas por los hombres, tales como ingeniería. En muchos casos, la reforma de la educación superior debe comenzar con la revisión del currículo de secundaria y la estructura de secciones especializadas en las escuelas secundarias. Así, por ejemplo, si se permite a los estudiantes de formación profesional ingresar a las instituciones de educación terciaria en diversos puntos y niveles, ello no sólo aumentaría la flexibilidad e inclusividad del sistema, sino que también mejoraría el equilibrio entre las dimensiones profesional y académica de la educación superior. Un resultado de las reformas de décadas pasadas ha sido un cambio de alianzas. La educación secundaria solía estar ligada sólo con la educación superior. Hoy día, las escuelas secundarias crean también externalidades para las escuelas primarias en sus áreas de influencia, al presionar (o no presionar) por una mayor calidad de los graduados de primaria, así como simplemente proporcionando incentivos para que los estudiantes de primaria continúen sus estudios, aun cuando no ejerzan presiones sobre la calidad (Bregman y Bryner, 2003). La evidencia presentada hasta aquí, sobre la base de argumentos de capital económico, humano y social, confirma la importancia de políticas de educación secundaria apropiadas. La evidencia y los argumentos por el lado de la demanda (el tema de la siguiente sección) destacan la necesidad de generar políticas apropiadas para la expansión de la educación secundaria.
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LA RÁPIDA EXPANSIÓN DE LA DEMANDA DE UNA EDUCACIÓN SECUNDARIA DE CALIDAD La creciente demanda de educación secundaria puede atribuirse directamente a lo siguiente: a) el éxito de los esfuerzos para lograr una educación primaria universal y de los programas pro equidad que favorecen a las mujeres y minorías étnicas; b) la creciente demanda de nuevos tipos de conocimientos, habilidades, actitudes, valores y experiencias, cuyos orígenes son unas comunidades más pluralistas y el uso de tecnologías más sofisticadas en el lugar de trabajo; c) el menguante papel del gobierno y del sector rural como empleadores, junto con la importancia del sector de servicios, cuya estructura de empleo está dominada por “trabajadores del conocimiento”; d) el incremento de los gobiernos representativos elegidos y la concomitante necesidad de contar con ciudadanos más educados; y e) los crecientes retornos privados a la educación secundaria a medida que el mercado laboral demanda más graduados con un conjunto de habilidades, conocimientos y competencias más sofisticados, que sólo se pueden adquirir a partir del nivel de educación secundaria.
La demanda de trabajadores más educados Para evaluar la demanda de trabajadores educados, se analizaron las tendencias de los últimos 20 años en los salarios y en la oferta de trabajadores con educación secundaria relativos a los de los trabajadores con educación primaria y terciaria. Para ello se utilizaron los datos de encuestas de hogares y de la fuerza laboral en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y México, en América Latina (De Ferranti et al., 2003); Indonesia, Malasia y Tailandia, en el Asia oriental (Abu-Ghaida y Connolly, 2003); y en Costa de Marfil, Ghana, Sudáfrica y Zambia, en el África subsahariana (Abu-Ghaida y Connolly, 2003). La investigación mostró que varios posibles patrones pueden emerger cuando se consideran las interacciones entre los salarios relativos, la oferta y la demanda. Por ejemplo, mientras que un aumento de los salarios relativos combinado con un aumento en la oferta relativa constituye un indicador fuerte de un incremento en la demanda relativa, una reducción de los salarios relativos combinada con aumento en la oferta relativa puede implicar un aumento o bien una reducción en la demanda relativa. Los análisis revelan que durante los últimos 20 años: la oferta de trabajadores con educación secundaria, relativa a la de aquellos con educación primaria, ha aumentado claramente en América Latina, Asia oriental y África; y que, además, los salarios relativos se han reducido en América Latina y Asia oriental, pero han aumentado en África. Las implicaciones resultantes para las tendencias en la demanda de trabajadores con educación secundaria, relativa a la de trabajadores con educación primaria, fueron las siguientes: en América Latina, sin considerar los períodos de crisis en Argenti-
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na y Brasil, la demanda relativa de trabajadores con educación secundaria aumentó; en Asia oriental, la demanda relativa aumentó en Indonesia y Malasia, pero disminuyó en Tailandia; y, en África, unos salarios relativos y oferta crecientes llevaron a un aumento relativo en la demanda de trabajadores con educación secundaria. La oferta de trabajadores con educación secundaria, relativa a aquellos con educación terciaria, se redujo en América Latina (excepto en Brasil), así como en Asia oriental (con excepción de Tailandia) y en África subsahariana. La evidencia de salarios relativos muestra que, para los trabajadores con educación secundaria, se redujeron en América Latina y en Ghana, Sudáfrica y Tailandia, pero aumentaron en Indonesia, Malasia y Zambia, mientras que en Costa de Marfil mostraron gran variabilidad. Las implicaciones para las tendencias en la demanda de trabajadores con educación secundaria, relativa a la de aquellos con educación terciaria, fueron las siguientes: en América Latina, la demanda relativa de trabajadores con secundaria se redujo (excepto quizás en el caso de Brasil); en Asia oriental, la demanda relativa cayó tanto en Indonesia como en Tailandia, pero parece haber aumentado en Malasia; y, en África, a pesar de la evidencia mixta en los salarios relativos, se redujo en todas partes. La evolución general de los salarios relativos y de la oferta de trabajo muestra que la demanda de trabajadores con más educación aumentó con el tiempo. Además, existe alguna evidencia de cambios repentinos en la demanda, en favor de aquéllos con educación terciaria. Esta tendencia se observó en Malasia durante la crisis económica de 1997, cuando la demanda de trabajadores más cualificados aumentó. Finalmente, la evidencia de América Latina es más consistente con la explicación de que cambios en la demanda confirman las complementariedades entre las tecnologías y las habilidades; esto es, el efecto del cambio tecnológico y las habilidades sobre la demanda relativa de trabajadores con diferentes grados de habilidad (De Ferranti et al., 2003).
La demanda de mayor relevancia y calidad Un papel fundamental de la educación secundaria en el siglo XXI consiste en equipar a los estudiantes y graduados con los elementos necesarios para transformarse en miembros activos, que contribuyan a sus comunidades. De acuerdo con Delors (1996), este papel activo incluye los dominios de la vida política, económica, cultural, social y religiosa. La agenda es multidimensional y no debe reducirse a ningún dominio en particular. La educación secundaria juega un papel crucial en hacer posible que los adolescentes y los adultos jóvenes se hagan ciudadanos activos, capaces de explotar las oportunidades económicas, ejercer sus derechos y obligaciones, y resistir intentos de viciar y abusar de dichos derechos y obligaciones. La demanda de una mayor relevancia y calidad de la educación secundaria se analiza a continuación, desde la perspectiva de los jóvenes, la vida cívica y la socialización, y el lugar de trabajo.
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Jóvenes. La transición de la escuela primaria a la secundaria inferior ocurre en un momento complicado en la vida de muchos adolescentes. Justamente cuando los cambios físicos, emocionales y sociales de la adolescencia temprana comienzan a manifestarse, los jóvenes comienzan a experimentar un intenso crecimiento con nuevas nociones de identidad e individualismo, y se encuentran en un ambiente escolar radicalmente distinto al cual estaban acostumbrados (University of Pittsburgh, 1996). El cambio desde el ambiente protegido de las escuelas primarias al ambiente menos estructurado de las instituciones secundarias puede ser fluido, para algunos, pero para muchos representa un período de intenso conflicto que podría llevar al fracaso académico, a la deserción de la escuela o a otros problemas serios. En muchos países desarrollados, por ejemplo, entre un 15 y un 30% de los adolescentes abandonan la escuela antes de completar la secundaria. En el África subsahariana, la tasa de graduación de la educación secundaria se ha estimado entre un 10 y un 20% (Bregman y Bryner, 2003). En general, las tasas de deserción en los países del África son más altas en los niveles más tempranos de secundaria y se reducen dramáticamente hacia el final de ese nivel educativo, indicando que los estudiantes que permanecen en la escuela el tiempo suficiente para comenzar su último año de secundaria probablemente van a completar su educación. Desgraciadamente, el porcentaje que consigue esto es, en promedio, muy bajo (Liang, 2002). Un fenómeno común observado en América Latina son unos altos niveles de repetición en los grados iniciales de secundaria, lo que hace a la educación secundaria muy ineficiente (Cabrol, 2002). Los efectos de esta situación se manifiestan en el hecho de que los adolescentes presentan la más alta tasa de arresto de cualquier grupo de edad y de que un creciente número de ellos admite un uso habitual del alcohol y otras drogas. Hargreaves y Earl (1990) resumen bien los principales rasgos y necesidades de los adolescentes jóvenes. Los jóvenes en esta etapa de la vida tienen que: a) ajustarse a unos profundos cambios físicos, intelectuales, sociales y emocionales; b) desarrollar un concepto positivo de sí mismos; c) experimentar y crecer en dirección a la independencia; d) desarrollar un sentido de identidad y de valores personales y sociales; e) experimentar la aceptación social, la afiliación y el afecto de sus pares, tanto de su propio género como del género opuesto; f) aumentar su conciencia del mundo social y político que les rodea, y sus habilidades para responder a éste constructivamente, así como enfrentar con éxito los desafíos que les plantea; y g) establecer relaciones con algunos adultos en particular, alrededor de las cuales los procesos de crecimiento puedan realizarse. Para comprender bien las necesidades que la educación secundaria debe satisfacer en los jóvenes de hoy, es importante añadir a las consideraciones recién mencionadas algunas observaciones respecto del contexto social que actualmente rodea a los adolescentes. Este contexto se caracteriza por constantes cambios tecnológicos y de estilos de vida, así como por la presencia de una fuerte subcultura adolescente mundial
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como resultado de la influencia global de las comunicaciones, de las tecnologías de información y de la realidad virtual. Este entorno rico en información, que rodea la vida social y laboral de los adolescentes de hoy día, les plantea demandas adicionales que les exigen: pensar de manera progresivamente abstracta, crítica y reflexiva; ganar experiencia en la toma de decisiones y desarrollar la capacidad de asumir responsabilidad por sus decisiones; y desarrollar confianza en sí mismo a través de su desenvolvimiento exitoso en eventos y áreas significativos. Las escuelas secundarias, a su vez, confrontan un desafío importante, ya que están llamadas a proveer las experiencias relevantes para ayudar a los jóvenes a desarrollar esas competencias. Parece ser que varias características típicas de la educación secundaria inferior en todo el mundo son poco compatibles con las necesidades contemporáneas de jóvenes y adolescentes; éstas incluyen: 1. Un creciente control por parte de los maestros dentro de las aulas de secundaria inferior, en comparación con la primaria. En las salas de clase de secundaria existe un mayor control y disciplina por parte de los profesores, y menores oportunidades para que los estudiantes tomen decisiones, elijan y se autorregulen.3 Sin embargo, ésta es la etapa en la que los alumnos crecientemente desean autonomía y vías para la autodeterminación. 2. Unas relaciones menos personales entre estudiantes y profesores. Los estudiantes de secundaria encuentran profesores que son menos amistosos, ofrecen menos apoyo, y cuidan menos de ellos que sus maestros en la escuela primaria. Sus relaciones son menos personales y positivas. Por su parte, los profesores admiten que confían menos en los estudiantes de este grupo de edad. 3. Menos grupos pequeños y una menor atención individual, junto con una creciente presión evaluativa. A partir de la educación secundaria inferior, tiende a haber una creciente organización de las actividades para la clase completa, independientemente de las diferentes habilidades de los estudiantes, en vez de trabajo en grupos pequeños. Además, los estudiantes de secundaria deben enfrentarse a las evaluaciones externas de su rendimiento académico, a veces en forma de exámenes públicos de gran trascendencia. Esto puede alienar a los estudiantes, resultando en significativos impactos negativos sobre la motivación y la percepción de sí mismos.
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Existe evidencia de que los maestros en las escuelas secundarias inferiores ocupan más tiempo manteniendo el orden y menos tiempo enseñando, que los profesores de las escuelas primarias. En Grecia, un 58% de los estudiantes dijo que “más de 5 minutos transcurren al inicio de cada clase sin que se haga nada”; un 46% que hay ruido y conmoción; y un 29% que los estudiantes no escuchan lo que dice el profesor (OCDE, 2003d).
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La desafección estudiantil y sus implicaciones para la vida cívica. Los cambios en la naturaleza del ambiente de aprendizaje, inherentes a la transición a la secundaria inferior y posteriormente a la secundaria superior, ofrecen una explicación plausible del declive de la participación de los estudiantes en las actividades escolares. No obstante, se puede también argumentar que tales cambios, vistos desde la perspectiva de los estudiantes y en un contexto de educación secundaria cuasiuniversal, equivalen de hecho a un déficit democrático en las escuelas secundarias contemporáneas. Existe sustancial evidencia de investigaciones (Cothran y Ennis, 2000) que indica que las características actuales de las escuelas secundarias favorecen la creación de subculturas estudiantiles antiescuela, la violencia escolar y el comportamiento antisocial, así como un aumento en la deserción y un desapego generalizado por parte de los estudiantes. Las escuelas imparten también una imagen del estudiante ideal, en términos de características personales y comportamientos. Quienes no cuadran con dicha imagen y tienen poca o ninguna probabilidad de ajustarse a dicho estándar, buscan vías, lugares e instituciones alternativas para construir y desarrollar una identidad personal. Muchos educadores ven el creciente problema de disciplina en las escuelas, y la violencia escolar en particular, como una especie de epidemia transnacional que se mueve y extiende de país en país, cambiando completamente el paisaje de los sistemas escolares y la autopercepción de la profesión docente. Las reuniones de maestros de secundaria están repletas de significativas y consistentes preocupaciones respecto de la falta de motivación de los estudiantes, su generalizada falta de disciplina, y su renuencia a sacrificar parte de su presente con el fin de tener un mejor futuro. En breve, parece haber un creciente déficit cívico entre los estudiantes de secundaria. Los estudios internacionales y nacionales indican que el ausentismo y la desafección estudiantil (manifestados en la ausencia de un sentido de pertenencia o participación) representan desafíos clave para la educación secundaria. Un informe de la OCDE (2001b) basado en los resultados del PISA, que utilizó datos de 42 países, la mayor parte desarrollados, reveló un bajo sentido de pertenencia a la escuela en un promedio de 1 de cada 4 estudiantes de 15 años de edad; y 1 de cada 5 que admitió no asistir regularmente a la escuela.4 Las tasas de desafección varían ampliamente entre países. En Dinamarca y España, un tercio de los estudiantes, y en Canadá, Grecia, Islandia, Nueva Zelanda y Polonia, más de un cuarto, parece, no asisten a la escuela o se saltan clases con regularidad. En Japón y Corea, en contraste, la categoría de estudiantes con baja asistencia es menor al 10%.
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El informe estudia dos maneras en las que se puede producir desafecto en los estudiantes. Una es a través de un pobre sentido de pertenencia en la escuela. Por ejemplo, los estudiantes pueden creer que su experiencia escolar tiene poca influencia sobre su futuro, o se pueden sentir rechazados por sus compañeros de clase o maestros. La otra es por medio de una baja participación o el ausentismo, calculado sobre la base de la asistencia reciente del estudiante a la escuela.
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Incluso en países con alta asistencia a las escuelas secundarias, los estudiantes no están necesariamente felices en la escuela. El bajo sentido de pertenencia se manifiesta con mayor fuerza en Japón, Corea y Polonia, donde más de un tercio de los estudiantes reporta que no sienten que pertenezcan a la escuela en ningún sentido. Los menos afectados son Hungría, Irlanda, Suecia y el Reino Unido, donde la proporción es menor del 20%. La prevalencia de ambos tipos de desafección es mayor entre países que no son miembros de la OCDE. Al contrario de lo que se esperaría, la evidencia revela que los estudiantes desapegados no son principalmente aquéllos con los menores niveles de desempeño; en cambio, representan el rango completo de habilidades. Los estudiantes que tienen el menor sentido de pertenencia a la escuela poseen, en promedio, habilidades de lectura y comunicación algo mayores que la norma. Los estudiantes que se ausentan con mayor frecuencia presentan normalmente un bajo rendimiento, pero no son los de menor rendimiento absoluto; en cambio, se desempeñan, en promedio, a nivel 2 en una escala de conocimientos de 1 a 5, mostrando al menos un nivel de habilidades básico. Una encuesta juvenil llevada a cabo en Argentina (San Juan, 2001) encontró que los adolescentes jóvenes (edades de 13 a 15) presentan bajos niveles de motivación e interés en las actividades escolares, lo que conlleva una mayor tendencia al abandono temprano de la escuela. En Canadá, una encuesta nacional de cuatro años de duración sobre el compromiso de los estudiantes con el aprendizaje y la vida escolar (Smith et al., 2001) reveló que a medida que los estudiantes progresan a través de los grados, desde la primaria a la secundaria, se muestran cada vez más aburridos y alienados con la escuela. Estos hallazgos presentan importantes desafíos para las autoridades educativas. Indican que la desafección escolar (y como posible consecuencia, las subculturas antiescuela) no se circunscribe a una pequeña minoría de los alumnos. Estos estudiantes descomprometidos no alcanzan su máximo potencial en la escuela, pueden transformarse en un problema en la sala de clases, y pueden ejercer una influencia negativa sobre otros estudiantes, lo que en conjunto puede llevar al abandono temprano y permanente de la escuela. No se ha determinado aún si el desapego de los estudiantes durante la adolescencia tiene efectos de más largo plazo. Se puede esperar, sin embargo, que las actitudes de los estudiantes hacia la escuela y su participación afecten fuertemente sus decisiones respecto de continuar o no sus estudios a nivel postsecundario. A nivel secundario es donde la identidad académica de los estudiantes se define y consolida. La identidad académica influye y configura las opciones y oportunidades, cuando los graduados acceden al mercado laboral o buscan más educación. Dado que la educación secundaria coincide con una fase crítica en la vida de los estudiantes, su compromiso con el proceso de aprendizaje y su bienestar general son componentes vitales del desempeño académico. Estos resultados afectivos de la educación escolar deben también tomarse en cuenta cuando se traten temas curriculares,
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pedagógicos y de evaluación. Existe una necesidad evidente de balancear el énfasis actual en el logro académico y cognitivo con la dimensión afectiva del desempeño. Si las escuelas secundarias siguen siendo agencias centrales para la socialización de los jóvenes ciudadanos y trabajadores, es necesario poner mayor énfasis en el papel del estudiante individual y su autonomía en manejar el proceso de aprendizaje. Los maestros y directores de las escuelas deben promover la participación de los estudiantes en áreas tales como la opcionalidad curricular, los enfoques metodológicos preferidos, y las prácticas de evaluación para mejorar de la calidad. Durante el diseño de los currículos, la pedagogía, el seguimiento y la evaluación, las autoridades educativas deben tener en consideración estos aspectos, ya que afectan los resultados de la educación. Los estudiantes son obviamente el más grande y más importante activo en las escuelas secundarias, y deberían transformarse en participantes más dinámicos en el proceso de aprendizaje de sus compañeros. Las estructuras participativas, el apoyo mutuo, los sistemas de tutorías y la mediación de conflictos son buenos ejemplos de medidas que pueden fomentar la participación directa de los estudiantes y así cambiar la cultura de la escuela, reducir el abandono y contribuir a mejorar el desempeño de los estudiantes. El lugar de trabajo. Los cambios en el lugar de trabajo que son consecuencia de las mejoras tecnológicas y de la introducción de nuevas tecnologías están creando presiones en todo el mundo para aumentar las competencias de la fuerza laboral, tanto en términos de logro educativo promedio como de competencias obtenidas fuera del sistema educativo formal (OCDE, 2001a; Stasz, 1999). Las habilidades centrales y de base, tales como las competencias numéricas y literarias de alto orden, están asumiendo una importancia igual a la de las habilidades y conocimientos técnicos directamente relacionados con el trabajo. En los países más desarrollados, el poseer una educación secundaria facilita que el adulto joven encuentre empleo o reduce su período de desempleo. Un estudio comparado de empleo juvenil en ocho países de la OCDE (Australia, Canadá, Finlandia, Japón, Noruega, Portugal, Suecia y Estados Unidos) encontró que la tasa de desempleo de jóvenes a adultos cayó de 3,6 en 1977 a 2,6 en 1987 y a 2,4 en 1996 (OCDE, 1998).5 Los autores del estudio observaron que “esta relativa mejora en la posición de los jóvenes en el mercado laboral puede, en gran parte, atribuirse a los crecientes niveles educativos de los nuevos entrantes al mercado laboral, cuyo conocimiento, habilidades y cualificaciones están mejor adaptados a las necesidades de una sociedad del conocimiento” (p. 54). Lo que realmente muestra la diferencia no
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La tasas de desempleo de jóvenes a adultos se define como la razón entre la tasa de desempleo de aquellos en el rango de edad de 15 a 24 años y la tasa de desempleo de aquellos en el rango de edad de 25 a 54 años.
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es tanto el número de años de escolaridad alcanzados, sino la calidad de esa educación, dado que el mismo número promedio de años de escolaridad puede esconder patrones de distribución de cualificaciones muy diferentes entre países. Varios estudios han resaltado la importancia de la calidad de la educación para el crecimiento económico (Barro, 1999; Dessus, 1999; Hanushek y Kimko, 2000). Una importante consideración la constituyen los resultados de un estudio en América Latina, el cual confirma que la acumulación de educación es buena para el crecimiento económico, pero también sugiere que el grado de desigualdad en la distribución de la educación ejerce un fuerte y contundente efecto negativo sobre el crecimiento (Birdsall y Londoño, 1997). Esto significa que el verdadero desafío consiste en garantizar el acceso equitativo a una buena educación secundaria. Para preparar a los graduados para una activa participación en el mercado laboral, la educación secundaria debe contribuir a expandir sus habilidades y conocimientos de manera que se encuentren mejor equipados para desempeñar tareas particulares, y sean más capaces de absorber, utilizar y adaptar nuevos conocimientos. En otras palabras, la educación secundaria debería proveer a los individuos del conocimiento, las habilidades y las actitudes necesarios para mantenerse profesionalmente competitivos. En un estudio sobre competitividad y habilidades, Lall (2001) encontró que a medida que el sector industrial de un país se vuelve más complejo y sofisticado, la demanda de formación de capital humano se acelera. Unas buenas escuelas secundarias y técnicas constituyen un prerrequisito para que un país, a un nivel intermedio de desarrollo industrial y con actividades orientadas a la exportación, se mantenga competitivo. En Uganda, los resultados de un estudio sobre la demanda, por parte de las empresas, mostraron que, a pesar del respaldo a la formación profesional, lo que más valoran los empleadores son las habilidades y conocimientos genéricos, además de las actitudes positivas hacia el trabajo (Liang, 2002). Otro estudio, sobre educación secundaria y empleo, en Tailandia, encontró que los ejecutivos de las empresas otorgan a los hábitos y actitudes respecto del trabajo una valoración mayor que a todas las demás habilidades, seguidos por la capacidad para aprender nuevas habilidades ocupacionales. Además, valoran las habilidades interpersonales más que las habilidades específicas ocupacionales (Banco Mundial, 2000a).
EFECTOS DIRECTOS Y COLATERALES DE LA EXPANSIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA La expansión de la educación secundaria tiene efectos directos y colaterales, y algunos de ellos pueden ser problemáticos. 1. La expansión de la secundaria tiene una influencia directa sobre el desarrollo del capital humano y la desigualdad social. Su expansión descontrolada, en países
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con bajas tasas de participación en educación secundaria, posee el potencial de aumentar la desigualdad, en términos de género y de origen social de los estudiantes. Los análisis de las tasas de matrícula en educación secundaria en muchos países en desarrollo, por ejemplo, en Camboya (ADE-KAPE, 2003), muestran que la inversión en educación secundaria no focalizada podría ser considerada “antipobre”, ya que ha generado una situación en la que menos del 10% de los estudiantes del quintil de ingresos más bajo tienen acceso a la educación secundaria (ver recuadro 2.2). En países donde el acceso a la educación secundaria es menos restringido, una mayor expansión de la secundaria que preste insuficiente atención a la calidad y a la relevancia resultaría en altas tasas de abandono y bajas tasas de graduación, transformando así las puertas abiertas del sistema en puertas giratorias, para una proporción considerable de los estudiantes (Unesco, 2004b). 2. La educación secundaria tiene un fuerte efecto sobre los salarios y el mercado laboral. En teoría, la accesibilidad reduce el valor de cambio de las credenciales educativas de una institución. Esta reducción influye poderosamente en la percepción pública del valor de la educación secundaria, y el potencial de las credenciales para proveer a los graduados de una buena oportunidad de movilidad vertical se ve severamente reducido. En cambio, la exclusividad refuerza el valor de las credenciales en el mercado. Goldin (2001) sostiene que la estructura salarial es el resultado de una carrera entre tecnología y educación. Durante la mayor parte del siglo XX, la educación dejó atrás a la tecnología, pero, durante las dos últimas décadas, la tecnología ha superado a la educación. Esto ha introducido nuevas variables, a la vez que nuevos desafíos, a la capacidad de obtener empleo de los graduados de secundaria. Los desarrollos tecnológicos han demostrado que la sola expansión de la educación secundaria no es suficiente. 3. La expansión de la educación secundaria tiene efectos colaterales dentro del sistema educativo mismo. Cuando un país decide establecer e implementar el objetivo de la educación primaria o básica universal, un efecto inmediato, y tal vez inevitable, es que el nivel siguiente tiende a una significativa diferenciación y segmentación interna que refleja con nitidez la distancia existente entre las oportunidades educativas de las élites y las masas. Irónicamente, esta mayor diferenciación de, por ejemplo, la educación secundaria superior como resultado de la universalización de la secundaria inferior, se usa a menudo en la palestra política como un argumento para cuestionar los beneficios de la expansión y democratización de la educación.
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RECUADRO 2.2 INEQUIDADES EN
EL LOGRO EDUCATIVO EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO
En un estudio sobre logro educativo realizado sobre la base de encuestas de hogares en 35 países en desarrollo, Filmer y Pritchett (1999) muestran que la diferencia entre los hogares más ricos y los más pobres, en la mediana del grado alcanzado por los estudiantes de edades entre 15 y 19 años, es de hasta 10 años de escolaridad, en el caso de la India, y de entre 3 y 5 años en buena parte de los países en desarrollo encuestados (ver gráfico). En Yemen, la matrícula en la secundaria inferior (grados 7 a 9) aumentó en un 220% entre 1998 y 2002, mientras que la matrícula en la secundaria superior experimentó un aumento de 46% en el mismo período. Como resultado, la tasa de matrícula bruta en educación secundaria es ahora cercana al 45%. Esta tasa, sin embargo, oculta grandes disparidades: de género, entre zonas urbanas y rurales, y entre distritos. El gobierno estima que en 2002/2003, la tasa de matrícula bruta era de un 57% para los niños, pero sólo de un 24% para las niñas. En las ciudades principales, tales como Adén y Sana, la matrícula en secundaria tanto para las niñas como para los niños era superior al 70%, con la tasa de las niñas excediendo un 102% y superior a la de los niños. Pero fuera de las ciudades principales, el cuadro es completamente diferente. En la mitad de las provincias del país, la tasa de matrícula bruta de las niñas era inferior a un 15%, y las niñas representaban menos de 1 de cada 5 estudiantes de educación secundaria.
Mediana del grado de escolaridad alcanzado, jóvenes entre los 15-19 años del 40% de los hogares más pobres y el 20% de los más ricos, países seleccionados
Fuente: Filmer y Pritchett, 1999. Nota: Los números en las barras muestran el tamaño de la brecha entre los más ricos y los más pobres en años de escolaridad.
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CONCLUSIÓN En el mundo actual, la adquisición de las habilidades y competencias necesarias para la participación cívica y el éxito económico depende del acceso a una buena educación secundaria. Las inversiones en educación secundaria en los países en desarrollo no sólo se pueden justificar sobre la base de su contribución al incremento de la productividad, que es el fundamento del crecimiento económico sostenido y de la reducción de la pobreza, sino también por su contribución al desarrollo del capital humano y sus efectos asociados sobre la democracia, la reducción de la criminalidad y la mejora en las condiciones de vida. La educación secundaria juega un papel articulador clave entre las escuelas primarias, la educación terciaria y el mercado laboral. La dinámica específica de esta articulación es crucial, porque determina las oportunidades futuras de educación y empleo de los jóvenes. La educación secundaria puede transformarse en un “cuello de botella” que constriñe la expansión del logro y las oportunidades educativas o, por el contrario, puede abrir un nuevo conjunto de vías y canales alternativos para el progreso de los estudiantes. El acceso a una buena educación secundaria requiere un sistema en el cual los estudiantes tienen verdaderas oportunidades de jugar un papel significativo en la aventura de su propia educación. Este ideal es incompatible con la manera en que están organizadas actualmente las escuelas secundarias; esto es, como grandes instituciones que ofrecen a los jóvenes escasas oportunidades para la autonomía y la participación. El resultado es el desapego de los estudiantes secundarios. Esta situación podría transformarse en el principal obstáculo para el aumento de la participación y la graduación a nivel de educación secundaria. El desafío de política consiste en alinear el currículo, la pedagogía y la evaluación en las escuelas secundarias con las demandas y necesidades de los adolescentes jóvenes. La expansión descontrolada de la educación secundaria, especialmente en países con bajas tasas de participación a ese nivel, podría también generar crecientes desigualdades en el logro educativo sobre la base del género, clase social, o región. Los países deberían considerar el uso de intervenciones focalizadas para atender a este problema potencial. El capítulo 3 discute en mayor detalle los desafíos de la expansión del acceso a la educación secundaria y la mejora de su calidad y relevancia.
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CAPÍTULO 3 LOS DESAFÍOS PARALELOS DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: EXPANDIR EL ACCESO Y MEJORAR LA CALIDAD Y LA RELEVANCIA
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l objetivo central de la educación secundaria es proveer a los jóvenes de oportunidades para adquirir las habilidades, las aptitudes, los conocimientos, las experiencias y los valores necesarios para continuar su educación y ser ciudadanos activos y trabajadores productivos. A consecuencia de la aceleración del ritmo de integración global y de los cambios asociados a las condiciones socioeconómicas de los países, están recibiendo mayor atención los objetivos dirigidos a la adaptación al mundo del futuro, con sus cambiantes e impredecibles mercados laborales y creciente migración. Uno de los principales desafíos para quienes toman las decisiones consiste en garantizar que la educación secundaria es accesible a los jóvenes. Dependiendo de las condiciones específicas en los países en desarrollo y de las economías en transición, los desafíos en la educación secundaria pueden agruparse, a grandes rasgos, en dos áreas prioritarias: expansión del acceso, y mejora de la calidad y la relevancia. Un objetivo clave de política consiste en garantizar que el acceso y la calidad mejoren para quienes son generalmente excluidos debido a su pobreza, origen étnico, género y otros factores. Este capítulo presenta la magnitud de los desafíos implícitos en este propósito.
DEL ELITISMO A LA INCLUSIÓN: LA EXPANSIÓN DEL ACCESO A LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
A pesar del significativo crecimiento de la matrícula en las escuelas secundarias en años recientes, los países en desarrollo enfrentan enormes desafíos, especialmente en la mejora del logro educativo general. Las razones principales son el acceso limitado, una baja eficiencia interna como resultado de altas tasas de repetición y de abandono, y la baja calidad promedio. Los países en desarrollo han realizado esfuerzos concertados para expandir el acceso a la educación secundaria, y muchos están creando oportunidades más que las que proveían los países más desarrollados cuando éstos tenían niveles de ingresos similares. No obstante, por varias razones, los países en desarrollo
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siguen estando rezagados respecto de los países más desarrollados, y la mayoría necesita realizar esfuerzos masivos para superar este problema. De inmediata relevancia es la necesidad de los países en desarrollo de ampliar su sistema de educación secundaria, que al mismo tiempo debe ser capaz de: a) responder a las necesidades socioeconómicas y ser adecuado a las capacidades de los países; b) responder con efectividad al aumento y la diversificación de la demanda, por medio de la expansión del acceso; c) mantener en las escuelas a los estudiantes matriculados; y d) ayudar a los estudiantes a graduarse con los conocimientos, habilidades, actitudes y experiencias necesarios para ejercer verdaderas opciones más allá de la educación secundaria. Durante la segunda mitad del siglo XX, el acceso a la educación universitaria en los países en desarrollo creció mucho más rápido que en los países de la OCDE entre 1900 y 1950. Usando datos de 1990, Goldin (2002) comparó el producto interno bruto real (PIB) per cápita y la tasa de matrícula bruta (TMB) en un gran número de países, con la evolución de estos indicadores en Estados Unidos a partir de 1900. Esta autora encontró que ya en 1990, los países en desarrollo habían alcanzado tasas de participación mayores que las que mostraba Estados Unidos al mismo nivel de ingreso per cápita, en 1900 y 1920. El gráfico 3.1 muestra que en 1990, incluso cuando su PIB per GRÁFICO 3.1 TASAS DE MATRÍCULA 127 PAÍSES, 1990
BRUTA EN ESCUELAS SECUNDARIAS Y PIB PER CÁPITA,
Fuente: Adaptado de Goldin (2002). Nota: PIB, producto interno bruto; TMB, tasa de matrícula bruta; PPC, paridad de poder de compra. Los códigos regionales son los siguientes: África subsahariana = 1; Oriente Medio y África septentrional = 2; Asia oriental y el Pacífico = 3; América Latina y el Caribe = 4; Asia meridional = 5; Europa y Asia central = 6; países más desarrollados = 8.
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cápita era significativamente menor, sólo unos pocos países en desarrollo mostraban TMB inferiores al nivel de Estados Unidos en 1900; de hecho, un gran número mostraba TMB superiores a las de Estados Unidos en 1920. Goldin mostró, además, que en 1990 muchos países en desarrollo presentaban TMB en secundaria mayores que las de la mayoría de los países europeos a mediados de los cincuenta, o sea, cuando estos países tenían PIB per cápita comparativamente mayores. Sin embargo, la brecha en el acceso a la educación secundaria se ha ampliado desde 1990, porque los países en desarrollo no han expandido las oportunidades en educación secundaria tan rápidamente como lo han hecho los países más desarrollados. Con la excepción de Europa oriental, todas las regiones en desarrollo se encuentran muy rezagadas respecto de los países más desarrollados. En los noventa, muchos países en desarrollo realizaron esfuerzos concertados para expandir el acceso a la educación secundaria, con resultados dramáticos (ver gráfico 3.2). Por ejemplo (considerando un país por región), entre 1900 y 2000, la TMB en secundaria creció: en Zimbabue, de un 7,5% a un 44,5%; en Brasil, de un 26 a un 108%; en Tailandia, de un 17 a un 82%; en la India, de un 24 a un 49%; y en Egipto, de un 28 a un 86%. El recuadro 3.1 describe cómo la India, con una población significativa fuera de la escuela, ha realizado esfuerzos por extender el alcance de la educación secundaria. GRÁFICO 3.2 TASAS DE MATRÍCULA
BRUTA EN EDUCACIÓN SECUNDARIA, POR REGIÓN, 1970-95
Fuente: Banco Mundial, EdStats, 2004. Nota: TMB, tasa de matrícula bruta.
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RECUADRO 3.1 LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
EN LA INDIA: CONSTRUYENDO SOBRE LA BASE DE LOS ÉXITOS EN EDUCACIÓN PRIMARIA
La India, un país de más de un billón de personas y con un ingreso per cápita de poco más de US$520, ha logrado un notable progreso en la reducción de la pobreza y en educación. Los noventa fueron testigos de un gran esfuerzo por expandir y mejorar la educación. Se lograron avances significativos en la expansión del acceso a la primaria para las niñas, castas y tribus, y en la reducción de la brecha entre las zonas urbanas y rurales. Entre 1993 y 2001, la TMB aumentó en primaria, de 82 a 96% en los grados 15, y de 54 a 60% en los grados 6-8; y la TMB en secundaria se elevó desde un 21 a un 35%. Alrededor de 160 millones de estudiantes fueron matriculados en la educación básica (primaria y secundaria superior); 30 millones en secundaria; y entre 1,5 y 2 millones en instituciones de educación y formación profesional. Para el año 2001, los esfuerzos se habían extendido a la educación primaria superior (equivalente a la secundaria inferior en otros países). En el año 2002, la Constitución fue reformada para establecer el derecho fundamental de cada niño a ocho años de educación básica. El gobierno de la India lanzó el Programa Nacional para la Educación Básica Universal, cuyo objetivo es asegurar que todos los niños, entre 6 y 14 años de edad, completen ocho años de educación de calidad satisfactoria para el año 2010. Dado que los estados son los principales responsables de la provisión y financiamiento de la educación, el Programa de Educación Básica Universal provee transferencias fiscales desde el gobierno central a los gobiernos estatales para apoyar sus esfuerzos; en un arreglo que comparte los costos de manera que el 75% de los recursos provistos por el centro se completan con un 25% de los estados. Esto debería proveer recursos adicionales de una magnitud cercana a un 9% por sobre los actuales gastos operativos en educación básica. Aunque el Programa Nacional para la Educación Básica Universal comenzó hace sólo unos pocos años, los resultados preliminares muestran una dramática reducción en el número de los niños fuera de la escuela; de 25 millones en 2003 a menos de 10 millones en 2005. Este logro es el fruto de una intensa movilización social y de esfuerzos coordinados a todos los niveles del gobierno. La tasa de deserción también se ha reducido modestamente, como consecuencia de alguna mejora en la calidad de la educación. Se puede esperar que la demanda de educación secundaria inferior (grados 9 a 10), de educación secundaria superior (grados 11-12), y de la educación y la formación técnica y profesional (TVET), aumente varias veces en unos pocos años. Para el año 2010, se espera que 10 millones más de estudiantes graduados de educación primaria intenten ingresar a la escuela secundaria. Unos pocos años después, esta demanda se extenderá a la educación terciaria. Para la vasta mayoría de los jóvenes, la educación secundaria o la TVET constituyen la última etapa de su educación formal. Menos de un 10% de los graduados de secundaria continúa la educación terciaria, mientras que la mayoría de los restantes intenta ingresar al mercado laboral. Una transición efectiva de la escuela al trabajo para estos jóvenes, hecha posible a través de una mejora de la calidad de la educación secundaria y la TVET, mejorará sus perspectivas de empleo y de ingresos a lo largo de su vida. Al mismo tiempo, la India necesita mantener una educación secundaria y terciaria de muy alta calidad para preservar su liderazgo en los sectores de tecnologías de información y de servicio a las empresas. No obstante, la educación secundaria y el TVET de la India enfrentan numerosos desafíos, incluyendo acceso, calidad y relevancia. Reconociendo esta realidad, el gobierno ha diseñado estrategias que incluyen: un aumento de la participación del sector privado; la provisión de asistencia financiera a las niñas para promover su matrícula en educación secundaria; una revisión y actualización del currículo, con especial atención a matemáticas y ciencias; y una mejora de la calidad de los profesores. El gobierno planea proceder con una mayor profesionalización de la educación secundaria, junto con una mejora de las instituciones e infraestructura de formación profesional que las haga más capaces de dar respuesta a las demandas del mercado laboral. Fuente: Personal del Banco Mundial, región de Asia meridional, 2005.
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Durante los noventa, muchos países latinoamericanos diseñaron e implementaron importantes reformas de educación secundaria, en un esfuerzo por mejorar el acceso, la equidad, la calidad y la relevancia. Los resultados han sido alentadores respecto del acceso y la equidad, pero no tanto en términos de calidad y relevancia. Esto se evidencia en el pobre desempeño de sus estudiantes en exámenes internacionales, tales como el Estudio Internacional de Tendencias en Matemática y Ciencias (TIMSS), Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes (PISA), y la Encuesta Internacional de Alfabetización de Adultos (IALS). Las autoridades educativas regionales han estado preocupadas analizando los resultados para determinar “qué falló” y qué se puede hacer para mejorar (Unesco, 2002).
Consideraciones de equidad En muchos países, las desigualdades en el acceso a la educación secundaria pueden constituir un obstáculo de primer orden al desarrollo humano y, de esta manera, el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Históricamente, la expansión inicial del acceso a la educación secundaria no ha beneficiado de manera igual a niñas y niños. A medida que la expansión alcanza un determinado umbral, las diferencias de género comienzan a emerger. Los factores culturales que favorecen la asistencia de los niños a la escuela y al tiempo mantienen a las niñas en el hogar, cuidando de hermanos y hermanas más pequeños, combinados con las bajas expectativas de que las niñas ingresen al mercado laboral, son mencionados usualmente como las razones principales del diferencial de género en la matrícula de educación secundaria. Un análisis detallado del índice de paridad de género (IPG), en el gráfico 3.3, revela que en todas las regiones la disparidad en el acceso entre niños y niñas se ha venido reduciendo con el tiempo, al punto que en la mayoría de las regiones es ya casi indetectable. Aún así, en el Asia meridional, un 52% de los niños y sólo un 33% de las niñas están matriculados en la escuela secundaria. En el Medio Oriente y África septentrional, dichas cifras son, respectivamente, 28% para los niños y 22% para las niñas (Unesco, 2004b). Y aunque la brecha de género en la matrícula se ha reducido, aún persisten diferencias entre regiones y dentro de los países. En las regiones donde el acceso es todavía bajo, las políticas para mejorar la cobertura podrían resultar en diferencias de género, a menos que vayan acompañadas de políticas apropiadas que atiendan a los temas de equidad.
Disparidades regionales y entre países El uso de la base de datos Cohen-Soto desarrollado por Bloom (2003) muestra que la alentadora historia que se observa en la evolución del acceso a la educación primaria no ha sido reproducida en educación secundaria. En todo el mundo, las mejoras en la
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GRÁFICO 3.3 ÍNDICE DE PARIDAD DE GÉNERO SELECCIONADOS, 1970-2000
EN EDUCACIÓN SECUNDARIA, POR REGIÓN, AÑOS
Fuente: Banco Mundial, EdStats. Nota: El índice de paridad de género (IPG) es la razón entre las tasas brutas de matrícula femenina y masculina en educación secundaria. Un IPG de 1 indica paridad; un valor de entre 0 y 1 indica una disparidad a favor de los niños; un valor mayor que 1 indica una disparidad a favor de las niñas.
matrícula secundaria ocultan amplias diferencias entre regiones y entre países dentro de cada región. Las tasas de matrícula bruta en Asia oriental y el Pacífico, América Latina y el Caribe, y el Medio Oriente y África septentrional, eran de alrededor del 42% en 1980. Para 1996, éstas habían aumentado, respectivamente, a un 69, 52 y 64%. En el Asia meridional, entre 1980 y 1996, la tasa de matrícula bruta aumentó de un 27 a un 48%; y en el África subsahariana, de un 15 a un 27% (Indicadores de desarrollo mundial, 1998, 1999). El gráfico 3.4 revela crecientes brechas entre las regiones que presentan niveles relativamente más altos de matrícula secundaria y las que presentan niveles más bajos. Las comparaciones intrarregionales muestran disparidades similares. En África, por ejemplo, la tasa de matrícula bruta en secundaria es aún inferior a un 13% en Burkina Faso, Chad, Guinea, Mozambique y Níger y, en cambio, en Sudáfrica es de un 87%.
Intervenciones por el lado de la demanda Los costos son una de las principales razones por las cuales los niños no van a la escuela, o bien la abandonan. La principal restricción es el ingreso familiar que se deja de percibir (costo de oportunidad), dado el sacrificio de los potenciales ingresos de los niños que asisten a la escuela. Bajo estas circunstancias, las iniciativas del lado de
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GRÁFICO 3.4 PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN CON AL MENOS POR REGIÓN, 1960-2000 Y PROYECTADA AL 2010
ALGUNA EDUCACIÓN SECUNDARIA,
Fuente: Cohen y Soto, 2001.
la oferta, tales como la mejora de las escuelas, un aumento de los salarios de los profesores, y reformas por parte del Ministerio de Educación, es improbable que tengan efectos significativos. Las intervenciones por el lado de la demanda, tales como las transferencias condicionadas para la educación, podrían ser más eficaces debido a que se enfocan directamente en alcanzar los objetivos de mayor matrícula y retención escolar. Hasta hace poco, no se sabía mucho acerca del papel de los subsidios educativos focalizados en la mejora de los resultados educativos en los países en desarrollo, a pesar de que estos programas han echado rápidamente raíces, especialmente en América Latina (Morley y Coady, 2003). Ejemplos de subsidios focalizados son los programas de efectivo por educación, tales como: Bolsa Escola en Brasil (fondo de becas); el SUF en Chile (Subsidio Unitario Familiar); PRAF en Honduras (Programa de Asignación Familiar); Progresa en México (Programa de Educación, Salud y Alimentación); y RPS en Nicaragua (Red de Protección Social); así como el programa de alimento por educación en Bangladesh, que ahora también se paga en efectivo. Estos programas representan, en promedio, un compromiso de entre el 0,1 y 0,2% del producto interno bruto. De particular interés es el tamaño de estos programas relativo al gasto en edu-
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cación del gobierno. En América Latina, los gobiernos dedican entre un 2,5 y un 5% del total del gasto educativo a estos programas, lo que ha contribuido significativamente al aumento de la matrícula escolar (Morley y Coady, 2003). La provisión de financiamiento por el lado de la demanda a los estudiantes de secundaria puede así generar beneficios directos e indirectos significativos. El programa de dinero por educación de México (recuadro 3.2) constituye un buen ejemplo.
RECUADRO 3.2 PROGRESA, EL PROGRAMA
DE DINERO POR EDUCACIÓN DE
MÉXICO
Progresa, que sirve a los estudiantes matriculados tanto en las escuelas secundarias como en las primarias, comenzó a operar en 1992 como un proyecto piloto del Ministerio de Desarrollo Social. El proyecto se expandió a las zonas rurales de todo el país en 1997. En 1999, los beneficios monetarios mensuales del programa comenzaban a un nivel de 80 pesos (US$8,37) en el grado 3 de la escuela primaria, y aumentaban con cada grado. Este enfoque de dinero por educación fue adoptado porque los niveles de matrícula se reducen con la edad, especialmente después de la escuela primaria, en parte como consecuencia de los crecientes costos de oportunidad asociados con los ingresos sacrificados por las familias, así como de los costos de transporte. En las escuelas secundarias inferiores (grados 7-9), los beneficios son mayores para las mujeres, con el objeto de reducir la brecha de género en los resultados educativos, especialmente en la educación secundaria. El programa Progresa interactúa, por el lado de la oferta, con el financiamiento público de las escuelas. Progresa trabaja coordinadamente con el Ministerio de Educación para garantizar la disponibilidad de escuelas, maestros y materiales adicionales en las áreas que experimenten aumentos en la matrícula. Como resultado, los crecimientos en la matrícula no han llevado a mayores tasas de estudiantes por profesor. Más aún, debido a que se han construido nuevas escuelas en las áreas del programa, la distancia a las escuelas secundarias se ha reducido alrededor de un 10%. El efecto de Progresa sobre los resultados educativos es mayor durante el año de transición entre la escuela primaria y la secundaria inferior, donde se ha producido un aumento de un 20% en la matrícula de las niñas y de un 10% en la de los niños. En promedio, un niño que participa del programa recibe 0,66 años adicionales de educación; desde un nivel promedio de 6,8 años de educación antes del programa a 7,46 años. De esta manera, la provisión de financiamiento por el lado de la demanda a los estudiantes de las escuelas secundarias ha generado significativos beneficios directos e indirectos. Fuente: Morley y Coady, 2003.
LAS BAJAS TASAS DE RETENCIÓN Y GRADUACIÓN EN EDUCACIÓN SECUNDARIA Los países en desarrollo no sólo están teniendo dificultades en crear oportunidades para que los estudiantes asistan a la educación secundaria, sino que también muestran un pobre desempeño en la retención y graduación de quienes ingresan. Esta situación es peor para los pobres y para las niñas. Filmer (2000) usó datos de las encuestas de hogares de 1995-96 para estudiar, en 41 países, las interacciones entre género, riqueza y logro educativo, y mostró que existen
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considerables desigualdades dentro de los países en términos de logro educativo. Los hallazgos de Filmer revelan una significativa brecha en las tasas de graduación entre los adultos jóvenes de hogares pobres, de ingresos medios y ricos. Por ejemplo, en Egipto, entre los hombres de 15 a 19 años de edad, un 99% de aquellos provenientes de hogares ricos había completado el grado 1 o superior; un 94% el grado 5 o superior; y un 81% el grado 9 o superior. Entre los jóvenes de familias de ingresos medios, las proporciones respectivas eran de 96, 83 y 64%. Los hombres jóvenes de familias más pobres presentaban un logro significativamente menor; esto es, un 87% había completado el grado 1 o superior; un 74% el grado 5 o superior; y un 47% el grado 9 o superior. Este tipo de escenario se observa también en otras partes del mundo, como lo demuestran las figuras en el apéndice B y los resultados de los datos en el apéndice C. Los países incluidos en el estudio experimentaron una significativa reducción de las matrículas durante la transición de primaria a secundaria, y el declive fue más dramático en las zonas rurales que en las urbanas. Un resultado positivo fue que la mayoría de los estudiantes de zonas rurales que alcanzaron la educación secundaria se mantuvieron en el sistema hasta su graduación. Los diferenciales de ingreso y de género manifiestan variaciones significativas entre las zonas rurales y urbanas. Un estudio de cuatro países, representativos de la realidad en la mayor parte de América Latina, muestra grandes diferencias en las tasas de graduación entre los estudiantes de comunidades rurales y urbanas. El gráfico 3.5 ilustra cómo en Perú, a comienzos de los noventa, de la cohorte original de estudiantes rurales matriculados en el grado 1, un 70% alcanzó el grado seis, menos de un 40% ingresó al grado siete, y sólo un 20% alcanzó el grado 11. Una gran proporción de los estudiantes de familias de zonas rurales no continúa a la educación secundaria, aunque, sin embargo, los pocos que lo hacen tienen bastante éxito. Los estudiantes de escuelas urbanas muestran mejores resultados: cerca de un 98% ingresó al grado 6, un 95% ingresó al grado 7, y un 75% alcanzó el grado 11. En un país grande, como México, la diferencia en la tasa de graduación de la escuela primaria entre las áreas rurales y urbanas no es tan dramática; allí, casi un 75% de los estudiantes rurales y un 85% de los estudiantes urbanos ingresan al grado 6. No obstante, a nivel de educación secundaria existe una marcada diferencia, ya que menos del 50% de los estudiantes de zonas rurales alcanza la secundaria y sólo un 40% se gradúa de la secundaria inferior (grado 9), y, en cambio, un 68% de los estudiantes de zonas urbanas continúa la educación secundaria y un 64% se gradúa del grado 9. Los dos factores principales responsables de los bajos niveles de participación en educación secundaria, en los países de América Latina, son: la pérdida de interés de parte de las familias y de los estudiantes debido a los altos niveles de repetición; y la percepción de que la calidad y la relevancia de la educación son bajas. México ha enfrentado este problema a través de un programa especial de educación a distancia,
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GRÁFICO 3.5 PROPORCIÓN DE LAS COHORTES RURAL Y URBANA QUE ALCANZA EL SIGUIENTE GRADO EN LA ESCUELA, REPÚBLICA DOMINICANA, ECUADOR, PERÚ Y MÉXICO, COMIENZOS DE LOS NOVENTA
Fuente: Carbol, 2002.
la Telesecundaria, dirigido a las áreas rurales. La Telesecundaria se inició hace más de 30 años como un programa de educación a través de la televisión. En sus inicios utilizó microondas, para más tarde transmitir sus programas por vía satélite. La Telesecundaria provee a los maestros y estudiantes rurales de un paquete completo de apoyo a la enseñanza y el aprendizaje, junto con un modelo de instrucción integrado, que permite a las escuelas ofrecer un currículo de secundaria inferior completo a costos comparables a los de las zonas urbanas más pobladas (Calderoni, 1998). En Asia oriental, China ha realizado grandes avances en la expansión del acceso a la educación secundaria, y en un período muy corto de tiempo, como se describe en el recuadro 3.3.
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RECUADRO 3.3 LAS POLÍTICAS PARA
LA EXPANSIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN
CHINA
En China, un esfuerzo de expansión de la educación secundaria llevó a un dramático aumento en la matrícula secundaria inferior entre 1990 y 2002. Durante estos años, la tasa de matrícula bruta aumentó desde un 66,7 a un 90% como resultado de la implementación de tres políticas interconectadas en apoyo de dicha expansión: •
•
•
Legislación para promover la matrícula. En 1986, el gobierno de China promulgó la Ley de Educación Obligatoria (LEO), que estableció derechos y obligaciones para los individuos y los gobiernos con respecto a la educación obligatoria. La LEO contenía dos provisiones principales para promover la matrícula en la educación secundaria inferior: a) todos los niños de seis años de edad debían matricularse en la escuela y recibir nueve años de educación obligatoria (o sea, la secundaria inferior se volvió obligatoria); y b) se les dio a las autoridades locales la responsabilidad de la educación obligatoria, incluyendo fondos operativos, inversiones de capital y los salarios de los profesores. El gobierno central tenía la responsabilidad de aumentar el gasto por estudiante a una tasa más rápida que el aumento en el gasto estatal regular en educación. La movilización de recursos en zonas rurales. A comienzos de los noventa, a medida que el ingreso de los campesinos en zonas ricas aumentaba rápidamente, el gobierno central introdujo un impuesto a la educación de 2% en áreas rurales. Este impuesto, junto con otros tipos de contribuciones familiares, produjo RMB 100 mil millones (US$12,5 mil millones), lo que se sumó a los recursos presupuestarios de los gobiernos locales para el desarrollo de nueve años de educación obligatoria. Aumento del gasto de gobierno en educación rural. Desde mediados de los noventa, el gasto del gobierno en educación básica ha aumentado, tanto en términos de los gastos presupuestarios regulares, como de fondos especiales para las zonas rurales. Como resultado, entre 1996 y 2001, los gastos recurrentes para la educación secundaria básica crecieron a una tasa de un 151%. El gobierno nacional comenzó a asignar entre RMB 5 y 10 miles de millones anuales a zonas rurales para la construcción, la renovación y la enseñanza de Internet. Este fondo central especial es provisto como una contribución de cofinanciamiento a los gobiernos locales participantes.
Fuentes: China, El Compendio Anual de Estadísticas Financieras Nacionales de la Educación, 1997, 2002; Centro Nacional para el Desarrollo y la Investigación de la Educación, 2003, pp. 26-27.
LA INCORPORACIÓN DE LOS ADULTOS AL SISTEMA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
Aunque el foco principal de este informe son los jóvenes en edad escolar, es importante notar que en muchos países en desarrollo, la educación, la formación y el desarrollo profesional de la población adulta son inadecuados para los desafíos de la sociedad del conocimiento. Si se usan los años promedio de educación de la población mayor de 25 como indicador del logro educativo de los adultos, se hace inmediatamente evidente la magnitud del problema. En el Asia meridional, tal indicador en 1990 era de 3,3 años, y en el África subsahariana de sólo 2,5, pero en los países de la OCDE era de, en promedio, 9,4 (Barro y Lee, 1996). En reconocimiento de que la edu-
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cación secundaria es un importante vehículo para la formación de habilidades nacionales, los países han expandido en años recientes la educación “de segunda oportunidad” para la población adulta, en ambientes educativos formales y no formales. La mayoría de los países tiende a utilizar la educación a distancia para ofrecer a los adultos la oportunidad de completar la educación secundaria general. Por ejemplo, la Escuela Nacional Abierta de la India constituye una alternativa a la educación secundaria formal y alcanza a una audiencia de todas las edades con programas educativos flexibles. La formación profesional, que puede ofrecer cursos suplementarios para los estudiantes de secundaria, también se ha usado para ofrecer educación continua a los adultos. Finlandia posee un notable programa de educación de adultos. Con la excepción de la educación universitaria básica, en este país los adultos pueden participar en todos los niveles educativos, orientados y no orientados a la certificación, en cursos diseñados específicamente para adultos (Banco Mundial, 2003c). La incorporación de la población adulta al sistema educativo requiere de pensamiento estratégico en muchas cuestiones de política educativa. Las importantes diferencias en los estilos de aprendizaje y en las necesidades de los estudiantes jóvenes y adultos deben tomarse en consideración. Un país con un gran número de adultos con niveles limitados de educación y que quiera aumentar su inversión en industrias de tecnología más avanzada, necesitaría analizar cómo responder a las necesidades de formación de individuos que poseen sólo educación primaria y que se encuentran en su mayor parte empleados en la economía informal. En este contexto se generan importantes preguntas para quienes toman las decisiones de política: ¿Qué papel debería jugar la educación secundaria? ¿Deberían los adultos ser canalizados hacia las escuelas secundarias formales? ¿Deberían los programas para adultos ofrecer educación y formación que culminen en certificados de educación secundaria o en algún otro tipo de reconocimiento?
LOGROS
EDUCATIVOS EN SECUNDARIA
El logro educativo ha aumentado sostenidamente durante los últimos 40 años en todas las regiones del mundo (ver información sobre países seleccionados en el apéndice C). Pero a pesar de este progreso, muchos países en desarrollo aún se encuentran rezagados. Aunque el número promedio de años de escolaridad ha aumentado de modo sostenido en todas las regiones, la tasa de crecimiento muestra una significativa variación (gráfico 3.6). El África subsahariana se ha quedado alarmantemente rezagada a pesar de enormes esfuerzos y algunos éxitos en la década pasada. Los años promedio de escolaridad se usan usualmente como un indicador del logro educativo. Es incorrecto, sin embargo, asumir que más años de escolaridad significan una mejor calidad y profundidad en el conocimiento adquirido.
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GRÁFICO 3.6 AÑOS PROMEDIO DE ESCOLARIDAD, POBLACIÓN DE 5 AÑOS POR REGIÓN, 1960, 1980 Y 2000
DE EDAD Y MAYOR,
Fuente: Barro y Lee, 2000.
Comparados con los avances en educación primaria, los aumentos en la proporción de la población que alcanza la educación secundaria han sido más bien lentos. Una baja provisión de educación secundaria ha sido el principal obstáculo al aumento en el logro educativo en la mayor parte de los países en desarrollo. Como muestra el gráfico 3.7, los países del África subsahariana, en parte debido al descuido de los años setenta, han permanecido rezagados en la provisión de educación secundaria; y la tendencia continúa. En 1960, la proporción de los que alcanzaban la educación secundaria en el África subsahariana era mayor que en el Asia meridional, y en el Medio Oriente y África septentrional, pero para el año 2000, la proporción de su población con educación secundaria era significativamente menor que las otras regiones. Una tendencia similar se puede observar cuando se compara el Asia oriental y América Latina. En el Asia oriental, la población con educación secundaria creció de manera significativa, mientras que América Latina realizó sólo un modesto progreso. La mayoría de los países en estas regiones necesitarán continuar realizando esfuerzos orquestados y apreciables durante los próximos 10 a 20 años para reducir la actual brecha de escolarización. Tanto las economías en transición como las más avanzadas muestran dramáticas mejoras, con una matrícula casi completa de los niños en edad de educación primaria y, al mismo tiempo, un aumento en la población estudiantil que logra al menos una educación secundaria.
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GRÁFICO 3.7 NIVEL EDUCATIVO
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DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS DE EDAD Y MAYOR, POR REGIÓN,
1960 Y 2000
Fuente: Barro y Lee, 2000.
¿Puede reducirse la actual brecha en educación secundaria entre las regiones? Las experiencias de, por ejemplo, Finlandia, Hong Kong (China), la República de Corea, Malasia, Singapur y Taiwán (China), demuestran que no sólo es posible reducir esta brecha, sino que además puede lograrse en un tiempo relativamente breve. Entre 1960 y 2000, estas economías incrementaron sus años promedio de escolaridad en más de 4,5 años (Banco Mundial, 2003a). Finlandia y Corea lograron esto por medio de vigorosas medidas para reducir la fracción de la población adulta con sólo educación primaria, al tiempo que aumentaron las oportunidades de todos para asistir a la escuela secundaria. Durante los últimos 40 años, tanto Finlandia como Corea han implementado políticas de educación activas que han llevado a un gran aumento en el número de adultos con al menos educación secundaria (gráfico 3.8, panel A). La transición educativa que ocurrió en Corea se ilustra por el cambio desde una pirámide educativa con una base amplia (que implica un gran número de adultos con un nivel de educación inferior a primaria), a una que es más gruesa en el centro que en la base (que implica que una buena proporción de los adultos tiene al menos alguna educación secundaria). Las
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GRÁFICO 3.8 LA DISTRIBUCIÓN
DE LA POBLACIÓN MAYOR DE 15 AÑOS DE EDAD POR LOGRO EDUCATIVO, PAÍSES SELECCIONADOS (PORCENTAJE)
Fuente: Recopilación de los autores.
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políticas de Corea tardaron sólo 20 años en alcanzar este resultado, mientras que el mismo proceso tomó 40 años en Finlandia (ver recuadro 3.4 para una discusión más completa del éxito de la República de Corea). La mejora de la educación en los “tigres” del Asia oriental, y en Finlandia y otros países nórdicos, comenzó con mejoras en la base de sus pirámides, por medio de esfuerzos importantes y sostenidos para proveer educación secundaria. Estas políticas educativas condujeron a una ampliación de la zona central de la pirámide y a una considerable reducción de la base; inicialmente dejando la parte superior (adultos con alguna educación terciaria) casi intacta. En contraste, las transiciones educativas de la mayoría de los países del África, Asia meridional, y Asia oriental, muestran un progreso lento o inexistente durante los últimos 40 años (ver los ejemplos en el gráfico 3.8, paneles B-C). Sudáfrica ha progresado significativamente durante los últimos 20 años, después de un período de estancamiento. Las Filipinas han experimentado una considerable expansión de la población con educación secundaria y terciaria (panel D). Sus esfuerzos simultáneos para la expansión de la educación secundaria y terciaria han sido impresionantes. En general, la expansión de la secundaria en América Latina ha sido débil. En la mayoría de los países, gran parte de la población aún posee un nivel de educación primaria o menor. América Latina se destaca por haber invertido fuertemente en el aumento del acceso a la educación terciaria. Costa Rica representa un caso extremo de esta situación, con una mayor proporción de adultos con educación terciaria que secundaria (gráfico 3.8, panel E). Ejemplos adicionales de pirámides educativas se presentan en el apéndice D.
BAJA CALIDAD Y POCA RELEVANCIA Hemos visto que los países en desarrollo presentan, hoy día, mayores niveles de acceso a la educación secundaria de los que presentaban los países más desarrollados cuando tenían niveles de ingreso per cápita similares. ¿Qué se puede decir acerca de la calidad de la educación secundaria en los países en desarrollo? ¿Cómo se comparan los promedios de los países y las distribuciones dentro de cada país en desarrollo, con aquéllas de los países más desarrollados? ¿Existe evidencia de que los países que han expandido con gran rapidez el acceso a la educación secundaria tienen una educación de menor calidad que los demás? El desempeño cognitivo puede considerarse un indicador razonable de la calidad. En años recientes, ha habido un intento de evaluar el desempeño cognitivo a través de exámenes internacionales, tales como TIMSS y PISA. Es ampliamente conocido que un mayor número de países desarrollados que en desarrollo participan en las evaluaciones comparadas internacionales. Entre los países que participan, los resultados de las pruebas indican que los países en desarrollo presentan un desempeño relativamente pobre comparado con el de los países más desarrollados, y que los países de
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RECUADRO 3.4 LA OFENSIVA PARA LA UNIVERSALIZACIÓN EN LA REPÚBLICA DE COREA
DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
Tras salir de una amarga guerra a comienzos de los cincuenta, la República de Corea, entonces uno de los países más pobres del mundo, alcanzó casi un 100% de cobertura primaria y secundaria en sólo cuatro décadas. Corea disfruta hoy de un sector de educación terciaria comparable al de los países más desarrollados. Los años promedio de educación casi se duplicaron entre 1970 y 1995, desde 5,74 a 10,25 años. La tasa de analfabetismo cayó fuertemente, desde un 13% en 1970 a un 2% en 1999. Los resultados de las más recientes pruebas internacionales PISA y TIMSS (1995 y 1999) muestran que los estudiantes coreanos se encuentran entre los de mejor desempeño, tanto en matemáticas como en ciencias, entre los países miembros de la OCDE. No es una coincidencia el que Corea sea hoy la decimosegunda economía más grande del mundo. La rápida expansión de la educación se puede atribuir a varios factores: 1.
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A fines de los cincuenta, el gobierno se embarcó en un plan de desarrollo comprensivo que incluía un sistema educativo más amplio y fuerte. En los sesenta, el plan enfatizó el logro de la educación primaria universal como la prioridad principal; en los setenta, el énfasis de las políticas se hizo en la educación secundaria; y, en los ochenta, sobre el nivel terciario. Las consideraciones de equidad fueron importantes en el logro de una expansión equilibrada del sistema educativo. En 1968, el gobierno abolió los exámenes de ingreso a las escuelas básicas superiores, e introdujo un sistema de lotería para la asignación de los alumnos. La lotería fue considerada justa, porque la asignación se realizaba principalmente sobre la base del lugar de residencia y no de resultados en exámenes que pudieran verse afectados por factores socioeconómicos. El nuevo sistema, que prácticamente eliminó todas las escuelas élite de básica superior, fue aceptado por los estudiantes, sus padres y otros interesados sin mayores controversias. En 1974, el gobierno introdujo una política similar, aunque más polémica, en educación secundaria. La Política de Igualación de las Escuelas Secundarias (PIES) intentó igualar los recursos de las escuelas, tales como los gastos operativos, el tamaño de las salas de clases, la admisión de estudiantes, y la infraestructura de las escuelas. La PIES contribuyó a la expansión de la educación secundaria superior. Gracias a un subsidio y a otras medidas bajo esta política, ya no existen diferencias de calidad discernibles entre las escuelas públicas, o entre éstas y las escuelas privadas. El gasto público creció sustancialmente para financiar la expansión. Entre 1954 y 1959, el gasto en educación se triplicó. En 1960, cuatro quintos del presupuesto educativo ya se enfocaban a la educación primaria. El presupuesto educativo ha crecido sostenidamente, desde un 14,3% del presupuesto público total en 1963, a un 17,5% en 2003. El gasto en educación, como porcentaje del PIB, aumentó desde un 2,9% en 1970 a un 4,97% en 2003. La participación privada ha sido significativa para sostener esta expansión. Ya para el año 2000, la matrícula en el sector privado representaba un 20% de las escuelas básicas superiores y un 55% de las secundarias, además de un 78% de las universidades y escuelas superiores. Los proveedores privados de secundaria y terciaria eran respaldados principalmente por medio de: incentivos tributarios (por ejemplo, exenciones al impuesto de propiedad), aranceles, contribuciones familiares y la ayuda internacional; hasta que los crecientes ingresos del gobierno pudieron reinvertirse en educación. El gobierno comenzó a dar asistencia financiera directa a los proveedores privados, tras la introducción de las políticas de igualación de las escuelas. (Continúa en la página siguiente)
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(Continuación recuadro 3.4)
La importante demanda económica y social de educación fue el pivote que ayudó a Corea a lograr sus metas educativas. El caso de Corea demuestra que el apoyo político sostenido, desde el comienzo de un plan de desarrollo educativo nacional y a lo largo de su implementación, es crítico para impulsar las fronteras de la educación desde los niveles más bajos, a los más altos del sistema. El caso de Corea demuestra también que un mayor acceso y equidad pueden lograrse simultáneamente si el gobierno enfrenta con resolución los potenciales conflictos entre estas dos metas durante las etapas de planificación e implementación. Fuente: Recopilación de los autores.
ingresos medios se desempeñan relativamente peor que los países de ingresos altos. Dado que los países más pobres típicamente no participan en evaluaciones comparadas internacionales, es difícil presentar conclusiones objetivas respecto de su nivel de desempeño. A pesar de un desempeño bajo general, la varianza en los resultados entre los países de alto y bajo desempeño es mucho mayor entre los países en desarrollo que entre los países más desarrollados. Los resultados del estudio PISA sobre acceso a una educación de calidad muestran que, en general, los estudiantes de los países de ingresos altos tienden a desempeñarse mejor que aquéllos de países de ingresos bajos y medios (ver gráfico 3.9).1 La riqueza de una nación, sin embargo, no siempre predice bien el rendimiento en los exámenes. Por ejemplo, Italia, un país de ingresos altos, presenta un desempeño en lectura que es casi 40 puntos más bajo que el de Corea. Tailandia, con un PIB per cápita que es la mitad del de Argentina, se desempeña un poco mejor que este país. Parece ser que lo más importante es cómo el sistema educativo de un país asigna y utiliza sus recursos de manera que se creen buenas oportunidades para el aprendizaje.
1 La OCDE, por medio del PISA, llevó a cabo una evaluación de lectura, matemáticas y ciencias en 2000 y 2002 (PISA+). El PISA evalúa las habilidades de los estudiantes de 15 años de edad para aplicar sus conocimientos adquiridos a situaciones de vida real; no evalúa niveles de conocimiento y habilidades de acuerdo con las especificaciones de los currículos nacionales de los países participantes. Hay seis niveles de habilidad de lectura, desde un nivel inferior al nivel 1, hasta el nivel 5. Los estudiantes cuyos resultados son inferiores al nivel 1, se considera, carecen de las habilidades más básicas evaluadas por el PISA. Los estudiantes con habilidades al nivel 3 en la escala combinada de lectura son capaces de realizar tareas de lectura de moderada complejidad, tales como localizar múltiples piezas de formación, establecer vínculos entre las diferentes partes de un texto, y vincular el mismo texto a conocimientos cotidianos.
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GRÁFICO 3.9 DESEMPEÑO ESTUDIANTIL
Y PIB PER CÁPITA, ECONOMÍAS SELECCIONADAS, PISA, 2000,
LECTURA
Fuente: OCDE, 2003b. Nota: PIB, producto interno bruto; PISA, Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes; PPC, paridad de poder de compra. Las itálicas indican países que se encuentran a un nivel estadísticamente significativo superior al promedio de la OCDE.
El gráfico 3.10 muestra la distribución porcentual de los estudiantes por nivel de habilidad en la escala de lectura de PISA. En los países de la OCDE, un 60% de los jóvenes de 15 años de edad puede al menos realizar tareas de lectura de moderada complejidad, tales como localizar múltiples piezas de información, establecer vínculos entre las diferentes partes de un texto, y relacionar un texto con sus conocimientos cotidianos (es decir, se encuentran en el nivel 3 o superior en el estudio PISA); en la mayor parte de los países en desarrollo que participaron, los estudiantes de 15 años de edad no muestran esa capacidad. Diez países de ingresos bajos y medios (cinco en América Latina, además de Albania, Bulgaria, Indonesia, la ex República Yugoslava de Macedonia y Tailandia) presentan el mayor porcentaje de estudiantes bajo el nivel 3. Una comparación de los puntajes promedio presenta un buen resumen del desempeño de un país relativo a otros, pero oculta las variaciones en el desempeño individual de los estudiantes dentro de los países. Aquí, nuevamente, los países en desarrollo se desempeñan pobremente. La varianza entre los estudiantes de alto y bajo desempeño en países en desarrollo es significativamente mayor que en los países de mayores ingresos. Los países en desarrollo enfrentan el desafío de aumentar el nivel promedio de desempeño, y al mismo tiempo de reducir la disparidad entre los estudiantes de alto y bajo desempeño. Las autoridades educativas necesitan diseñar e
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GRÁFICO 3.10 PORCENTAJE DE
LOS ESTUDIANTES DE 15 AÑOS DE EDAD EN CADA NIVEL DE HABILIDAD EN LA ESCALA DE LECTURA DE PISA, ECONOMÍAS SELECCIONADAS, 2000
Fuente: OCDE, 2003b, tabla 2. Nota: El 60% de los estudiantes dentro del promedio de la OCDE están en o por encima del nivel 3.
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implementar intervenciones focalizadas con el objetivo general de mejorar la calidad de la educación secundaria, y reducir la actual brecha de calidad y relevancia. Los tres países de mejor desempeño en el estudio PISA (Finlandia, Hong Kong, China y Corea) exhiben una relativamente baja variación entre los estudiantes de alto y bajo rendimiento. Esto indica que sus sistemas educativos han tenido considerable éxito en eliminar la segregación socioeconómica, y han creado oportunidades de aprendizaje de alta calidad para todos. Como se discutiera anteriormente, sobre un período de 40 años, entre 1960 y 2000, estos países aumentaron significativamente los años promedio de escolaridad, por medio de la mejora del logro en educación secundaria, al tiempo que proporcionaban una educación de alta calidad para todos. El panel A del gráfico 3.11 presenta la frecuencia acumulada del desempeño estudiantil por nivel de habilidad en la prueba PISA. La figura muestra que en los países más pobres muy pocos de los estudiantes rinden al nivel promedio de la OCDE. En Perú e Indonesia, por ejemplo, incluso estudiantes que se encuentran en el percentil 95 del país, se hallan por debajo del promedio de la OCDE. El panel A también muestra que no todos los países de ingresos medios son iguales. En particular, de entre los ejemplos escogidos, México y Tailandia han sido claramente “mejores” en aumentar la calidad al extremo izquierdo de la distribución. Los niños que se desempeñan pobremente, comparados con los de mejor desempeño y con el promedio de la OCDE, son menos en número en estos países; mientras que en Perú (en particular), Brasil e Indonesia, un número muy grande de estudiantes se encuentra en el nivel más bajo de habilidades. El panel B del gráfico 3.11, que presenta distribuciones de frecuencias simples por nivel de habilidad, ilustra estas dinámicas aún más claramente. Considerando a Perú, Indonesia, Brasil, México, Tailandia y el total de la OCDE, ubicados en una especie de espectro, se puede ver claramente que a medida que los países mejoran en calidad, los cambios más marcados se observan al extremo izquierdo de la distribución. En Perú, más de un 50% de los niños se encuentran por debajo del nivel 1 en la escala de PISA; mientras que en México la cifra es sólo de alrededor de un 15%; y, en Tailandia, cercana a un 10%. No es coincidencia que, en un reciente compendio de buenas prácticas en educación (De Andraca, 2003), México aparece con varios programas orientados hacia la mejora del desempeño educativo de los más pobres; incluyendo programas tales como Progresa, que provee transferencias de dinero condicionadas a la asistencia a clase, y Telesecundaria, que tiene por objeto mejorar la calidad entre los pobres a través de la educación a distancia. El gráfico 3.12 presenta el mismo argumento, esta vez usando datos del TIMSS y un enfoque un tanto distinto. Tres países (Chile, Marruecos y Sudáfrica) fueron seleccionados como representantes de un espectro entre los países de ingreso medio. La figura muestra el desempeño relativo entre los países de alto ingreso y el país seleccionado, en los percentiles 5 y 95, así como el desempeño promedio de cada país. Como era
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GRÁFICO 3.11 DESEMPEÑO EN
EL PISA, PROMEDIO DE LA OCDE Y PAÍSES EN DESARROLLO SELECCIONADOS, 2000
Fuente: Basado en datos en Mullis et al. (2001), tabla 2.3.a. Nota: PISA, Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes. Para una descripción de los niveles de habilidad, ver nota 1.
de esperarse, a medida que el desempeño promedio de los países mejora, se reduce la razón entre el desempeño de los países de alto ingreso y el de cada país seleccionado. Pero lo que es importante notar es que la razón entre el desempeño de alto ingreso y
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GRÁFICO 3.12 DESEMPEÑO RELATIVO DE LOS PAÍSES DE ALTOS INGRESOS Y PAÍSES DE SELECCIONADOS (SUDÁFRICA, MARRUECOS Y CHILE) EN EL TIMSS-R
INGRESO MEDIO
Fuente: Con base en los datos contenidos en OCDE y UIS (2003), cuadro D.1, y en clasificación de países por grupo de ingresos del Banco Mundial. Nota: TIMSS-R, Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencia, base de datos R (Repetición). Los números sobre las barras representan el resultado promedio de cada país.
el desempeño del país de ingreso medio seleccionado, se reduce mucho más rápidamente para el desempeño en el percentil 5 que en el 95. A medida que los países mejoran sus promedios, la brecha entre sus estudiantes de peor desempeño y los de peor desempeño en la OCDE es la que muestra una mayor reducción. De hecho, usando datos del TIMSS para países de ingreso medio, la razón entre el desempeño de países de alto ingreso y seleccionados, se reduce siete veces más rápido para el percentil 5 que para el percentil 95, a medida que el desempeño promedio mejora. El gráfico 3.13 muestra que la renta, el acceso y la calidad van asociadas; esto es, una renta más alta, un mayor acceso y un mejor desempeño educativo tienden a estar correlacionados. Más aún, a menor nivel de renta, mayor es la correlación entre acceso y desempeño, y mayor la pendiente de la relación. (Las líneas de tendencia central se achatan y se observan menores coeficientes de correlación a medida que aumenta la renta.) Este resultado es, hasta cierto punto, un “artefacto” de los datos: los países de alto ingreso presentan una alta calidad y acceso, factores ambos que tienden a tener límites superiores naturales (bien debido al enfoque de medición o por definición) y, entonces, la relación entre ambos se vuelve menos significativa. La correlación entre acceso y desempeño no debería entenderse como que un mayor acceso automáticamente lleva a un mayor desempeño. Normalmente se esperaría que una expansión excesiva produzca una reducción en la calidad, si no se toman medidas activas para preservar la calidad. Los datos, sin embargo, sugieren que,
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GRÁFICO 3.13 ACCESO, APRENDIZAJE E INGRESOS, POR GRUPO
DE INGRESO DEL PAÍS
Fuente: EdStats; elaboración de los autores usando la clasificación de países por grupos de ingresos del Banco Mundial. Nota: PISA, Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes; TIMSS, Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias. El índice combinado PISA, TIMSS99 y TIMSS95 fue elaborado de la siguiente manera: la correlación entre el promedio de las tres áreas del PISA y el desempeño TIMSS99 en matemáticas y ciencia fue de 0,85, y aquella entre TIMSS99 y TIMSS95 (octavo grado) fue de 0,92. Se empleó una regresión simple para crear puntajes equivalentes al TIMSS99 para aquellos países que reportaron los datos correspondientes al PISA pero no al TIMSS99. Se utilizó la misma metodología para el TIMSS95.
a medida que el acceso se expande, los países y las organizaciones internacionales han, en efecto, tomado medidas enfocadas a temas de calidad y desempeño, más o menos en tándem. Estas medidas, como se observó anteriormente, generalmente incluyen sistemas de administración y decisión, que mejoran la calidad del desempeño en el extremo inferior de la distribución. Tales esfuerzos claramente necesitan ser sostenidos y, en países tales como Perú y Brasil, necesitan mejorar. Además, el gráfico 3.13 muestra claramente que tanto el acceso como la calidad mejoran también a través de un tercer factor: el ingreso per cápita. Nuevamente, esta mejora no ocurre automáticamente. Los países en “mejor forma” han establecido procesos y sistemas adecuados para la mejora de la calidad, particularmente de los estudiantes de más pobre desempeño en sus sociedades.
CONCLUSIÓN Los desafíos principales en educación secundaria, en los países en desarrollo y en las economías en transición, pueden agruparse en cuatro áreas de prioridad, no mutuamente excluyentes: a) expansión del acceso para todos, prestando especial atención a temas relacionados con la exclusión sobre la base de género y etnia; b) aumento de la
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retención y la graduación; c) mejora de la eficiencia; y d) mejora de la relevancia y de la calidad. Los países deben enfrentar estos temas en un contexto de escasez de recursos, y con serias restricciones presupuestarias. La realidad es que los países en desarrollo y las economías en transición carecen de la capacidad de generar los recursos adicionales necesarios para atender a estas prioridades, o bien los nuevos recursos que pueden generar son simplemente insuficientes. Otro aspecto crucial es que los recursos disponibles podrían utilizarse con mayor eficiencia. El desafío consiste en encontrar caminos para aumentar la eficiencia y la efectividad en la asignación y el uso de los recursos. Se requieren soluciones “a la medida” que respondan a las necesidades, capacidades y condiciones particulares de cada país. Una mayor capacidad de formulación de políticas, planeamiento y evaluación del desempeño es necesaria para desarrollar e implementar opciones factibles, a través de programas sectoriales que, al mismo tiempo, se enfocan a resultados claros y alcanzables. El capítulo 4 describe cómo los países en desarrollo y las economías en transición enfrentan desafíos similares, pero realidades diferentes.
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CAPÍTULO 4 DESAFÍOS SIMILARES, REALIDADES DIFERENTES
Aquello que tiene una alta probabilidad en un país, o período, o civilización, puede no tener ninguna probabilidad en otro; y la razón de esta diferencia podría estar sólo ligeramente en factores materiales manifiestos y palpables, y casi enteramente en el conjunto de entendimientos que son accesibles, persuasivos y potencialmente operativos en la comunidad. Bernard J.F. Lonergan (1983), 211 Los desafíos propios de los años intermedios de la escuela no son únicos a este país. De hecho, se han transformado en una preocupación importante de aquellos comprometidos con la mejora escolar en muchos otros países. Aunque el análisis del desafío ha sido similar, la naturaleza de la respuesta ha sido sutilmente diferente. En Estados Unidos, se ha puesto un especial énfasis en ayudar a los de 1114 años de edad a hacer frente a los retos emocionales y sociales que enfrentan. En Australia, grandes esfuerzos se han dirigido a prestar atención al entorno institucional donde transcurren los años intermedios del aprendizaje. Estelle Morris, ex Ministra de Educación del Reino Unido (2001)
L
os países en desarrollo, en general, tienen metas similares de largo plazo en educación secundaria. No obstante, los países difieren en cuanto a sus experiencias históricas, sus culturas, y situaciones económicas, a pesar de que puedan parecer similares cuando se miden con indicadores tradicionales. En consecuencia, darán también respuestas diferentes a los desafíos que enfrenta la educación secundaria. Las políticas y planes de inversión en educación secundaria deben corresponder con el estado actual del desarrollo de un país, así como a su flujo de inversión directa, y su cambiante entorno económico, social y de gobierno. Si las interacciones entre estas variables no se administran adecuadamente, se pueden generar expectativas poco realistas que produzcan problemas sociopolíticos. No existe una fórmula mágica para manejar este complejo desafío, pero es posible establecer algunas guías útiles que pueden aplicarse adaptadas a las condiciones de cada país. Este capítulo presenta un marco para ayudar a identificar las principales realidades socioeconómicas
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que podrían configurar las respuestas específicas que un país y las agencias de cooperación adopten frente a los desafíos paralelos descritos en el capítulo 3.
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ESQUEMA PARA CLASIFICAR PAÍSES
La clasificación tradicional, por nivel de ingresos, implicaría que todas las economías clasificadas de manera similar tienen la misma capacidad de absorción e innovación y, además, reaccionarán de la misma forma ante las mismas demandas de cambio. La perspectiva que presentamos aquí representa un intento de combinar las dos dimensiones del desafío en educación secundaria (acceso y calidad y relevancia), y diseñar un sistema clasificatorio que tome en consideración la capacidad de un país para manejar y absorber innovaciones. Para empezar, la combinación de indicadores de stock como el logro educativo, con indicadores de flujo, como la tasa de matrícula bruta, puede ayudar a resumir la situación actual de un país respecto del acceso. Los indicadores de stock muestran la situación de la población educada de un país; reflejando esfuerzos pasados. Los indicadores de flujo proveen información acerca de los esfuerzos actuales que realizan el gobierno y los ciudadanos para crear y aprovechar las oportunidades de adquirir educación secundaria. El gráfico 4.1 ilustra cómo pueden ordenarse los países sobre la base de estos indicadores de stock y flujo. Como indica el gráfico, un gran número de países de bajos ingresos posee un stock bajo de población con al menos educación secundaria, y sus esfuerzos actuales para proveer educación secundaria son relativamente modestos (cuadrante I). La mayoría de los países en esta situación se encuentran en las regiones de África y del Asia meridional, aunque algunos se encuentran en América Latina y en Asia oriental. El cuadrante II identifica los países que están actualmente invirtiendo en la mejora de las oportunidades educativas, pero que aún necesitan medidas correctivas que eleven su nivel de logro educativo. La mayoría de los países en esta situación son naciones de ingresos medios. Los países en el cuadrante IV han proporcionado, históricamente, un buen acceso a la educación secundaria y lo continúan haciendo. Con escasas excepciones, los países en este grupo poseen ingresos altos o medios. Debido a sus significativos niveles previos de inversión en educación, todas las economías en transición se encuentran en esta categoría. Esta categorización permite una visión más dinámica de los países, pero no dice casi nada respecto del tipo de educación que los países en desarrollo deben prestar para equipar a sus jóvenes para el mundo que deberán enfrentar. En otras palabras, esta categorización no es informativa en lo que concierne a aspectos de relevancia. El trabajo de Porter (1998b) sugiere un sistema de categorización de los países de acuerdo con su estatus económico y que, al mismo tiempo, considera su capacidad de
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absorción de innovaciones.1 La siguiente discusión describe este sistema y examina cómo se puede utilizar éste para diseñar políticas y enfocar los esfuerzos para crear un sistema de educación secundaria de masas en los países en desarrollo, que responda a las necesidades de desarrollo y a las capacidades de los países. GRÁFICO 4.1 STOCK DE EDUCACIÓN
Y ESFUERZOS ACTUALES PARA AUMENTAR EL LOGRO EDUCATIVO, POR GRUPO DE INGRESO DEL PAÍS, 2000 O ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE
Fuente: Barro y Lee (2000), para la media mundial de los años promedio de escolaridad y logro educativo; Indicadores de Desarrollo Mundial (2003) para el PIB medio mundial; y la definición del Foro Económico Mundial para las categorías de ingreso. Nota: TMB, tasa de matrícula bruta. Ver apéndice E para las tasas de matrícula bruta y el logro educativo por nivel de ingreso para los países en cada cuadrante.
El reto fundamental de la educación secundaria de masas consiste en generar una demanda efectiva de educación, garantizar el acceso para satisfacer tal demanda, y diseñar sistemas que permitan la retención y la transición de los estudiantes, además de garantizar la calidad. Al mismo tiempo, los graduados producidos por el sistema deben contar con habilidades y competencias que sean relevantes y apropiadas, tanto para el nivel de desarrollo actual del país como para los cambios que implica la competencia e integración en los mercados globales 1
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“Existen tres factores principales que contribuyen al rendimiento innovador general de una nación: la infraestructura innovadora común que apoya la innovación en la economía como un todo (por ejemplo, la inversión en ciencia básica); las condiciones específicas a un “racimo” que apoyan la innovación en grupos particulares de industrias interconectadas (por ejemplo, la automotriz, la de tecnologías de información); y la fortaleza de los vínculos entre ellos (por ejemplo, la habilidad de conectar la investigación básica con las empresas y la contribución de los esfuerzos corporativos al stock general de tecnología y personal cualificado)” (Porter y Stern, 1999, 5).
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Porter ofrece un modelo de tres dimensiones. El marco propuesto emplea la taxonomía de triple eje presentada en el recuadro 4.1. En el centro de esta clasificación se encuentra el grado en el que la economía nacional se halla integrada a lo largo de los ejes económico, político-legal, y nacional-regional-global. En la medida en que los círculos punteados se expandan hacia los límites, la nación o comunidad se integrará más profundamente en un sistema global, abierto e impulsado por innovaciones Mientras más profundamente integrada se encuentre una economía dentro del eje de actividades nacional-regional-global, mayores serán sus capacidades de absorber nuevos conocimientos e iniciar innovaciones, generando así desarrollo nacional. Estas capacidades aumentan la demanda efectiva de mano de obra educada y de mejores sistemas educativos. Mientras más profundos sean los vínculos a lo largo del eje, mayores serán la dependencia y la necesidad de una ciudadanía educada. Es importante notar que dentro de una nación puede haber tanto núcleos como poblaciones que se encuentren posicionados de manera distinta en esta taxonomía. Desde la perspectiva de la capacidad de absorción de innovación, la economía de un país puede clasificarse como: basada en los factores, basada en la inversión, o basada en la innovación. 1. En la economía basada en los factores, las condiciones básicas de factores, tales como bajo costo del trabajo y acceso a recursos naturales, constituyen las fuentes dominantes de ventaja competitiva y de las exportaciones. Las empresas producen mercancías y productos relativamente simples, diseñados en otros países más avanzados. La tecnología se asimila a través de importaciones, la inversión extranjera directa y la imitación. Una economía basada en los factores es altamente sensible a los ciclos económicos mundiales, las tendencias en los precios de las mercancías, y las fluctuaciones en la tasa de cambio. Esta sensibilidad, a su vez, condiciona la demanda efectiva de educación, especialmente de educación secundaria. El concepto de “racimo”, como se usa aquí, es único; existe sólo un racimo educativo, que contiene varias instituciones educativas. El racimo educativo (red) y el contenido de la educación secundaria son muy limitados y, usualmente, atados a la educación básica.2 La demanda de tecnólogos, especialmente de tec-
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En la literatura empresarial, los “racimos” son grupos geográficamente próximos e interconectados de compañías, proveedores de servicios, e instituciones asociadas a un campo particular, vinculados por características comunes y complementariedades. Una industria “racimo” se encuentra geográficamente interconectada por un flujo de bienes y servicios que es más fuerte que el flujo que vincula a esta industria con el resto de la economía. En su aplicación a la educación secundaria, este concepto se refiere a una red de instituciones educativas que apoya la provisión efectiva de una educación de masas relevante y alta calidad. Eso incluye toda la cadena generadora de
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RECUADRO 4.1 ENFOQUE DE TRIPLE
EJE PARA AGRUPAR PAÍSES
Un país puede localizarse en cualquier lugar dentro del espacio formado por los ejes. Sin embargo, a medida que la economía del país se vuelve más centrada en la innovación y el conocimiento; que las comunidades locales se integran cada vez más en un mundo globalizado; y que las instituciones legales y políticas se vuelven más transparentes y abiertas al cambio, la demanda de una ciudadanía educada se torna cada vez más compleja. El desafío para las autoridades educativas consiste en manejar adecuadamente dicha demanda, estableciendo estrategias educativas que respondan a los movimientos que ocurran a lo largo de los ejes. Lo que este enfoque ilustra es que no existe una estrategia única óptima para desarrollar un sistema de educación secundaria masivo de alta calidad. Fuente: Welsh, 2003.
de valor implícita en la provisión de servicios educativos en una región dada, incluyendo las escuelas primarias y secundarias, las universidades e instituciones de formación de profesores, las burocracias locales y nacionales, los sistemas de formación y de empresas privados y las asociaciones profesionales, sindicales y organizaciones cívicas.
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nólogos de alto nivel, es tan baja que no se requiere un sistema “denso” a lo largo del triple eje. Mientras la economía no se integre más profundamente a lo largo del eje, y alcance un crecimiento significativo y sostenible, la inversión en educación secundaria será limitada, como reflejo de una baja demanda efectiva. Podrían existir subregiones dentro del país cuya economía no esté basada en los factores, y que sean economía de subsistencia. 2. En las economías basadas en la inversión, la eficiencia en la producción de productos y servicios estándar se transforma en la fuente dominante de ventaja competitiva. En esta economía, la fuerte inversión en infraestructura eficiente, una administración gubernamental favorable a los negocios y un fuerte incentivo a la inversión, junto con buen acceso al capital, permiten grandes mejoras en la productividad. Los productos y servicios producidos se vuelven más sofisticados, pero la tecnología y los diseños provienen todavía, en gran medida, del extranjero. La tecnología se obtiene consiguiendo licencias, joint ventures, la inversión extranjera directa, y la imitación. Los países que se encuentran en esta etapa, sin embargo, no sólo asimilan tecnología extranjera, sino que también desarrollan la capacidad de mejorarla. Las compañías sirven a una combinación de clientes propios y de productores de equipo original. Una economía basada en la inversión se concentra en manufacturas y en las exportaciones de servicios externalizados (outsourced). Es susceptible a las crisis financieras y a los shocks de demanda externos en sectores específicos. En esta economía, los tres ejes se tornan más extensos y densos, y el país está contribuyendo a la densidad de la red, en vez de ser únicamente un receptor. El país es un socio visible en la economía global, impulsada por las exportaciones. Además, algunos de estos países pueden presentar bolsas de innovación que son competitivas a lo largo del eje global. Estos vínculos político-económicos enriquecidos, a lo largo del eje triple, atraen una demanda efectiva de un sistema político-burocrático más sofisticado, que a la vez se apoya en una creciente inversión educativa en los sectores público y privado. En este punto, existe una creciente necesidad de una ciudadanía mejor educada y formada. La creciente demanda de educación lleva al reconocimiento de la importancia del “racimo” de educación secundaria por parte de los sectores público y privado. Unas industrias y empresas en crecimiento requieren una fuerza laboral de mejor calidad, y los procesos políticos del país requieren ciudadanos mejor informados y participativos. El volumen de formación que ocurre a nivel del sector privado es significativo en esta etapa. El “racimo” secundario nacional se torna más efectivo e integrado en los sectores público y privado. El reto consiste en acelerar el enriquecimiento de “racimo” secundario y sus vínculos con la economía política. La prioridad que le otorgue el gobierno nacional a este es-
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fuerzo, la demanda efectiva del sector empresarial y la demanda efectiva de las familias son las tres fuerzas que, actuando al unísono, determinarán esencialmente el flujo de recursos dedicado a ese desafío. Las economías basadas en la inversión pueden, a su vez, subdividirse en economías plenamente basadas en la inversión (FIDE), que satisfacen todas las características identificadas por Porter, y las economías parcialmente basadas en la inversión (PIDE), que no satisfacen el criterio FIDE, pero que producen manufacturas y que han superado una situación de economía basada en los factores. Las diferencias se deben a que las PIDE no poseen ninguna o casi ninguna capacidad de adaptar y mejorar el capital importado y, en algunos casos, por la persistente atracción ejercida por el modelo económico basado en factores. El cuadro 4.1 ilustra la fina distinción que se puede obtener por medio de la aplicación y elaboración del modelo de Porter. Por ejemplo, poco se gana con ubicar a Kenia y Burkina Faso en un mismo grupo (como ocurre en la clasificación convencional por nivel de ingreso), cuando se trata de evaluar el potencial de los programas de reforma de educación secundaria. La taxonomía podría ser útil para garantizar que las lecciones aprendidas en países similares sean tenidas en cuenta en esfuerzos similares de reforma de la educación secundaria. Finalmente, este método más sofisticado ayuda a matizar la tendencia de homogeneizar países sobre la base de su proximidad geográfica. 3. En las economías basadas en la innovación, la capacidad de producir productos y servicios innovadores en la frontera tecnológica global, usando los métodos más avanzados disponibles, se vuelve la fuente dominante de la ventaja competitiva. El entorno empresarial nacional se caracteriza por su fortaleza en todas las áreas y por la presencia de “racimos” intensos. Las instituciones y los incentivos que apoyan la innovación se encuentran bien desarrollados. Las empresas compiten por medio de estrategias únicas, frecuentemente de ámbito global. Una economía de este tipo presenta una alta proporción de servicios y es resistente frente a los shocks externos.
LA APLICACIÓN DEL MODELO DE PORTER A LA EDUCACIÓN SECUNDARIA Los cuadros en esta sección muestran cómo el modelo de Porter puede ser útil para comprender los temas de política que los países podrían enfrentar en la transformación de sus sistemas de educación secundaria, con el fin de ofrecer una educación de relevancia y alta calidad. Las economías basadas en factores y en la inversión se discuten con cierto detalle. Las economías basadas en la innovación no se discuten aquí, porque todas ellas son de alto ingreso, y ya no afrontan los mismos desafíos en educación secundaria que los países en las demás categorías.
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CUADRO 4.1 ILUSTRACIÓN DE
LA CLASIFICACIÓN POR ESTATUS ECONÓMICO Y CAPACIDAD DE ABSORCIÓN E INNOVACIÓN Clasificación económica tradicional
Economía de subsistenciaa
Economía basada en factores
Economía parcialmente basada en la inversión (PIDE)
Economía en transición Economía pobre
Economía plenamente basada en la inversión (FIDE)
Albania
Moldavia
Estonia
Polonia
Benín, Burkina Faso, Chad, Guinea, Somalia
Ghana, Malí, Mozambique, Nigeria, Tanzania, Uganda, Zambia
Costa de Marfil, Kenia, Senegal
Botsuana, Mauricio, Sudáfrica
Fuente: Welsh, 2003, y compilación de los autores. a Las economías de subsistencia yacen fuera de la categoría de las economías basadas en factores y se orientan casi exclusivamente al consumo de las familias y un pequeño mercado local. Estas economías se enfocan exclusivamente en la educación básica, que puede no incluir siquiera un pequeño componente secundario. Estas economías necesitarán extensa asistencia para alcanzar cualquier nivel de inversión educativo satisfactorio. El foco de atención en estas economías será la educación básica, extendiéndose, posiblemente, hasta el grado 9.
Las economías basadas en factores (cuadro 4.2), en general, han fallado en alcanzar las metas de Educación para Todos. En muchos países, los supuestos de éxitos no se ven respaldados por evidencia en el terreno. Por ejemplo, en muchos países del África subsahariana, los niños asisten a las escuelas sin equipamiento, mobiliario, o materiales. Con demasiada frecuencia, el problema consiste en el ausentismo de los maestros, en vez del abandono de la escuela por parte de los estudiantes. La educación secundaria es problemática en este ambiente, debido a la inadecuada cobertura y acceso, a la irrelevancia del currículo (como resultado de las persistentes influencias históricas coloniales y elitistas), y a la mala administración. En muchos casos, la situación se ve exacerbada por una competencia abierta entre las agencias para el desarrollo. En épocas de alta demanda de mercancías, estas economías pueden parecer exitosas, pero estas condiciones son básicamente insostenibles. Las economías basadas parcialmente en la inversión (cuadro 4.3) se encuentran en una etapa de transición, en la cual los países pueden, o bien avanzar a un estatus de economía plenamente basada en la inversión (cuadro 4.4), o revertir a un estatus de economía basada en los factores. Si el país retrocede, regresa a las condiciones delineadas en la cuadro 4.2.3 Si el país, en cambio, progresa, es probable que asuma las características distintivas de una economía parcialmente basada en la inversión.
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Albania, Armenia, Georgia, Kirguistán, Moldavia, Mongolia y Tayikistán podrían ser consideradas naciones en peligro de revertir a un estatus de economía basada en los factores.
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Características de la economía
La oferta de educación secundaria
La demanda de educación secundaria
(Ejemplos: Afganistán, Bolivia, Ghana, Nepal, Nigeria, Paraguay, Zambia.)
Baja oferta total.
Baja demanda total.
Bajos niveles de todas las formas de capital.
Baja demanda efectiva debido a:
Fracaso en el logro de la Educación para Todos.
• Pobre desempeño económico y retornos de la inversión en educación para los pobres en declive. • Bajos niveles de ingresos en efectivo y falta de oportunidades de empleo, agravado por la existencia de organizaciones ineficientes o corruptas y redes clientelistas. • Acceso limitado y bajas tasas de graduación de educación básica. • Servicios inadecuados en educación y de salud para los pobres, especialmente para las mujeres. • Logro limitado femenino de educación secundaria, lo que afecta negativamente la capacidad de las madres de dirigir y motivar a sus niños. • Programas educativos básicos competitivos, promovidos y apoyados por agencias donantes, en lugar de un conjunto de programas integrados que apoyen la estrategia del gobierno.
Dependencia de productos primarios, exportación extractiva, importación de capital, e importaciones de lujo para las élites urbanas. Estructura y contenidos del capital social: subnacional, tribu y familia, autoritariopaternalista. El capital social probablemente inhibe los cambios, ya que sostiene las relaciones tradicionales y reduce la movilidad. Capital humano: Transmitido informalmente; de experiencia oral y conservador-conformista.
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Capital físico: Agricultura tradicional, además de exportaciones de cosechas básicas; o capital importado de extracción y procesamiento limitado. Capital para bienes de lujo. Educación: La baja calidad del “racimo” educativo hace difícil la provisión de educación de calidad.
Inadecuado número de escuelas básicas y pobre infraestructura de educación básica. Bajo stock e infraestructura de escuelas secundarias. Participación secundaria de élite; con sesgo masculino. Estructuras de administración educativa débiles y escasa consideración de las leyes que regulan la educación. Ministerios enfocados a la administración y el control en vez de la dirección y el desempeño. Bajo compromiso y capacidad de los gobiernos locales; carencia de inversiones en el desarrollo de recursos humanos y de capital social.
Desafíos similares, realidades diferentes
CUADRO 4.2 LA OFERTA Y LA DEMANDA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EN ECONOMÍAS BASADAS EN LOS FACTORES
Sistema tributario y base impositiva débiles.
Fuente: Compilación de los autores, 2004.
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Características de la economía
La oferta de educación secundaria
La demanda por educación secundaria
(Ejemplos: Bangladesh, Bulgaria, Croacia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Kenia, Paquistán, Rumania, Tayikistán.)
Cantidad creciente de escuelas públicas secundarias.
La demanda efectiva de educación secundaria es estable o está en declive.
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La estructura y el contenido del capital social: En su mayor parte, nacional; con gobiernos representativos relativamente débiles aún en su infancia. Capital humano: Transmitido vía sistemas formales; valor puesto crecientemente en la alfabetización. 26/02/2007, 12:16
Capital físico: Cada vez más orientado hacia la manufactura para el mercado local. Su fundamento es la introducción de tecnologías básicas desde el exterior. Educación: De baja calidad, con el “racimo” educativo apoyando el acceso.
Fuente: Compilación de los autores, 2004.
Estabilidad de la demanda atribuible a:
Oportunidades de aprendizaje y experiencias no escolares en lento crecimiento, principalmente a través de organizaciones no gubernamentales.
• Lento crecimiento de la inversión extranjera directa. • Rápida urbanización.
Lenta intensificación de la infraestructura de aprendizaje.
Declive de la demanda efectiva atribuible a:
Acceso creciente, pero limitado a las tecnologías de información y de comunicaciones. Débil estructura del marco institucional y político de la educación, con poca consideración de las leyes que regulan la educación. Ministerios predominantemente enfocados al control y la administración, pero con algunos departamentos innovando a través de la introducción de pequeñas medidas de evaluación y rendición de cuentas. Baja inversión en desarrollo de recursos humanos y capital social en la burocracia educativa. El sistema tributario está mejorando, pero aún se encuentra predominantemente centralizado.
• Colapso demográfico. • Emigración de los jóvenes. • Declive económico; retroceso a un estatus de economía basada en factores.
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La fase de transición puede estar progresando o retrocediendo. Las áreas de actividad económica basadas en la inversión son pocas. Algunas economías en transición pueden estar retrocediendo a un estatus de economía basada en factores.
Instituciones de formación de docentes todavía tradicionales.
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CUADRO 4.3 LA OFERTA Y LA DEMANDA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EN ECONOMÍAS BASADAS PARCIALMENTE EN LA INVERSIÓN (PIDE)
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Características de la economía
La oferta de educación secundaria
La demanda por educación secundaria
(Ejemplos: Asia suroriental, Chile, Estonia, Hungría, India, México, Polonia, Eslovenia, Sudáfrica.)
Número creciente de escuelas secundarias, privadas y públicas.
La creciente demanda efectiva de educación secundaria es atribuible a:
Crecientes oportunidades para el aprendizaje y experiencias no escolares (desarrollo económico y social de los recursos humanos corporativo) e intensificación de la infraestructura de aprendizaje.
• Retornos mayores a la inversión en educación secundaria comparados con los retornos a la educación primaria. • Retornos decrecientes a las inversiones en educación básica. • Crecientes niveles de inversión extranjera directa, expandiendo la economía de salarios. • Creciente diversificación de las oportunidades en una economía en crecimiento. • Rápida urbanización. • Educación básica de masas casi universal. • Acceso relativamente alto a la educación superior. • Mejorada situación de la mujer en la educación superior, afectando positivamente a la capacidad de las madres de motivar y dirigir a los niños. • Mejores servicios de salud y de educación para los pobres, especialmente para las mujeres pobres.
La estructura y el contenido del capital social: Recientemente nacional y frecuentemente regional. Aunque en algunos casos aún persisten estilos autoritariospaternalistas, existe una creciente aceptación de estilos de administración eficaces. El capital social constituye un instrumento para el cambio, ya que se enfoca en la modernidad en una mayor movilidad. Capital humano: Transmitido vía sistemas formales; valor puesto crecientemente en la educación básica. 26/02/2007, 12:16
Capital físico: Importado para la manufacturación y la extracción, produciendo para los mercados nacionales y extranjeros; capital físico adaptado a nuevos productos. Educación: Calidad creciente, con el “racimo” de educación desarrollándose para apoyar una provisión de calidad.
Aumento en el número de gobiernos representativos estables. Áreas de actividad emergentes basadas en la innovación, tales como la industria de software de la India. Estructuras más fuertes de administración educativa, con mayor consideración por las leyes que regulan la educación. Ministerios crecientemente enfocados en el desempeño; mayor responsabilidad para los gobiernos locales. Creciente inversión en el desarrollo de recursos humanos y de capital social en la burocracia educativa. Sistema tributario y base impositiva más fuerte, en algunos casos descentralizados.
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Fuente: Compilación de los autores, 2004.
Creciente acceso a las tecnologías de información y de comunicaciones.
Desafíos similares, realidades diferentes
CUADRO 4.4 LA OFERTA Y LA DEMANDA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EN ECONOMÍAS BASADAS PLENAMENTE EN LA INVERSIÓN (FIDE)
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Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
La primera etapa de este proceso consiste en un reconocimiento de la necesidad de sustituir importaciones por servicios y productos estándar. Eso obliga a reconocer la necesidad de un significativo desarrollo y mejora de la infraestructura, inicialmente limitada a la energía y el transporte básico; mejores caminos y la provisión confiable de electricidad. A continuación, gana fuerza un movimiento de reforma. Se da inicio a necesarias reformas gubernamentales a nivel nacional (institucionales y administrativas), y el marco legal se modifica para remover barreras y ofrecer incentivos a nuevas inversiones e iniciativas educativas. Debido a la falta de capacidad nacional relevante, las reformas gubernamentales y legales requieren el apoyo de la comunidad internacional. Un elemento crítico, que puede jugar aquí un papel, es la existencia de una minoría económicamente dominante, nacional o de expatriados, que ya ha establecido considerables vínculos entre los niveles local e internacional. La presencia de tal minoría puede acelerar la evolución del país, pero a riesgo de crear inestabilidad política más tarde, cuando la economía alcanza el nivel FIDE. Ejemplos de tales minorías económicamente importantes incluyen a: la población india en el África oriental; libanesa en el África occidental; china en Asia suroriental; rusa en Moldavia; y europea en América Latina (Bacevich, 2002; Chua, 2002). En esta etapa, la nación PIDE da sus primeros pasos en la asimilación de tecnologías extranjeras para la sustitución de importaciones. Es importante reconocer que la evolución hacia la etapa PIDE presentará probablemente una distribución desigual dentro del país. Inicialmente, se desarrollará en los centros urbanos y principalmente en la ciudad capital. Como regla general, el movimiento general que tipifica el cambio a un estatus PIDE se caracteriza por progresar desde el control burocrático centralizado sobre la base de regulaciones y licencias, a un sistema de relaciones legales más abiertas, apoyado por un marco institucional más transparente. En general, la etapa PIDE se caracteriza por programas de reforma e inversión impulsados principalmente por objetivos económicos. Finalmente, las naciones PIDE presentan vínculos limitados más allá del nivel nacional. Las reformas se manifiestan en una mayor coherencia nacional derivada de las mejoras en infraestructura y unas crecientes oportunidades económicas en los centros urbanos. La coherencia emergente presenta una debilidad, ya que requiere una transformación en las relaciones sociales que trasciende a las familias, las tribus y otras afiliaciones tradicionales. Aquí es donde la educación juega un papel fundamental, ya que la escuela, especialmente la secundaria, expone obligadamente la población a nuevos elementos fuera del contexto tradicional. Para las autoridades políticas y educativas, así como para todos los que administren la transformación en la provisión de educación secundaria, este marco ofrece una estructura para pensar acerca de los desafíos implícitos. Primero, enfatiza la necesidad de aceptar y priorizar las condiciones económicas nacionales, como base para las reformas de política y de planificación. Segundo, llama la atención sobre la necesi-
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dad de realizar una evaluación efectiva de las capacidades de los “racimos” económicos y educativos, nacionales y extranjeros, y de la eficiencia de sus interacciones. Tercero, destaca la necesidad de ser realista respecto de la capacidad de absorción e innovación del sistema nacional. Las políticas y planes educativos deben atender a los aspectos necesarios para aumentar la capacidad de absorción e innovación de manera eficiente y eficaz. Finalmente, se debe reconocer que el apoyo prestado por el contexto constitucional, el estado de derecho, el marco institucional, la eficacia de la administración y la capacidad participativa de la sociedad civil condicionan las opciones y la formulación de políticas y de programas.
CONCLUSIÓN Los países en desarrollo se encuentran bajo gran presión interna y externa para desarrollar un sistema educativo secundario masivo, que responda a las necesidades y a las capacidades de sus sociedades y economías. Además de las crecientes aspiraciones de sus poblaciones por más y mejor educación, los países enfrentan el desafío de responder, sin demora, al imperativo de transformarse en participantes activos y productivos en la economía global, y de sostener esa participación. Este desafío llama a un esfuerzo sostenido a medida que los vínculos de la nación con la economía global se desarrollan a una tasa cada vez más acelerada. Aunque la mayoría de los países afrontan desafíos similares, no existe una estrategia o política única óptima adecuada para todos. Para resumir: los desafíos son similares, pero las realidades diferentes. Las autoridades educativas deben considerar dos preguntas en el diseño de estrategias y políticas para la expansión del acceso y la calidad en la educación secundaria: ¿Cuál es la capacidad de absorción e innovación del país para incorporar nuevas tecnologías y crear nuevos conocimientos y productos? ¿Hasta qué grado se encuentra la economía nacional integrada a lo largo de los ejes económico, político-legal, y nacional-regional-global? Mientras más amplios y profundos sean los vínculos a lo largo de los ejes, mayor será la dependencia de una ciudadanía altamente educada. Unos vínculos más sólidos producen mayor complejidad, y demandan una ciudadanía mejor educada y más participativa. Desde la perspectiva de su capacidad para absorber e innovar, las economías se pueden clasificar como basadas en factores, basadas en la inversión, o basadas en la innovación. Desde la perspectiva de la integración a lo largo del eje nacional-regional-global, las economías se pueden ubicar en un continuo que se extiende desde una posición meramente receptora, a una de contribución activa a la densidad de la red. A medida que los vínculos a lo largo del eje se enriquecen, crece la necesidad de invertir en educación para así poder contribuir a la red a través de ciudadanos más educados y capacitados. La creciente demanda de educación llevará a reconocer la importancia de contar con un “racimo” de educación secundaria, sólido y bien desarrollado, con
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fuertes vínculos con los demás niveles educativos, el mercado laboral y el sistema político. El enfoque presentado en este capítulo muestra cuán importante es para los países desarrollar internamente sus estrategias y políticas de educación secundaria. Quienes toman las decisiones en educación no deben asumir que las soluciones importadas vayan generalmente a funcionar en sus países. El énfasis se debe poner en definir y focalizar mejor el tipo de reforma de educación secundaria que se necesita en el contexto específico del país. El diseño de soluciones apropiadas debe estar basado en conocimientos sólidos obtenidos a través de la evaluación e investigación de políticas, tareas estas que demandan los esfuerzos y la colaboración de profesionales y expertos de un gran número de disciplinas.
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CAPÍTULO 5 RESPUESTAS A LOS DESAFÍOS PARALELOS: CURRÍCULO Y EVALUACIÓN
Que la educación debe ser regulada por la ley y deber ser un asunto de Estado es innegable; pero ¿cuál debe ser el carácter de esta educación pública? y ¿cómo debe educarse a los jóvenes?, son preguntas que aún necesitan ser consideradas. En la actualidad, existen desacuerdos acerca de estas materias. Pues la humanidad no ha alcanzado, bajo ninguna circunstancia, acuerdo respecto de las cosas que deben enseñarse, sea que miremos a la virtud o a la vida mejor. Tampoco está claro si a la educación le concierne más la virtud intelectual o moral. La práctica actual causa perplejidad; nadie sabe sobre la base de qué principios se debe proceder: debe ser lo útil en la vida, o debe ser la virtud, o debe ser el más elevado conocimiento, el fin de nuestra formación; las tres opiniones han sido consideradas. Aristóteles, Política, Libro VIII
El formidable aumento en la demanda de acceso a una educación secundaria relevante y de alta calidad está obligando a los sistemas de educación secundaria en todo el mundo a reaccionar y adaptarse. La secundaria se está transformando en una educación masificada y casi universal en muchos países, lo cual se traduce en desafíos de creciente complejidad. Este capítulo y el siguiente analizan las respuestas a los desafíos paralelos (la expansión del acceso a la secundaria, al tiempo que mejoren su calidad y relevancia), desde la perspectiva de cuatro áreas temáticas distintas, pero interrelacionadas: a) cambios en el currículo; b) el papel cambiante de las políticas de evaluación en educación secundaria, comenzando por el papel de los exámenes externos o públicos; c) el desarrollo profesional de los maestros de secundaria; y d) la introducción y uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en las escuelas secundarias. Estos cuatro temas fueron seleccionados debido a sus implicaciones críticas para las respuestas a los desafíos paralelos, así como porque, en todo el mundo, los esfuerzos contemporáneos de reforma de la educación secundaria tienden a concentrarse en ellas.
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LOS CURRÍCULOS: ESCRITOS Y EN LA ACCIÓN Dentro del contexto de la economía del conocimiento, los cambios en los patrones de empleo están generando enfoques radicalmente nuevos en la manera como se organiza, secuencia y selecciona el conocimiento curricular. Además, nuevas tendencias están afectando el modo en que el conocimiento curricular se sistematiza en educación secundaria; entre ellas: un mayor énfasis en la democratización del acceso al conocimiento relevante y en la formación de capital social; una mejor comprensión de temas juveniles y de cómo los jóvenes aprenden; y la evolución del mundo académico hacia áreas de investigación híbridas. En consecuencia, nuevas formas de conocimiento escolar están emergiendo. Este desarrollo requiere, a su vez, un nuevo equilibrio en el foco y énfasis del currículo, impulsando así reformas curriculares en la educación secundaria. Se ha hecho común afirmar que existe una brecha entre las materias actualmente enseñadas, y los conocimientos y habilidades necesarios para que los individuos y los países sean competitivos en un mundo globalizado. Se afirma, también, que existe una fuerte demanda por una integración mucho más estrecha de elementos teóricos y prácticos, y de estilos de aprendizaje, a lo largo de la experiencia escolar. La convergencia de lo teórico y lo práctico, y de lo general y lo profesional, proporcionaría a los estudiantes, durante los años de enseñanza obligatoria y postobligatoria, mayores posibilidades de sacarle partido a todas las oportunidades educativas y laborales. Nuevas tensiones han surgido de, entre otras fuentes, la expansión curricular, particularmente en educación secundaria, que es consecuencia de la lógica interna de los sistemas de educación formales. Esta tendencia implica que más tipos de conocimiento se han vuelto social, política y económicamente relevantes, y reclaman un lugar dentro del currículo. En principio, la única respuesta a la creciente importancia del conocimiento en las sociedades del siglo XXI parece ser la expansión del número de años de enseñanza obligatoria. El desafío consiste ahora en expandir el acceso a la educación secundaria, al mismo tiempo que se proporcionan oportunidades educativas de calidad y relevantes para todos. Está por demás decir que las implicaciones financieras de tal expansión son enormes dado el formidable aumento en la demanda de educación secundaria.
La insoportable irrelevancia del currículo de educación secundaria Hoy, en muchos países, jóvenes y adultos comparten el sentimiento de que el currículo de educación secundaria es profundamente inadecuado (Abelmann, 2001; Levy y Murnane, 2001). El deterioro de las oportunidades de empleo para los jóvenes, junto con una creciente competencia como resultado del “credencialismo”, y la percepción de que los currículos son obsoletos, convergen en la rutina cotidiana de los establecimientos educativos y generan apatía, desafecto con la escuela, y comportamiento
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antisocial por parte de los estudiantes. Esto puede incluso generar complicidad entre estudiantes y maestros desorientados ante la magnitud de unos desafíos para los cuales nunca fueron preparados. En muchos países en desarrollo y en transición, el currículo de educación secundaria sigue siendo abismalmente abstracto y desconectado de las necesidades sociales y económicas. Se encuentra casi completamente determinado por exámenes nacionales que, en muchos de países en desarrollo, fueron establecidos por poderes coloniales, y que continúan siendo la llave de acceso a la universidad y a las profesiones de élite. El conocimiento abstracto, centrado en hechos, y basado en narrativas descontextualizadas, domina el currículo de educación secundaria, y continúa usándose con propósitos selectivos en ambientes de escasas oportunidades educativas y laborales, causando una elevada tasa de deserción y fracaso entre los estudiantes de secundaria. La irrelevancia endémica del currículo de secundaria es uno de los mayores obstáculos a la expansión exitosa de la educación secundaria vía reforma curricular. La relevancia del currículo es una condición no sólo para mejorar la calidad de los graduados de secundaria, sino también para retener a los jóvenes en la escuela. Sin embargo, el currículo de educación secundaria es un artefacto cultural resistente en muchas sociedades; requerirá mucho más que “libros blancos” y grupos de expertos para transformarlo de manera significativa y sostenible. El análisis comparado de los currículos nacionales de educación secundaria llevado a cabo por Benavot (2004), en un trabajo copatrocinado por el Banco Mundial y la Oficina Internacional de Educación (IBE), ofrece evidencia convincente de la estabilidad extrema del currículo. Si existe un período en la historia contemporánea en el que se hubieran podido esperar grandes cambios curriculares, particularmente a nivel de educación secundaria, hubiera sido el período 1985-2000. Estos años marcan el comienzo de la educación secundaria de masas en muchos países y regiones; más aún, éste fue exactamente el período en el cual se asentó la conciencia del surgimiento de la sociedad de la información y, en particular, el impacto de la globalización sobre los sistemas educativos. A pesar de esto, cuando se compara la proporción del tiempo de instrucción total que se asignó en 1985 y 2000 a las distintas áreas curriculares en la secundaria inferior (ver gráfico 5.1), el cambio curricular general parece haber sido mucho más modesto y limitado en todas las regiones del mundo de lo que se podría haber esperado. De hecho, el tiempo promedio asignado a cada una de las principales áreas curriculares se ha mantenido prácticamente inalterado en todas las regiones del mundo. Para poder detectar algunas tendencias interesantes, se debe mirar a las áreas menos importantes del currículo. Primero, probablemente la más visible de las tendencias es la reducción en el área curricular “Skill”, que en su mayor parte refleja la tendencia a postergar los contenidos de formación profesional para la educación secundaria su-
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GRÁFICO 5.1 PROPORCIÓN MEDIA DEL TIEMPO DE INSTRUCCIÓN TOTAL ASIGNADO CURRICULARES, GRADOS 7 Y 8, POR REGIÓN, 1985 Y 2000
A LAS ÁREAS
Fuente: Adaptado de Benavot (2004). Nota: Las 10 áreas curriculares generales utilizadas en el gráfico incorporan las siguientes materias escolares: • LENG: incluye la instrucción en idiomas nacional, oficial, local y extranjeros y la literatura. • MAT: matemáticas; incluye todas las materias relacionadas con las matemáticas • CIEN: ciencias; incluye todas las materias de ciencias generales (por ejemplo, naturales y físicas), así como la química, la biología y la física. • CAPLI: ciencias aplicadas; incluye las materias vinculadas con los computadores y los temas tecnológicos. • CSOC: ciencias sociales; incluye los estudios sociales, la historia, la geografía, las ciencias sociales, los estudios ambientales, la cívica, y la educación ciudadana. • RELM: educación religiosa o moral; ética. • ARTE: educación estética; incluye las artes, la música, la danza, el canto y las habilidades manuales. • DEP: deportes y educación física. • HAB: materias tales como educación en salud, la higiene, la agricultura, las manualidades, la formación profesional, las ciencias del hogar y la capacitación para la vida. • OTRAS: las demás materias, especialmente las electivas y las optativas requeridas.
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perior. Segundo, en todas las regiones, excepto África, el tiempo asignado a las clases electivas o electivas-requeridas (listadas como Otras en el gráfico 5.1), ha aumentado, reflejando mayor diversidad y variedad curriculares, y mayores oportunidades para la instrucción individualizada y centrada en las necesidades de los estudiantes. Tercero, un cambio importante, aunque modesto, es el aumento en la instrucción tecnológica y de TIC, una tendencia que probablemente hará aún mayor progreso durante la primera década del siglo XXI.
Creando capital creativo y metacognitivo Mientras el profundamente conservador currículo de educación secundaria, evocador de tiempos medievales, persiste y se adentra en el siglo XXI, el contexto de las oportunidades futuras para los individuos, las comunidades, e incluso los países enteros, es radicalmente diferente. La fuerza laboral del siglo XXI está menos dedicada a la producción industrial y, en cambio, se concentra cada vez más en los servicios, la generación de ideas y las comunicaciones. Al mismo tiempo, jóvenes y adolescentes, incluso en los rincones más aislados del mundo, se ven influenciados poderosamente por los medios masivos de comunicación y forman parte de una cultura juvenil global. El desafío consiste en desarrollar capital metacognitivo que permita a los individuos y a los países adaptarse con éxito a unas economías intensivas en conocimientos y a un mundo globalizado. El énfasis en capacidades y destrezas y metacognitivas significa que el aprender a pensar y el aprender a aprender se convierten en prioridades. Las capacidades metacognitivas incluyen las habilidades para: • Integrar el aprendizaje formal e informal, conocimientos declarativos (“saber qué”), y conocimientos de procedimiento (“saber cómo”). • Acceder, seleccionar y evaluar conocimientos en un mundo saturado de información. • Desarrollar y aplicar distintas formas de inteligencia más allá de procesos estrictamente cognitivos. • Trabajar y aprender con eficacia y en equipo. • Enfrentar, transformar y resolver conflictos pacíficamente, lo que incluye habilidades ciudadanas participativas y activas. • Crear, reorganizar y transferir conocimientos. • Manejar situaciones ambiguas, problemas imprevistos y circunstancias impredecibles. • Hacer frente a múltiples carreras, aprendiendo a posicionarse en un mercado de trabajo, y a elegir y generar la educación y la formación relevantes.
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La creciente competencia en el mercado laboral y la rápida fluctuación de las situaciones económicas han creado la necesidad de que los individuos sean capaces de producir ideas innovadoras y creativas, sean flexibles, y que estén preparados para cambiar de carrera profesional varias veces en el curso de su vida productiva. Tal desarrollo ha llevado a los gobiernos de la OCDE a dar gran valor a la construcción de “capital creativo,” y a perseguir reformas curriculares y de métodos de enseñanza apropiadas (Banco Mundial, 2003d). Por ejemplo, las artes son vistas ahora como una gran contribución al desarrollo creativo y cultural, y de esta manera están ganando progresivamente terreno en el currículo de la escuela secundaria contemporánea. Estas habilidades y competencias son precisamente las que están siendo cada vez más demandadas en la sociedad del conocimiento, y su continuo desarrollo y adquisición plantean un desafío permanente a los sistemas educativos y de formación en general, y a la educación secundaria en particular. Las investigaciones llevadas a cabo por Murnane y Levy (2004) sobre las habilidades requeridas para realizar las tareas desempeñadas en el mercado laboral de Estados Unidos son reveladoras. Los autores dividen las tareas desempeñadas por la fuerza laboral hoy día en cinco amplias categorías: • Pensamiento experto: la resolución de problemas para los cuales no existen soluciones basadas en reglas; por ejemplo, el diagnóstico de la enfermedad de un paciente cuyos síntomas son poco comunes. • Comunicación compleja: interacciones con otros para adquirir información, explicarla, o persuadir a otros de sus consecuencias para la acción; por ejemplo, un gerente motivando al grupo de personas cuyo trabajo supervisa. • Tareas cognitivas rutinarias: tareas mentales que están bien descritas por reglas lógicas; por ejemplo, el mantenimiento de informes de gasto. • Tareas manuales rutinarias: tareas físicas que pueden describirse por medio de reglas; por ejemplo, la instalación de parabrisas en vehículos nuevos en carrocerías de automóviles. • Tareas manuales no rutinarias: tareas físicas que no pueden describirse siguiendo un conjunto de reglas “si-entonces-haga” y que son difíciles de computarizar, porque requieren reconocimiento óptico y control muscular fino; por ejemplo, conducir un camión. El gráfico 5.2 muestra tendencias para cada tipo de tarea en el mercado laboral de Estados Unidos. Las tareas que requieren pensamiento experto y comunicación compleja crecieron sostenidamente en frecuencia durante los setenta, ochenta y noventa. La proporción de la fuerza laboral empleada en ocupaciones que enfatizaban tareas rutinarias manuales o cognitivas, se mantuvo estable durante los setenta, para luego declinar en las dos décadas siguientes. Finalmente, la proporción de la fuerza laboral
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que trabajaba en ocupaciones que enfatizaban tareas manuales no rutinarias se redujo a lo largo del período. Los enfoques actuales para la selección, secuenciación y organización del conocimiento curricular tienen importantes implicaciones metodológicas y pedagógicas. La necesidad de construir capital metacognitivo y creativo se refleja en el creciente predominio de los métodos de enseñanza interactivos, el aprendizaje activo, la formación basada en estudios de caso, las simulaciones y los proyectos en equipo; en breve, en un currículo orientado a problemas. También se refleja aquí la influencia de la investigación académica y de la educación superior, ya que muchas innovaciones y metodologías pedagógicas se han importado desde las universidades. GRÁFICO 5.2 TENDENCIAS EN LA ECONOMÍA DEL EMPLEO EN RUTINARIAS, ESTADOS UNIDOS, 1969-1998
LAS CINCO TAREAS RUTINARIAS Y NO
Fuente: Reproducido de Levy y Murnane (2004), 50, gráfico 3.5. Nota: Cada tendencia refleja cambios en el número de personas empleadas en ocupaciones que enfatizan cada una de las cinco tareas. Para facilitar las comparaciones, a la importancia de cada tarea en la economía de Estados Unidos se le asigna un valor cero para el año 1969, el año base. El valor en cada año subsiguiente representa el cambio en percentil de la importancia de cada tipo de tareas en la economía.
Construir capital social, prevenir el conflicto social y aprender a convivir La irrelevancia del currículo de educación secundaria contribuye también a la creciente brecha entre la escuela y la cultura juvenil, al punto que la escuela no es suficientemente atractiva para los jóvenes y no atiende eficazmente a sus necesidades. Tanto en los países en desarrollo como en los más desarrollados (aunque en mayor grado en aquellos con sistemas masivos de educación secundaria), esta brecha tiende
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a generar en los jóvenes culturas antiescuela y comportamientos antisociales, así como una falta de compromiso general de los estudiantes con la vida escolar. Debido a la necesidad de que las personas, individual y colectivamente, contribuyan a la vida y al trabajo en las sociedades modernas, la creciente importancia de los conocimientos ciudadanos y de las habilidades sociales ha llevado a que la educación cívica se haya consolidado firmemente en el currículo de educación secundaria. Dada la meta mundial de acceso universal a la educación secundaria (al menos al primer tramo de secundaria), el papel de las escuelas secundarias como instituciones que previenen, procesan y manejan el conflicto político y social, toma una importancia extraordinaria. El currículo de cada área fundamental está siendo enriquecido para incorporar el trasfondo histórico y cultural así como aplicaciones sociales, comenzando por las dimensiones internacionales del conocimiento, sus consecuencias medioambientales, y los aspectos éticos del pensamiento científico y del uso de tecnologías en el mundo contemporáneo. La educación física se encontraba tradicionalmente asociada con la instrucción militar para los niños y era virtualmente inexistente para las niñas. Tal enfoque está siendo reemplazado por una educación y entrenamiento físicos más comprensivos, que interactúan estrechamente con habilidades emocionales y con la “alegría del movimiento” y las actividades al aire libre. La práctica del deporte se ha transformado en una parte de la vida escolar, en vez de ser una actividad optativa extracurricular; y nuevos temas (tales como el consumo de drogas, alcohol y tabaco; la educación sexual; la prevención del VIH/SIDA; y la nutrición) se han introducido como temas transversales para proveer a los estudiantes de los conocimientos y las habilidades necesarios para adoptar un estilo saludable de vida.
La frontera entre los currículos general y profesional cambia y se difumina Independientemente de cuánto difieran los países en su enfoque de reforma de la educación secundaria, el equilibrio entre los programas generales y profesionales y el contenido curricular ha estado consistentemente en el centro de cada decisión política. Desde hace mucho las autoridades vienen bregando con temas tales como la determinación del tamaño óptimo del sector profesional, el garantizar que las trayectorias de la educación secundaria profesional no se transformen en callejones sin salida, y el diseño de currículos profesionales adecuados que aseguren a los graduados una transición fácil y exitosa al mercado laboral. La visión histórica amplia que se presenta en el cuadro 5.1 ofrece evidencia de una tendencia de largo plazo que conduce a nuevas direcciones y sugiere nuevas soluciones para el equilibrio entre lo académico y lo profesional en secundaria. Desde un punto de vista estructural, los modelos históricos de educación secundaria estaban y
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Profesional/técnica Académico/general 1960
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o tecnológica 1960
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Formación Formación docente
Religiosa/teológica
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Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
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CUADRO 5.1 PORCENTAJE DE PAÍSES QUE OFRECEN PROGRAMAS DE ESTUDIO A NIVEL DE SECUNDARIA EN CAMPOS EDUCATIVOS SELECCIONADOS POR REGIÓN, DÉCADAS DE 1960, 1980 Y 2000
Fuente: Benavot 2004. Nota: La cobertura de países es la siguiente: para los años sesenta de 105 a 116 países; para los años ochenta de 141 a 159 países; para el 2000 de 160 a 162 países. a. Se refiere generalmente a las escuelas especializadas en artes plásticas, música y deportes.
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Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
aún están segmentados en varios itinerarios alternativos, especializaciones curriculares, e incluso modalidades institucionales completamente distintas. Así, la educación secundaria general (principalmente académica) ha coexistido con itinerarios de educación secundaria profesionales o escuelas especializadas, itinerarios para la formación de docentes, instituciones especializadas en deportes y bellas artes o artes plásticas y, en algunos países y regiones específicos, escuelas religiosas o teológicas, y en escuelas especiales para alumnos superdotados. Si bien un alto nivel de segmentación fue claramente la norma en los sesenta, e incluso hasta los ochenta, los datos en el cuadro 5.1 indican que para el 2000 ya se podía observar una nueva tendencia mundial de reducción en la segmentación o fragmentación del currículo de educación secundaria. Esta tendencia es especialmente significativa, pues ocurre precisamente cuando la educación secundaria se está volviendo obligatoria y cada vez más universal en todo el mundo. La integración estructural de la educación secundaria durante las últimas cuatro décadas ha generado un nuevo equilibrio, en permanente fluctuación, entre la educación general y profesional. Además, ha impulsado la promoción de algunos otros segmentos de secundaria, tales como la formación de profesores, las escuelas especializadas, y las escuelas religiosas y teológicas, que tienden a albergarse en instituciones post secundarias o incluso en instituciones de educación superior. Es complicado usar la información en el cuadro 5.1 para caracterizar el subsector de formación profesional-tecnológica. En general, parece existir una tendencia a un alejamiento de programas y escuelas profesionales secundarias institucionalmente diferenciadas, aunque siguen existiendo en la mayoría de los países. Pero la mayor parte de estas escuelas han perdido su tradicional carácter terminal (dirigido a la provisión de fuerza laboral) y han agregado elementos tradicionalmente asociados con el sector secundario general-académico. Otras escuelas se han elevado de estatus al ser redefinidas como programas técnicos o tecnológicos. En consecuencia, en ambos casos se han eliminado las limitaciones anteriormente existentes para los estudiantes que deseaban tomar los exámenes nacionales de acceso e ingresar a la educación postsecundaria. Esta medida es fundamental para acabar con la percepción social tradicional que consideraba las opciones profesionales como un callejón sin salida y de bajo prestigio. Con el progreso hacia la educación secundaria de masas, sumado al hecho de que el conocimiento se está transformando en el recurso económico básico de la sociedad, los temas curriculares hoy no son tanto sobre cómo proporcionar competencias profesionales a los estudiantes de secundaria, sino más bien sobre cómo integrar un contenido profesional básico en el currículo general. El nuevo debate se centra en la reconceptualización de qué materias escolares se consideran profesionalmente relevantes hoy. Las ciencias, las matemáticas, el castellano (o la lengua nacional del currículo en cada país) y la filosofía (todas vistas tradicionalmente como materias académicas, preparatorias para estudios superiores) están hoy cada vez en mayor demanda debido
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Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
a su relevancia profesional y laboral. Este cambio ha difuminado, tal vez de manera irreversible, la hasta aquí bien delineada frontera entre lo general y lo profesional en educación secundaria. Así, el dilema fundamental y el tradicionalmente difícil de determinar equilibrio entre educación general y profesional, a nivel de secundaria, están arribando a un punto de compromiso y, de alguna manera, a su superación. Incluso países que buscan decididamente aumentar la relevancia laboral de sus graduados por medio de currículos de educación secundaria que enfaticen vigorosamente sus habilidades y competencias orientadas al empleo, tienden a asegurarse al mismo tiempo de que un sólido y actualizado contenido de educación general continúa siendo el componente central del currículo. Este nuevo equilibrio podría representar la respuesta óptima a la pregunta clave que toda autoridad educativa debe resolver: ¿Qué currículo prepara mejor a los estudiantes para un futuro incierto? En las últimas dos décadas, una meta de las reformas al currículo de educación secundaria en todo el mundo ha sido enfatizar las dimensiones aplicadas de todo tipo de conocimiento, comenzando por las áreas más tradicionales del currículum. Este objetivo es fundamental para garantizar que el currículo de educación secundaria y las habilidades y competencias adquiridas por los estudiantes no estén sujetos a una fecha de caducidad de corto plazo. Sin embargo, esta profesionalización del currículo general de educación secundaria no ha resultado ser tarea fácil, particularmente en la secundaria superior. Las profundas raíces históricas del currículo de educación secundaria lo hacen esencialmente abstracto y basado en disciplinas; y el conocimiento abstracto es por definición difícil de aplicar. No obstante, el currículo de educación secundaria se está volviendo cada vez más diversificado y, de alguna forma, también más ecléctico, sumando nuevas fuentes de conocimientos curriculares válidos que no están basados en disciplinas. Ello es también el resultado de presiones por el lado de la demanda. Dado que los estudiantes están claramente al tanto de las opciones que podrían mejorar sus posibilidades de obtener empleo, los estudiantes de secundaria con una orientación más académica, en el carril general dirigido a la universidad, están demandando opciones profesionales (es decir, cursos electivos) que amplíen su formación y aumenten el rango de sus habilidades. Además, se ha elevado el estatus de las alternativas profesionales tradicionalmente terminales. Esto ha permitido a los graduados tomar las pruebas de graduación de secundaria, en las cuales se evalúan conocimientos generales, y así se les ha brindado acceso a las instituciones de educación terciaria, así como a la adquisición de cualificaciones profesionales. Por otra parte, los elementos profesionales en el currículo de educación secundaria han tendido a materializarse y asumir un estatus de elementos generales. Algunos ejemplos incluyen la Educación para el Trabajo en Inglaterra y Gales y, el más generalizado, y de hecho creciente, énfasis en la provisión de servicios de orientación para apoyar a los estudiantes de educación secundaria (Watts y Fretwell, 2004).
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La dialéctica de la educación secundaria general y la formación profesional Algunas investigaciones muestran evidencia de que las tasas de retorno a la educación secundaria general y académica son superiores a las de formación profesional. En consecuencia, algunos países en desarrollo, entre los cuales Brasil es quizás el mejor ejemplo (Larach, 2001), se están distanciando de las alternativas vocacionales clásicas y favoreciendo un currículo general para todos los estudiantes de educación secundaria. Sin embargo, un estudio sobre educación secundaria en Tailandia (Moenjak y Worswick, 2002) encontró que las tasas de retorno son mayores para la educación secundaria profesional que para la general, y concluyó que las inversiones en la mejora del acceso a las escuelas de formación profesional podría ser beneficioso. Mundle (1998) discute las políticas que las economías avanzadas de Asia, incluyendo Japón, la República de Corea, Singapur y Taiwán (China), adoptaron en sus esfuerzos por mejorar el acceso y la calidad de la educación secundaria. Una de estas políticas fue la concentración de los esfuerzos de inversión en la formación profesional a nivel de secundaria superior, hasta que sus ingresos per cápita alcanzaron un nivel cercano a los US$8.000 (cifras de 1992), y sólo entonces cambiar rumbo en dirección a un currículo más general. En pocas palabras, la evidencia de los estudios sobre tasas de retorno es contradictoria. Se puede de hecho hablar de la dialéctica de la educación general y profesional a nivel de secundaria, ya que el ansiado equilibrio entre educación general y profesional a este nivel está en permanente fluctuación dentro de, y entre, los distintos países. La clave parece residir en el hecho de que la demanda de formación profesional, y el valor de mercado de las credenciales obtenidas dependen de la percepción de su calidad por parte de la opinión pública y el mercado laboral. Pero más que nada, éstas dependen de la medida en que los estudiantes, las familias y los empleadores dejan de percibir que la formación profesional es una opción de segunda clase, terminal y de bajo estatus, para los estudiantes de la clase trabajadora y para quienes fracasan en la escuela. Los casos del Reino Unido y Francia son reveladores respecto de la naturaleza paradójica y compleja de los temas de política en educación secundaria. El Departamento de Educación y Competencias del Reino Unido (DES) ha adoptado el modelo de utilizar opciones profesionales en secundaria inferior, que es tradicionalmente de naturaleza comprensiva (Reino Unido, DES, 2004). En Francia, aunque la matrícula total en educación secundaria está reduciéndose por motivos demográficos, la matrícula en los liceos técnico-profesionales está aumentando rápidamente. Francia también se está moviendo en la dirección de introducir elementos profesionales y materias optativas en el tramo inferior de secundaria (CNDP, 2004). Tras casi una generación de matrícula casi universal en secundaria, estos dos países pueden darse el lujo de
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ajustar la duración del currículo común en educación secundaria y de introducir elementos y opciones profesionales en grados más bajos. Tales elementos y opciones tienen ahora un estatus diferente del que solían tener, debido al cambio en la naturaleza de los escenarios institucionales en donde se enseñan. Estos dos países son capaces de adoptar esta perspectiva como respuesta a la mayor demanda por parte de estudiantes y empleadores, y al creciente reconocimiento social y los beneficios de mercado de una nueva y prestigiosa formación profesional.
El ascenso y declive de las áreas de conocimiento del currículo: la política del conocimiento y su valor de mercado Las reformas contemporáneas al currículo de educación secundaria reflejan la aparición de nuevas materias de estudio y, en consecuencia, una continua realineación de la importancia de los tipos de conocimientos tradicionales en el currículo escolar. Como se observara anteriormente, más y más materias, tanto concernientes a una disciplina como interdisciplinarias, se han vuelto social y económicamente relevantes y buscan ocupar un lugar significativo en el currículo. Este es el caso de, por ejemplo, la tecnología, la economía, la educación cívica, las lenguas extranjeras, la educación medioambiental y de la salud. Otras áreas, que se encontraban en la periferia del currículo escolar, se han visto promovidas de materias optativas a materias obligatorias en muchos países; eso sucede, por ejemplo, con las lenguas extranjeras, la música, las artes y la educación física. En otros casos, ha ocurrido lo opuesto, como es el caso de la religión o de las lenguas clásicas. En muchos países, materias como geología, tierra y espacio, y astronomía, entre las ciencias naturales, así como sociología, ciencia política, antropología y economía, entre las ciencias sociales, han ido ganando terreno sostenidamente (Banco Mundial, 2003d). Probablemente no existe hoy ningún sistema educativo que se abstenga completamente de enseñar economía en la educación secundaria. La creciente demanda de una fuerza de trabajo científica y tecnológicamente educada representa desafíos añadidos. Se están realizando esfuerzos por descontinuar el uso de la educación científica y tecnológica sólo para desarrollar a los científicos y tecnólogos del futuro y, en cambio, formar a los profesores de ciencias para que impartan las ciencias como un proceso de indagación en vez de una colección de descubrimientos. La importancia de las comunicaciones fáciles y rápidas en los mercados laborales, y la creciente necesidad de un mayor entendimiento entre personas de diversas culturas y nacionalidades, crean una demanda por competencias en más de una lengua extranjera. La competencia en lenguas extranjeras está directamente relacionada con la competitividad global de un país. Para responder a esta necesidad, reformas recientes del currículo en muchos países desarrollados han hecho obligatoria la enseñanza de al menos dos lenguas extranjeras.
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La expansión, diferenciación y sobrecarga del currículo. El acceso masivo a la escuela y una mayor diferenciación entre los estudiantes han obligado a las escuelas de educación secundaria a considerar la diversidad de intereses y capacidades de los alumnos. Esto se ha vuelto particularmente importante para maximizar el potencial de los estudiantes. A medida que las poblaciones estudiantiles crecen y se vuelven cada vez más diversas, la capacidad de responder a una demanda más diferenciada es quizá la única manera de prevenir la deserción y lograr altas tasas de graduación. Desde una perspectiva amplia, las opciones para la diferenciación del currículo incluyen: asignar los alumnos a itinerarios de acuerdo con sus habilidades académicas o su desempeño; o permitir a los estudiantes que elijan entre una variedad de cursos electivos, opciones, o módulos curriculares que puedan secuenciarse y acreditarse de diversas maneras. En muchas áreas de estudio, se pueden establecer tareas comunes con expectativas de diferentes niveles de desempeño. Pueden alcanzarse diversos resultados a través de diferentes rutas y diversos contenidos. Especial atención se les está prestando hoy a los estudiantes que requieren un apoyo especial y un período más largo de tiempo para descubrir y aprender conceptos, métodos y relaciones importantes, en las áreas fundamentales del currículo. De la misma manera, se debe dedicar atención a las necesidades especiales de los estudiantes mejor dotados y talentosos. Sobra decir que la diversificación y el establecimiento de itinerarios son conceptos con una fuerte carga política en muchos países. Se encuentran en el centro del acalorado debate político que usualmente rodea el tema del acceso igualitario a la educación secundaria y de las sucesivas olas de reforma. Itinerarios, carriles, secciones, y otros arreglos para agrupar a los estudiantes representan los resultados prácticos de las posiciones políticas e ideológicas respecto de la educación secundaria. El cuadro 5.2 presenta una imagen relativamente completa de la organización de los programas curriculares en el tramo superior de la educación secundaria en los sistemas educativos contemporáneos. Destaca el abrumador hecho de que los currículos de la secundaria superior están cada vez más tomando la forma de itinerarios y programas comprensivos y generales. Esta conclusión está fuertemente respaldada por la preponderancia de tales programas, junto con experimentos que combinan dos o más itinerarios tradicionales. Paradójicamente, la información presentada en el cuadro 5.2 también deja claro que el número de itinerarios en la educación secundaria superior está aumentando con la emergencia de nuevas especializaciones, algunas de ellas de naturaleza híbrida y sin precedentes en el currículo tradicional de secundaria. Este carácter comprensivo se equilibra, y de alguna manera se refuerza, por medio de una creciente flexibilidad y adaptación curricular a las necesidades de los estudiantes y a los requerimientos sociales, académicos y del mercado laboral.
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Clasificación básica de los tipos de programa
Región
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América Latina y el Caribe (n = 29) Asia oriental y el Pacífico (n = 14) África subsahariana (n = 14) Medio Oriente y África septentrional (n = 14) Asia meridional (n = 14) Europa oriental y Asia central (n = 14) Países industriales avanzados (n = 14) Promedio
General/ comprensiva
Clásica
Idiomas Humanidades, Matem. y modernos artes, letras ciencias
Ciencias Economías, Religión, Tecnológica, sociales empresas y comercio teología técnica, computación
52
0
0
24
31
3
14
0
17
79
0
8
14
29
21
0
8
8
57
0
22
24
46
8
11
0
5
16
0
5
84
89
5
11
21
26
88
0
0
13
25
13
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0
92
4
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0
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4
57 60
4 1
11 11
25 29
36 41
7 9
7 8
0 3
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CUADRO 5.2 LA PREVALENCIA DE LOS TIPOS DE PROGRAMAS Y SECCIONES DE SECUNDARIA SUPERIOR POR REGIÓN, HACIA 2000 (PORCENTAJE DE PAÍSES EN LA REGIÓN CUYOS SECTORES ACADÉMICOS DE SECUNDARIA SUPERIOR INCLUYEN POR LO MENOS UN PROGRAMA CURRICULAR DEL TIPO ESPECIFICADO)
(Continúa en la página siguiente)
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(Continuación cuadro 5.2)
Programas que combinan dos tipos de especialización
Región
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Combinación de Humanidades y Combinación de dos dos humanidades ciencias sociales ciencias sociales
Combinación de ciencias y tecnología
Formación de docentes
Otrosa
21
3
3
0
3
10
10
7
0
0
7
8
0
0
0
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0
3
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0
5
0
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0
0
0
13
0
4
4
4
0
4
0
12
5
0 2
7 2
7 3
11 4
7 3
Fuente: Benavot 2004. Nota: Los países se codificaron por número de programas (ninguna, una, o más de una). a. Contempla una combinación de programas sin categorizar, incluyendo hostelería y turismo, economía del hogar, agricultura, deportes, música y estética.
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América Latina y el Caribe (n = 29) Asia oriental y el Pacífico (n = 14) África subsahariana (n = 14) Medio Oriente y África septentrional (n = 14) Asia meridional (n = 14) Europa occidental y Asia Central (n = 14) Países industrializados avanzados (n = 14) Promedio
Humanidades y ciencias
Otros
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Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación
Las alternativas para responder a la creciente diversidad de los estudiantes de educación secundaria siempre suponen una ampliación del currículo ofrecido en todas las dimensiones: la expansión de las áreas de conocimiento enseñadas en la escuela; variación y flexibilidad en las situaciones de enseñanza y aprendizaje; mayores opciones de materias comunes y optativas; el uso de una variedad de materiales de enseñanza y recursos curriculares de formas diversas y más flexibles; más fórmulas y alternativas para agrupar a los estudiantes; nuevos esfuerzos por multiplicar y flexibilizar el tiempo y espacio escolares; la posibilidad de adquirir mayores habilidades y competencias, más allá de las solamente cognitivas; mayor variedad de materiales para el aprendizaje, más allá del contenido conceptual; y mayor flexibilidad en los criterios de evaluación y de promoción de grado (Unesco, 2004a). En suma, el enfrentarse con éxito a la diversidad estudiantil supone una profundización del proceso de expansión curricular, y ésta parece ser la clave para la democratización de la educación secundaria. La expansión del currículo ha cambiado los tiempos relativos asignados a las diferentes áreas y materias. Expandir y diferenciar el currículo de secundaria, sin provocar una sobrecarga curricular, puede constituir un desafío difícil (ver recuadro 5.1). Algunos países han aumentado las horas de instrucción en secundaria para introducir nuevas materias. Otros han intentado aliviar la sobrecarga curricular por medio de una reducción de los días de escuela y las horas de enseñanza semanales. A medio camino entre estos dos extremos se encuentran los países que han intentado reequilibrar la jornada escolar, reforzando las materias consideradas más importantes por medio de un aumento del tiempo asignado a ellas, pero sin exceder el total predeterminado de horas escolares.
Resumen: tendencias en la reforma del currículo de educación secundaria En las últimas décadas, las tendencias en la reforma del currículo de educación secundaria en los países más desarrollados, y en muchos países en desarrollo, han evolucionado en las siguientes direcciones: • Aplazamiento de la selección y la especialización a medida que aumenta la duración de la educación obligatoria. Tomando la educación superior como referencia, si existe en ese nivel una tendencia general en la dirección de posponer la especialización y, en cambio, promover estudios más amplios e interdisciplinarios, parecería entonces también adecuado eliminar la especialización temprana en secundaria. • Evitar el agrupamiento de estudiantes de acuerdo con su nivel de habilidades por medio de itinerarios y secciones (lo que tiende a mejorar el rendimiento de los estudiantes de mejor desempeño a costa de los de menor rendimiento; ver Ireson y Hallam, 2001), para promover la equidad y desarrollo del capital humano.
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RECUADRO 5.1 SOBRECARGA DEL
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
CURRÍCULO SECUNDARIO EN
EUROPA
ORIENTAL Y
ASIA
CENTRAL
Durante los últimos 15 años, en la mayoría de los países tanto de Europa oriental como del Asia central, y especialmente en los países de la antigua Unión Soviética, la reforma curricular ha sido un tema turbulento e intenso. A comienzos de los noventa, los esfuerzos se enfocaron a eliminar la distorsión ideológica enraizada en el currículo oficial y en revisar los textos escolares en algunas áreas curriculares clave. Pocos años más tarde, las materias tradicionales fueron revisadas para introducir elementos nacionales y agregar nuevas materias, consistentes con la reforma curricular llevada entonces a cabo en “países modelo”, especialmente los de la Unión Europea. Actualmente, los reformadores están incorporando el discurso del currículo basado en estándares, centrado en competencias y orientado a resultados. A pesar de la apariencia de progreso y de modernización del currículo, en la práctica las consecuencias han sido una extensa sobrecarga curricular y, en particular, un aumento de facto de las demandas y los requerimientos académicos para los estudiantes de educación secundaria. La sobrecarga curricular es una enfermedad crónica de las regiones de Europa y Asia central, y constituye un obstáculo en el camino a la reforma exitosa de la educación secundaria. El diseño y el desarrollo del currículo constituyen un juego de suma cero. Si se reducen el número de días y horas escolares, y al mismo tiempo continúa creciendo el número de materias obligatorias, deberá necesariamente reducirse el número de horas semanales dedicadas a cada materia. En Ucrania, por ejemplo, los estudiantes de secundaria estudian 17 materias diferentes, y en algunas de los itinerarios o secciones, casi la mitad de los estudiantes recibe sólo una hora de instrucción semanal en cada materia. En Uzbekistán, el estudiante de educación secundaria promedio podría estar tomando 28 materias diferentes. Los maestros, en Rumania y Bulgaria, creen que los currículos de secundaria se encuentran “altamente sobrecargados en términos de volumen y son altamente exigentes en términos de conocimientos” (Banco Mundial, 2003d). En estos países, la semana escolar se redujo de seis a cinco días a comienzos de la década, pero se agregaron al tramo superior de la secundaria nuevas materias y un año adicional. En vez de reducir el número de materias existentes y desarrollar un currículo fundamental de conocimientos relevantes, la tendencia ha sido añadir más tiempo y más materias a un currículo ya congestionado. Fuente: Banco Mundial, 2003d; compilación de los autores.
• Un aumento del estatus de la formación profesional tradicional, en parte por medio de su elevación a los niveles de secundaria superior y postsecundarios. • Un distanciamiento de la tradición de diseño y desarrollo del currículo basado en disciplinas y, en cambio, un movimiento hacia áreas curriculares más amplias, enfoques centrados en competencias y fuentes no académicas de conocimientos relevantes, con el fin de construir un currículo de educación secundaria más relevante e inclusivo. Las políticas curriculares de educación secundaria pueden desagregarse en las siguientes tres variables: selección y especialización; el equilibrio académico-profesional; y la naturaleza disciplinar (esto es, basado en disciplinas) o no disciplinar del desarrollo y diseño curriculares. Implícita en estas categorías se encuentra una matriz
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de opciones de política con sus costos y beneficios asociados, que da lugar a un marco amplio para el análisis de políticas en el sistema de educación secundaria. La combinación y equilibrio de las tres variables crea un conjunto completo de opciones políticas alternativas para la educación secundaria, con claras implicaciones para su financiamiento: • Escenario 1. Secciones curriculares altamente especializadas, e itinerarios y exámenes (a los 11 o 12 años de edad) altamente selectivos (que llevan a la asistencia a diferentes tipos de escuelas). La formación profesional es una de las opciones principales en la educación secundaria inferior. En los itinerarios académicos se hace énfasis en las disciplinas tradicionales, y en la preparación y práctica laboral, en la sección profesional. • Escenario 2. Aplazamiento de la especialización y la selección hasta el final de la secundaria inferior. Uso de un sistema de materias electivas como mecanismo para introducir una diferenciación interna limitada. La formación profesional es postergada para el tramo superior de la secundaria. Algún énfasis en la introducción de elementos profesionales en el currículo común. Se consideran temas que integran el currículo, así como perspectivas interdisciplinarias, pero las áreas tradicionales continúan definiendo el marco del currículo de secundaria. • Escenario 3. Aplazamiento de la especialización y la selección hasta el final de la secundaria superior. El uso de un sistema electivo y el agrupamiento homogéneo de estudiantes forman el sistema de selección interno dentro una determinada escuela secundaria. La formación profesional es plenamente postsecundaria y algunos elementos profesionales se integran en el currículo académico. Con la excepción de los idiomas y las matemáticas, el resto del currículo se aleja de las disciplinas tradicionales, usando prolongadamente alternativas basadas en habilidades y proyectos, y que integran distintas partes del currículo. Todas éstas son opciones clásicas dentro del marco de un modelo industrial de provisión de educación secundaria. Los temas del equilibrio de la uniformidad y la diversidad en la educación secundaria son perennes, y seguirán constituyendo un desafío en el desarrollo de políticas de educación secundaria. Mientras tanto, la educación y el currículo de secundaria basados en el conocimiento demandan urgentemente nuevas alternativas. Estas suponen desarrollar sistemas que permitan a los estudiantes ganar un mayor control sobre su propio proceso de aprendizaje, a través del desarrollo de: un currículo basado en módulos; programas de estudio individualizados; opciones múltiples y continuamente cambiantes para el agrupamiento de estudiantes; trabajo en proyectos; y cursos virtuales (e-learning); por nombrar algunas de las posibilidades. Queda por resolverse el tema de cómo pueden evaluarse
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estas alternativas y, más importante, ser acreditadas y certificadas. Los sistemas de créditos, como los usan las universidades, se introducirán en las escuelas secundarias, permitiendo así un enfoque más flexible, racional y equitativo a la certificación de educación secundaria.
LA EVALUACIÓN DE LO QUE LOS ESTUDIANTES APRENDEN Y DOMINAN Él es bueno en los exámenes; si no hubiera exámenes en los cuales él pudiera ser bueno, habría muy poco de especial en él. Los exámenes crean en él un estado de excitación embriagante y estremecedora, durante el cual él escribe con rapidez y confianza J.M. Coetze, Boyhood (1997)
Los exámenes nacionales: el camino de entrada y de salida de la educación secundaria El papel que juegan los exámenes nacionales es, posiblemente, el rasgo más característico y peculiar de la educación secundaria. Para muchos estudiantes y sus familias, en todo el mundo, la secundaria consiste en su mayor parte en enfrentarse con unos exámenes nacionales, externos, públicos y en los que hay mucho en juego. De hecho, la duración exacta de la educación secundaria en un país se puede determinar identificando los puntos en donde los estudiantes tienen que pasar por exámenes de entrada y de salida o graduación de la escuela. Este último condiciona la transición hacia ulteriores oportunidades de educación y empleo. En muchos países en desarrollo, la educación secundaria está “controlada” por exámenes tanto al ingreso como a la salida. Los exámenes pueden usarse para distribuir oportunidades de acceso a mayor educación, y como una condición de entrada a los mercados laborales. Constituyen una herramienta poderosa para determinar y conformar el currículo de educación secundaria. Las autoridades educativas pueden cambiar los exámenes en la dirección que les parezca más apropiada. En muchos países en desarrollo, la importancia política y económica de estos exámenes suele ser tan grande que resulta imposible comprender el funcionamiento del sistema educativo sin mirar a través del “lente” de dichos exámenes. La importancia central de los exámenes tiene múltiples implicaciones. Para empezar, quienes toman las decisiones en educación necesitan reconocer que cualquier propuesta de reforma, especialmente de reforma curricular, tendrá que enfrentarse al papel de los exámenes como principal influencia sobre la educación secundaria. La expansión del acceso equitativo a la educación secundaria podría quizá no ser viable a menos que las pruebas de acceso sean completamente reformadas, postergadas al punto de entrada a la secundaria superior, o simplemente eliminadas. Por otro lado,
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el mayor obstáculo es normalmente el examen de salida, que requiere urgentes reformas curriculares y que constituye en muchos países la principal fuente de inquietud y descontento sociales. De hecho, la ausencia de prácticas transparentes y justas de evaluación que controlen el acceso a la educación superior, dentro de las cuales el examen de graduación de secundaria es siempre un elemento clave, es probablemente la principal causa de corrupción en educación en todo el mundo (Noah y Eckstein, 2001).
Alto riesgo y las funciones de señalización y de filtro de los exámenes La educación secundaria es de más “alto riesgo”, y tiene mayores probabilidades de constituir una última oportunidad educativa, que la primaria, por al menos dos razones. Primero, en la mayoría de los países, la diferencia en el costo de oportunidad de asistir a la escuela es mucho mayor entre la educación secundaria y terciaria que entre la primaria y la secundaria. Esto significa que es probable que haya una caída más aguda en la matrícula entre la secundaria y terciaria que entre la primaria y secundaria; especialmente en los países donde la educación secundaria se ha expandido más allá del estatus de élite. Segundo, en la mayor parte de los países los exámenes de graduación de secundaria son de más alto riesgo que los exámenes de graduación de primaria. Los primeros constituyen importantes señales para el mercado laboral y sirven también como filtros de ingreso a la educación terciaria. En consecuencia, es más probable que la educación secundaria se encuentre altamente politizada o, al menos, que atraiga un nivel considerable de atención política. La ansiedad de los padres aumenta, y aumentan los riesgos de prácticas fraudulentas y corruptas relacionadas con los exámenes. Un fenómeno importante que merece especial atención en el análisis de las implicaciones de los exámenes secundarios de alto riesgo es la expansión de las clases particulares, especialmente en los países asiáticos (Bray, 1999, 2003; Kwok, 2004; ver también el cuadro 5.3). Los tutores privados y las academias preparatorias, en su mayor parte dedicados a lo que Kwok llama el “conocimiento orientado a los exámenes”, forman un verdadero sistema paralelo de educación. En la República de Corea, las familias están gastando más en tutorías preparatorias de lo que el gobierno gasta en educación pública; y, en Japón, el 60% de los estudiantes de educación secundaria asiste a los juku (servicios privados de tutoría después de clases). Las cifras son incluso más elevadas en economías tan variadas como Hong Kong (China), Egipto y Mauricio (Bray, 1999). La expresión “infierno de exámenes”, acuñada en Japón, podría también aplicarse a países tales como China e India, donde las familias están dispuestas a invertir fuertemente en tutores privados para aumentar las oportunidades de éxito de sus hijos.
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CUADRO 5.3 CLASES Y TUTORÍAS
SUPLEMENTARIAS EN PAÍSES SELECCIONADOS
País
Escala
Brasil
Un estudio en las escuelas públicas de Río de Janeiro descubrió que más del 50% de los estudiantes reciben tutorías; y lo ven como una forma de reducir la probabilidad de repetir un nivel.
Camboya
El 31% de los encuestados, en 77 escuelas primarias, indicó que los alumnos reciben tutorías; entre las escuelas urbanas la proporción era de 60%. A nivel posprimario los niveles eran aún mayores.
Corea, Rep.
Una encuesta reportó que, en Seúl, un 82% de los alumnos de educación primaria, 66% de secundaria inferior, y un 59% de secundaria superior, reciben tutorías; en zonas rurales, las proporciones son 54, 46 y 12, respectivamente.
Egipto
Un estudio indicó que el 54% de 9.000 estudiantes en el grado 5 (300 escuelas) y el 74% de 9.000 alumnos en el grado 8 (otras 300 escuelas) recibían tutorías privadas. Otra encuesta de 4.729 familias indicó que el 65% de los niños en escuelas primarias urbanas y el 53% en escuelas primarias rurales han recibido tutorías.
Hong Kong (China)
Una encuesta entre 507 estudiantes de educación primaria, secundaria inferior, secundaria intermedia y secundaria superior descubrió que, respectivamente, 45, 26, 34 y 41% de los estudiantes recibían tutorías. Un estudio posterior de cuatro escuelas, que servían distintos grupos poblacionales, reportó que 41% de los alumnos de grado 3 y 39% de grado 6 recibían tutorías.
Japón Una encuesta reportó que el 24% de los estudiantes de primaria y un 60% de los de secundaria atienden un juku; un 4% adicional recibe tutoría en casa. Casi el 70% de de todos los estudiantes han recibido tutorías privadas al momento de completar educación secundaria intermedia. Malasia
De una muestra de 8.340 estudiantes en los grados 3, 5 y 6 indicó que, respectivamente, el 59, 53 y 31% reciben tutorías; aproximadamente un 83% de los alumnos ha recibido tutorías para cuando alcanza la secundaria superior.
Malta
Una encuesta de 2.129 estudiantes descubrió que el 52% de los estudiantes de primaria y el 83% de secundaria habían recibido tutorías en algún punto de sus estudios. En ese año, el 42% de los alumnos del grado 6 y el 77% del grado 11 recibieron tutorías.
Mauricio
Una muestra indicó que las proporciones de estudiantes que reciben tutorías en el grado 2, grados 3 y 4, y grados 5 y 6, de secundaria eran, respectivamente, 56, 98 y 100%; y otra encuesta hecha entre 2.919 alumnos de grado 6 reportó que un 78% recibía lecciones adicionales.
Myanmar
Una encuesta, en Rangún, de 131 estudiantes en grados 5 y 8, y otras de 118 estudiantes de grados 9 y 10, descubrió que, respectivamente, 66 y 91% recibían tutorías privadas.
Sri Lanka
Un total de 1.873 estudiantes fueron encuestados en los años 6, 11 y 13, y las proporciones que recibían tutoría eran, respectivamente, 80, 75% y, para el grado 13, de 62% para los alumnos de arte, 67% de comercio, y 92% de ciencias.
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Respuestas a los desafíos paralelos: currículo y evaluación (Continuación del cuadro 5.3)
País
Escala
Singapur
Una encuesta de 1.052 familias, más entrevistas con 1261 estudiantes, reportó que el 49% de los estudiantes de primaria y el 30% de los de secundaria recibían tutorías; los resultados coincidieron con los de un estudio sobre tutorías en idiomas entre 572 alumnos de primaria y 581 de secundaria.
Taiwán (China)
Las estadísticas del gobierno indican que en 1996 Taiwán tenía 4.266 centros de tutoría con 1.505.491 estudiantes; los demás centros no están registrados y son ilegales. Una encuesta de 1998 descubrió que el 81% de 397 estudiantes de último año de secundaria recibían tutorías privadas.
Tanzania
Una encuesta de alumnos en el grado 6, en tres escuelas urbanas y cuatro rurales de la Tanzania continental, reportó que el 26% recibía tutorías. En una escuela de Dar es Salaam, el 70% de los alumnos de grado 6 recibía tutorías. Otra encuesta de 2.286 alumnos de grado 6 en Zanzíbar indicó que el 44% de los estudiantes recibía lecciones adicionales, aunque no todos pagaban por las clases.
Zimbabue
Una encuesta de 2.697 alumnos en el grado 6, en las nueve regiones del país, informó que el 61% recibía lecciones adicionales; el rango regional de proporciones variaba de 36 a 74%.
Fuente: Bray, 1999, 2003, 2004.
La nueva ola de estudios comparados internacionales de desempeño estudiantil Las autoridades gubernamentales y la opinión pública se han vuelto muy interesadas en los estudios internacionales comparados de aprendizaje estudiantil, debido a su preocupación con la competitividad de la fuerza laboral actual y futura del país en los mercados globales, así como con el grado en el cual sus ciudadanos pueden adaptarse a unas sociedades en rápido cambio. Los resultados de estos estudios llegan fácilmente a los titulares de los medios de comunicación y ejercen una influencia decisiva sobre la opinión pública respecto del sector educativo en todo el mundo. Los noventa marcaron la llegada de una nueva generación de iniciativas regionales e internacionales en el área de la evaluación del aprendizaje. Los más populares entre éstas son dos estudios de gran escala: el PISA y el TIMSS. Estos dos estudios se centran en distintos aspectos del aprendizaje. El TIMSS es una evaluación basada en el currículum en matemáticas y ciencias, diseñada para medir las habilidades de los estudiantes respecto de: lo que se intenta que sea aprendido, lo que de hecho se enseña, y lo que de hecho se aprende. El TIMSS también busca analizar los factores fundamentales que determinan el desempeño de los estudiantes (Dager y Blank, 1999; Mullis et al., 2001). El PISA, que se basa en la noción de que la alfabetización es un proceso que dura toda la vida, intenta medir las habilidades de “vida real” concernientes a la lectura, matemáticas y ciencias, así como las competencias
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interdisciplinarias (OCDE, 2003b). Por ejemplo, en vez de salas de clase o laboratorios, la alfabetización científica en el PISA se centra en situaciones de la vida cotidiana y en los campos donde se aplican las ciencias, tales como la salud, la tierra y el medio ambiente, y la tecnología. El Proyecto de Definición y Selección de Competencias (DeSeCo), de la OCDE, ha identificado tres competencias clave que son esenciales para el desarrollo personal y social de los individuos en las complejas sociedades modernas: interactuar en grupos socialmente heterogéneos, actuar autónomamente, y usar herramientas de manera interactiva (cuadro 5.4). Asumiendo que estas competencias efectivamente reflejan una tendencia global (ver cuadro 4), y que incluso existe un consenso general respecto de ellas, entonces la pregunta es: ¿Cuántas de las competencias clave son de hecho evaluadas por la actual generación de estudios comparados internacionales de rendimiento estudiantil? Los estudios existentes se enfocan en su mayor parte sobre la competencia, es decir, usar herramientas de forma interactiva. Bajo condiciones ideales, los estudios deberían permitir a los países determinar qué fracción de sus graduados de educación secundaria, en edad de sumarse a la fuerza laboral, han desarrollado competencias y habilidades que les preparan al menos de un modo mínimo para una economía global. Si se considera que la demanda de nuevas habilidades y competencias ha surgido sólo en años recientes, es comprensible que estos estudios no presten atención a muchas de estas competencias clave. Dado que el plan consiste en repetir las evaluaciones cada cierto número de años, es posible que en el futuro se disponga de mediciones de algunas de las competencias clave, pero que otras continúen no siendo posibles (Reychen y Salganik, 2003). CUADRO 5.4 LAS COMPETENCIAS
CLAVE IDENTIFICADAS POR EL PROYECTO DE DEFINICIÓN Y SELECCIÓN
DE COMPETENCIAS Interactuar en grupos socialmente heterogéneos
Actuar autónomamente
Usar herramientas de manera interactiva
Relacionarse bien con los demás
Actuar dentro del “cuadro completo” o del contexto más amplio
Usar el lenguaje, símbolos y textos de manera interactiva (comunicación oral y escrita, habilidades matemáticas en múltiples situaciones)
Cooperar
Generar y llevar a cabo planes de vida y proyectos personales
Usar el conocimiento y la información de forma interactiva
Manejar y resolver conflictos
Defender y afirmar los derechos, intereses, límites y necesidades propias
Uso de tecnologías de forma interactiva (entender el potencial de la tecnología e identificar soluciones tecnológicas a los problemas)
Fuente: Reychen y Salganik, 2003.
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A pesar de las actuales limitaciones de las evaluaciones internacionales, los estudios, además de producir información respecto de si los estudiantes están adquiriendo las habilidades especificadas en estándares y currículos, proporcionan también herramientas para la reforma educativa. Al identificar las fortalezas y debilidades de los sistemas educativos en comparación con los de otros países participantes, los estudios proveen a las autoridades educativas de un medio para examinar en mayor profundidad sus sistemas educativos (ver como ilustración el caso de Jordania en el recuadro 5.2).
RECUADRO 5.2 LA REFORMA DE
LA EDUCACIÓN SECUNDARIA EN
JORDANIA
SOBRE LOS DATOS
DE LA IAEP En los setenta y ochenta, Jordania, con significativos recursos humanos pero escasos recursos naturales, se enfrentó a unas crisis económicas. El país, sin embargo, alcanzó rápidamente su meta de establecer una educación básica obligatoria, aunque al precio de una erosión de la calidad de la educación. En épocas de avances tecnológicos y cambios económicos globales, el sistema educativo no estaba ya produciendo una fuerza laboral con las habilidades relevantes necesarias para satisfacer la demanda. Para revertir esta tendencia, Jordania llevó a cabo un diagnóstico de su sistema educativo con el fin de mejorar su calidad y realinear la educación con la cambiante realidad socioeconómica. En 1990, Jordania participó en la Segunda Evaluación Internacional del Progreso Educativo (IAEPII). Los resultados de este estudio indicaron que sólo un 40% de las preguntas de matemáticas y un 57% de las de ciencias habían sido contestadas correctamente. Ello generó una investigación, en la que se escrutaron detenidamente cada uno de los ítems de la prueba, así como el currículo escolar, y la administración de pruebas de ensayo. Sobre la base de los resultados de estas investigaciones, Jordania repitió la evaluación. Los resultados fueron prácticamente idénticos a los anteriores. Esto llevó a la reforma educativa de 1995. Los datos de la IAEP-II sirvieron para: a) establecer criterios objetivos (o benchmarks) para la medición del rendimiento de los niños de 13 años en matemáticas y ciencias en comparación con otros 19 países; b) mostrar las áreas de fortalezas y debilidades en cada materia; c) comparar el desempeño de los estudiantes en escuelas dirigidas por diversas autoridades educativas en Jordania, en distintas regiones administrativas, y en zonas urbanas y rurales; d) identificar ciertos procesos cognitivos envueltos en el aprendizaje; e) informar a los programas de formación inicial y en servicio de docentes; f) analizar las características de las familias y hogares asociadas con el rendimiento estudiantil en matemáticas y ciencias; y g) enfocarse en: los efectos positivos y negativos de varias prácticas en el aula; las actividades de los estudiantes fuera de la escuela; y las actitudes de los estudiantes en el rendimiento en matemáticas y ciencias. La participación en la IAEP-II fue, más aún, instrumental para desarrollar la capacidad nacional de conducir, en el futuro, encuestas nacionales independientes sobre el progreso educativo. Eso le permitió al Centro Nacional para el Desarrollo de Recursos Humanos administrar evaluaciones de desempeño educativo nacionales muestrales periódicas. Los resultados preliminares de un estudio del Banco Mundial sobre los costos educativos muestran alguna evidencia de mejoras en la calidad. El caso de Jordania indica la importancia del compromiso gubernamental para que los resultados de las evaluaciones internacionales se utilicen para la reforma educativa, así como para desarrollar la capacidad nacional para llevar a cabo estudios de evaluación futuros independientemente de las evaluaciones internacionales. Fuente: Koda, 2002.
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La información generada por las evaluaciones internacionales es útil en el análisis de las relaciones entre las variables del sistema educativo y el desempeño estudiantil. Wössmann (2000) usó datos del TIMSS 1995 para estudiar la relación entre las instituciones educativas y el desempeño de los alumnos. Su modelo examina el efecto sobre el rendimiento de tres conjuntos de factores: las características del estudiante, el uso de recursos y las características de las instituciones en donde se realiza el aprendizaje. Los resultados indican que el 75% de la variación entre países en matemáticas y el 60% de la variación en ciencias se explican por diferencias institucionales en los sistemas educativos. Los datos del PISA han proporcionado evidencia empírica clave sobre la relación entre estándares de desempeño y la distribución socioeconómica del rendimiento estudiantil, y los resultados han mostrado que los países pueden lograr buenos resultados sin crear desigualdades (OCDE, 2004). Algunos países, como Finlandia, Japón y la República de Corea, demuestran que, por un lado, la excelencia se puede obtener a un costo racional y, por otro, que es posible combinar buenos resultados educativos con una distribución social equitativa de las oportunidades de aprendizaje.
Las evaluaciones nacionales del rendimiento estudiantil En el contexto de una demanda creciente de educación secundaria, las autoridades educativas deben tomar decisiones informadas respecto de cómo invertir los recursos públicos limitados, para mejorar la calidad de la educación y producir resultados efectivos dados los costos incurridos. Muchos países están ahora conduciendo sus propios estudios nacionales de desempeño estudiantil.1 En los noventa, muchos países crearon nuevos estándares o bien transformaron sus sistemas de evaluación y sus currículos nacionales dentro del marco de una nueva agenda para la educación de calidad. Al mismo tiempo, el uso de herramientas de evaluación para la rendición de cuentas de escuelas y profesores ganó prominencia, especialmente en varios países, tales como Australia, Canadá, Estados Unidos y el Reino Unido. El enfoque consistía en usar la evidencia sobre rendimiento estudiantil provista por los datos nacionales comparables, para que los actores locales (consejos escolares, directores de escuelas y maestros) rindieran cuentas ante la sociedad tanto de sus éxitos como de sus fracasos, respecto de las habilidades y competencias de los estudiantes de acuerdo con los estándares definidos en el currículo nacional.
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Tanto las evaluaciones nacionales como los exámenes públicos evalúan las habilidades de los estudiantes, pero mientras que los primeros se enfocan principalmente en el sistema, los segundos miden las habilidades individuales de los estudiantes y normalmente se usan para propósitos de selección.
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Desde el 2001, esta práctica se ha vuelto predominante en Estados Unidos bajo la ley de “Que ningún niño se quede atrás”. Aunque el programa de Evaluación Nacional del Progreso Educativo (NAEP) lleva a cabo estudios muestrales nacionales, la mayoría de los estados del país han estado desarrollando sistemas de evaluación estatales para el seguimiento del rendimiento estudiantil. Todos los estudiantes en ciertos grados se evalúan sobre la base de las competencias y habilidades establecidas en los estándares de cada estado. Aun cuando las formas y funciones particulares del sistema de evaluación de cada estado varían considerablemente, la norma establece que los docentes, las escuelas y los distritos deban responder ante la sociedad por el rendimiento de sus alumnos. Sin embargo, varios estados demandan también responsabilidad ante la sociedad de otros actores, incluidos los estudiantes mismos (Kellaghan y Greaney, 2001). Los sindicatos de profesores, los líderes y directores de las escuelas y los maestros tienden a oponerse a las políticas que vinculan las evaluaciones con la rendición de cuentas ante la sociedad, sobre la base de varios argumentos; entre ellos, los efectos perversos, incluyendo el estrechamiento del currículo, la práctica de “enseñar para el examen”, y los incentivos para que los profesores hagan trampa (Evers y Walberg, 2003). Entre las dificultades técnicas se cuenta el identificar quién es responsable por quién, dado que muchos profesores cambian de escuelas en el corto plazo. Existe también evidencia de que la existencia de exámenes externos, especialmente de exámenes de alto riesgo, es una de las variables asociadas con un mayor rendimiento estudiantil (Bishop, 1998; Phelps, 2001; Wössmann, 2001). Bishop informa que los estudiantes en países con evaluaciones externas de graduación sobre la base del currículo obtienen resultados significativamente mejores en el TIMSS que los estudiantes en países sin un sistema de exámenes de graduación. Una variable explicativa de esos resultados podría ser el impacto de un extenso sistema de tutorías privadas. Las evaluaciones agregadas de gran escala se consideran inadecuadas para evaluar algunas de las competencias fundamentales requeridas por los mercados laborales, tales como la capacidad de interactuar en grupos socialmente heterogéneos y de actuar autónomamente. Éstos sólo pueden medirse sobre la base de sistemas de evaluación en el aula más serios y sofisticados. El seguimiento del desempeño del estudiante dentro del aula se considera importante, pero aún no recibe suficiente atención. Algunos investigadores lamentan el actual énfasis en las evaluaciones agregadas de gran escala y urgen a las autoridades a prestar mayor atención a lo que ocurre dentro del aula, si es que verdaderamente desean mejorar el rendimiento estudiantil (Black y William, 1998). De acuerdo con el Consejo Nacional de Investigación (NRC), la organización que desarrolló los Estándares Nacionales de Educación Científica en Estados Unidos, las evaluaciones frecuentes en la sala de clases han mostrado tener efectos positivos sobre el aprendizaje de los estudiantes (Committee on Classroom Assessment and the National Science Education Standard, 2001). El NRC recomienda que esta evaluación se coordine con las evaluaciones más formales y que los profeso-
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res sean formados para conducirlas adecuadamente. El desarrollo de estas capacidades podría ayudar a los maestros a recuperar el control sobre su práctica profesional.
CONCLUSIÓN: EVALUAR A NIVEL LOCAL, EXAMINAR A NIVEL NACIONAL, Y COMPARAR A NIVEL GLOBAL
En los esfuerzos por expandir y mejorar la calidad de la educación secundaria, no se pueden dar por descontados el papel y las implicaciones de los exámenes nacionales. Si los exámenes no reciben especial atención desde el inicio del proceso, la reforma de la educación secundaria podría volverse inviable. En general, los exámenes de ingreso a la secundaria están desapareciendo o utilizándose para propósitos distintos de la selección competitiva. Están, además, siendo postergados hasta el final de la fase obligatoria de la educación secundaria (normalmente la educación secundaria inferior), y sus resultados se usan cada vez más como una herramienta de apoyo para los consejeros estudiantiles, y para la asignación de estudiantes, de alrededor de 16 años de edad, a diferentes itinerarios o secciones en la secundaria superior. El cambio desde la uniformidad hacia la diversidad en la educación secundaria se ilustra por los cambios en las políticas de evaluación. Los exámenes que alguna vez involucraron sólo a una pequeña fracción de la población, ahora interesan a un público mucho más amplio. En algunos casos, los sistemas de evaluación han demostrado gran adaptabilidad frente a circunstancias cambiantes, sobre la base de que la calidad de las reformas curriculares no puede garantizarse sin la presencia de métodos de evaluación de igual calidad. A medida que el contenido de los empleos demanda ciertas habilidades y conocimientos técnicos específicos, tanto el currículo de las escuelas como los exámenes han incorporado más elementos profesionales, y aplicados a unas materias que alguna vez fueron casi exclusivamente académicas y abstractas. Para evitar acusaciones de subjetividad y arbitrariedad (o directamente de fraude), las agencias nacionales de evaluación han tendido a desarrollar pruebas estandarizadas objetivas. Reforzando todavía más la tendencia desde evaluaciones con referencia a normas hacia evaluaciones con referencia a criterios, existen hoy signos claros y fuertes de una reducción de la dependencia de pruebas únicas, de duración limitada y, en cambio, de la incorporación en la evaluación final de los estudiantes de prácticas de evaluación diferentes a los exámenes, tales como carteras de trabajos, perfiles y registros escolares. Estas tendencias en la reforma de la educación secundaria merecen elogio, ya que simbolizan el camino hacia la construcción de una nueva cultura de evaluación educativa que es a la vez técnicamente sofisticada y socialmente inclusiva. La utilización de varios tipos de herramientas de evaluación y seguimiento parece ser el enfoque óptimo y más equilibrado para aumentar el papel de estos sistemas en la mejora de la calidad y relevancia de la educación. Los estudios internacionales, tales como PISA o TIMSS, miden cosas distintas de manera muy diferente. Las autorida-
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des educativas deben tener claridad respecto de qué es lo que necesita ser evaluado, y decidir qué estudios internacionales satisfacen mejor las necesidades de su sistema educativo. Los sistemas nacionales de evaluación pueden tener un impacto directo sobre el aprendizaje de los estudiantes, especialmente cuando sus resultados se usan como el único indicador de la calidad de la educación. Quienes toman las decisiones en educación deberían ser conscientes de los potenciales riesgos y consecuencias del uso de las evaluaciones nacionales como herramientas para la rendición de cuentas de las escuelas y los maestros. El impacto potencial de la evaluación de los estudiantes en el aula sobre el rendimiento parece ser significativo, pero este método es por su naturaleza más costoso y más lento de implementar, ya que los maestros deben ser formados y los estándares nacionales curriculares necesitan por consiguiente ser reformulados.
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CAPÍTULO 6 LAS RESPUESTAS A LOS DESAFÍOS PARALELOS: DOCENTES, DOCENCIA Y TECNOLOGÍA
Los repertorios de los maestros han sido moldeados en el crisol de la experiencia y por la cultura de la enseñanza. Las autoridades educativas necesitan entender que la transformación de la pedagogía requiere un cambio en las creencias de los maestros. Lograr que unos profesionales desaprendan para aprender, si bien ciertamente no es imposible, se encuentra más cercano en magnitud de dificultad a una operación del corazón con doble bypass que a clavar un clavo. Larry Cuban (1986)
La profesión docente está a cargo de la inmensa tarea de crear condiciones y desarrollar procesos para la construcción de las habilidades y las capacidades humanas consideradas indispensables para el crecimiento económico, la prosperidad, el bienestar social y el desarrollo individual. No es sorprendente que, en todos los sistemas educativos nacionales, los maestros sean considerados el elemento más importante respecto de la calidad educativa. Los esfuerzos de reforma, tanto en los países en desarrollo como en los más desarrollados, asumen que la manera más directa y efectiva de elevar la calidad de la instrucción consiste en: introducir cambios en la educación y el reclutamiento de los maestros; mejorar el conocimiento y las habilidades pedagógicas de los profesores en servicio; y garantizar que las condiciones organizativas, bajo las cuales laboran los maestros, promueven la instrucción efectiva y se centran en los resultados de aprendizaje de los estudiantes. El cambio desde la organización escolar industrial a una basada en el conocimiento tiene un impacto directo en la formación y asignación de los maestros. Se necesitan esquemas más flexibles para, entre otras cosas, permitir a los docentes escapar al aislamiento de sus salas de clase. Por ejemplo, una tendencia contemporánea valiosa es la enseñanza en equipos a grupos más grandes y flexibles de estudiantes. La demanda es de profesores que sean trabajadores del conocimiento, diseñadores de ambientes de aprendizaje, y capaces de sacar partido a las diversas áreas en donde se produce el conocimiento.
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Dentro del contexto de la enseñanza basada e intensiva en conocimientos, la más reciente revolución en el sector educativo tiene que ver con el papel potencial de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en la introducción de cambios radicales en los procesos de enseñanza y aprendizaje. Las TIC incluyen la radio, la televisión, los computadores e Internet. Durante varias décadas ya estas tecnologías han sido vistas, en los países en desarrollo y en los más desarrollados, como instrumentos para extender la provisión y cobertura de la educación a un costo reducido. Aunque ello ha resultado cierto en muchos casos, hoy día las TIC se consideran preferentemente como medios para ofrecer una educación de alta calidad centrada en el aprendizaje de los estudiantes y dirigida al desarrollo de habilidades relevantes y en demanda en la economía del conocimiento. Las TIC ofrecen un medio para reducir costos durante la expansión de la cobertura (como en la educación a distancia tradicional), pero pueden también aumentar los costos sin necesariamente expandir la cobertura; por ejemplo, sofisticados sistemas de tutoría para cursos en línea a nivel terciario. Así, las TIC contienen la promesa de la expansión del acceso a la educación, pero pueden también acabar siendo una vía para nuevas formas de desigualdad. En el caso de la educación secundaria en particular, parece que las TIC son un factor central en los desafíos paralelos de la expansión del acceso y, al mismo tiempo, mejora de la calidad y la relevancia.
LOS MAESTROS DE SECUNDARIA: ESCASEZ, IDENTIDAD PROFESIONAL Y TEMAS DE FORMACIÓN Los profesores de educación secundaria cualificados se están transformando en un bien de gran valor en muchos países en desarrollo y más desarrollados. Tienden a ser el segmento de la profesión docente más difícil de atraer, el más caro de formar y el más difícil de retener. La cantidad de profesores no cualificados tiende a ser, en casi todos los países en desarrollo, mucho más elevada en educación secundaria que en primaria. Y las tasas de deserción de los maestros de secundaria son las más altas de la profesión docente, especialmente de los profesores varones y de aquellos en áreas de alta demanda, tales como las matemáticas, la ciencia y la tecnología (OCDE, 2004a). En casi todas partes, la formación inicial de maestros de secundaria tiende a ser consecutiva; es decir, los maestros se educan primero en un área curricular o una disciplina especializada y, a continuación, reciben alguna formación pedagógica. En consecuencia, la identidad profesional de los maestros de secundaria no se construye alrededor de la enseñanza, sino, más bien, alrededor de las disciplinas de especialización. Sin embargo, a medida que la educación secundaria se masifica, más y más profesores que al inicio de sus carreras se consideraban a sí mismos como profesores de “preterciarios”, deben enfrentarse al hecho de que en realidad son, más bien, profesores “posprimarios”. En contraste con los tiempos en los cuales la educación secundaria
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tenía un estatus de élite, la motivación de los estudiantes ya no se puede dar por descontada. Este hecho cambia totalmente las condiciones de enseñanza cotidianas de los maestros en las escuelas secundarias. En vez de entrenárseles para desarrollar las nuevas competencias requeridas para tratar con los estudiantes de hoy día, los maestros de secundaria ven sus identidades profesionales cuestionadas y experimentan una pérdida de control sobre su práctica profesional. Y, al menos en lo que concierne a su formación, parece ser que los profesores de secundaria se ven crecientemente tentados a intercambiar oportunidades para aprender a innovar, por herramientas para simplemente sobrevivir. Las autoridades educativas enfrentan hoy el problema de atraer graduados capaces a la profesión docente y de retenerlos allí. En los países en desarrollo, y especialmente en África, la escasez de maestros, particularmente en áreas tales como las matemáticas, la ciencia y la tecnología, presenta una amenaza de grandes proporciones a las metas de expansión de la educación y mejora de su calidad. Por ejemplo, mientras que en algunos países de África, tales como Uganda, algunos maestros cualificados se encuentran desempleados (Lewin, 2002), en Zambia, la estrategia educativa nacional de 1996 estimaba que el número de profesores retirados o fallecidos, o con enfermedades crónicas, sería equivalente a la producción completa de las escuelas de formación docente durante los próximos años. En Lesotho, se estimaba que casi la mitad de la cohorte de graduados de secundaria tendría que elegir la profesión docente para poder satisfacer la demanda prevista (Lewin, 2002, 229). La escasez de maestros continuará siendo el principal desafío para las políticas docentes en el futuro cercano. Este será el caso en todo el mundo, aunque las razones varíen; incluyendo las demográficas, las tendencias en el mercado laboral, el impacto del VIH/SIDA, etc. Se necesita diseñar políticas de incentivos para atraer y retener a maestros de alta calidad, que tomen en cuenta la integración efectiva y dinámica de los temas de carrera y desarrollo profesional docentes, así como las políticas de asignación de profesores, el tamaño de las salas de clase, y las prácticas de evaluación y seguimiento. Tales políticas podrían comenzar con medidas que hagan a la profesión docente más atractiva por medio de un aumento de los salarios y las compensaciones para los maestros de secundaria. (El caso de Chile es probablemente el mejor ejemplo de éxito a este respecto.) Alternativa, o adicionalmente, las medidas para aliviar la escasez de profesores podrían incluir la inversión en la formación de profesores, y cambios en las políticas de certificación y reclutamiento. En términos generales, la solución a la escasez de maestros en los países en desarrollo ha tomado dos direcciones. Una es la aceleración de la formación inicial, reduciendo así su duración y costo. En algunos países, tales como Guinea, la duración de la formación se ha reducido a tres meses. La otra solución consiste en establecer políticas que permitan el reclutamiento de graduados desempleados sin formación docente formal, o bien de graduados de las escuelas de formación de maestros, o estu-
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diantes recién graduados de secundaria sobre la base de un contrato que establezca un salario inferior al salario regular de los profesores. La aceleración de la formación inicial ha reducido de manera importante el costo de la educación inicial de los maestros y ha ayudado a ubicar un mayor número de maestros en las aulas en un período relativamente breve. En algunos casos, sin embargo, esto ha afectado negativamente la calidad de la docencia, particularmente cuando el nivel académico de los estudiantes es débil. Las políticas de contratación de maestros pueden también llevar a incrementos en las disparidades regionales, dado que se tiende a asignar a zonas rurales y remotas los profesores a contrata. Se requiere mayor evidencia empírica acerca de los efectos de estas políticas y los gobiernos necesitan sopesar las opciones cuidadosamente antes de ponerlas en práctica. No existen atajos fáciles para alcanzar la meta de una fuerza docente adecuadamente formada, especialmente en educación secundaria. Los países más desarrollados también están tratando de responder a la escasez de maestros de secundaria, en algunos casos con soluciones imaginativas e innovadoras. Por ejemplo, en Holanda, el Acta de los Profesores Interinos No Cualificados hace posible que los profesionales con títulos de educación superior elijan la carrera docente. Los profesionales interesados deben someterse a un proceso de evaluación antes de comenzar a enseñar en una escuela, y deben también participar en un programa de formación especialmente diseñado de dos años de duración. Tras completar con éxito esta formación, reciben la acreditación formal necesaria para enseñar.
¿HASTA QUÉ PUNTO VALE LA PENA INVERTIR EN LA FORMACIÓN INICIAL DE LOS MAESTROS DE SECUNDARIA? La escasez de docentes se está volviendo severa en algunos países y en algunas áreas del currículo, especialmente en matemáticas y ciencias. Muchos educadores, investigadores y autoridades educativas están convencidos de que la inversión en la formación inicial de maestros no está produciendo los resultados esperados, y que estos recursos serían mejor utilizados si se reasignaran a otras áreas más productivas. El hecho de que en muchos países la formación inicial se ha mantenido prácticamente inalterada, está generando incluso mayores dudas acerca de su efectividad. Esto es particularmente cierto respecto de los maestros de secundaria, dado que su formación inicial se basa casi exclusivamente en el aprendizaje de conocimientos especializados en universidades, con muy poca formación práctica en procesos de enseñanza y aprendizaje. En buena medida, esto ha significado que los maestros de secundaria deben asumir la responsabilidad de su propia formación y desarrollo profesional una vez que comienzan a enseñar en las escuelas. Además, y sobre todo en los países en desarrollo, los maestros deben generalmente enseñar solos, siendo los estudiantes los únicos testigos de su actividad profesional. Pocos trabajos se caracterizan por tal grado de
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soledad y aislamiento. Los maestros trabajan en solitario para decidir qué enseñanza funciona, qué estándar de rendimiento de los estudiantes es aceptable, y qué conocimientos y habilidades adicionales son óptimos para ellos y sus estudiantes. “Es probable que esta versión de lo privado sea la típica en la mayoría de los ambientes escolares y en la mayor parte de las carreras docentes. Tanto la organización arquitectónica como la social de la educación escolar, hacen difícil el trabajar de otra manera” (Huberman, 1995, 207). Existe, además, un profundo desajuste entre las radicalmente nuevas competencias clave, requeridas a los estudiantes en la sociedad del conocimiento y las habilidades de los docentes, adquiridas en las escuelas superiores y programas de formación inicial y en servicio (Banco Mundial, 2004a). Para los países en desarrollo, el diseño de políticas apropiadas de la selección y formación de maestros capaces de ayudar a los estudiantes a adquirir las nuevas competencias demandadas por la sociedad y los mercados laborales constituye un desafío extraordinario. Las nuevas competencias requieren claramente que los profesores se comporten en las salas de clase de manera contraria a la formación que reciben. Unos sistemas conservadores de formación de profesores , y con una fuerte orientación académica, son incapaces de facilitar tal cambio. Pero la ineficiencia y el alto costo de la formación inicial tradicional de profesores no justifican el completo abandono de tal sistema de formación. Al menos dos dilemas emergen para quienes toman las decisiones educativas en los países en desarrollo. El primero surge de la creciente tensión y el potencial conflicto entre, por un lado, la necesidad de aumentar el estatus de la profesión docente y, por otro, la necesidad percibida de alejar la educación de los profesores de la academia y acercarla a las escuelas y aulas. Se están realizando esfuerzos para acrecentar el estatus académico de los programas de formación de profesores (lo cual podría resultar en mayores restricciones de acceso y así, paradójicamente, empeorar la actual escasez de maestros). Al mismo tiempo, existe la necesidad de basar y concentrar la formación docente inicial y permanente en las escuelas y las salas de clase, si se desea que ésta sea relevante y eficiente. El segundo dilema, íntimamente relacionado con el primero, surge de la evidencia de las investigaciones que sugieren que la formación inicial basada en la escuela y un sistema de mentores para los maestros novatos son más efectivos y menos costosos que la formación inicial tradicional (Lewin, 2003). Un cambio de políticas en tal dirección podría llevar a la reducción de los períodos de formación inicial en las escuelas superiores docentes, lo cual reduciría al menos parcialmente el control que ejercen las universidades sobre la formación de los maestros y su acceso a la enseñanza, y podría poner en peligro el estatus académico de los programas de formación de maestros. Tal riesgo podría manejarse con sistemas de acreditación de profesores renovados, que sancionen calificaciones independientemente de la duración de los estudios formales. A pesar de las advertencias implícitas en los dilemas que hemos presentado, un cam-
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bio prudente y gradual en la asignación de los recursos, desde la formación inicial tradicional a la formación basada en las escuelas, podría ser un cambio que bien valga la pena considerar en las políticas de formación de profesores.
La armonización de las habilidades docentes con las competencias clave exigidas a los graduados de secundaria Una habilidad docente, o competencia, consiste en la capacidad de movilizar una variedad de recursos cognitivos para enfrentar adecuadamente un tipo específico de situación de enseñanza. Más que relacionarse con la enseñanza de un contenido o tipo de conocimiento particular, las competencias o habilidades docentes integran y articulan recursos cognitivos relevantes para una situación dada. Se construyen con la formación y la práctica diaria en el salón de clases. Las competencias docentes son comunes a toda área curricular y nivel escolar; y atraviesan materias y disciplinas, en primaria, secundaria y terciaria. El debate acerca de la naturaleza profesional, no profesional o semiprofesional de la enseñanza ha existido desde hace décadas, pero hoy el tema es más polémico y crucial que nunca. En la economía del conocimiento contemporánea, la gestión del conocimiento es vista como la clave para la flexibilidad de las operaciones, la formación y desarrollo profesional de los empleados, e incluso la productividad general de una institución. El desafío implícito consiste en que el conocimiento docente es en su mayor parte tácito, difícil de articular y sistematizar, y estrictamente práctico y contextual. Estas características refuerzan el tradicional aislamiento de los maestros y las escuelas, haciendo muy difíciles la transferencia y la utilización plena de los conocimientos. En breve, las instituciones formadoras de maestros, las escuelas entendidas como organizaciones y los sistemas educativos en general se encuentran aún muy lejos de satisfacer las necesidades de una sociedad del conocimiento. Por esto el currículo de la formación de docente, especialmente el de formación inicial, continúa siendo un tema abierto, controvertido y abstruso, respecto del cual los resultados de las evaluaciones y la evidencia de las investigaciones son contradictorios. Los vínculos entre las reformas curriculares y la formación inicial de profesores. La implementación de las reformas curriculares es básicamente un problema de formación de profesores en servicio. Tal formación es difícil debido a la “viscosidad” (resistencia) de los conocimientos preexistentes de los profesores. Otras profesiones han construido un capital de conocimientos altamente especializados, que les permite establecer una considerable distancia entre el profesional y el cliente. (Esta es la clave de la categoría sociológica clásica del prestigio profesional.) El conocimiento profesional de la enseñanza no puede construirse de la misma manera. Partes esenciales de la profesión docente incluyen el mantenerse cercano a los estudiantes, preocuparse
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por su bienestar, y construir comunidades de aprendizaje que respondan a las necesidades de los alumnos. Se debe desarrollar un enfoque totalmente nuevo del conocimiento profesional (Hiebert, Gallimore y Stigler, 2002); que permita la conceptualización de la educación y el desarrollo profesional docentes en términos de aprendizaje permanente. El debate sobre el currículo de los programas de formación docente ha girado alrededor de dos posiciones fundamentales y opuestas: a) que el énfasis debe hacerse sobre el conocimiento relacionado con las materias (conocimiento de contenidos); y b) que obviamente el conocimiento más pertinente es el relacionado con la enseñanza y el aprendizaje. Éste incluye el conocimiento profesional acerca de los estudiantes mismos (en secundaria, comprender la adolescencia es vital), y acerca del manejo de las aulas, la pedagogía y las evaluaciones, y de la escuela como una institución de aprendizaje productora de conocimiento. Contraria al “saber popular” en educación, la investigación provee sólida evidencia de que el conocimiento acerca de los procesos de enseñanza y aprendizaje está incluso más cercanamente asociado con el rendimiento estudiantil que el conocimiento de contenidos de la disciplina enseñada (Darling-Hammond, 2000). Las investigaciones sobre educación en varios campos relacionados sugiere la existencia de una tercera categoría de conocimiento que es al menos tan relevante para la educación docente como las otras dos: el conocimiento didáctico del contenido; este es el conocimiento específico y especializado acerca de los procesos de enseñanza y aprendizaje en una disciplina particular (ver gráfico 6.1). El conocimiento didáctico del contenido es el entendimiento que un maestro posee acerca de cómo ayudar a los estudiantes a comprender materias específicas. Éste incluye conocimientos especializados sobre cómo organizar, representar y adaptar los contenidos de las materias a los diversos intereses de los educandos, y cómo presentarlos para la instrucción. De acuerdo con algunas revisiones bibliográficas recientes, este es el tipo de conocimiento más claramente vinculado al desempeño de los estudiantes y el que posee mayor potencial para el desarrollo profesional de los profesores. El conocimiento didáctico del contenido no sólo es una fuente renovada y avanzada de una nueva identidad de la profesión docente, sino que puede también promover mejores resultados estudiantiles y un sistema escolar más equitativo. Un énfasis en el conocimiento didáctico del contenido conduce a escuelas secundarias más productivas e inclusivas. Las competencias relacionadas con el trabajo de los maestros en las aulas son las que deberían considerarse como los elementos centrales de la formación inicial docente. La evidencia de la investigación resalta la importancia de que los profesores noveles desarrollen un repertorio de habilidades y conocimientos básicos que les permitan comenzar bien sus carreras profesionales (ver gráfico 6.2).
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GRÁFICO 6.1 CATEGORÍAS QUE
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CONTRIBUYEN AL CONOCIMIENTO DIDÁCTICO DEL CONTENIDO
Fuente: Morine-Dershimer y Todd, 2003.
El aprendizaje permanente es más que sólo un buen postulado. Se requiere un cambio fundamental en la manera de concebir la profesión docente: el maestro debe verse como un profesional, un trabajador del conocimiento, que no desarrolla su carrera profesional completa en un solo sistema escolar, o incluso en un solo país. Igual que los estudiantes, los maestros deben estar preparados para trabajar en entornos cambiantes e impredecibles donde el conocimiento se construye a partir de fuentes y puntos de vista diversos. La capacidad de proveer una instrucción estimulante a unos educandos con diversas experiencias e ideas depende de la capacidad de los maestros para crear experiencias de aprendizaje poderosas y diversas que conecten con lo que los estudiantes ya saben, y con el modo en que pueden aprender más eficazmente. Además de las habilidades y conocimientos pedagógicos y de materias específicas, también se espera que los profesores de secundaria desarrollen habilidades para la comunicación con los padres, manejen situaciones de deserción, de repetición de curso y de baja asistencia, y que trabajen con las comunidades menos favorecidas. Los programas de formación docente deben permitir a los maestros enseñar en múltiples contextos a grupos diversos de niños, y deben ayudarles a entender cómo construir alianzas eficaces entre la escuela y la comunidad.
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GRÁFICO 6.2 COMPETENCIAS
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DEL DOCENTE DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
Fuente: Martinet, Raymond y Gauthier, 2001. Nota: El apéndice F presenta una hoja de ruta de las competencias del docente para una escuela secundaria basada en el conocimiento.
LA ENSEÑANZA Y EL APRENDIZAJE A TRAVÉS DE TECNOLOGÍAS En los países de bajo ingreso, el uso estratégico de las TIC ofrece un medio para dar un rápido salto adelante en su desarrollo educativo. La sola disponibilidad de computadores y otras tecnologías, sin embargo, no puede reemplazar la tarea fundamental de enseñar y aprender, ni es en sí misma una garantía de mejora en la calidad de la educación. La educación, y no la conectividad, es el desafío; aunque no es necesario secuenciarlas o que estén en conflicto.
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Todavía existe un largo camino por recorrer antes de que se realice el potencial de las TIC en los procesos de aprendizaje en el aula. Tanto en los países en desarrollo como en los más desarrollados está creciendo el escepticismo respecto de los resultados de las inversiones masivas en TIC en términos de aprendizaje de los estudiantes. El desafío del uso óptimo de las TIC en educación concierne claramente a la profesión docente. Parece que los maestros de TIC son particularmente difíciles de atraer, reclutar y retener en las escuelas secundarias (OCDE, 2004a), y las necesidades de formación en TIC son enormes para los maestros de secundaria con poco o con ningún conocimiento de estas tecnologías. Las innovaciones institucionales en el sector educativo no se han mantenido a la par de las innovaciones tecnológicas en educación. Esta brecha crea problemas en la implementación y el uso pleno de las TIC. Las políticas de TIC en educación deben establecerse dentro del marco de una estrategia claramente definida para el sector educativo completo, lo que incluye un nuevo marco cultural para las instituciones educativas. Estas políticas deberían enfatizar en nuevas formas de acceso a la educación y nuevos canales para la participación social. Una revisión cuidadosa de las características organizativas, directivas y financieras de las instituciones educativas es una precondición para el éxito en la implementación de cualquier política de TIC en educación. Como mínimo, las TIC significan redes de trabajo y colaboración. Las alianzas institucionales a todos los niveles son la clave para el éxito sostenible. Los mecanismos para el control y garantía de la calidad se vuelven cruciales. La oferta de TIC para la educación puede potencialmente ser de la mayor calidad, pero también de la peor.
El uso de las TIC en la educación a distancia y la expansión de los lugares de aprendizaje Las TIC han traído consigo una nueva perspectiva a la institucionalización de la educación, al crear lugares alternativos para la diseminación del conocimiento y el aprendizaje, más allá de las restricciones tradicionales de espacio, tiempo y estructura física. Varias tecnologías, tales como la radio interactiva, la radio y teledifusión, el satélite, la televisión por cable, los computadores e Internet, se encuentran disponibles para su uso educativo (ver cuadro 6.1). Estas tecnologías poseen el potencial de proveer a los estudiantes de una experiencia multimedia altamente interactiva, sincrónica y asincrónica, que incluya a organizaciones y escuelas geográficamente dispersas, por la vía de una vasta red de comunicaciones nacionales e internacionales (Haddad y Draxler, 2002). La radiodifusión y la instrucción por radio interactiva (IRI). Aunque la radio carece de los efectos visuales de la televisión y de los computadores, los programas de educación a
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distancia vía radio poseen muchas ventajas, incluyendo: un amplio alcance sin una infraestructura sofisticada, su facilidad en el uso, y unos programas con menores costos de producción que los de televisión o asistidos por computadores. El primer programa IRI en un país en desarrollo se inició en Nicaragua, en los años setenta, para enseñar matemáticas a los estudiantes de los grados 1 a 4. Desde entonces, la IRI se ha utilizado para enseñar varias materias, incluyendo lenguas nacionales, segundas lenguas, ciencias y estudios ecológicos o medioambientales, en 20 países, la mayor parte de ellos en África y en América Latina y el Caribe. La experiencia ha confirmado el potencial de la IRI para la expansión de la educación secundaria. Las evaluaciones de programas en Bolivia, Sudáfrica y Tailandia, han indicado que la IRI tienen un impacto sustantivo en la reducción de la brecha de equidad urbano-rural y en la calidad de la educación, que se ve reflejado en las mejoras en el rendimiento de los estudiantes beneficiados (Bosch, Rhodes y Kariuki, 2002). Los estudios de los programas IRI en Honduras, Papúa Nueva Guinea y Sudáfrica han identificado su potencial para reducir la desigualdad de género (Hartenberger y Bosch, 1996). Otros estudios han demostrado, consistentemente, la efectividad de costos de estos programas (Haddad y Draxler, 2002). Aunque los programas IRI requieren costos fijos iniciales relativamente elevados, los costos recurrentes son notablemente más bajos. Los costos iniciales incluyen la producción de materiales de audio y textos impresos, y el desarrollo de sistemas de administración y formación; los costos recurrentes incluyen los salarios del personal, la diseminación de los programas, la manutención y la formación de los maestros y el personal del programa. Debido a la amplia cobertura de las transmisiones y la insignificancia de los costos variables requeridos para aumentar la audiencia (nueva infraestructura escolar y para la transmisión, además de textos, profesores y personal de manutención), el costo por alumno de los programas IRI decrece proporcionalmente con el aumento de la audiencia. De los 20 países que iniciaron un programa IRI entre 1974 y 1999, 13 continúan transmitiendo los programas originales; tres países están llevando a cabo aplicaciones diferentes de las iniciales y sólo cuatro han abandonado el programa (Banco Mundial, 2002a). Esta evidencia muestra explícitamente la relativa facilidad con que se sostienen los programas IRI. La televisión educativa. La televisión se ha usado en educación secundaria desde fines de los sesenta, con resultados mixtos. La mayor ventaja de la televisión educativa es permitir ilustrar conceptos complejos o abstractos por medio de efectos visuales. Algunas notables desventajas incluyen los altos costos de producción, asociados con relativamente sofisticadas infraestructuras de producción, equipos y habilidades técnicas, así como la inflexibilidad de adaptación de los programas una vez que éstos se han desarrollado.
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CUADRO 6.1 EDUCACIÓN A EN ÁFRICA
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DISTANCIA PARA LA PROVISIÓN DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EQUIVALENTE
País
Materias ofrecidas
Matrícula 1999-2000
Tecnología usada
Botsuana
Todas las materias
600, secundaria inferior
Medio impreso, radio
Burkina Faso
Francés, matemáticas y física
—
Radio, televisión
Etiopía
Ocho materias
8.400
Medio impreso, radio, televisión
Ghana
Inglés, matemáticas y ciencias
—
Medio impreso, radio, televisión
Guinea
Francés, matemáticas y ciencias
300, maestros de secundaria
Medio impreso, radio, cintas de audio
Malawi
—
80.000
Medio impreso, cintas de audio
Namibia
Todas las materias
18.325
Medio impreso, radio, cintas de audio
Nigeria
Todas las materias
—
Medio impreso
Zambia
—
11.138 (1990)
Medio impreso, radio
Zimbabue
Materias académicas
25.000
Medio impreso
Fuente: Banco Mundial, 2002a. Nota: —, No hay datos.
Los programas implementados con el apoyo de las agencias internacionales, en Costa de Marfil y El Salvador, no tuvieron éxito. El programa en Costa de Marfil se cerró después de que el financiamiento externo cesó, como resultado de altos costos por estudiante, la resistencia de los maestros a las instituciones centralizadas, y la débil capacidad local que resultaba de la dependencia la asistencia técnica de extranjeros y expatriados. En contraste, dos programas de televisión educativa en América Latina (Telesecundaria en México y Telecurso en Brasil) y uno en Asia (la Escuela Abierta Nacional de la India) han tenido éxito en proporcionar educación secundaria a estudiantes que de otra manera no hubieran tenido acceso a ella. El éxito de los programas educativos televisados en estos tres países, a pesar de las altas inversiones de costo fijos iniciales, es atribuible a su gran población potencial de estudiantes de secundaria, lo que permite economías de escala. La Telesecundaria fue desarrollada por México en 1968, sin financiamiento externo. Su objetivo principal era resolver el problema del acceso a la educación en zonas rurales. (La versión urbana se volvió financieramente insostenible debido a la baja demanda.) El programa se focalizó en los estudiantes de las 200.000 comunidades ru-
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rales con poblaciones de menos de 2.500 habitantes. En 1998, el 15% de los estudiantes de educación secundaria inferior de México se educaba a través de este programa (Banco Mundial, 2002a). A fines de los setenta, la Fundación Roberto Marinho desarrolló el Telecurso de Brasil apoyado por la mayor red de transmisión comercial de ese país, la Rede Globo. Su propósito era proveer a los adultos jóvenes empleados con la oportunidad de adquirir certificados de equivalencia de educación primaria y secundaria. Para responder a las nuevas demandas del mercado laboral, a comienzos de los noventa la Fundación Roberto Marinho, la compañía de medios de comunicación Globo y sectores industriales desarrollaron un nuevo programa, Telecurso 2000. Éste es una versión condensada de un currículo básico de educación secundaria, con una opción curricular en habilidades mecánicas básicas. Los principios que guían su diseño son una educación orientada al trabajo, el desarrollo de competencias básicas, la educación cívica y la contextualización (Haddad y Draxler, 2002). La Escuela Abierta Nacional de la India se estableció en 1989, como una institución autónoma bajo el Ministerio para el Desarrollo de Recursos Humanos, en apoyo de la Política Nacional de Educación de la India. El programa se dirige principalmente a satisfacer las necesidades educativas de los niños fuera de la escuela, así como de los estudiantes social y económicamente menos afortunados. Aunque comenzó con cursos académicos de nivel secundario (incluyendo el nivel secundario superior), actualmente la Escuela Abierta ofrece cursos en áreas profesionales y de habilidades de vida. El programa ha expandido también su rango de cobertura a programas de educación básica y preuniversitaria. Más de 400.000 niños provenientes de grupos física, social, económica y geográficamente desaventajados han pasado por esta escuela. Los computadores e Internet. Las grandes inversiones realizadas durante las últimas dos décadas han llevado las TIC a casi todas las escuelas secundarias de los países más avanzados de la OCDE (OCDE, 2004b).1 También en algunos países de ingresos medios, los computadores e Internet se han introducido en numerosas escuelas secundarias; por ejemplo, en Chile la tasa de estudiantes por computador es de 33:1 (Hepp et al., 2004). Los computadores e Internet se usan para propósitos educativos de tres maneras fundamentales: a) como instrumentos para la enseñanza (simulaciones, materiales de enseñanza, comunidades de aprendizaje en línea, desarrollo profesional de los
1 En el 2000, más de un 90% de los estudiantes, en los 14 países de la OCDE encuestados (Bélgica/ Flandes, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, México, Noruega, Portugal, la República de Corea, Suecia y Suiza), asistían a escuelas de educación secundaria superior donde se disponía de aplicaciones computacionales estándar, tales como procesamiento de textos, hojas de cálculo y programas gráficos. Para el 2001, Internet era accesible en prácticamente todas las escuelas de estos países, con la excepción de México, un país de ingreso medio.
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profesores, instrumentos en las clases); b) como herramientas para la provisión de contenidos (bibliotecas en línea, revistas y libros); y c) como herramientas administrativas (Sistema de Administración de la Información de Educación, o EMIS, evaluación, mantenimiento de archivos). Ejemplos de cómo se han usado los computadores e Internet para expandir el acceso a la educación secundaria incluyen los telecentros comunitarios, la mayoría de los cuales se ubica en países en desarrollo, y las escuelas secundarias virtuales, normalmente en los países más desarrollados. Los telecentros comunitarios en zonas rurales pobres proveen al público de acceso a computadores e Internet. Los telecentros varían en estructura, clientela, servicios ofrecidos, financiamiento y disponibilidad de hardware y software. Algunos sirven como centros educativos no formales, ofreciendo cursos de alfabetización básica y de capacitación para adultos y estudiantes que abandonaron la escuela. Por ejemplo, los telecentros LearnLink, en Ghana, ofrecen programas educativos suplementarios a los disponibles en las instituciones privadas y públicas. Entre 1998 y 2001, este programa facilitó a más de 14.000 individuos (estudiantes, profesores, gente de negocios e incluso personal nacional de telecomunicaciones) destrezas útiles en TIC (Usaid y AED, 2003). Las escuelas virtuales ofrecen cursos a los estudiantes por Internet. Desde 1997, muchas escuelas virtuales nuevas se han establecido en Australia, Canadá (en la Columbia Británica y Alberta), Europa y Estados Unidos. Las escuelas virtuales varían significativamente en su currículo y en cómo se estructuran y financian. Algunas ofrecen cursos individuales que los estudiantes pueden tomar para recibir créditos en sus distritos escolares y obtener un diploma regular. Otras ofrecen un programa completo y un título. En Estados Unidos, cerca de 300.000 estudiantes, la mayoría de secundaria, se encontraban matriculados en escuelas virtuales durante el año académico 2002/2003. Se estima que más de 520.000 estudiantes estaban matriculados en 2004/2005 (Revenaugh, 2004). Más de la mitad de los estados de ese país ofrecen alguna forma de educación virtual. Además, 67 escuelas chárter virtuales, en 17 estados, prestaban servicios a 21.000 estudiantes en 2003/2004 (ver recuadro 6.1). Los mayores beneficios de las escuelas virtuales están en las mayores oportunidades para los estudiantes de distritos rurales pequeños. Frecuentemente, estos distritos no pueden ofrecer un rango de cursos completos, como por ejemplo cursos más avanzados (preuniversitarios especializados) y cursos de enriquecimiento. Esto explica la prevalencia de escuelas virtuales en algunas de las áreas menos pobladas de Australia, Canadá y Estados Unidos. Otro beneficio notable de las escuelas virtuales es dar oportunidades educativas a los individuos que no pueden atender a las escuelas, porque, por ejemplo, padecen de condiciones de salud serias o se encuentran encarcelados. También sirven a los padres que deciden educar a sus hijos en el hogar.
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RECUADRO 6.1 TIPOS DE ESCUELAS
VIRTUALES EN
ESTADOS UNIDOS,
CON EJEMPLOS
En Estados Unidos existen diversos tipos de escuelas virtuales, incluyendo los siguientes: •
•
•
•
•
•
•
Respaldadas por los estados. Éstas se encuentran sancionadas por los gobiernos estatales para actuar como las escuelas virtuales oficiales del Estado. Ejemplo: la Escuela Virtual de Florida, que se financia por el estado de Florida como una entidad independiente, y que ofrece un currículo completo en línea, pero no ofrece diplomas. Basadas en universidades y en escuelas de educación superior. Cursos virtuales introductorios a nivel de educación superior, disponibles para estudiantes de secundaria superior a través de una matrícula dual o concurrente. Ejemplo: el Lincoln Independent Study High School de la Universidad de Nebraska, que ha desarrollado, con subsidios federales, un programa de cursos en línea con diplomado, comercializados a través de la organización con fines de lucro Class.com. Consorcios y basado en regiones. Los consorcios de escuelas virtuales pueden ser nacionales, multiestatales, estatales o regionales. Muchas agencias educativas regionales han incluido cursos virtuales en sus menús para las escuelas, desde jardín infantil hasta el grado 12 (K-12). La mayoría de los consorcios actúan como intermediarios para proveedores externos o comparten cursos entre los miembros. Ejemplo: la organización sin fines de lucro VHS Inc. (anteriormente Concord VHS), en Massachusetts, que persigue sostenibilidad a través de su amplia red de escuelas participantes. Basadas en agencias de educación local. Muchas escuelas públicas locales y de distritos escolares han creado escuelas virtuales, principalmente para satisfacer sus propias necesidades de educación suplementaria o alternativa, y para alcanzar a la población educada en los hogares. Normalmente emplean sus propios maestros certificados regulares de K-12, bien dentro de la instrucción regular del curso o como apoyo. Ejemplo: la Escuela Virtual HISD de Houston, Tejas, que ofrece un currículo de educación básica superior para estudiantes matriculados y educados en los hogares, así como cursos avanzados para suplementar los ofrecidos por las escuelas secundarias. Escuelas chárter virtuales. Entidades chárter, autorizadas por el Estado (incluyendo distritos escolares públicos, organizaciones sin fines de lucro, y organizaciones con fines de lucro), que gestionan escuelas públicas chárter exentas de ciertas reglas y regulaciones. La legislación de las chárter tiene un efecto crítico sobre cómo operan éstas. Ejemplo: la Escuela Chárter Virtual Basehor-Linwood en Kansas, dedicada a proveer oportunidades educacionales públicas, financiadas por el Estado, para los estudiantes de K-12 educados en el hogar. Ofrece cursos desarrollados autónomamente como parte de un programa de diplomado completo, empleando un profesor certificado en el distrito para cada nivel de grado básico y de área de materias de secundaria. Escuelas privadas virtuales. Al igual que las escuelas públicas locales, muchas escuelas privadas han desarrollado programas virtuales, diseñados principalmente para ofrecer cursos suplementarios y materiales de instrucción a quienes estudian en el hogar. Un número limitado de éstos ofrece diplomas de secundaria aprobados por el Estado o acreditados regionalmente. Ejemplo: la Academia Christa McAuliffe, en el estado de Washington, donde los estudiantes siguen un currículum de aprendizaje en línea, con el apoyo de mentores académicos y desarrollado por proveedores externos, y donde las cohortes de estudiantes se reúnen semanalmente con sus mentores en un aula virtual en línea. Proveedores con fines de lucro de currículos, contenidos, herramientas e infraestructura. Muchas compañías con fines de lucro han jugado un papel importante en el desarrollo de las escuelas virtuales. Ejemplo: compañías tales como la Apex Learning y Class.com han ofrecido cursos de puesta en (Continúa en la página siguiente)
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(Continuación recuadro 6.1)
marcha para muchas escuelas virtuales en sus etapas de desarrollo inicial. Muchas compañías están ampliando su centro original y poniendo a disposición currículos más extensos o servicios más integrados para satisfacer las necesidades de este creciente mercado. Compañías que desarrollan software para Internet, tales como Macromedia, han proporcionado las herramientas usadas por las escuelas virtuales para el desarrollo autónomo de sus cursos. Fuente: T. Clark, 2001.
Deben tenerse en cuenta tres factores principales cuando se considere a las escuelas virtuales como una alternativa para las escuelas secundarias tradicionales: 1. Requerimientos tecnológicos. Mientras más parecido sea un curso a una sala de clases real, con frecuentes interacciones simultáneas, mayor es el ancho de banda requerido. Así, inmediatamente emergen problemas de equidad: mientras mayores sean los requerimientos de infraestructura tecnológica, menor será el número de estudiantes capaces de participar, especialmente aquellos económicamente más desafortunados. Este tema necesita estudiarse cuidadosamente durante la etapa de diseño, de manera que se usen tecnologías alternativas que eviten una alta dependencia de Internet o de los sitios Web. Por ejemplo, se pueden utilizar CD-ROM para diseminar grandes volúmenes de recursos y materiales de clase, y usar servidores de listas, grupos informativos y paneles de discusión para generar discusiones y conferencias asincrónicas. 2. Maestros e instructores. Debido a que el entorno de enseñanza en línea es muy distinto de las salas de clase tradicionales, demanda diferentes habilidades y pedagogías. Es importante que los maestros e instructores reciban una formación apropiada en pedagogías, el diseño de cursos y en el uso de las tecnologías. 3. Alumnos. No todos los estudiantes están preparados para el aprendizaje en línea. Algunos pueden carecer de motivación, otros pueden tener un estilo de aprendizaje poco compatible, y aun otros pueden carecer de las destrezas necesarias para usar las tecnologías. Las lecciones aprendidas de las escuelas virtuales existentes implican que es valioso evaluar a los estudiantes para determinar su preparación, proporcionar mecanismos de apoyo, así como contar con un buen apoyo técnico en línea. Enfoque integrado con multimedia. Todos los programas mencionados hasta ahora utilizan básicamente un solo tipo de tecnologías, sea la radio, la televisión o el computa-
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El uso de computadores y de Internet para mejorar la calidad y la relevancia de la educación La alfabetización digital se está transformando en un requerimiento mínimo para muchos trabajos, y la demanda de profesionales de TIC altamente calificados ha aumentado donde las nuevas tecnologías se han introducido (Banco Mundial, 2003a). Para medir la calidad de las habilidades en TIC de estudiantes y empleados, las instituciones educativas y las agencias gubernamentales, en más de 100 países, han adoptado estándares internacionales de competencia, tales como la Licencia Internacional de Manejo de Computadores (ICDL) y la Licencia Europea de Manejo de Computadores (ECDL). Algunos países han establecido sus propios estándares de alfabetización en TIC para estudiantes de secundaria; Chile, por ejemplo, está estableciendo un sistema nacional de acreditación de habilidades en TIC en las escuelas secundarias sobre la base del de ICDL (Hepp et al., 2004). Habilidades más específicas están también enseñándose en escuelas secundarias de todo el mundo. Una compañía de sistemas de red, Cisco, distribuye a las escuelas, a través de Internet, el currículo de la Cisco Networking Academy, que permite a los
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estudiantes ser certificados como Asociados en Redes (CCNA) y Profesionales en Redes (CCNP). El programa, iniciado en 1997, ha evolucionado desde una red de apoyo al currículo de secundaria a un programa educativo mundial. Más de 450.000 estudiantes se han matriculado en más de 10.000 Cisco Networking Academies, ubicadas en escuelas secundarias y técnicas, universidades e instituciones de educación superior, y organizaciones comunitarias, en más de 160 países (ver http://www.cisco.com/en/US /learning/netacad/index.html).
Potencial y promesa Los estudios y las evaluaciones de los efectos que el uso de computadores e Internet en las salas de clases tienen sobre el aprendizaje de los estudiantes muestran resultados mixtos. Algunos estudios no muestran evidencia clara o sustantiva de mejoras en el rendimiento académico o incluso presentan evidencia negativa (Angrist y Lavy, 2002; Cuban 2002; Word, Underwood y Avis, 1999). Otros estudios muestran que el uso de los computadores y de Internet puede ayudar a construir entornos de aprendizaje efectivo y mejorar el aprendizaje de los estudiantes (Earle, 2002; Honey, 2001; Mehlinger, 1996; Van Dusen y Worthen, 1995). Estudios más recientes (OCDE, 2004b) indican que los actuales niveles de uso de computadores y de Internet en las escuelas secundarias son mucho menores de lo esperado, incluso en países más desarrollados que han realizado enormes inversiones en TIC en las escuelas secundarias. Estos resultados obviamente generan preguntas acerca del significado de los estudios de evaluación de impacto en las escuelas. Existe la necesidad de llevar a cabo estudios y evaluaciones más rigurosos en diversos contextos escolares y en diferentes ambientes de enseñanza y aprendizaje. A continuación, se resumen algunas de las principales y más reconocidas contribuciones de la tecnología a la generación de ambientes de aprendizaje más efectivos, utilizando las siguientes categorías identificadas por Bransford, Brown y Cocking (2000): ambientes centrados en el estudiante, en el conocimiento, en la evaluación y en la comunidad. Ambientes centrados en el estudiante. Algunos programas de computadores e Internet ofrecen una instrucción individualizada y presentan materias que van más allá de lo tradicionalmente disponible en textos escolares. Los programas motivan a los estudiantes con actividades de aprendizaje colaborativas y por medio de la construcción de una red de educandos. Estos programas ponen así a los estudiantes en control, creándoles una estructura y haciéndolos responsables de su propio aprendizaje. Los programas de simulación computacional pueden usarse para enseñar los tópicos fundamentales y para proveer a los estudiantes de ciencias de modelos teóricos simplificados de fenómenos del mundo real. (El Proyecto GenScope constituye un ejemplo de estudios de genética en biología preuniversitaria.) Tales programas per-
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miten a los alumnos investigar conceptos científicos y matemáticos, a través de la manipulación y experimentación directas. Estas simulaciones y herramientas de visualización científica, vía computadores o videos, han demostrado que llevan a una mayor comprensión de los conceptos científicos fundamentales (Honey, 2001). Ambientes centrados en el conocimiento. Los computadores e Internet hacen que el currículo sea más estimulante, al introducir problemas del mundo real en las aulas. Por ejemplo, a través del proyecto Aprendizaje y observaciones globales para beneficiar al medio ambiente (Globe), más de un millón de estudiantes de más de 12.000 escuelas alrededor del mundo han tomado parte en la recolección de datos acerca de sus entornos locales, usando protocolos especificados por investigadores principales. Los estudiantes envían su información a través de Internet a un archivo de datos de Globe, el cual utilizan tanto los científicos como los estudiantes para conducir sus estudios. Las herramientas de visualización, tales como mapas, gráficos y fotos digitales en el sitio Web de Globe, permiten a los estudiantes observar sus propios datos y hacer comparaciones con datos obtenidos en otras localidades. Estos ambientes basados en el conocimiento generan gran entusiasmo entre los alumnos con su trabajo, así como impresionantes logros intelectuales, al darles acceso a vastas fuentes de información, incluyendo bibliotecas digitales y datos del mundo real para el análisis, así como a conexiones e interacciones con meteorólogos, geólogos, astrónomos, científicos de la computación y otros profesionales (Means et al., 2000). Ambientes centrados en la evaluación. Los computadores e Internet pueden ayudar a crear un ambiente centrado en la autoevaluación, que ofrece a los estudiantes y profesores mayores oportunidades para recibir feedback, reflexionar, refinar su entendimiento, y construir nuevos conocimientos. Por ejemplo, las tecnologías de redes para la comunicación, tal como Ambientes de Aprendizaje Internacionales Apoyados por Computadores (Csile), desarrollado por el Ontario Institute for Education Studies, ofrece a los estudiantes oportunidades para colaborar en actividades de aprendizaje, a través de una base de datos comunitaria con capacidad para texto y gráficos. Dentro del ambiente de la red multimedia, los alumnos crean “nodos” que contienen una idea o un trozo de información acerca del tema que están estudiando. Estos nodos se encuentran disponibles para que otros estudiantes hagan comentarios, generando así diálogos y la acumulación de conocimientos (Bransford, Brown y Cocking, 2000). Ambientes basados en la comunidad. Internet es especialmente efectiva para permitir que profesores y alumnos construyan comunidades locales y globales, que incluyan a profesores, administradores, estudiantes, padres, científicos profesionales, y otros interesados. Por ejemplo, los programas internacionales de aprendizaje en colaboración basados en Internet, tales como la Red internacional de educación y recursos
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RECUADRO 6.2 WORLD LINKS: UNA
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COMUNIDAD DE APRENDIZAJE GLOBAL
El programa Enlaces Mundiales para el Desarrollo (WorLD) fue iniciado en 1997 por el Instituto del Banco Mundial (WBI) como un esfuerzo piloto de exploración del impacto de las TIC sobre la enseñanza y el aprendizaje en los países en desarrollo. El programa es hoy una organización no gubernamental independiente. En el 2004, WorLD ya operaba en más de 35 países, alcanzando a más de 400.000 profesores y estudiantes. El programa introduce a estudiantes y profesores a los vastos recursos educativos disponibles en Internet, así como a las posibilidades que surgen de compartir información y trabajar en redes, y al potencial para la creación de nuevos conocimientos y recursos para el aprendizaje en formato electrónico. Buena parte de la pedagogía del programa WorLD para el desarrollo profesional de los maestros se centra en el uso de tecnologías para la colaboración internacional en el aprendizaje sobre la base de proyectos. Los profesores desarrollan proyectos basados en el currículo que van desde el estudio de la flora y fauna locales, al estudio de los mitos relacionados con el papel tradicional de las mujeres en la sociedad. Cada proyecto incluye la interacción con una o más aulas ubicadas fuera de la ciudad o país del profesor. Un hallazgo importante, como resultado de la implementación del programa, es que aunque los maestros individuales mostraban entusiasmo respecto del uso de pedagogía innovadora en la sala de clases, no existían incentivos para que ello ocurriera. El trabajo en proyectos en colaboración no era parte formal del currículo y no era medido por ningún tipo de examen. En consecuencia, muchos de los proyectos fueron desarrollados e implementados como actividades extracurriculares fuera del horario de clases normal. La lección aprendida es que si los maestros y los estudiantes esperan beneficiarse del uso de TIC en el aula, debe existir un compromiso más amplio en las políticas, para asegurar la plena integración de las tecnologías en el sistema educativo a través de, por ejemplo, una apropiada integración curricular y desarrollo profesional asociado de los maestros. Fuente: Personal del Banco Mundial; World Links, datos del programa, 2004.
(iEARN) y el programa World links para el desarrollo (ver recuadro 6.2), ofrecen una plataforma en línea a través de la cual los estudiantes colaboran con sus pares en proyectos aprendizaje, tanto en sus países como en otros países del mundo. Tales proyectos pueden poner a los estudiantes en contacto con las historias personales, las capacidades, los recursos y el auténtico feedback, necesarios para el análisis en profundidad de otras culturas, y darles también oportunidades para la interacción y la colaboración que no hubieran tenido de otra manera (Spector, 1999). Los estudios sobre colaboración entre salas de clase han mostrado una mejora de los estudiantes en términos de sus habilidades para la escritura, así como de su motivación para leer, escribir, investigar y explorar temas de ciencias naturales y sociales (Riel, 1996). Los maestros también se han beneficiado de las comunicaciones electrónicas, que les permiten establecer nuevas relaciones de trabajo con educadores de todo el mundo, y aprender unos de otros.
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Desafíos y riesgos A pesar de toda la evidencia del impacto positivo del uso de computadores e Internet en el aprendizaje estudiantil, algunos estudios, tal como se observó anteriormente, no muestran efectos significativos, o incluso muestran efectos negativos. Ciertas limitaciones de estos estudios deben considerarse cuando se comparan los efectos de la instrucción con computadores. Una primera limitación consiste en la amplia variedad de modelos de instrucción contemplados en dichos estudios, así como la multiplicidad de las materias de estudio involucradas y de los grados investigados.2 Una segunda es la gran variación en la duración de la implementación de la instrucción. Una tercera limitación es la inherente dificultad técnica de medir las habilidades que dichos estudios intentan evaluar, tales como la motivación, las actitudes de los estudiantes, el aprendizaje autónomo o el trabajo en equipo (Sinko y Lehtinen, 1999). Se han ofrecido varios argumentos para explicar los efectos limitados e incluso negativos que sobre el aprendizaje estudiantil muestran algunos estudios de programas basados en computadores: a) la transición a la instrucción basada en computadores es problemática y requiere adaptación; b) los cambios reales y los resultados duraderos tardan un buen tiempo en aparecer, y las evaluaciones no siempre cubren el período de tiempo necesario; c) los programas no fueron implementados apropiadamente o como se pretendía (períodos de implementación demasiado breves; insuficiente integración en los currículos; insuficiente conocimiento de los maestros acerca del programa, etc.); y d) la instrucción basada en los computadores podría haber consumido recursos de la escuela o desplazado actividades educativas que de otro modo se hubieran llevado a cabo (Angrist y Lavy, 2002; Money, 2001; Van Dusen y Worthen, 1995). Un estudio de dos escuelas secundarias en Sillicon Valley, California, ofrece un ejemplo extremo, donde nuevas tecnologías fueron generosamente proporcionadas a profesores y estudiantes, y donde indudablemente existían fuertes incentivos para el uso de computadores en la instrucción dentro de las aulas. Sin embargo, de acuerdo con el estudio, el uso de computadores y de Internet en las salas de clase no produjo ningún efecto claro, ni significativo en el aprendizaje de los estudiantes (Cuban, 2001). Más aún, el estudio mostró unos resultados inesperados: menos de un 5% de los estudiantes tuvieron una experiencia intensiva en tecnologías en sus escuelas secundarias, y sólo un pequeño porcentaje de los profesores usó las nuevas tecnologías para acelerar las prácticas de enseñanza basadas en proyectos y en los propios estudiantes.
2 Entre los programas basados en computadores usados en estos estudios se encontraban los siguientes: instrucción asistida por computadores (CAI); instrucción enriquecida por medio de computadores (CEI); uso de simulaciones computacionales en la instrucción (CSI); adiestramiento; tutorías vía computador; y laboratorios basados en microcomputadores.
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CONCLUSIÓN: OPCIONES PARA EL CAMBIO La sola disponibilidad de computadores e Internet en la sala de clases no otorga ninguna garantía de mejoras en la calidad y relevancia de la educación, o en el aprendizaje de los alumnos. Es difícil generar cambios en la enseñanza y el aprendizaje, o en la organización y la administración de las escuelas, porque una escuela es un sistema complejo, desde una perspectiva social, cultural y política. Para generar cambio, se requiere una reforma comprensiva en el contexto global de la escuela (Cuban, 2001). A continuación se resumen algunas recomendaciones, para las autoridades educativas y los profesionales de la educación, que buscan optimizar el potencial y el impacto del uso de computadores e Internet en el aula (Cuban, 2001; Earle, 2002; Hepp et al., 2004; Honey, 2001). Diseño y planificación del programa • Comprender la capacidad y las perspectivas respecto del trabajo en el aula, de los profesores, e involucrarlos plenamente en las deliberaciones acerca del diseño, instalación e implementación de los planes tecnológicos. • Involucrar a los directores, los padres y la comunidad, en el diseño de los programas, por medio de procesos democráticos y proveyéndoles de acceso a las TIC. • Comenzar en pequeño, con un piloto, y construir con base en la experiencia (desarrollo del proyecto paso a paso). • Incorporar las lecciones aprendidas de otros programas. • Centrarse sostenida e intensamente en la formación y el desarrollo profesional de los docentes, como el eje central del proyecto. • Incluir evaluaciones, de preferencia realizadas por una organización externa, en las evaluaciones del diseño del programa original, para aumentar la transparencia del programa; asegurarse de que los líderes y maestros en la escuela estén informados acerca del impacto de los programas. Organización • Asegurarse de que las TIC formen parte integral del sistema educativo, y de que no constituyan un proyecto separado; deben ser un vehículo para el cambio, establecido sobre la base de sólidos objetivos educativos. En consecuencia, deben anticiparse para cambios fundamentales en la organización de las escuelas secundarias, en la asignación del tiempo, y en la formación de los maestros. • Reducir las restricciones estructurales que limitan las opciones de los maestros en las escuelas secundarias, e implementar un horario más relajado con períodos de tiempo extensos para reuniones de planificación sin interrupciones, así
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como para interacciones entre departamentos y para prestar detenida atención a diferentes formas de aprendizaje. Dimensión técnica • Los productores de hardware, las compañías de software y las empresas de telecomunicaciones necesitan desarrollar software y equipos específicamente diseñados para profesores y alumnos. • Estos proveedores deben mejorar la confiabilidad de sus productos para limitar los defectos en software y hardware, aumentar el apoyo técnico a los maestros, y probar el software antes de comercializarlo a los administradores de los estados, regiones y localidades. • La infraestructura para el apoyo técnico y el desarrollo profesional necesita rediseñarse para responder a los incentivos organizativos y a las limitaciones en el lugar de trabajo que enfrentan los maestros. Sea que el uso de las TIC apunte a la expansión del acceso o la mejora de la calidad y relevancia de la educación secundaria, los programas deben mostrar efectividad de costos y ser financieramente sostenibles. Es importante que las proyecciones de costos fijos y variables y las opciones de financiamiento sean bien y activamente consideradas durante la etapa de planificación. Los países de ingresos bajos y medios enfrentan serios desafíos en cuanto a la disponibilidad de infraestructura de apoyo, de conectividad y del hardware y software apropiados. Los países podrían beneficiarse de explorar, a la luz de sus particulares necesidades educativas y disponibilidad de infraestructura, las nuevas tecnologías alternativas, incluyendo la energía solar, las soluciones inalámbricas, la radio digital satelital, etc. La decisión fundamental debería ser respecto del objetivo educativo para cuyo logro se utilizarán las TIC, y esa decisión debería guiar la elección adecuada de tecnologías y modalidades de uso (Haddad y Draxler, 2002).
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CAPÍTULO 7 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
E
ste capítulo explora opciones para la mejora del financiamiento de la educación secundaria, y aborda algunos de los temas y tensiones destacados en los capítulos anteriores. El pasaje anecdótico, en el recuadro 7.1, sirve como humilde recordatorio de que los temas de reforma de la educación secundaria no son puramente, o ni siquiera mayormente, técnicos. Este capítulo examina las características de la educación secundaria que hacen de su financiamiento un problema de alguna manera distinto al del financiamiento de la primaria o terciaria. La atención se centra más (de lo que se acostumbra) en el financiamiento per se, es decir, más sobre cómo los fondos se mueven entre los actores de la educación secundaria, y los incentivos que ello genera, que sobre los niveles de financiamiento requeridos. Se hacen sugerencias sobre cómo los países pueden lograr un equilibrio en su enfoque financiero entre más fondos y un uso más eficiente de los fondos. Se hace un esfuerzo por destacar áreas del tema de financiamiento que no han sido aún cubiertas por la literatura existente; la que ya es extensa, de alta calidad y ampliamente disponible. Para resumir, el capítulo busca agregar valor a lo que ya se conoce, así como proporcionar algunas sugerencias sobre técnicas operacionales innovadoras y para la toma de decisiones. Este capítulo no ofrece cálculos de los montos que probablemente se requerirían para la expansión de la educación secundaria a nivel global o regional; porque no existe un consenso a nivel de secundaria respecto de una meta de política concreta, como ocurre en primaria con la tasa de graduación universal. En consecuencia, las metas deben determinarse de país en país. Además, el subsector de educación secundaria es extremadamente heterogéneo en sus opciones de “oferta”. Binder (2004) ofrece un punto de partida útil para la cuantificación de costos totales; y Mingat (2004) realiza algunos cálculos para países del África occidental. Un resumen y discusión de las estimaciones, eso sí, se presentan en este capítulo. El capítulo no ofrece recomendaciones acerca de los retornos financieros o económicos de diversos modelos de educación secundaria; estos temas deben también resolverse caso por caso. Tampoco se sugieren tasas técnicas, modelos de provisión, o parámetros ideales para el funcionamiento eficiente de la educación secundaria des-
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RECUADRO 7.1 EXTRACTO DE UN DEBATE EN LA CÁMARA DE INGLATERRA, 9 DE JULIO DE 1999
DE LOS
COMUNES
DEL
PARLAMENTO
Sr. Blunkett (Secretario de Estado para la Educación y el Empleo): “Estoy siendo provocado, pero sólo por esta vez no voy a morder el anzuelo. ¿Qué hay de la herencia dorada de la ausencia de un currículo para la formación de profesores, la ausencia de una nueva reforma para las escuelas, ningunas de las inversiones que nosotros estamos llevando a cabo en la transformación del ambiente en las escuelas, y la ausencia de un ‘mapa de aprendizaje’?” “Me interesó averiguar esta noche que ha habido rezongos de parte de la escuela primaria Saint Joseph respecto de la manera como los recursos del ‘mapa de aprendizaje’ están siendo distribuidos. Yo creía que debíamos confiar en la diversidad de los gobiernos locales para arreglar la distribución de esos recursos con las escuelas. Yo creía que se nos estaba increpando por ser demasiado centralistas y dirigir todo desde edificios sagrados, y que se nos decía que debíamos dejar a los concejos locales y a las escuelas manejarlo todo. Sin embargo, en cada situación que no estamos dirigiendo desde edificios sagrados, se nos increpa por lo que está ocurriendo a nivel local, que es la culpa del concejo local.” “He aquí otro dilema: cada vez que financiamos a través de una fórmula, se nos critica, tal como se nos critica esta noche por el problema de Saint Joseph, y cuando no usamos fórmula, se nos critica porque el financiamiento es demasiado específico. ¿Qué quiere la oposición? ¿Quieren financiamiento por fórmula, o quieren que el financiamiento sea específicamente provisto a las escuelas? ¿Quieren que sea la autoridad local, o el Departamento del Medio Ambiente, Transporte y de las Regiones, el que determine el financiamiento? ¿Quieren una hora de alfabetización y otra hora de aprendizaje numérico, o prefieren dejar a dos de cada cinco niños languideciendo sin acceso a una educación decente, como lo estaban haciendo antes?” Dr. Julian Lewis (New Forest, Este): “Tengo una sugerencia positiva que hacer, y quisiera saber si el Secretario de Estado la va a apoyar. Dado, tal como él afirma correctamente, que el problema clave es que para cuando los niños ingresan a la educación secundaria, a los 11 años, ya se ha causado demasiado daño por insuficientes niveles de alfabetización y de conocimiento numérico, ¿acepta él que todos se beneficiarían de que se publiquen las tablas nacionales de rendimiento, mostrando los resultados de pruebas a los siete años de edad, de manera que uno pudiera enterarse de cuáles escuelas están teniendo éxito y cuáles están fallando? ¿No sería también útil si las tablas incluyeran un registro de cuánto dinero se estaba gastando por alumno en cada escuela y cuál era el número promedio de alumnos en el aula en cada escuela? No estaríamos teniendo estos debates en el vacío; tendríamos datos sólidos y la gente sabría qué es lo que estaba funcionando y qué es lo que no.” Sr. Blunkett: “Yo creía que estábamos siendo criticados por dedicar demasiado tiempo y gastar demasiado dinero en medidas que no están directamente relacionadas con la enseñanza dentro de las salas de clase. Se nos critica por recolectar demasiada información, por pedir demasiado de las escuelas y profesores y por darles demasiados formularios que llenar, de manera que los edificios sagrados emiten demasiada información. Se nos ha dañado de tal forma con esas críticas que yo le he pedido al Subsecretario, mi honorable Amigo Representante de Norwich, Sur (Sr. Clarke), que dedique gran parte de su tiempo a deshacer ese proceso y asegurándose de que no ponemos mayores demandas a las escuelas. Los Conservadores presentaron 80 documentos diferentes cuando organizaron el currículo nacional, pero nosotros los hemos reducido a uno sólo.” “Estamos haciendo lo máximo posible para responder a las necesidades de los maestros y las escuelas. Me hiere el terrible hecho de que sea lo que sea que hagamos, no podemos hacerlo bien.” Fuente: http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/cm199899/cmhansrd/vo990707/debtext/90707-44.htm (acceso realizado el 27 de febrero del 2005).
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de un punto de vista financiero; esto, debido a la significativa heterogeneidad existente entre, y dentro de, los países sobre cómo se conceptualiza, define y provee la educación secundaria. La discusión se inicia con un resumen de la magnitud fiscal de la expansión de la educación secundaria. Se continúa con un inventario de la base de conocimientos existentes: se presenta un esquema clasificatorio simple para enfocar el problema del financiamiento de la educación secundaria, y se resumen las sugerencias ofrecidas en la literatura respecto de los nodos principales del esquema. A continuación se analizan, con cierto detalle, temas específicos sobre los cuales la literatura existente no ofrece suficientes recomendaciones operativas, con el fin de desarrollar y sugerir pautas y para la toma de decisiones. El capítulo termina con un análisis de cómo pueden aplicarse distintas herramientas financieras a la expansión del acceso, la mejora de la calidad, o a ambas. Este énfasis es importante, porque estas herramientas serán probablemente útiles de maneras diferentes para distintos propósitos. Este capítulo hace uso explícito de la discusión presentada en el capítulo 1 sobre las características específicas de la educación secundaria. Estas características condicionan el rango de opciones óptimas para el financiamiento de este nivel de educación.
LAS MAGNITUDES FISCALES DE LAS TENDENCIAS EN LA EXPANSIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
El desarrollo de estimaciones sólidas del probable costo fiscal de la expansión de la educación secundaria constituye una tarea enorme, que escapa al alcance de este informe. Bajo el favorable ambiente de política de la Iniciativa de vía rápida de Educación Para Todos (IFT-EPT), el Banco Mundial ha realizado una inversión considerable en el desarrollo de estimaciones del costo de alcanzar una educación primaria universal, así como de las brechas de financiamiento resultantes. Pero la inversión necesaria para calcular el probable costo de expandir la educación secundaria con algún grado de certeza, sería mucho más elevado de lo que se necesitó para calcular tal costo para la educación primaria; más aún, los resultados no serían nunca definitivos, dado el número significativamente mayor de opciones de política disponibles en secundaria. De cualquier modo, la comunidad mundial no ha desarrollado el mismo sentido de urgencia y legitimidad respecto de la educación secundaria, que desarrollara para la educación primaria bajo el favorable ambiente de política IFT-EPT; y la inversión en un análisis de costos concluyente nunca ha sido parte de la agenda global en los foros internacionales de la educación. No obstante, varios analistas han intentado desarrollar algunas estimaciones preliminares. Esta sección presenta estas estimaciones, y subraya por qué podrían ser más importantes de lo que normalmente se piensa.
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Parece existir un acuerdo tácito respecto de que la presión creada por la creciente matrícula secundaria es un problema que puede ser postergado para el futuro. Ciertamente, es probable que dicha presión aumente en el futuro; pero ya existe hoy. Cuando se consideran los promedios de los grupos de ingreso, la matrícula secundaria ya está creciendo más rápidamente que la matrícula primaria, incluso en las regiones más pobres (de bajos ingresos) del mundo. El cuadro 7.1 presenta las tendencias, durante períodos seleccionados (1998-2001), para grupos clave de países y para países de bajos ingresos de gran tamaño cuyos datos se encontraban disponibles y eran razonablemente confiables. 1 Las tasas de crecimiento de la matrícula secundaria en el África subsahariana son similares a las de los países de bajos ingresos en general, esto es, 6,4% para secundaria y 3,8% para primaria, durante el período 1998-2001. En pocas palabras, la matrícula en educación secundaria, en conjunto, ya está creciendo a tasas de entre 50 y 100% más rápidas que la matrícula primaria, aunque desde una base menor. CUADRO 7.1 TASAS DE CRECIMIENTO DE MATRÍCULA SELECCIONADOS (PORCENTAJE) Países
PRIMARIA Y SECUNDARIA, PAÍSES Y PERÍODOS
1998-2001
1992-2001
1970-1990
1998-2001
0,1 11,3 2,4 -3,1 4,5 0,2
0,1 15,1 0,2 -0,1 2,3 -2,7
3,4 6,9 6,3 1,1 10,3 2,7
5,1 17,0 4,7 5,6 9,8 4,4
5,1 9,8 4,7 5,6 7,4 5,6
3,0 9,6 8,4 –– 5,5 2,5
Promedio reducido en 10% para países de bajos ingresos
3,9
3,6
5,0
7,3
6,4
7,9
Promedio reducido en 10% para países de ingresos medios-bajos
-0,4
-0,4
1,6
2,6
4,5
4,5
Promedio reducido en 10% para países de ingresos medios-altos
-0,5
-0,6
1,0
2,5
3,8
3,2
Bangladesh Etiopía Kenia Vietnam Nepal Myanmar
1992-2001
1970-1990
Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de EdStats. Nota: ––, no disponible.
1
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Los países grandes son definidos de manera un tanto arbitraria como aquellos países con matrícula primaria superior a tres millones de estudiantes en 2001. Los países seleccionados en el cuadro 7.1 son todos países de bajo ingreso que tenían una matrícula primaria superior a tres millones, y que presentaban datos completos y confiables en EdStats tanto para el nivel primario como el secundario en el período 1998-2001.
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El impacto presente y futuro del diferencial en las tasas de crecimiento no puede ser ignorado. Un simple análisis ilustra este punto. Si la matrícula secundaria es actualmente la mitad de la matrícula primaria (lo que es aproximadamente representativo de un país en desarrollo promedio e incluso de un país de bajos ingresos promedio), y si los costos unitarios (costos por estudiante) del nivel secundario son el doble de los del nivel primario (nuevamente, una aproximación razonable a la realidad promedio), estas tasas de crecimiento significan que el costo unitario real de la educación primaria y secundaria en conjunto va a crecer aproximadamente en un 5,5% anual. Este hecho es notable. El verdadero problema, entonces, no es sólo el costo absoluto de satisfacer una demanda que parece estar creciendo muy rápidamente. Debido a que la demanda de educación secundaria está creciendo mucho más rápido que la demanda de educación primaria, la composición de la matrícula está creciendo dramáticamente y debe estar poniendo mucha presión sobre el promedio ponderado de los costos unitarios. Cabe destacarse que este problema no es simplemente el resultado del éxito de la IFT-EPT. Tales presiones pueden exacerbar el problema, pero los datos en el cuadro 7.1 muestran claramente que esta es una tendencia exógena real, que responde tanto a presiones demográficas como a las presiones derivadas de los cambios en la transición de primaria a secundaria. Dadas estas tendencias, es importante llevar a cabo un análisis más extenso sobre sus implicaciones de costo. Binder (2004) explora los costos para todos los países en desarrollo. Utilizando una perspectiva de costo unitario y considerando sólo una de las estimaciones que ella presenta, se puede concluir que para alcanzar una tasa de 90% de matrícula secundaria neta en el 2015, los países de bajo ingreso tendrán que invertir, para esa fecha, un monto adicional equivalente al 3,4% de su PIB en educación secundaria, por encima de lo que gastan actualmente (Binder, 2004, 30, cuadro 9). Los países de bajo ingreso gastan actualmente alrededor de un 3,3% de su PIB en educación en general. Por tanto, de acuerdo con estos escenarios, alcanzar la meta de educación secundaria universal requeriría duplicar el total del gasto en educación como porcentaje del PIB para el 2015, y esto sólo para acomodar la expansión de la educación secundaria. Sobre la base de un análisis más detallado, pero para un conjunto limitado de países africanos de bajo ingreso, Mingat (2004) calcula que si para el 2015 el 100% de los estudiantes completa la educación primaria, y si la tasa de transición de primaria a la primera fase de secundaria también alcanza un 100%, y si además la tasa de transición al ciclo superior de secundaria se mantiene fija, el gasto total en educación secundaria en el 2015 representaría un 4,7% del PIB (Mingat, 2004, 16, cuadro 8).2 Si los países incluidos en la 2
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Los 10 países en la muestra de Mingat son Benín, Camerún, Madagascar, Malí, Mauritania, Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal y Togo. Es difícil decir si la estimación de Mingat se aproxima a una tasa neta de matrícula de 90% que la haría equivalente a los supuestos de Binder. La estimación para el gasto total como proporción del PIB ha sido derivada agregando las columnas 4 y 10 en Mingat (2004), cuadro l 8.
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simulación están gastando en educación secundaria el nivel promedio para países de bajo ingreso del 1,1% del PIB, el gasto adicional requerido sería del orden del 3,6% del PIB; un porcentaje cercano al resultado obtenido por Binder. Otra forma de mirar este mismo tema, usando el análisis de Mingat, es notar que financiar la expansión de la educación secundaria implicaría usar alrededor de un 43% de los ingresos del Estado en educación; aproximadamente el doble de la tasa actual, y claramente inviable. El problema de tratar de hacer predicciones sólidas por medio de este tipo de análisis, especialmente para la educación secundaria, se ilustra por el hecho de que ambos autores presentan un amplio rango de estimaciones. Incluso evitando las estimaciones más extremas, Binder muestra un rango de inversión adicional que va desde un 2,9% a un 4,2% del PIB para los países de bajo ingreso. Igualmente, si la tasa de transición de primaria a secundaria se mantiene a un nivel tan bajo como el actual, de acuerdo con el trabajo de Mingat, el gasto total en educación secundaria podría por lo bajo ser de un 2% del PIB.3 Ello implicaría un costo adicional (sobre el costo actual) de sólo un 1% del PIB; aunque aún significaría duplicar el gasto en educación secundaria como porcentaje del PIB. En términos absolutos, estos porcentajes implican que, sólo para los 10 países del ejercicio de Mingat, las necesidades de financiamiento serían cercanas a los US$3 mil millones anuales para educación secundaria (en dólares del 2001). Un supuesto razonable acerca de la disponibilidad de financiamiento sugiere que habría unos US$0,5 mil millones disponibles, generando un déficit de financiamiento, sólo para estos 10 países, de US$ 2,5 mil millones anuales. Incluso bajo supuestos favorables respecto de reducciones en los costos unitarios (lograr una transición del 100% a la secundaria inferior, pero manteniendo la transición a la secundaria superior en sus niveles actuales), la brecha de financiamiento para la educación secundaria excedería la brecha de financiamiento proyectada para la educación primaria (Mingat, 2004, 21). Cualquier opción para aumentar los ahorros de las arcas públicas tendría que incluir casi con certeza el uso de financiamiento privado o comunitario, así como una reducción de los costos unitarios de la primera fase de la educación secundaria de modo que se vayan acercando a los de la educación primaria. Como se observara anteriormente, las presiones creadas por la expansión de la educación secundaria ya están presentes, y parece que son exógenas a las políticas de IFTEPT, ya que esas tendencias preceden en el tiempo a estas políticas. Estas tendencias ya están poniendo una severa presión (tal vez de más de un 5% al año) sobre los costos unitarios del sistema de educación básica completo. En consecuencia, con o sin IFT-EPT, muy probablemente hubiera sido necesario encontrar mejores mecanismos para el financiamiento de la educación secundaria, incluyendo la provisión de incentivos
3
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Calculado sobre la base de Mingat (2004), cuadro 8, totales en columnas 2 y 8.
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El financiamiento de la educación secundaria
para el control de costos; y se necesitan ahora ya, y no después de que IFT-EPT comience a impactar directamente sobre la matrícula de educación secundaria.
Enfoques para la mejora del financiamiento de la educación secundaria Los enfoques básicos para el financiamiento de la educación secundaria son bien conocidos. Por ejemplo, el Instituto Internacional para el Planeamiento de la Educación (IIEP-Unesco) llevó a cabo una rigurosa evaluación del financiamiento para la expansión de la educación secundaria (Lewin y Caillods, 2001). A lo largo de la últimas décadas, las organizaciones internacionales han producido varios estudios sobre el financiamiento de la educación en los países en desarrollo (por ejemplo, Bray, 1996; Patrinos y Ariasingam, 1997; Psacharopoulos, Tan y Jiménez, 1986; Pscharopoulos y Woodhall, 1984). Algunos de estos estudios pueden literalmente considerarse anticuados desde un punto de vista cronológico, pero sus recomendaciones son en su mayor parte tan válidas hoy como cuando fueron escritas. Para propósitos de inventario y valoración, el mejor punto de partida lo constituye el trabajo de Lewin y Caillods (2001), que es reciente y comprensivo. Varias opciones, y combinaciones de opciones y alternativas, se encuentran disponibles para mejorar el financiamiento de la educación secundaria; de hecho existen tantas opciones que el panorama puede resultar confuso. Un esquema clasificatorio es, entonces, útil para organizar el pensamiento de quienes toman las decisiones políticas respecto de todas estas opciones y caminos para la mejora del financiamiento de la educación secundaria. El gráfico 7.1 muestra posibles enfoques. El esquema puede ser usado para resumir y discutir las opciones propuestas por Lewin y Caillods (2001), suplementándolas con bibliografía adicional (ver cuadro 7.2).
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GRÁFICO 7.1 ÁRBOL DE DECISIÓN
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Fuente: Adaptado de Tsang, 1996.
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Obtener más financiamiento privado
Obtener más financiamiento
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Obtener más financiamiento público
Enfoques
Detalles específicos, ventajas y desventajas y otros temas relacionados
Obtener más financiamiento público para la
Incrementar la financiación de la educación a aproximadamente 5-6% del PIB podría generar mayores
educación en general.
oportunidades de gasto en educación secundaria. Si el gasto se encuentra a este nivel o superior, argüir a favor de nuevos aumentos no rendirá frutos. La capacidad real de incrementar la financiación puede estar restringida por el tamaño de la base impositiva. Si el acceso a la educación primaria es muy bajo o los grupos de cabildeo universitarios muy poderosos, sería muy difícil asegurar que los incrementos en las finanzas globales se utilizarán en la educación secundaria.
Obtener más financiamiento público para la
Los países con una baja matrícula en la educación secundaria no asignan típicamente bajas proporciones
educación secundaria a través de la
de recursos al sector de la educación secundaria. Existen excepciones, y la temática debe ser evaluada
reasignación del gasto en educación.
caso por caso, pero el problema real se encuentra a menudo en el costo unitario de la educación secundaria o en el gasto total y no en la proporción subsectorial del total de los recursos educativos.
Establecer
Responsabilidad social de las
No se analiza en profundidad en Lewin y Caillods (2201). Podría ser de utilidad marginal. El tema de si los
alianzas públicas-
empresas y donantes, o
Ministerios están dispuestos a ceder algún control como medio de intercambio no es a menudo tomado
privadas
interés privado en una fuerza
en consideración.
(definidas aquí
laboral bien capacitada.
El financiamiento de la educación secundaria
CUADRO 7.2 OPCIONES PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
excluyendo colegios privados
Alianza públicas-privadas
No se analiza en profundidad en Lewin y Caillods (2201). Es aún una práctica algo experimental
con ánimo de
formales.
empleada exclusivamente por países desarrollados o de ingreso medio. Posiblemente será útil sobre
lucro).
todo en países de ingreso medio con sectores formales y mercados financieros sólidos; valdría la pena considerarlo en dichos casos.
Establecer contribuciones, formales o informales, en efectivo o en especie de los padres de familia o cobros para los costos recurrentes y dirigir los fondos públicos hacia los pobres, mediante la promoción de un aprovisionamiento privado o a través del cobro de los servicios que brindan las escuelas públicas.
Podrá tener efectos adversos sobre el acceso y la equidad sin agregar, necesariamente, mayor responsabilidad. Debería ser objeto de una rigurosa consideración para evitar diversos peligros. El texto contiene una lista detallada de los temas que deben ser tomados en consideración al estructurar los costos de la educación o los mecanismos para las contribuciones.
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(Continuación cuadro 7.2)
Financiamiento privado Mejorar las políticas de insumo y la gestión
Detalles específicos, ventajas y desventajas y otros temas relacionados
Utilizar contribuciones, formales o informales, en efectivo o en especie de los padres de familia o de la comunidad para financiamiento del capital; si es formal, podría ser una alianza público-comunitaria.
Factible y ha sido aplicada con algún éxito en múltiples ocasiones, pero su aplicación puede resultar más compleja para el nivel secundario que para el primario en virtud de que “la comunidad” no está claramente definida para el caso de la educación secundaria. Depender de los esfuerzos de la comunidad podría tener más lógica para aquellas áreas en las que las comunidades son fácilmente identificables, pero éstas pueden ser las áreas más pobres. En consecuencia, este método podría ser visto como una forma de tributación regresiva.
Promover colegios privados que cobren, con o sin subsidios, una tarifa por sus servicios.
Si no es correctamente analizada o planeada, podría favorecer una prestación ineficiente desde la perspectiva social. Se debe considerar el costo total de prestación del servicio y no simplemente el costo para el Estado. Los colegios privados para los niños pobres o de ingreso medio bajo pueden ser ineficientes en cuanto al gasto total (público y privado) de los fondos, aunque algunos no lo son.
Aumentar el esfuerzo de trabajo a través de mayor control y rendición de cuentas, incentivos para los maestros más diligentes y eficaces, eliminación de los maestros “fantasma”, etc.
Las auditorías suelen mostrar significativos niveles de ausentismo, maestros en la planilla de pagos que no asisten a la escuela, escuelas que no existen, niveles de esfuerzo laboral subestándar, y otras situaciones similares. En ciertos casos, la eliminación de estos problemas puede resultar en ahorros de entre un 5 y un 20% del presupuesto, pero no es tarea fácil.
Reducir el precio de insumos a través de un mejor entendimiento y uso de los mercados de insumo y de las políticas de textos de estudio, docentes y construcción (por ejemplo, políticas y sistemas de contratación, relaciones laborales).
Los precios de los insumos, en particular salarios de los maestros, pero también textos de estudio y construcción de escuelas, pueden a veces ser mayores de lo necesario para reclutar o procurar insumos de calidad. Los métodos para la reducción del costo de maestros se aplican más a nivel de primaria que de secundaria. El impacto sobre el aprendizaje sólo ahora ha empezado a ser evaluado. El argumento en favor de la reforma se presume claro, cuando exactamente los mismos insumos se podrían obtener (o hacerse equivalentes, por ejemplo, a través de la formación en servicio) por un precio más bajo, si se mejora el proceso de readquisiciones, la administración y estructura del mercado. Es menos probable que sea este el caso para maestros que para otros insumos, porque la calidad docente es inherentemente difícil de observar y la selección adversa puede convertirse en un problema.
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Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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Mejorar la eficiencia y la equidad
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Financiamiento
Enfoques
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Enfoques
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Mejorar las políticas de insumo y la gestión
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Mejorar la eficiencia y la equidad
Detalles específicos, ventajas y desventajas y otros temas relacionados
Mejor combinación de los insumos, como por ejemplo menos profesores y más materiales, a través de, por ejemplo, un aumento en el tamaño de las salas de clase, aumento del tiempo efectivo de enseñanza en la jornada docente, y reducción de las vacaciones.
Es difícil generalizar, porque la combinación de insumos depende mucho de las opciones de currículo. Pero si la razón de costos salariales a no salariales se desvía en más de 10 puntos de un 75%, es probable que tal combinación no sea óptima. Se puede considerar un aumento en la oferta de servicios con el stock de maestros actual, si las cargas docentes son livianas, o si las políticas de vacaciones no son bien administradas, etc. Unas licencias excesivas para el entrenamiento adicional pueden impactar directamente el aprendizaje, así como a los costos. La investigación sobre el tamaño del aula y las tasas de alumnos por profesor, es bien conocida, y la evidencia sugiere contundentemente que, si son manejadas adecuadamente, unas tasas relativamente elevadas no tienen un impacto negativo significativo sobre el aprendizaje (o el impacto negativo es extremadamente pequeño comparado con la reducción de costo). Una típica fuente de ineficiencia es la existencia de escuelas muy pequeñas. La consolidación de escuelas debe considerarse, teniendo cuidado de no erosionar el apoyo de la comunidad. Debe también prestarse atención a si los estudiantes en escuelas pequeñas rinden mejor o peor que sus pares en escuelas grandes, dada la situación de cada país. Si las escuelas pequeñas se desempeñan mejor, la consolidación es menos atractiva.
Mejorar la eficiencia interna a través de una reducción de la repetición y la deserción, por medio de normas y políticas, con o sin intervenciones específicas para mejorar calidad.
Algún impacto positivo en el acceso si los repitentes ocupan puestos limitados; algún impacto sobre el costo por graduado si se puede reducir la deserción. El abandono es usualmente causado por una repetición excesiva.
Uso de tecnologías mejoradas, tales como la educación a distancia (puede requerir un currículo algo diferente).
Existen algunos éxitos documentados del uso de tecnologías de educación a distancia, aunque los éxitos son disparejos. Las tecnologías alternativas suelen carecer del apoyo de intereses poderosos. Los costos de puesta en marcha son altos, y se requiere talento organizativo para echar a andar el sistema. En todo caso, existen experiencias exitosas y la opción merece considerarse.
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El financiamiento de la educación secundaria
(Continuación cuadro 7.2)
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(Continuación cuadro 7.2)
Detalles especificos, ventajas y desventajas y otros temas relacionados
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Mejorar los métodos de financiamiento para generar mayor discreción, junto con una mayor rendición de cuentas; considerar métodos tales como el financiamiento per cápita u otros métodos basados en fórmulas, el financiamiento enfocado a la pobreza, el financiamiento sobre la base de resultados y los bonos.
No se discuten extensamente en Lewin y Caillods (2001). Este enfoque está siendo probado en varios países (en el texto se proveen estudios de caso). Sean cuales sean sus demás méritos, tales como una mayor transparencia en el financiamiento, todavía no está claro si estos métodos pueden generar mejoras en la eficiencia), y ello será generalmente muy difícil de evaluar. Aún así, la opción debería considerarse, dados sus méritos en términos de equidad y transparencia.
Aumentar la productividad por medio de la formación y el desarrollo de capacidades en los docentes, y de una administración de las escuelas basada en el análisis de valor agregado, así como en el análisis y el respaldo de las escuelas eficientes.
Alguna discusión en Lewin y Caillods (2001) relacionada con las tasas y el análisis de escuelas que muestran un buen desempeño a pesar de señalar tasas de alumnos por profesor elevadas. En otras partes, existe evidencia de enorme disparidad de resultados en términos de aprendizaje entre escuelas con niveles similares de recursos y con estudiantes de niveles socioeconómicos similares. Esto sugiere que el margen para el ahorro de recursos por medio de mejoras en la gestión es elevado, tal vez cercano al 15% del presupuesto.
Optimizar el currículo y la estructura
Se discuten extensamente en Lewin y Caillods (2001). Cuando el ciclo secundario es muy largo, y si la educación secundaria es más cara que la primaria principalmente por razones de definición, unas reformas que hagan retroceder grados de escolaridad hacia la primaria o la secundaria inferior podrían ahorrar recursos. Los currículos se encuentran usualmente sobrecargados o son inadecuados, y pueden resultar en mayores costos absolutos o en menor efectividad en relación con los costos. Todos estos temas son discutidos extensamente en otros capítulos de este informe.
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
Mejorar la gestión y los mecanismos de financiamiento
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Mejorar la eficiencia y la equidad
Enfoques
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El financiamiento de la educación secundaria
La siguiente discusión se enfoca en algunos de los nodos principales del esquema clasificatorio, y presenta criterios para decidir qué estrategias podrían ser más prometedoras en casos particulares. Dada la amplia bibliografía ya existente, la siguiente discusión intenta agregar valor concentrándose en algunos de los aspectos que no se encuentran ya ampliamente discutidos.
El uso de indicadores simples para determinar el nivel adecuado de inversión en educación secundaria En el esquema clasificatorio del cuadro 7.2, un importante nodo analítico es si se debe intentar obtener mayores fondos para educación en general, y para secundaria en particular en vez de otros niveles, o si en cambio es mejor concentrarse en aumentar la eficiencia. Los criterios para tomar esta decisión serían los siguientes: a) si el sector educativo, y en particular el subsector secundaria, tiene la reputación de ser eficientes (o no) en el gasto de recursos, tanto para las autoridades financieras como para los miembros del gabinete y otras autoridades de alto nivel; y b) si el sector educación y el subsector secundaria gastan niveles de recursos razonables medidos en relación con unos puntos de referencia justificables. Las posibilidades de éxito de los argumentos a favor de mayores recursos para la educación como un todo. Si las autoridades centrales (Ministerio de Finanzas, dirección de la Administración Pública) tienen la impresión de que el sector educativo está usando sus recursos ineficientemente, los argumentos que presenten sobre la base de los méritos intrínsecos de la educación secundaria (en términos, por ejemplo, de su impacto social y económico) no serán bien recibidos. En el caso de la educación primaria, la presión internacional puede ayudar a generar una respuesta positiva de parte de los ministerios de Finanzas. Sin embargo, en lo que respecta a la educación secundaria, las autoridades educativas no pueden depender sólo de ese apoyo para defender con éxito la demanda de un aumento presupuestario. La mayoría de los ministerios de Finanzas concuerdan en que el sector educativo representa potencialmente una inversión importante, pero al mismo tiempo tienden a considerar que las autoridades educativas no son buenos administradores. Es responsabilidad de las autoridades educativas presentar argumentos apropiados para obtener el apoyo necesario para generar el aumento presupuestario de cara a la expansión de la educación secundaria y la mejora de su calidad. El análisis comparado puede ayudar a evaluar los parámetros de eficiencia del sector educativo y así ayudar a las autoridades a determinar si el sector educativo es en general eficiente o no. Ello requeriría simples comparaciones con otros países de las tasas de matrícula y de graduación, de niveles de aprendizaje estudiantil (a ser posible, sobre la base de evaluaciones internacionales), y de gasto como porcentaje
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del PIB o del gasto público. También sería posible llevar a cabo análisis más sofisticados. Si los resultados muestran que el gasto en educación, y en educación secundaria en particular, es relativamente eficiente en comparación con otros países, las autoridades educativas podrían desarrollar argumentos y estrategias de marketing para pedir mayores recursos presupuestarios y, como parte de la estrategia, modificar actitudes e impresiones. Si resulta que el sector educativo, y en particular la secundaria, son ineficientes, es muy probable que el Ministerio de Finanzas y el Gabinete ya estuvieran enterados, bien a través de informes internos o de informes de organizaciones internacionales. Bajo estas circunstancias, el uso de estrategias de marketing o técnicas de persuasión para expandir el gasto, o incluso esfuerzos para dar una interpretación positiva a las ineficiencias, tienen pocas probabilidades de lograr apoyo. En cambio, las autoridades educativas deberían dirigir sus esfuerzos a identificar las fuentes de las ineficiencias y a formular planes para mitigarlas o eliminarlas. Las posibilidades de éxito de los argumentos a favor de mayores recursos para la educación secundaria. Otro importante aspecto a considerar es si el subsector educación secundaria objetivamente usa pocos recursos en términos absolutos, es decir, no sobre la base de algún sentido explícito de eficiencia, sino con referencia a un sentido de “necesidad” sobre la base de un estándar. Esto podría evaluarse de dos maneras: a través de simples puntos de referencia internacionales de gasto; y por medio de puntos de referencia internacionales de gasto relativos a cierta noción de “necesidad”. El uso de simples puntos de referencia internacionales de tasas de gasto en educación como proporción del PIB, o por nivel, puede ser útil. Este tema se aborda extensamente en Lewin y Caillods (2001). Es importante notar que los niveles de gasto en educación secundaria como porcentaje del presupuesto educativo no varían dramáticamente entre países. A fines de los noventa, la mediana del nivel de gasto en educación secundaria como proporción del gasto total en educación (en 72 países para los cuales existían datos inmediatamente accesibles) era de 32%, pero sólo seis países se ubicaban bajo dos tercios de la mediana. De hecho, la mediana de la proporción del gasto en el cuartil con la menor matrícula secundaria era de 30%, y para aquellos países en el cuartil de matrícula más alto era de 34%; ninguna muy diferente a la mediana de todos los países. El uso de estos criterios nos permite afirmar que quizá sólo unos pocos países se caracterizan por estar constreñidos por el gasto en secundaria como proporción del gasto total en educación. Estos países matriculan a pocos estudiantes y dedican una notablemente pequeña proporción de su gasto educativo a la educación secundaria. Dado que no hay muchos países en esta categoría, este enfoque no será probablemente muy útil en la mayor parte de los países, aunque merece ser considerado. En general, una baja prioridad de la educación secundaria dentro del gasto educativo no parece ser un problema. La cuestión es si se debe dedicar más gasto público
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a la educación secundaria a través de una reasignación de recursos dentro del sector educativo, incluso si el gasto total en educación se mantiene fijo. Otro punto es si debería movilizarse más gasto privado en subsectores tales como la educación terciaria o profesional, y esto a su vez depende de consideraciones de equidad, eficiencia y economía política. Si la educación terciaria presenta altas tasas de retorno privado y está beneficiando mayormente a los ricos, la racionalidad económica sugeriría que el financiamiento se redistribuya en el nivel secundario. Pero las realidades de economía política significan que tal redistribución puede ser difícil, dado el poder político (tanto en términos de movilización popular y de conexiones políticas) de los estudiantes universitarios y sus familias. Los ministros que intenten redistribuir recursos de la educación terciaria a la secundaria necesitan llevar a cabo un buen análisis de mercado, así como consultas y relaciones públicas adecuadas. Puntos de referencia internacionales relativos a la matrícula o a las tendencias y “necesidades” educativas, en vez de al gasto mismo. En un país donde la pirámide de matrículas es “demasiado estrecha” al nivel secundario, en relación con los niveles primario o terciario (comparada con países relevantes), los estándares de gasto pueden compararse con los de matrícula, como una forma simple de evaluar el mérito relativo de aumentar el gasto en secundaria o de determinar las restricciones financieras a la expansión de la secundaria. Ésta representa una perspectiva más productiva, pero más complicada, para el uso de puntos de referencia. Por medio del uso de análisis entre países que comparan la respuesta normal o estándar de la matrícula secundaria a la presión de “empuje” de la matrícula primaria o a la presión de “tiro” de la matrícula terciaria, se pueden identificar países que no se adecuen a la norma; países en donde la matrícula secundaria parece ser demasiado pequeña. Los datos en el cuadro 7.3 muestran las tendencias centrales para grupos de las aproximadamente 12 economías de más rápido y más lento crecimiento en el período indicado.
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CUADRO 7.3 TASA DE MATRÍCULA
BRUTA (TMB) PROMEDIO Y NIVEL DE CRECIMIENTO ECONÓMICO EN LAS DÉCADAS SIGUIENTES
Primaria
Secundaria
Terciaria
Tasa de matrícula en 1970 en las economías de más lento crecimiento en el período 1970-2000
53
11
1,3
Tasa de matrícula en 1980 en las economías de más lento crecimiento en el período 1980-2000
72
19
3,4
Tasa de matrícula en 1970 en las economías de más rápido crecimiento en el período 1970-2000
92
34
4,3
Tasa de matrícula en 1980 en las economías de más rápido crecimiento en el período 1980-2000
100
46
7,1
Fuente: Cálculo del autor sobre la base de EdStats.
Aunque existe alguna evidencia que vincula el desarrollo educativo con el crecimiento económico, no se intenta sugerir aquí una relación causal. Los patrones de matrícula son vistos simplemente como una forma práctica para establecer puntos de referencia. En todo caso, sería lógico usarlos de acuerdo con los patrones asociados con un crecimiento rápido. Las tasas implícitas en el cuadro 7.3 pueden usarse como una guía excelente para evaluar si los planes de expansión son consistentes con la experiencia internacional. Por ejemplo, en las economías que experimentaron alto crecimiento durante el período 1980-2000, la TMB secundaria a comienzos del período tendía a ser aproximadamente un 46% de la TMB de primaria, y la TMB de terciaria tendía a ser un 15% de la TMB de secundaria; mientras que en las economías de bajo crecimiento, estas tasas eran respectivamente de 26 y 18%. Esto sugiere que las economías de alto crecimiento ponían un énfasis relativo mayor en la educación secundaria que en la terciaria como base para el crecimiento. Dos puntos destacables son los siguientes: a) las economías de alto crecimiento ponían un alto énfasis absoluto en educación primaria; y b) en las economías menos exitosas el nivel terciario tendía a expandirse más rápido que en las economías de rápido crecimiento y, en términos relativos, más rápido que todos sus demás niveles educativos. El gráfico 7.2 muestra la misma información y provee una impresión de las tendencias centrales y de la dispersión o variación. Los países de alto crecimiento se caracterizaban en general no sólo por presentar diferentes tendencias centrales, sino también por una dispersión o variación mucho menor entre países.
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GRÁFICO 7.2 TASAS DE MATRÍCULA
PARA LOS PAÍSES CON LAS TASAS MÁS ALTAS Y MÁS BAJAS DE CRECIMIENTO PER CÁPITA DEL PIB, 1970-2000 Y 1980-2000
(Continúa en la página siguiente)
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(Continuación gráfico 7.2)
Fuente: Compilación del autor. Nota: PIB, producto interno bruto; TMB, tasa de matrícula bruta. La línea más gruesa en cada uno de los cuadros une los valores de las medianas.
El gráfico indica claramente que los países de alto crecimiento entre 1970 y 2000, ya poseían sistemas educativos bien equilibrados; las líneas que conectan los puntos medianos son prácticamente rectas. Los países de alto crecimiento entre 1980 y 2000 presentaban, en efecto, sistemas casi perfectamente equilibrados, en donde las líneas medianas eran casi perfectamente rectas. Algunos de los paneles muestran lo que De Ferranti et al. (2003) llaman una forma “de diamante” (aunque su análisis se refiere a las pirámides de educación de la fuerza laboral, en vez de pirámides de matrícula). Los países que crecieron lentamente presentan líneas medianas quebradas, indicando que la matrícula secundaria es demasiado baja en relación con el nivel primario o terciario. Estos países también poseen niveles bajos de matrícula primaria, que sugieren que el quiebre en sus líneas medianas es el resultado de muy altos niveles de matrículas terciarias, y no de muy altos niveles de matrícula primaria. Finalmente, estos países muestran mayor dispersión alrededor de la mediana en matrícula primaria, mientras que los países de alto crecimiento se aproximan uniformemente a la educación primaria universal, aunque algunos aún no habían alcanzado una educación primaria universal incluso para 1980. Análisis de demanda social. Otra perspectiva útil en el uso de puntos de referencia consiste en el análisis de factores de “tira y afloja” entre los distintos niveles de educación, los que hacen presión sobre el crecimiento de la matrícula secundaria a medida que se expande la matrícula primaria o terciaria. Estos factores se pueden estudiar de un modo relativamente independiente a partir de patrones de crecimiento económico, y parece que tienen cierta inercia demográfica o social. Como muestra el cuadro 7.4, cuando los países tienen una TMB primaria de 50%, la correspondiente TMB secunda-
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ria, 10 años más tarde, tiende a ser de un 25%. El cuadro muestra el cambio en la TMB en cada nivel educativo (secundaria y terciaria) asociado con un cambio de 10 puntos en la TMB en el nivel anterior (primaria y secundaria). Un país que, por ejemplo, aumenta su TMB primaria de 70 a 80%, enfrentará una consiguiente expansión de su TMB secundaria de 7 puntos. Un país que expande su TMB secundaria de 70 a 80%, verá expandida su TMB terciaria en 7 puntos. Este patrón se acelera: 10 es mayor que 9, que a su vez es mayor que 7. Mientras mayor es la TMB a un nivel, mayor será la respuesta de la TMB al nivel siguiente. El impacto de la TMB primaria en la TMB secundaria parece ser superior al impacto de la TMB secundaria en la TMB terciaria.4 CUADRO 7.4 PATRONES GENERALIZADOS
DE RESPUESTA DE LA TMB EN UN NIVEL A UN AUMENTO EN LA TMB EN EL NIVEL INMEDIATAMENTE INFERIOR, DESPUÉS DE 10 AÑOS
Impacto de primaria en secundaria
Impacto de secundaria en terciaria
Tasas de matrícula bruta en el nivel de educación indicado (1)
Tasas correspondientes de matrícula bruta en el nivel siguiente 10 años después (2)
Cambios en la columna (2) por cada 10 puntos porcentuales de aumento en la columna (1)
Primaria (%) 50 75 100
Secundaria (%) 25 45 69
Cambio % en secundaria 7 9 10
Secundaria (%) 50 75 100
Terciaria (%) 17 30 47
Cambio % en terciaria 5 6 7
Fuente: Cálculo de los autores sobre la base de una regresión de medianas del logaritmo de la TMB a un nivel sobre el logaritmo de la TMB al nivel previo con un retraso de 10 años, sobre la base de datos de EdStats. Notas: TMB, tasa de matrícula bruta. La primera columna muestra un nivel hipotético de TMB en primaria o secundaria; la segunda columna muestra la TMB mediana asociada con el nivel de educación siguiente, 10 años después; y la tercera columna muestra el cambio en la TMB al nivel siguiente de educación alrededor del nivel hipotético de la primera columna.
Aunque el cuadro no presenta esta información, los patrones también difieren por zona geográfica. Por ejemplo, la respuesta de la TMB terciaria a cambios en la TMB
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El cuadro 7.4 sugiere la tendencia de la mediana; existe sin embargo un alto grado de dispersión alrededor de la mediana. Así, por ejemplo, de acuerdo con la tendencia de la mediana, la tasa esperada de matrícula bruta terciaria es de 30% cuando la de secundaria es de 75%, pero las regresiones por cuartil predecirían valores en los cuartiles 25 y 75 de 18% y 41%, respectivamente. Esto significa que, en 50% de los países, cuando la TMB secundaria es de un 75%, la terciaria tenderá situarse entre un 18 y un 41%.
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secundaria es menor en las ex repúblicas soviéticas del Asia central que lo que sugieren las tendencias de las medianas. (Este resultado no es aplicable a Europa oriental.) Así, aunque sobre la base de un promedio mundial, los países que poseen una TMB a nivel de secundaria de alrededor de 100% tienden a presentar una TMB a nivel de terciaria de alrededor de un 47%, a fines de los noventa, tres países del Asia central, Tayikistán, Kazajstán y Kirguistán, mostraban unas TMB terciaria de 14%, 28% y 35%, respectivamente, de acuerdo con datos de EdStats; a comienzos de los noventa, las TMB en estos países a nivel de secundaria eran de 77%, 84% y 88% respectivamente. Además de la demanda social y los estándares económicos generalizados, tales como los discutidos anteriormente, al proceso de toma de decisiones deberían incorporarse también puntos de referencia económicos más detallados. Debe analizarse la información respecto de la escasez relativa de la oferta laboral a los varios niveles de educación; si la educación secundaria parece ser escasa, en términos relativos o absolutos, entonces se fortalece el argumento en favor de un mayor financiamiento y expansión de la secundaria. Un enfoque para el análisis de la demanda relativa se presenta en otra parte de este libro o en De Ferranti et al. (2003). De acuerdo con dichos análisis, en América Latina, por ejemplo, la demanda relativa de trabajadores con educación terciaria claramente se ha incrementado, pero no está claro si lo mismo ha ocurrido para trabajadores con educación secundaria. La tendencia es hacia un enfoque generalmente equilibrado en la expansión de la educación, en la línea mostrada por las economías de rápido crecimiento en el gráfico 7.2. (El análisis de países fuera de América Latina se presenta en el apartado La demanda por trabajadores más educados en el capítulo 2 de este libro.) Sin embargo, las perspectivas de demanda relativa deben complementarse con un análisis del costo de producir los distintos niveles de educación. Un enfoque tradicional y simple que considera tanto los beneficios del mercado laboral como los costos de producción de la educación consiste en el análisis de tasas de retorno por nivel a la inversión en educación. (Psacharopoulos y Patrinos, 2002, presentan tasas de retorno recientes en un gran número de países). En estos análisis, la educación secundaria tiende generalmente a mostrar retornos menores que la educación primaria, aunque, de todos modos, los retornos de secundaria son superiores a unos estándares razonables para la rentabilidad de las inversiones; por ejemplo, en América Latina las tasas de retorno social de la inversión en educación primaria y secundaria son, respectivamente, de 17% y 13% y de 18% y 25% en el África subsahariana. Estas tasas de retornos pueden variar considerablemente en el tiempo y no deben, por tanto, considerarse como fijas. Incluso más importante, los análisis de retorno necesitan realizarse específicamente para cada país en cuestión, y realizarse con frecuencia; los resultados estilizados sobre la base de comparaciones de países no deberían usarse como guía para la acción en ningún país en particular, y, además, los análisis cronológicamente anticuados, incluso para un país específico, son peligrosos, dado que las condiciones de los mercados laborales responden a expansiones ante-
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riores en la oferta. Se debate bastante el uso y la interpretación de las tasas de retorno (ver Psacharopoulos, 1996), pero si estos análisis se utilizan juiciosamente y si la información producida es en general consistente con la información ofrecida por análisis de distinta naturaleza, tales como análisis de escasez relativa y de presión de demanda social, los argumentos a favor de la expansión de la educación secundaria podrían comenzar a verse con claridad. La yuxtaposición de patrones de matrícula y las señales económicas y sociales, discutidas anteriormente, con los patrones de costo, pueden ayudarnos a comprender la velocidad de expansión de la educación secundaria que puede justificarse en cada caso particular. Más importante aún, los análisis pueden ayudar a entender si dicha expansión está siendo constreñida por los costos unitarios a nivel de secundaria, o por una combinación de costos unitarios altos y crecimiento desequilibrado en otros niveles (primario o terciario), lo que estaría provocando un gasto excesivo en estos otros niveles. Los cuadros 7.5 y 7.6 destacan algunas normas de gasto que son útiles cuando se comparan con normas de matrícula. Los datos representan los patrones de gasto típicos de fines de los noventa. Quince países en desarrollo fueron seleccionados por su alta o baja tasa de crecimiento económico, así como por haber alcanzado, o no, una significativa expansión de la matrícula secundaria a fines de los noventa.5
CUADRO 7.5 GASTO POR ALUMNO COMO PROPORCIÓN DEL PIB PER CÁPITA POR DE LOS NOVENTA (PORCENTAJE)
Economías de crecimiento rápido Economías de crecimiento lento
GRUPO DE PAÍS, A FINES
Primaria
Secundaria
Terciaria
11 13
18 24
55 265
Fuente: Cálculo de los autores sobre la base de EdStats. Nota: Las cifras están basadas en un promedio de los datos de 1998, 1999 y 2000. La muestra consiste en 15 países en desarrollo (usando como punto de corte un ingreso per cápita en 1970 de US$1.000).
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Las diferencias entre los grupos con diversos niveles de crecimiento económico son estadísticamente significativas, aunque sólo al nivel de 10% para secundaria, debido al insuficiente número de casos, ya que los países tienden a reportar este tipo de información de manera caprichosa. (Las diferencias son significativas al nivel de 1% para la educación terciaria.) Las diferencias entre grupos con distintos niveles de expansión de la secundaria no son significativas y son útiles sólo como caracterizaciones generales.
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CUADRO 7.6 PATRONES TÍPICOS DE COSTO POR ESTUDIANTE POR NIVEL EDUCATIVO, CRECIMIENTO ECONÓMICO NACIONAL Y PATRÓN DE CRECIMIENTO DEL SISTEMA EDUCATIVO Crecimiento económico
Crecimiento del sistema educativo Países que Países que no tienen éxito están teniendo éxito en la expansión en la expansión de la secundaria de la secundaria
Economías de rápido crecimiento
Economías de lento crecimiento
Gasto por alumno en secundaria como proporción del gasto por alumno en primaria
1,4
2,2
1,4
2,6
Gasto por alumno en terciaria como proporción del gasto por alumno en secundaria
3,0
11,0
3,2
9,3
Fuente: Cálculo de los autores sobre la base de EdStats. Nota: Las cifras están basadas en un promedio de los datos de 1998, 1999 y 2000. La muestra consiste en 15 países en desarrollo (usando como punto de corte un ingreso per cápita en 1970 de US$1,000).
Los cuadros indican que las economías de rápido crecimiento y los países que han tenido éxito en la expansión del sector secundario presentan gastos por estudiante mucho más equilibrados. En las economías de rápido crecimiento, el gasto por estudiante en secundaria fue sólo un 40% mayor que en primaria, y el gasto por estudiante en terciaria fue sólo tres veces el de secundaria; en contraste con las economías de bajo crecimiento, cuyos valores fueron, respectivamente, de 120% y 11 veces. Las economías más desarrolladas son típicamente incluso más equilibradas. Los valores absolutos en el cuadro 7.5 indican claramente que la divergencia en los patrones es el resultado de divergencias en niveles superiores al nivel primario. En otras palabras, el gasto en los estudiantes de secundaria y terciaria es el que está desequilibrado y demasiado elevado en las economías de bajo crecimiento. Pero los valores relativos en el cuadro 7.6 muestran claramente que las economías y sistemas educativos de lento crecimiento presentaban gastos mucho menos equilibrados que las de rápido crecimiento. Los costos por estudiante de secundaria eran muy elevados en relación con los de primaria, lo que significa que las inversiones en secundaria no tienen mucho impacto, y el gasto por estudiante al nivel terciario era también muy elevado. En este caso, se encuentra disponible menos financiamiento para los estudiantes de secundaria, incluso cuando los niveles de matrícula terciaria son equilibrados en términos de benchmarks internacionales. El recuadro 7.2 demuestra cómo el análisis puede apoyar la toma de decisiones respecto de si los niveles de financiamiento son adecuados, así como arrojar luz sobre la relación entre financiamiento y medidas simples de
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eficiencia, tales como el costo unitario por estudiante como proporción del cápita.
RECUADRO 7.2 ANÁLISIS DE LA DISTRIBUCIÓN
DEL GASTO DE EDUCACIÓN: EL CASO DE
PIB
per
LESOTHO
Lesotho presenta unas TMB en primaria, secundaria y terciaria de, respectivamente, 113%, 31% y 3%. Sobre la base de las conclusiones del análisis en el texto principal, si Lesotho presentara patrones de matrículas promedio, la TMB en secundaria debería ser de alrededor de un 47% (o 16 puntos porcentuales) más alta de lo que realmente es. Es posible que el país haya calculado tasas de retorno, o haya evaluado la demanda de mercado, o haya concluido que la expansión de la educación secundaria no era una buena idea. O es posible que este restringido acceso a la educación secundaria también sea atribuible a unos costos unitarios elevados a nivel de secundaria o terciaria. La comparación del gasto con las matrículas en Lesotho, y con benchmarks internacionales, es revelador. Lesotho se ubica perfectamente en la última fila del cuadro 7.5. Esto no significa que sea una economía de lento crecimiento, sino que sus patrones de matrícula y costos son típicos de las economías de lento crecimiento y de lenta expansión de la secundaria; de hecho, su gasto es menos equilibrado que en el patrón típico de economía de lento crecimiento. El gasto por alumno en educación secundaria es 2,5 veces el gasto por alumno en primaria, y el gasto por alumno en terciaria es aproximadamente de 15 veces el de secundaria. Como indican los datos en el cuadro 7.4, la matrícula de educación terciaria no es excesiva comparada con la de las economías de rápido crecimiento hace más de una década. La matrícula primaria sugiere la presencia de ineficiencias, ya que la tasa de matrícula primaria bruta es significativamente mayor de 100%. Finalmente, el costo por estudiante a nivel primario es alto como porcentaje del PIB per cápita; y el problema se ve amplificado por el desequilibrio en la estructura de costos en los niveles superiores. Tanto en las economías de lento y rápido crecimiento, el costo por alumno a nivel primario no es mucho mayor que un 10% del PIB per cápita; en Lesotho parece ser aproximadamente de un 30%. Los costos aumentan a nivel de secundaria y terciaria; el costo por estudiante en terciaria representa alrededor de un 900% del PIB per cápita. Las conclusiones que se pueden derivar de este tipo de análisis de benchmarks son las siguientes: La expansión de la educación secundaria en Lesotho parece estar bloqueada por costos unitarios excesivos a todos los niveles; una estructura de costos desequilibrada que hace que los costos a nivel secundario y terciario sean incluso más altos; y una matrícula excesiva a nivel primario, probablemente como resultado de una repetición fuera de control. La expansión de la educación secundaria no está constreñida por una matrícula excesiva, sino por el excesivo costo unitario a nivel terciario. Este tipo de análisis es sólo indicativo. Se ofrece aquí estrictamente como un ejemplo de cómo los benchmarks podrían usarse en un país en particular, pero no como un verdadero análisis de la situación de Lesotho. Fuente: Análisis de los autores.
Opciones de financiamiento privado o comunitario Otro nodo analítico clave es si usar o no un mayor financiamiento privado o comunitario para la educación secundaria. Algunas opciones que vale la pena explorar se
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discuten a continuación; el tema del cobro de aranceles en las escuelas y de las contribuciones directas se discute en una sección separada. 1. Financiamiento por la comunidad. Debido a que la educación secundaria tiene una clientela más heterogénea que la educación primaria, podrían existir menores posibilidades para el financiamiento privado o comunitario sobre la base de la solidaridad de la comunidad, tales como los esfuerzos de financiamiento en especie. Más aún, los beneficios sociales de la educación secundaria tienen una mayor probabilidad de impactar sobre una zona más extensa, tal como una región amplia, que en el caso de los de la educación primaria. Quienes poseen una educación secundaria disfrutan de mayores posibilidades de vender su trabajo en un mercado más amplio (por ejemplo, migrando) que aquellos trabajadores que sólo poseen una educación primaria. Dada esta situación, el financiamiento comunitario más formal, por medio de impuestos locales, o incluso el uso de subsidios generales para secundaria provenientes de niveles superiores de gobierno, parece tener menores probabilidades de ocurrir y de ser socialmente óptimo. Es posible que financiar la educación secundaria por medio de fuentes altamente localizadas en países de bajo ingreso resulte simplemente en un mayor número de familias que reciban los beneficios sin ayudar a pagar sus costos (free-riders), así como en otros problemas de acción colectiva. Para complicar el tema aún más, es probable que la educación secundaria sea más cara, y los edificios más sofisticados, que en el caso de la primaria. Los problemas de acción colectiva podrían parecer incluso peores dado el costo absoluto de ofrecer educación secundaria. Por todas estas razones, el financiamiento de secundaria a través de tasas de matrícula (o de contribuciones equivalentes a aranceles) o de subsidios del gobierno central, o de una combinación de ambas opciones, tiene una mayor probabilidad de generar los recursos necesarios que la dependencia de contribuciones totalmente voluntarias o en especie, o de impuestos estrictamente locales (si las zonas impositivas son pequeños en relación con el mercado laboral para los graduados de secundaria). 2. La segunda opción consiste en depender de la empresa privada local para apoyar a la educación, motivada sobre la base de la responsabilidad social corporativa o de sus necesidades de mano de obra calificada. Las escuelas secundarias tienen mayores probabilidades de estar asociadas con empresas privadas que las escuelas primarias, tanto por su ubicación geográfica (es más probable que se ubiquen en zonas de actividad económica concentrada y de gran escala, en vez de estar dispersas en zonas rurales), como por razones de necesidad de insumos (una mayor proporción de los graduados de secundaria se incorporan directamente al mercado laboral). Entonces, el financiamiento corporativo privado para las escuelas secundarias puede tomar la forma tradicional de donaciones,
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o una forma más moderna de responsabilidad social corporativa,6 o surgir simplemente del interés privado en una mano de obra calificada. El ejercicio de esta opción podría significar dar a las escuelas mucha más discrecionalidad sobre el tipo de resultado que generen, para que éste pueda satisfacer las necesidades localizadas de las empresas, así como proveer a las escuelas de mayores incentivos para que sean más emprendedoras en la obtención de financiamiento. Esta opción podría también requerir que se le dé al sector empresarial un rol más formal en la definición de intereses y en exigir rendición de cuentas por parte de las escuelas, a nivel local o nacional. Si bien los ministerios de Educación pueden aprobar el financiamiento privado, pueden estar menos dispuestos a realizar los cambios de política, en términos de rendición de cuentas y de gestión, necesarios para que este financiamiento sea factible. No cabe duda de que un mayor financiamiento privado significará un mayor control privado sobre la educación y hacer más funcional la escuela para satisfacer las necesidades del sector privado. Si las autoridades no están dispuestas a aceptar estos cambios, y a crear un marco regulador apropiado, que no sólo promueva la participación privada sino que además garantice que ello ocurra de manera eficiente y transparente, entonces probablemente no se materializarán grandes sumas de financiamiento privado. Antes de dedicar tiempo, atención y capital político a esta opción, el Ministerio de Educación debe seriamente examinar su grado de compromiso con los cambios de política necesarios para que este tipo de financiamiento efectivamente se materialice. Es importante que el análisis sea cuidadoso y detallado, dado que algunas de las objeciones a la “funcionalización” de las escuelas para satisfacer las demandas de la empresa privada pueden ser válidas (por ejemplo, que pueda resultar en una formación excesivamente estrecha que no sea de interés público), aunque otras pueden basarse más en emociones y posiciones superficiales que en el análisis; por ejemplo, la objeción de que el sector público no debe “ayudar” al sector privado, sino que el sector privado debe “ayudar” al sector público. El grado de formalización de tales relaciones con el sector privado debe ser cuidadosamente evaluado. Las ventajas de la formalización incluyen una mayor transparencia, claridad en las expectativas mutuas y la reproducción de experiencias exitosas. Pero existe la desventaja de que tratar de crear marcos reguladores formales desde el inicio del proceso puede empantanar su progreso a través de la burocratización o del estímulo de la oposición al proceso. Un
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Una motivación para su participación sobre la base de su responsabilidad social puede ser, por ejemplo, que las empresas multinacionales se enfrentan a presiones de relaciones públicas para rendir cuentas sobre la base de resultados formales e informales.
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compromiso razonable consistiría en promover esfuerzos informales y luego formalizar sólo una vez que dichos esfuerzos comienzan a generar beneficios. 3. Asociaciones público-privadas (APP). Las opciones en este sentido varían desde la opción más familiar de simplemente aumentar de diversas maneras la provisión privada de educación, hasta asociaciones formales más innovadoras entre el sector público y el privado; por ejemplo, en la construcción de escuelas. Existe una amplia bibliografía sobre el tema del aumento de la provisión privada de educación, y en consecuencia no es necesario decir mucho más sobre este tema. Algunos elementos notables, sin embargo, merecen ser mencionados. Suele argumentarse que la provisión privada reduce la presión fiscal y mejora la eficacia educativa; es decir, las escuelas privadas generan mayores o mejores logros cognitivos que las escuelas públicas, incluso cuando se controlan los efectos de pares y la autoselección. Además de los análisis de flujo de recursos fiscales y de eficacia educativa, es necesario llevar a cabo una evaluación de si los tipos específicos de escuelas privadas propuestos son más eficientes en el uso de los recursos públicos y privados que las escuelas públicas. Otra dimensión del tema es si la transferencia de estudiantes al sector privado aumenta la desigualdad. Idealmente, el análisis debería enfocarse más en determinar si las políticas de provisión privada aumentan las desigualdades de oportunidad y de resultados, que en determinar si la provisión de insumos es desigual. La evidencia genérica internacional es insuficiente, aunque puede usarse para justificar la generación de experiencias iniciales para su análisis posterior o para motivar análisis locales. Es importante notar que, incluso si las escuelas privadas fueran más eficientes en el uso de los fondos totales (privados y públicos), e incluso si el estímulo de la provisión privada de educación no generara mayores desigualdades, las escuelas privadas podrían no ser una panacea fiscal. Esto es así porque, en principio, la eficiencia de las escuelas privadas podría implicar que deberían recibir algún grado de subsidio público. En este caso, los ahorros fiscales óptimos no serían tan altos como en un esquema simple, aunque subóptimo, de responsabilidades compartidas con el sector privado (ver recuadro 7.3). Una estrategia que vale la pena considerar, pero sólo en países con sectores financieros privados razonablemente bien desarrollados y que estén dando a la expansión de la secundaria una alta prioridad, es la noción de alianzas públicoprivadas (APP), para la construcción y el mantenimiento de escuelas o en servicios tales como las TIC. El término APP se suele usar con mucha liberalidad para referirse a cualquier tipo de arreglo a través del cual la energía privada se pone al servicio de la educación. En algunos países las APP se han desarrollado de manera mucho más formal, como se describe en mayor detalle en el apéndice G.
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RECUADRO 7.3 LA EXPANSIÓN DEL ACCESO A TRAVÉS DEL USO DE PRIVADO: EL CASO DE LA REPÚBLICA DE COREA
LA CAPACIDAD DEL SECTOR
En los setenta, Corea se enfrentó a una creciente demanda de educación secundaria inferior, como resultado de la rápida expansión de la educación primaria. El gobierno respondió eliminando los exámenes de ingreso a la secundaria inferior, y reemplazándolos con un sistema de lotería que asignaba los estudiantes a las escuelas sobre la base de su lugar de residencia en vez de sus resultados en una prueba, y, al mismo tiempo, utilizando la capacidad del sector privado por medio de mecanismos de financiamiento público. Por el lado del financiamiento, el gobierno introdujo subsidios y exenciones impositivas para estimular a los proveedores privados, en el corto plazo, a utilizar plenamente su capacidad disponible y, en el mediano plazo, a aumentar su capacidad de acuerdo con los aumentos en la demanda. El monto del subsidio es usualmente determinado por la diferencia entre el presupuesto propio de la escuela y un presupuesto estándar para una escuela pública de igual tipo y tamaño de la matrícula. Los proveedores privados respondieron a los incentivos a través de un rápido aumento de su capacidad. El gobierno comenzó a proveer ayuda financiera directa a las escuelas secundarias privadas sólo a comienzos de los setenta, cuando se reformó la política de admisiones. Las escuelas privadas del primer tramo de la secundaria comenzaron a recibir subsidios del gobierno en 1971 y las del segundo tramo en 1979. Para el 2000, la participación en la matrícula de las escuelas privadas alcanzaba a un 20% en los grados 5-8, y a un 55% a nivel de secundaria. Fuente: Compilación de los autores.
Cobro de tasas o recuperación de costos Una importante opción analítica o de política es el cobro de tasas o de cargos directos. En muchos países, la educación secundaria, especialmente la secundaria superior, no es ni obligatoria ni gratuita sobre la base de derechos legales o constitucionales o de promesas políticas. Esto significa que puede existir la opción de cobrar tasas. Si se toma en consideración la heterogeneidad de la clientela en educación secundaria, y el hecho de que este nivel educativo tiene una menor probabilidad de contar con una base comunitaria y de ser capaz de financiarse sobre la base de impuestos locales o de contribuciones en especie, podría exigírseles a las familias que realicen contribuciones privadas. La estructura de un régimen de tasas adecuado es un asunto complicado y en general se enfrenta a muchas críticas (algunas de ellas justificadas). La idea es diseñar, donde ya existen tasas, una estructura o un régimen de contribuciones más apropiado (eficiente y equitativo), que proteja a los más pobres de una forma eficaz, en vez de introducir un sistema de tasas o de contribuciones donde no existen actualmente. A continuación se exploran algunas opciones. Existe una bibliografía considerable sobre el tema de tasas y contribuciones comunitarias; por ejemplo, Bentaouet Kattan y Burnett (2004); Bray (1996); y Penrose (1998).
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La mayor parte de los estudios se concentra en las ventajas y desventajas de los tasas, así como de las varias formas de financiamiento compartido y comunitario. La mayoría concluye que si el cobro de tasas y de contribuciones comunitarias se implementa inadecuadamente (y en algunos casos incluso si se implementa bien), puede resultar contraproducente para las metas de acceso y equidad. Como ocurre con muchos temas de políticas públicas, el énfasis de esta discusión se pone más sobre si las cosas se están haciendo bien que sobre lo que se está haciendo. La bibliografía suele presentar escasas sugerencias concretas sobre cómo implementar un régimen de tasas propiamente tal, o sobre cómo modificar uno ya existente, para maximizar los efectos positivos y minimizar los negativos. El cobro de tasas y otras formas de financiamiento compartido pueden constituir una opción a nivel de educación secundaria, pero sólo si se llevan a cabo análisis detallados en el cuadro 7.7. El recuadro 7.4 ilustra el tema de los pagos a nivel de secundaria en países seleccionados.
El financiamiento a través de fórmulas El financiamiento a través de fórmulas suele recomendarse para muchos niveles de educación. Aquí se ofrece un resumen de las consideraciones más relevantes; para mayores detalles y mayor discusión, ver Ross y Levacic (1998) y Lang (2003). El apéndice H provee ejemplos de países del uso de fórmulas de financiamiento a nivel de educación secundaria. La mayoría de los sistemas educativos, incluso en muchos de los países más desarrollados, no transfiere fondos a las escuelas. En cambio, a las escuelas se provee normalmente de insumos a través de asignación de profesores, la provisión de textos y materiales, etc. Por ejemplo, en la mayoría de los distritos escolares de Estados Unidos las escuelas disfrutan de discrecionalidad en el uso de sólo entre un 10% y un 20% del total de recursos que utilizan, y el resto es recibido en forma de insumos directos. Los objetivos del financiamiento a través de fórmulas son proporcionar a las escuelas con dinero (y no insumos) que les permitan adquirir insumos, y establecer el financiamiento transparentemente sobre la base de reglas conocidas, en vez de sobre una base ad hoc (caso a caso), tradicional (incremental), o de negociaciones (del presupuesto). El financiamiento por medio de fórmulas difiere de otras innovaciones presupuestarias, tales como presupuestos condicionados a resultados o de base cero, porque no se basa en la noción de un presupuesto de las escuelas y, en cambio, se acerca más a la noción de un derecho al financiamiento sobre la base de, por ejemplo, matrículas. En este sentido, el financiamiento a través de fórmulas es consistente con un régimen de financiamiento fuertemente basado en derechos. Una distinción adicional consiste en si el financiamiento fluye sobre la base de subsidios generales, que otorga a las escuelas un amplio grado de discrecionalidad en el uso de los fondos, o de subsidios específicos, donde existen mayores restricciones respecto de qué se puede
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Si la mayoría de las siguientes condiciones están presentes, entonces las tasas y contribuciones tienen una mayor probabilidad de contribuir al logro de las metas de eficiencia, calidad y equidad:
Si bastantes de las siguientes condiciones están presentes, entonces las tasas y contribuciones tienen una mayor probabilidad de erosionar el logro de las metas de eficiencia, calidad y equidad; si la mayoría está presente, las tasas y contribuciones probablemente generarán problemas serios:
Los pagos se usan para mejorar la calidad en el margen (textos, bibliotecas, profesores adicionales, etc.)
Los pagos financian la provisión básica.
Los pobres reciben fondos públicos suficientes para recibir un paquete de educación básico sin tener que incurrir en pagos.
Los pobres no reciben fondos públicos suficientes para que sus pagos sean innecesarios.
El tema crucial es calidad, no acceso; la demanda de educación ya es alta. (La TMB es de 100% o más al nivel respectivo.)
El acceso es aún un tema crucial. (Las TMB se encuentran muy por debajo del 100%.)
Los pagos se deciden por la comunidad.
Los pagos son decididos por una agencia central o por organismos privados, o incluso por organizaciones no gubernamentales, o son decididos (o excesivamente condicionados) por el director de la escuela o los maestros.
Si la comunidad es responsable de la decisión sobre tasas, se debe aprobar al menos por una mayoría calificada de un 67%.
Si la comunidad es responsable de la decisión sobre tasas, una mayoría simple es suficiente.
Otras formas de control financiero comunitario localizado, tales como impuestos del gobierno local, han sido consideradas y analizadas, pero son percibidas como menos administrativamente factibles como pagos.
Otras alternativas simplemente no han sido consideradas, o han sido consideradas demasiado superficialmente como para generar una conclusión sólida respecto de su viabilidad.
Existen claras exenciones y escalas de pago de acuerdo con el nivel de ingresos.
Los pagos son parejos, tanto entre comunidades como dentro de cada comunidad.
La comunidad de votantes la conforman todas las madres y los padres de la escuela, y no sólo las asociaciones de padres y maestros (APM) o los órganos de gobierno. Los fondos generados por los pagos permanecen al nivel de la escuela.
La comunidad se define como sólo la AAP o el órgano de gobierno.
El financiamiento de la educación secundaria
CUADRO 7.7 CRITERIOS SUGERIDOS PARA EL ANÁLISIS DE UN RÉGIMEN DE TASAS DE MATRÍCULA O DE CONTRIBUCIONES A NIVEL DE LA ESCUELA
Los pagos fluyen a una burocracia o a un sistema fiscal.
Los pagos no son considerados parte de los ingresos fiscales del país. Los pagos individuales, entonces, no sustituyen los subsidios públicos. (Esta es una condición independiente de la anterior.)
Los pagos pueden resultar en una reducción del financiamiento público, si son considerados parte de los ingresos fiscales.
Los pagos informales tenderían a existir de todos modos, y serían más impredecibles e incluso más difíciles de regular que los pagos formales permitidos y regulados.
De cualquier manera, es improbable que existan pagos informales.
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(Continúa en la página siguiente)
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(Continuación cuadro 7.7)
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Si bastantes de las siguientes condiciones están presentes, entonces las tasas y contribuciones tienen una mayor probabilidad de debilitar el logro de las metas de eficiencia, calidad y equidad; si la mayoría está presente, las tasas y contribuciones probablemente generarán problemas serios:
El financiamiento básico favorece a los pobres; los pagos son usados más por la clase media para aumentar fondos, generando apoyo de la clase media a las escuelas públicas y permitiendo a las escuelas públicas competir con las privadas; en realidad, los pobres prácticamente no realizan ningún pago.
El financiamiento básico no favorece a los pobres, o no es suficientemente favorable a los pobres. Los pobres tienen entonces que realizar pagos para cubrir el déficit de financiamiento estatal.
No se le puede impedir a un niño que acceda a la escuela incluso si su familia no ha pagado y no importando el nivel de ingreso familiar; existen claros procesos de exenciones.
Los pagos se usan para excluir a ciertos niños; no existen procesos de exención.
El régimen de pagos es regulado, y la regulación es efectivamente implementada; las familias en las APM y los consejos escolares están efectivamente formados en financiamiento escolar, como parte del sistema general de descentralización financiera.
Las regulaciones no existen, o si existen no son implementadas.
La provisión de educación pone gran énfasis en el derecho a aprender, y el gasto es eficiente.
No existe el derecho a la educación per se; la educación es ineficiente; los niños no son vistos como sujetos del derecho a aprender (el derecho operativo es más bien la asistencia a la escuela que la educación); las familias podrían terminar pagando por escuelas en sistemas sin control de calidad.
Los pagos se aplican menos a los niveles básicos de educación; los niveles secundario y superior son más dependientes de los pagos.
Los pagos se aplican más a los niveles básicos de educación, y los niveles más altos se basan menos en los pagos.
Los pagos han sido estudiados en el contexto mayor de políticas impositivas y de políticas fiscales progresivas favorables a los pobres.
Los cobros no han sido analizados en el contexto de otros impuestos y beneficios fiscales.
Los pagos son utilizados explícitamente como parte de una estrategia para ayudar al sector público a competir con el sector privado.
Los pagos son vistos simplemente como otra fuente de ingresos.
El impacto del régimen de pagos ha sido evaluado específicamente para las familias y huérfanos afectados por el SIDA, y prestando especial consideración a diferencias de género y étnicas.
No se ha dado especial atención a las necesidades de poblaciones especiales.
Los pagos han sido analizados en el contexto específico de provisión educativa, y no simplemente de un marco (económico) general de pagos; así, los intereses educativos han determinado el sistema.
Los pagos no han sido analizados específicamente desde una perspectiva educativa.
Fuente: Compilación de los autores. Nota: TMB, tasa de matrícula bruta; APM, asociación de padres y maestros.
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Si la mayoría de las siguientes condiciones están presentes, entonces las tasas y contribuciones tienen una mayor probabilidad de contribuir al logro de las metas de eficiencia, calidad y equidad:
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comprar. Finalmente, el financiamiento por medio de fórmulas puede usarse como una manera de financiar distritos, o como una manera de que los distritos financien a las escuelas, o ambos. En algunos casos, el dinero fluye a los distritos sobre la base de una fórmula, pero luego los distritos manejan directamente la provisión de recursos a las escuelas de modo centralista y sin el uso de fórmulas. Ambos enfoques tienen ventajas, pero es probable que las ventajas más claras estén en la asignación directa de recursos a las escuelas. Si los distritos son financiados sobre bases innovadoras o de fórmulas, pero financian a las escuelas de manera centralista y tradicional, probablemente se pierda buena parte de las ventajas del uso de fórmulas. Al considerar las ventajas y desventajas del uso de fórmulas, es importante destacar que algunas de las ventajas proceden de la fórmula misma, mientras que otras lo hacen del hecho de que las escuelas reciben fondos en vez de insumos. Incluso si las escuelas no fueran financiadas con arreglo a una fórmula, el hecho de que se les entreguen fondos (por ejemplo, sobre la base de un presupuesto o de negociaciones) en vez de que se les provea físicamente de insumos, les permitiría comprar sus propios insumos, lo que puede mejorar la administración del tiempo y reducir costos (donde no existan economías de escala). Otras ventajas resultan del financiamiento por medio de subsidios generales. Puede existir prácticamente un número infinito de combinaciones y variaciones. Una fórmula podría usarse para proveer insumos físicos, tales como textos o profesores, sobre la base de tasas transparentes en vez de asignaciones ad hoc o incrementales. Este método también podría aplicarse al financiamiento en dinero, en vez de en insumos físicos. Más aún, incluso si se determina por una fórmula, el financiamiento no necesita basarse en transferencias en bloque. La fórmula podría asignar fondos restringidos sobre la base de transferencias preasignadas separadas. Es también posible usar combinaciones; por ejemplo, proporcionando los maestros (sobre la base de una fórmula o no), pero proveyendo fondos para el pago de otros insumos, incluyendo personal no docente. Un ejemplo es la práctica en Irlanda y Sudáfrica, donde los profesores son pagados por el Departamento de Educación, pero otros gastos corrientes son cubiertos a través de un subsidio per cápita; o sea, una simple fórmula de financiamiento por estudiante (ver Murray, Smith y Birthistle, 2003). Finalmente, es posible, en principio, combinar la provisión directa de insumos con fondos para los mismos insumos; esto es, las escuelas son financiadas de manera tal que los insumos igualan el valor que predeciría una fórmula. Esto puede lograrse si los insumos se transfieren a las escuelas sobre la base de un presupuesto, por medio de un proceso de contratación y distribución que informe, en tiempo real, del valor de las provisiones contra el presupuesto. Esta alternativa requeriría capacidades considerables y sistemas contables y de control presupuestario, y si el sistema estuviera basado en la demanda, en vez de en una fórmula, se haría aun más complicado. En la mayoría de los países, incluso las asignaciones físicas a las escuelas individuales no se reportan, mucho menos su valor total; en el mejor de los casos, podrían ser recreados
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RECUADRO 7.4 TASAS Y CONTRIBUCIONES Y CHILE
EN EDUCACIÓN SECUNDARIA: EJEMPLOS DE
ÁFRICA
Muchos países tratan las tasas en educación secundaria de manera distinta a los tasas en educación primaria. La educación al nivel secundario puede no ser obligatoria, en cuyo caso es más probable que dichas tasas no sean vistas como un impuesto regresivo. Más aún, una educación secundaria gratuita podría no ser objeto de promesas políticas importantes o de compromisos con derechos. En la mayoría de los países, la educación secundaria la prestan escuelas privadas, a las que casi siempre se les permite cobrar tasas. Entre los países africanos que han realizado cambios significativos a su régimen de tasas a nivel de primaria (en orden de sus cambios de política, Malawi, Uganda, Tanzania y Kenia), todos mantienen tasas a nivel de secundaria. La realidad es que a pesar de la importancia del concepto de educación gratuita, algunos tipos de tasas suelen persistir, incluso a nivel primario (Bentaouet Kattan y Burnett, 2004). A nivel de secundaria, la idea de que la educación puede no ser gratuita se acepta de manera mucho más abierta y general. Además, si el gobierno ha tenido que aumentar el nivel de financiamiento de primaria, como respuesta a un aumento en la demanda y a una reducción del financiamiento privado vía tasas a ese nivel, la oferta de una educación primaria gratuita puede tener como efecto incluso un mayor encarecimiento de la educación secundaria para las familias. Esto podría muy bien ser tanto eficiente como equitativo, pero debe en cualquier caso ser advertido como una complicación. Malawi fue el primer país (al menos en la reciente ola de interés en educación gratuita) en ofrecer una educación primaria gratuita, en 1994. Sus escuelas secundarias todavía cobran tasas para el pago de matrículas y para un fondo de textos escolares y otros insumos. Uganda estableció la educación primaria gratuita en 1997. Algunos tipos de pagos persisten en algunas escuelas primarias públicas (las escuelas urbanas pueden cobrar tasas, y existen cobros para fondos escolares). En educación secundaria, las tasas están permitidas. Éstos están, sin embargo, controlados, y aumentos por sobre cierto nivel deben ser previamente aprobados por el Ministerio de Educación. En 2001, Tanzania se transformó en el tercer país en establecer la educación primaria gratuita. La educación secundaria en Tanzania se considera como un bien económico más que como un bien público o un derecho básico, por lo que se permite el cobro de tasas. Algún esfuerzo se ha hecho para asegurar al menos algún acceso a los pobres, a través de fondos públicos o becas, y por medio del uso de zonas geográficas y género como criterios de focalización. Finalmente, en 2002, Kenia instituyó la educación primaria gratuita. La educación secundaria sigue dependiendo de tasas, normalmente determinadas a nivel de la escuela por los rectores o profesores jefe. Mientras que en los países africanos las tasas fueron simplemente mantenidas a nivel de secundaria cuando la primaria se volvió gratuita, en Chile los pagos en las escuelas secundarias públicas fueron activamente introducidos recientemente. Bajo la fórmula de financiamiento de Chile, las escuelas privadas pueden recibir fondos subsidiados si mantienen sus tasas dentro de ciertos parámetros. Inicialmente, e incluso hasta comienzos de los noventa, ni siquiera las escuelas privadas podían cobrar tasas si recibían subsidios. A partir de mediados de los noventa, las tasas fueron permitidas en las escuelas secundarias públicas y privadas subsidiadas. El sistema chileno obliga a las escuelas que cobran tasas a eximir a una proporción de las familias del pago y a usar parte de sus ingresos para establecer un sistema de subsidios interno de las familias que pagan a las que no pagan. Además, se les quita algún financiamiento público a las escuelas que cobran tasas, aunque a una tasa menor de 1 a 1. (De otro modo, las escuelas no harían esfuerzos propios para generar ingresos.) Las escuelas privadas que cobran tasas por sobre un cierto nivel no reciben subsidios públicos. Fuente: Compilado por los autores, con aportaciones de consultores, oficiales y analistas en los países.
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El financiamiento de la educación secundaria
ex post sobre la base de archivos. Los intentos de controlar, en tiempo real y para cada escuela individual, las asignaciones físicas contra un presupuesto monetario, para asegurase de que las asignaciones coinciden con la fórmula de financiamiento, superarían las capacidades de la mayoría de los sistemas educativos de países de ingreso bajo e incluso de ingreso medio. El financiamiento a través de fórmulas posee ventajas sobre la provisión ad hoc, presupuestaria o negociada, pero existen también desventajas potenciales. Es probable que, en la mayoría de los casos, las ventajas conceptuales superen las desventajas, por lo que una buena posición a priori es que el financiamiento a través de fórmulas es una alternativa valiosa que vale la pena considerar en casi todos los casos. La mayoría de los donantes que proponen el uso de fórmulas para el financiamiento se detienen en este punto y no consideran las muchas dificultades prácticas que necesitarían superarse antes de que el financiamiento a través de fórmulas pueda funcionar. En muchos casos valdrá la pena pagar el costo de superar estas dificultades. Pero los costos y dificultades prácticas no pueden simplemente ignorarse; constituyen importantes elementos para considerar. A continuación se examinan las ventajas y desventajas conceptuales de las fórmulas y se apuntan algunos de los asuntos prácticos asociados.
Ventajas del financiamiento a través de fórmulas • Las fórmulas pueden permitir a las escuelas seguir un modelo organizativo de autonomía con rendición de cuentas, que podría ser más eficiente que la organización tradicional centralizada de las escuelas o que su opuesto, el individualismo caótico donde el apoyo se encuentra desconectado de los resultados, en particular cuando se trata con poblaciones cuyas necesidades son heterogéneas (ver Ouchi, Cooper y Segal, 2003). • Las fórmulas pueden ayudar a hacer el financiamiento más predecible, ayudando así a mejorar la planeación. Debido a que las fórmulas se adaptan automáticamente a ciertos tipos de cambio, pueden hacer el financiamiento menos dependiente de la planificación financiera y las negociaciones presupuestarias, permitiendo así a los educadores y directores de escuelas concentrarse en el tema educativo en vez de en la planificación financiera. (Hay que notar, sin embargo, que aunque las fórmulas reducen las necesidades de planificación financiera y negociaciones presupuestarias, aumentan las necesidades de manejo financiero diario relativo a un modelo basado en insumos que no presenta exigencias presupuestarias o de administración.) • Las fórmulas pueden permitir una mayor transparencia y rendición de cuentas, dado que los montos que van a transferirse son conocidos. Esto también puede ayudar al desarrollo de una cultura de derechos.
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• Si las fórmulas apoyan transferencias en bloque, pueden entonces generar mayor flexibilidad, permitiendo a los administradores asignar recursos a problemas específicos y a medida que la necesidad lo requiera, sin tener que estar constantemente solicitando autorización de parte de un nivel superior. • Si el financiamiento va acompañado de flexibilidad para adquirir insumos, es más probable que los directores y las escuelas puedan usar un proceso de contratación justo-a-tiempo, un nivel de flexibilidad que no es factible si los insumos deben ser solicitados, o provistos desde un ministerio central. • En sistemas que permiten cobros por ciertos tipos de bienes, los fondos propios de las escuelas y los fondos públicos pueden fusionarse (si el sistema de rendición de cuentas lo permite) para conseguir incluso una mayor flexibilidad. Las fuentes de financiamiento pueden así potenciarse unas a otras cuando se realicen compras, permitiendo, por ejemplo, negociar mejores descuentos por cantidad. • Debido a que las fórmulas hacen que el monto de financiamiento sea claramente dependiente de los parámetros que las rigen (matrícula, tasas de graduación, etc.), tienden a enviar señales claras respecto de qué es lo que valora el gobierno y a premiar a las escuelas que responden a dichos parámetros. Si los costos promedio para las escuelas de los parámetros que rigen la fórmula son menores que el “precio” de esos parámetros, y se les permite a las escuelas preservar las “ganancias” así generadas, esto puede entonces representar un incentivo para que las escuelas hagan lo que el gobierno desea.
Desventajas del financiamiento a través de fórmulas • La naturaleza automática de las fórmulas implica que una pequeña pero significativa reducción en la matrícula podría dar lugar a una correspondiente reducción en el financiamiento (a menos que la escuela sea pequeña y la fórmula incluya un componente de costo fijo). Esto puede hacer que la planificación sea impredecible. Se pueden diseñar medidas que mitiguen los efectos de este problema financiando a las escuelas sobre la base de promedios móviles, pero esto requiere más sistemas y capacidades. • Existe considerable debate y confusión acerca del grado en que las variables de las fórmulas deberían enviar señales acerca de valores intrínsecos, por ejemplo, acerca del valor de la educación científica y tecnológica para la sociedad, al recompensar a las escuelas por encima del costo medio de ofrecer este tipo de educación, en contraste con simplemente reflejar los costos de lo que se valora e incluirlo en la fórmula. • Durante la fase inicial de planificación, los países suelen no distinguir entre los dos elementos principales del financiamiento a través de fórmulas. Si el financiamiento por fórmula se aplica al nivel del distrito en vez de al nivel de la
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•
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escuela, entonces existe el enfoque que puede ser más eficiente, dado que los cálculos promedio de necesidades de infraestructura son más costo-eficaces para un grupo de escuelas que para escuelas individuales. En todo caso, al nivel más básico, no es posible financiar una escuela sobre la base de una fórmula si la escuela no existe, por lo cual no es posible el financiamiento por fórmula de los costos de construcción a nivel de la escuela (en vez de a nivel del distrito o superior). Es difícil financiar necesidades de capital o infraestructura sobre la base de una fórmula, excepto para agregados relativamente grandes. Incluso en este caso, es más probable que la fórmula responda a medidas de necesidad, en vez de a niveles de matrícula, o incluso de crecimiento en las matrículas, excepto en países donde el nivel de las desigualdades actuales es bajo. Las fórmulas que dependen exclusivamente de las matrículas sin incluir factores de costos fijos, crean desventajas para las escuelas pequeñas. (Nótese que éste es un tema distinto al de la indivisibilidad de los insumos, discutido después). Dada la evidencia de que las escuelas pequeñas pueden ser eficaces, debe ponerse atención a crear una base de costo fijo por escuela que sea reconocida en la fórmula. Si las escuelas que incurren en excesos de gastos reciben fondos adicionales para cubrir su déficit de financiamiento, la fórmula tiene escaso impacto, y las escuelas que usan sus recursos eficientemente son penalizadas. Sin embargo, muy pocos sistemas son capaces de resistir la presión de proveer financiamiento adicional a las escuelas con dificultades financieras. Muchos insumos, además de los profesores, no son fácilmente divisibles. A menos que las escuelas cuenten con la capacidad de contratar maestros por hora o de ajustar sus salarios, resulta difícil cuadrar el presupuesto de personal con un nivel de financiamiento calculado por fórmula. No obstante, autorizar a las escuelas a realizar tales ajustes podría violar acuerdos de negociación colectiva o códigos laborales, que usualmente son inflexibles. Las investigaciones sugieren que el conjunto de ventajas del financiamiento por fórmula es probable que resulte en una postura por parte de los sindicatos más favorable a este enfoque. Esto es particularmente cierto desde la perspectiva de los intereses profesionales de los docentes, incluso si ello implica mayor flexibilidad laboral. Por ejemplo, el financiamiento a través de fórmulas puede facilitar que los directores de las escuelas rindan cuentas ante la sociedad; un cambio que sería apoyado por muchos profesores. La indivisibilidad del costo de los maestros, en particular en escuelas pequeñas, es una de las razones por las cuales muchos sistemas simplemente proveen a los maestros físicamente y limitan el financiamiento a través de fórmulas a insumos distintos del personal.
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• El financiamiento por medio de fórmulas podría representar una innovación doble (en términos de la fórmula y del financiamiento en dinero) para la mayoría de las escuelas en la mayoría de los países. Las escuelas necesitarían acostumbrarse a recibir fondos en vez de ser financiadas directamente con insumos. Ello implica asumir la responsabilidad por las contrataciones en el marco de una restricción presupuestaria y, al mismo tiempo, tener que adquirir y desarrollar un conjunto de capacidades nuevas y relativamente complejas. Más aún, si las escuelas prefieren retener sus superávit como incentivos, deberán también absorber sus pérdidas.
Temas de administración y gestión • El abuso en la gestión de fondos puede ser difícil de identificar y controlar. Sin embargo, si la corrupción ocurre en la escuela, entonces podría exigirse que los directores de las escuelas rindan cuentas, lo cual podría ser más fácil que exigírselo a autoridades de mayor rango. • En algunos sistemas, la probabilidad de corrupción y de captura del sistema por intereses especiales (que conduce a una combinación de insumos subóptima) podría ser mayor a nivel local que a nivel central. En este caso, si el financiamiento no se acompaña de la capacidad de licitar y contratar localmente (que maximiza las ventajas del financiamiento a través de fórmulas), entonces podría producirse un mal uso de los fondos. El riesgo es difícil de neutralizar si no implica un fraude manifiesto, sino simplemente lo que la burocracia central podría percibir como mala toma de decisiones; por ejemplo, el gasto en insumos inapropiados, como en un exceso de equipos deportivos. Se debe asumir que los directores y las escuelas saben cuáles son los insumos a los que se les debe dar prioridad, o se les debe formar para que lo sepan. En general, el sistema va a perder algo de control sobre la combinación de insumos. Sin embargo, la combinación de insumos rara vez es óptima cuando las contrataciones son centralizadas, por lo que la alternativa es una mejor opción. Eso sí, no se elimina la necesidad de informar respecto de la combinación de insumos utilizada; solamente se sacrifica el control central directo sobre dicha combinación. Más aún, el centro puede mantener algún control sobre la combinación de insumos si el financiamiento es de alguna manera preasignado, aunque esto destruiría algunas de las mayores ventajas del financiamiento a través de fórmulas. Éste es especialmente el caso cuando una fórmula se aplica en la escuela (en vez de, por ejemplo, a nivel del distrito) y cuando las necesidades varían significativamente entre escuelas.
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Temas de riesgo moral • Si el diseño de las fórmulas es poco sofisticado (por ejemplo, si se pone mucho énfasis en tasas de graduación o de progresión), las escuelas podrían verse envueltas en comportamientos perversos, tales como tratar de seleccionar a los estudiantes de mejor desempeño de otras escuelas, y otras formas de comportamiento de suma cero, que no agregan valor a la sociedad, pero sí valor a las escuelas eficaces en la selección de los estudiantes apropiados. Una fórmula pobremente diseñada podría así transformarse en una barrera al acceso y resultar en desigualdades.
Temas de contratación • Para que el financiamiento basado en fórmulas sea verdaderamente provechoso, idealmente las contrataciones deberían ser realizadas por las escuelas mismas. A este respecto, surgen al menos dos problemas. Primero, los directores de las escuelas podrían quejarse de estar siendo transformados desde profesionales de la educación a cargo de una misión educativa a administradores de empresa, para lo cual no fueron formados y tal vez carezcan de interés. Esta queja, típicamente, se relacionaría con el manejo, por ejemplo, de la función de contratación, con la toma de decisiones apropiadas, y con la necesidad de hacer más informes. Segundo, las escuelas locales podrían no contar con la capacidad de llevar a cabo sus contrataciones sobre la base de principios generalmente aceptados. Sin embargo, el sistema central de contratación podría ser igualmente ineficiente y corrupto. • Los proveedores podrían no aprobar que las escuelas contraten cada uno de los insumos. Las compañías proveedoras de servicios (electricidad, teléfono, gas, etc.) preferirían tratar directamente con un ministerio que se encargara de la adquisición masiva, en vez de con una toma de decisiones fragmentada en muchos puntos (escuelas). Éste sería especialmente el caso si los proveedores saben de antemano que el Ministerio de Educación no rescata a las escuelas que se encuentran en dificultades financieras debido a gastos excesivos. • Las economías de escala de las compras al por mayor podrían perderse. Sin embargo, si la legislación y las regulaciones son progresivas y están bien diseñadas, las escuelas pueden actuar como agentes contractuales y formar conglomerados de compra. Otra alternativa es que el financiamiento se distinga de las contrataciones, aunque en este caso se perderían algunas de las ventajas del financiamiento por medio de subsidios generales.
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La tensión entre las fórmulas de financiamiento y otros mandatos • Las fórmulas pueden entrar en conflicto con otros mandatos. Si la decisión es usar el financiamiento por fórmula sobre una base per cápita (por estudiante) y al mismo tiempo existen regulaciones respecto de la asignación de profesores o de tasas de alumnos por profesor, ambos criterios podrían no coincidir. El requisito de que los fondos sean calibrados para coincidir con los gastos asociados a unas tasas legales de alumnos por profesor podría resultar en una crisis fiscal de la escuela (o de las municipalidades, si la fórmula se aplica a este nivel).
El financiamiento a través de fórmulas aplicado a las escuelas secundarias • Las escuelas secundarias requieren autonomía y son más capaces de sacarle partido que las escuelas primarias. El financiamiento a través de fórmulas es en consecuencia aplicable a ellas. • Debido a que las escuelas secundarias son de mayor tamaño que las primarias, algunos de los problemas relacionados con la indivisibilidad del personal docente, discutidos anteriormente, no son tan pertinentes. Por ejemplo, si una escuela tiene 15 profesores sobre la base de lineamientos generados para el financiamiento a través de una fórmula, el tener que pagar por un docente adicional a tiempo parcial tendrá un menor impacto sobre su presupuesto que si la escuela tuviera sólo cuatro profesores. Bajo lineamientos o condiciones similares, disfrutar de menor tiempo de servicios por parte de un profesor causará un daño pedagógico menor. • Dado que las escuelas secundarias son más heterogéneas que las primarias, tienen una mayor necesidad de flexibilidad en sus adquisiciones. Una fórmula de financiamiento (dentro de un marco de subsidios generales) puede responder a esas necesidades específicas. A pesar de los problemas discutidos más arriba, es importante explorar la posibilidad de financiamiento a través de fórmulas. Algunas sugerencias sobre cómo prevenir algunos de los problemas derivados del financiamiento por fórmulas se encuentran implícitas en las excepciones mencionadas. Dado que en algunos casos los problemas de implementación constituyen un aspecto fundamental del financiamiento por fórmulas, una opción consiste en llevar a cabo alguna forma de descentralización asimétrica sobre la base del financiamiento por fórmulas. La descentralización asimétrica se refiere a una situación en la que las diversas escuelas y distritos reciben distintas responsabilidades y poderes sobre la base de una evaluación, idealmente formal y transparente, de sus capacidades. Un dilema frecuente que suele debilitar los impulsos descentralizadores es la creencia de
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que la descentralización depende de la existencia previa de capacidad. La capacidad latente no es identificable si el talento local no se explora o utiliza en el manejo de las escuelas. Existen, sin embargo, inquietudes válidas respecto de la capacidad local para administrar. Una forma de evitar este obstáculo es la descentralización selectiva o asimétrica. Ésta envía un mensaje al nivel local, donde la capacidad aún no ha emergido o no ha sido aprovechada, que la descentralización es una posibilidad real y que existen incentivos para que la capacidad local asuma mayores responsabilidades organizativas. Al mismo tiempo, la descentralización selectiva puede obligar a los niveles más altos de gobierno a especificar las condiciones para que la descentralización ocurra de manera explícita y transparente a través de, por ejemplo, listas formales de condiciones, que pueden constituirse en agendas locales para el desarrollo de capacidades. Las escuelas y localidades que no cumplan con los requisitos para la descentralización pueden ser provistas de formación. Las necesidades de entrenamiento son claras y explícitas, ya que se dirigirán a desarrollar aquellas áreas en donde las escuelas o localidades no cumplen con los requerimientos descritos en las listas formales. Los ejemplos de descentralización asimétrica en Colombia y Sudáfrica se describen en el apéndice I.
CONCLUSIÓN El cuadro 7.8 ilustra cómo las opciones de financiamiento discutidas en este capítulo se aplican a los desafíos paralelos de expansión de la educación secundaria y de mejora de su calidad. En breve, la expansión requiere financiamiento adicional, para lo cual se pueden diseñar mecanismos relativamente sencillos. Mejorar la calidad y aumentar la equidad requieren mecanismos de financiamiento más sofisticados. El financiamiento de la expansión y de la mejora de la calidad de la educación secundaria es una dimensión de la generación de un entorno que haga posible el logro de tales metas. El otro elemento crítico es la administración, incluyendo la economía política, de la educación secundaria. El capítulo 8 explora esta materia y examina formas alternativas de dirección y organización de la educación secundaria.
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cap7.p65 Efectos sobre el acceso y la cantidad
Mejorar la calidad puede o no requerir necesariamente aumentos en el gasto;
requiere mayor gasto, a menos que la eficiencia se pueda aumentar
la evidencia de que un aumento en el gasto mejora la calidad es débil.
significativamente.
Aumento en el gasto en secundaria, particularmente en acceso; si la matrícula primaria es ya universal o cercana, puede aumentar la equidad (incidencia del beneficio marginal), ya que los ya matriculados suelen ser los de mayores recursos.
Mayor financiamiento público para la educación secundaria.
Igual que arriba; pero debe ponerse atención en no descuidar la inversión en
Igual que arriba.
Igual que arriba, pero prestando atención a que el movimiento de fondos de un sector más equitativo
otros sectores, como se discute en el texto.
(digamos, primaria) a uno menos equitativo (secundaria) podría reducir la equidad general de la educación.
Uso de APP.
Mayor financiamiento privado
Obtener mayor financiamiento
Es la manera más fácil de aumentar acceso; aumentar acceso típicamente
Efectos sobre la equidad
Caridad y responsabilidad
Probables aumentos menores en acceso y
Podría tener un poderoso efecto de
cantidad.
demostración sobre la calidad, como es el caso de todos los proyectos
social de las empresas. APP
formales.
Podría tener un pequeño impacto positivo sobre la equidad, si el gasto se focaliza en los más pobres.
piloto. Gran impacto potencial.
Improbable que tenga un mayor impacto sobre la calidad, excepto en posibles casos de asistencia técnica externa; la contratación externa de la
Potencial efecto positivo, ya que el acceso podría tender a expandirse con el tiempo.
enseñanza misma será probablemente problemática. Uso formal o informal de contribucio-
Impacto positivo menor o nulo; podría
Posible impacto positivo sobre la
nes o aranceles, en efectivo o especie para cubrir costos
tener un efecto negativo si el propósito es la generación de ingresos en vez la
calidad, si como resultado aumentan las probabilidades de que los
recurrentes, y redistribuir financiamiento público a los más
equidad y la redistribución de fondos a los pobres.
miembros de la clase media se comprometan con la educación
pobres.
pública.
Podría existir un posible impacto positivo, si el propósito es focalizar mejor los recursos públicos en los más pobres. Si la motivación es simplemente aumentar ingresos, el impacto sobre la equidad podría ser negativo.
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Mejorar el financiamiento de la educación secundaria
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Mayor financiamiento público
Mayor financiamiento público para la educación en general.
Efectos sobre la calidad
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CUADRO 7.8 APLICACIÓN DE INSTRUMENTOS Y OPCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA EL LOGRO DE LAS METAS DE ACCESO, CALIDAD Y EQUIDAD
cap7.p65 Efectos sobre el acceso y la cantidad
Efectos sobre la calidad
Efectos sobre la equidad
Impacto positivo si, de otra manera, no se fueran a construir escuelas.
Ninguno o menor.
Ninguno o menor.
Aumento en el esfuerzo productivo a
Podría generar algunos ahorros que
través de mejores controles y rendición de cuentas, y mayores
podría usarse para expandir el acceso.
Podría generar algunos ahorros que podrían usarse para adquirir insumos
Posible impacto positivo, ya que los pobres son usualmente los más
para mejorar la calidad, normalmente desplazados por un excesivo gasto en
perjudicados por la falta de esfuerzo laboral.
Uso formal o informal de contribuciones o tasas, en efectivo o especie,
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para inversiones de capital; si son formales, pueden ser asociaciones
Políticas de insumo y administración
recompensas para los maestros más respondedores y efectivos.
Mejoras en eficiencia y equidad
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públicas comunitarias.
salarios. Puede tener un impacto directo en la calidad si se aumenta el
El financiamiento de la educación secundaria
(Continuación cuadro 7.8)
esfuerzo productivo. Reducción en el precio de los
Podrían generar algunos ahorros que
insumos a través de un mejor entendimiento y uso de los mercados
podrían usarse para expandir el acceso.
Podría abaratar precios de insumos clave para aumentar la calidad, tales
Los pobres resultan usualmente más afectados por la falta de estos
como textos de estudio y materiales.
materiales, por lo que el impacto sobre la equidad de resultados
de insumo y políticas (tales como políticas y sistemas de adquisición)
podría ser positivo.
para textos, maestros y construcción.
Mejoras en la combinación de insumos, tales como menos profesores y más materiales, a través
Ninguno.
Podría generar un mayor uso de insumos que aumenten la calidad y así
Igual que arriba.
impactar positivamente en la calidad.
de, por ejemplo, aumento en el tamaño del aula, aumentos del tiempo efectivo de enseñanza, y reducción del tiempo fuera de la escuela.
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(Continuación cuadro 7.8) Efectos sobre el acceso y la cantidad Mejoras en la eficiencia interna a través de reducciones en repetición y deserción, por medio de normas y
Algún impacto positivo en acceso, si los repitentes ocupan plazas limitadas.
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como educación a distancia (podría requerir un currículo algo diferente).
Algún impacto en la calidad, si la heterogeneidad de edades se puede reducir. La promoción automática puede reducir la calidad.
políticas, con o sin intervenciones para aumentar la calidad. Uso de tecnologías mejoradas, tales
Efectos sobre la calidad
Podría tener un efecto positivo sobre el acceso, pero la educación a distancia
Impactos significativos y de bajo costo en el aprendizaje han sido documenta-
suele requerir que los niños ya se encuentren en la escuela.
dos, pero los números deben ser grandes, y algunas tecnologías son
Los más pobres suelen ser los más afectados por la repetición innecesaria, por lo que mejoras en el manejo de edades de las cohortes podría mejorar la equidad. La capacidad del aprendizaje a distancia para mejorar el aprendizaje se ha demostrado principalmente con poblaciones pobres. El aprendizaje a distancia podría tener un efecto
Mejoras en gestión y en mecanismos de financiamiento
Mejoras en eficiencia y equidad
positivo sobre la equidad. Mejora en métodos de financiamiento para aumentar
Menor o ninguno.
Si se acompaña de otras medidas, el financiamiento por fórmula que aumente la discrecionalidad de las
autonomía y rendición de cuentas; considérense métodos tales como
escuelas puede ayudar a mejorar la calidad.
financiamiento per cápita o por otro tipo de fórmulas, financiamiento
El financiamiento a través de fórmulas podría tener un poderoso impacto sobre la equidad, si la pobreza es un parámetro importante de la fórmula. Puede ser la manera más clara de afectar la distribución de insumos para favorecer a los pobres. Si esto lleva a mejoras de equidad depende más de
focalizado en los pobres o de acuerdo con resultados y bonos.
cómo se maneje el financiamiento. Mejoras a la productividad a través de desarrollo y entrenamiento de
Menor o ninguno.
Efecto potencial muy grande. Las escuelas bien administradas, usando el mismo nivel de recursos y sirviendo a
docentes, y a través de la administración de escuelas sobre la
poblaciones similares, usualmente obtienen resultados 20 o 30% mejores
base de análisis de valor agregado y de análisis y apoyo de escuelas
que las escuelas mal administradas.
Los pobres se ven más afectados por la mala administración que los ricos. Por lo que mejoras en la administración puede mejorar los resultados de los pobres y generar una mejor equidad en los resultados.
efectivas. Optimización del currículo.
Algún impacto, si la optimización del
Algún efecto, dependiendo del grado
currículo genera ahorros de costos que luego se usan para mejorar el acceso.
en el que el currículo es verdaderamente mejorado y si es efectivamente implementado.
Algún efecto, si el currículo actual no es favorable a los pobres, al requerir técnicas de enseñanza y habilidades o materias que probablemente no estén disponibles en zonas rurales.
Fuente: Compilación de los autores.
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Mejorar el financiamiento de la educación secundaria
más efectivas que otras.
Efectos sobre la equidad
CAPÍTULO 8 GOBIERNO Y GESTIÓN DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: ADMINISTRAR SU EXPANSIÓN Y LA MEJORA DE SU CALIDAD
Nadie dudaría de que el legislador debe dedicar su atención, sobre todo, a la educación de la juventud; porque el descuido de la educación causa daño a la Constitución. El ciudadano debe ser moldeado de manera que se ajuste a la forma de gobierno bajo la cual vive. Porque cada gobierno presenta un carácter peculiar, que tuvo originalmente y que continúa preservando. El carácter democrático engendra democracia, y el carácter oligárquico crea oligarquía; y siempre, mientras mejor sea el carácter, mejor será el gobierno. Aristóteles, Política, Libro VIII
El manejo de los desafíos paralelos de la educación secundaria (es decir, de la expansión de su cobertura, en particular para aquéllos excluidos por razones de pobreza, etnia, género e invalidez y la mejora de su calidad y relevancia) supone la identificación de los arreglos más apropiados para dirigir y organizar los sistemas de educación secundaria. Ello constituye un serio desafío para las autoridades educativas, dada la falta de soluciones aceptadas apoyadas por consensos. Un examen de la literatura sobre el gobierno de la educación (Lindblad y Popkewitz, 2001) reveló que no existe un acuerdo explícito acerca de cómo definir el gobierno en la educación. Existe, sin embargo, un supuesto implícito de que la dirección de la educación se refiere a la “maquinaria” del gobierno; o sea, lo que hacen el Ministerio de Educación y las agencias educativas oficiales, y que abarca los procesos racionales de planificación y de evaluación de resultados, así como el ejercicio del poder por parte de estas autoridades. Para los fines de este informe, el gobierno de la educación secundaria se define como el conjunto de procesos, mecanismos para la determinación de metas y para la gestión, e instituciones (reglas y regulaciones), por medio de los cuales la acción social de mejorar la educación secundaria ocurre en una sociedad (Kettl, 2002). Las dimensiones clave del gobierno de la educación incluyen las siguientes: regulaciones del currículo, los estándares, las políticas de admisión y de la certificación; los procedimientos usados para evaluar el desempeño de los estudiantes y monitorear el esta-
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do del sistema; los mecanismos utilizados para dirigir la operación de las escuelas y la provisión de los servicios educativos; y los instrumentos usados para asignar recursos y financiamiento. Las décadas pasadas han sido testigos de cambios significativos en la manera que se usa la legislación para regular la educación; incluyendo cambios en el control y uso de los recursos, y una evolución hacia la delegación y descentralización de la gestión de las escuelas. Nuevas prácticas de administración, a nivel central y local, se han introducido para apoyar la implementación de estos cambios. No existe un modelo único de gobierno de la secundaria. Sin embargo, el análisis de estas prácticas en diversos países revela cuatro elementos básicos en común en países que tienen una larga tradición de provisión pública de educación secundaria obligatoria y que, al mismo tiempo, han tenido un éxito razonable en proporcionar una buena educación secundaria a la mayoría de sus jóvenes; estos elementos son: • Regulaciones transparentes y bien conocidas. • Una clara definición de responsabilidades, incluyendo las responsabilidades de los ciudadanos y de los distintos niveles de gobierno. • Una administración pública sólida. • Una precisa definición y medición de resultados. El tipo de gobierno que resulta de la combinación de estos cuatro elementos fundamentales se encuentra claramente asociado con las características socioculturales y económicas generales de la sociedad. Este capítulo examina el gobierno de la educación secundaria desde dos ángulos. Primero, desde una perspectiva macro, se analizan las cuestiones relacionadas con las instituciones y los mecanismos usados para dirigir el sistema. Se presta especial atención a la exploración de cómo las relaciones entre el centro y las localidades se están redefiniendo para responder a los desafíos paralelos de expansión del acceso y mejora de la calidad en educación secundaria, y cómo las políticas de admisión y selección pueden expandir o restringir las oportunidades educativas. Segundo, desde una perspectiva micro, el análisis se centra en las escuelas secundarias entendidas como organizaciones, y examina las principales características organizativas eficaces de las escuelas secundarias eficacess.
LA GESTIÓN POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA La educación secundaria tiene características específicas (que no se encuentran en educación primaria) que moldean los arreglos institucionales usados para dirigir el sistema. Una de estas características es la relación de la secundaria con los mercados laborales y con las instituciones de educación superior, que les permite a los graduados de secundaria obtener empleo o atender instituciones de educación terciaria en
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Gobierno y gestión de la educación secundaria
lugares ubicados a gran distancia de escuelas secundarias. La educación secundaria, así, extiende sus efectos más allá del nivel estrictamente local, lo que justifica un papel más fuerte del gobierno central en su financiamiento, en la fijación de estándares, y en su política curricular. Una segunda característica consiste en un currículo organizado alrededor de disciplinas discretas, con una multiplicidad de secciones curriculares y enseñadas por docentes especializados. El currículo ejerce una fuerte influencia en las decisiones acerca del tamaño óptimo de las escuelas y sobre el establecimiento de áreas de influencia, que suelen incluir dos o más jurisdicciones locales. Esto, a su vez, afecta la composición y definición de los límites y autoridades a nivel local, generando un debilitamiento de los vínculos entre las familias y las escuelas y, en muchos casos, con la comunidad empresarial local. La toma de decisiones y administración centralizadas han constituido el paradigma dominante durante los períodos de expansión educativa (Lundgren, 2002). Las reformas controladas centralmente han sido el principal instrumento utilizado para definir y ayudar a alcanzar la meta de la expansión del acceso. A medida que el foco de las políticas comenzó a girar desde temas de expansión a temas de equidad, calidad y relevancia, los aspectos más micro, de eficiencia, productividad y organización de las escuelas, comenzaron a recibir una creciente atención. El papel tradicional de las instituciones estatales en la provisión de la educación secundaria fue cuestionado y los esfuerzos por clarificar la relación entre el Estado, el mercado y la sociedad civil ocuparon el escenario central del debate sobre la reforma educativa. El tema de qué tipos de problemas y decisiones se manejan mejor a nivel de la escuela, a nivel local o regional, y a nivel nacional, se encuentra hoy abierto a un amplio debate en la mayoría de los países. Para 1998, los sistemas educativos de 85 países se encontraban evolucionando hacia alguna forma de descentralización. Por ejemplo, se indicaba que 38 de los 40 países en Asia (Adams, 1998) y 20 de los 35 países en América Latina y el Caribe (Winkler y Greshberg, 2000) presentaban algún tipo de descentralización de la educación en marcha o en una etapa de planificación. Obviamente, no existe una respuesta única y directa respecto del papel del Estado-nación en la provisión de educación secundaria. La capacidad de los gobiernos centrales y regionales para manejar temas de acceso, calidad, equidad y eficiencia, y para tomar decisiones que hagan frente a estos temas, depende en gran medida de sus capacidades institucionales y de gestión. Sin embargo, existe amplia evidencia de un cambio global en el papel del Estado en la educación, desde un modelo de gobierno basado en reglas apoyadas por un marco normativo centralizado, hacia nuevas formas de gobierno que se apoyan en mecanismos de gestión basados en metas aceptadas y resultados claramente definidos, respaldadas por un sistema nacional de seguimiento de los resultados. Ello también significa un cambio desde grandes burocracias públicas encargadas de la provisión de servicios, hacia cuerpos administrativos
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más pequeños, responsables del desarrollo de la capacidad de las escuelas y de la gestión en los varios niveles, y complementados por una amplia y diversa red de proveedores de servicios. Es importante tener en cuenta que el Estado no “desaparece” en el proceso de descentralización. La continuación de su papel como el más importante regulador y la principal fuente de financiamiento de la educación le permite mantenerse claramente en control (ver cuadro 8.1). “Es verdad, la naturaleza del trabajo que hace ha cambiado, en grandes términos, desde la realización de la mayor parte del trabajo de coordinación de la educación misma, a la determinación de dónde y por quién se va a realizar el trabajo. Este traspaso y distanciamiento demuestra fuerza en vez de debilidad” (Dale, 1997, 274). CUADRO 8.1 DIRECCIÓN DEL
CAMBIO EN EL PAPEL DEL GOBIERNO NACIONAL EN EDUCACIÓN
Papel tradicional
Nuevo papel
Diseñar el desarrollo de la educación.
Crear una visión nacional.
Diseñar planes educativos y administrar la implementación.
Dirigir por metas; definir estándares y administrar la evaluación nacional de los estudiantes.
Administrar todos los detalles.
Monitorear los resultados a través de la evaluación del desempeño del sistema y de los estudiantes; apoyar la investigación y desarrollo en educación.
Proveer todos los servicios.
Coordinar la igualación de los servicios; facilitar la provisión de servicios de buena calidad; crear programas piloto y proveer recursos para ayudar a las poblaciones foco a alcanzar los resultados educativos acordados; gestionar las alianzas entre los gobiernos centrales y locales y con los proveedores de servicios.
Distribuir los servicios públicos.
Movilizar y coordinar a los grupos de interés.
Actuar como la principal o única fuente de financiamiento del desarrollo educativo.
Actuar como una fuente de financiamiento importante, con un papel complementario como catalizador de alianzas con instituciones locales y el sector privado.
Fuente: Adaptado de Adams, 2001.
La transformación del gobierno central, desde su papel tradicional de proveedor directo de los servicios de educación secundaria a su nuevo papel de administrador indirecto de otros actores, a través de un complejo sistema de regulaciones e incentivos, ha llevado a la diversificación de los proveedores de servicios educativos. Ello
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también ha creado una multitud de “límites confusos” (Kettl, 2002), que las burocracias de los gobiernos centrales y locales, así como del sector privado, deben aprender a navegar para asegurarse de que los servicios educativos sean prestados a todos y a un nivel apropiado de calidad. Generalmente se asume que la tendencia hacia el traspaso a los organismos de gobierno locales ha promovido un movimiento generalizado hacia la descentralización. Un examen más detallado de las prácticas nacionales revela, sin embargo, que la tendencia descentralizadora no se aplica a todos los aspectos de la educación secundaria. Por ejemplo, tanto en el Reino Unido como en Estados Unidos, algunos aspectos importantes de la política educativa han cambiado en la dirección de un papel más activo del gobierno central. En Estados Unidos, el establecimiento de estándares puede ser visto como una forma de dirigir desde el centro, guiada por una definición de los resultados nacionales. En el Reino Unido, el gobierno central juega ahora un papel más directo en la dirección de la educación a través del desarrollo de normas curriculares (establecimiento de un currículo nacional que nunca existió anteriormente), y a través del fortalecimiento del sistema de inspección escolar y el control local. Tanto Finlandia como Corea han implementado importantes cambios para la descentralización de sus sistemas educativos, pero sus prácticas difieren en aspectos significativos. Por ejemplo, en Finlandia, la autoridad que contrata y despide a los maestros se localiza en la escuela, donde los directores de las escuelas pueden tomar esta decisión. En Corea, aunque muchas funciones han sido transferidas a los niveles locales de gobierno, la autoridad central retiene el poder de última decisión sobre el personal, dado que la contratación y el despido de maestros que, en la mayoría de los casos, pertenecen y se identifican con la comunidad, constituye un tema culturalmente sensible. Lundgren (2002) ha desarrollado un esquema útil para comprender qué implica el cambio desde un modelo normativo de la administración de la educación a un modelo orientado a resultados (gráfico 8.1). El eje central-local describe la tensión creativa que gobierna el proceso de definición de papeles y responsabilidades de los actores institucionales, tales como el gobierno nacional, en un polo, y el gobierno local y la comunidad, en el otro. Dado que la educación es un vehículo para la reproducción de la cultura de una generación a otra, el Estado siempre cumplirá un papel significativo. Lo que necesita definirse, en un momento dado, es el grado de descentralización. El eje regulaciones-metas se refiere a la tensión que procede de la definición del lugar en donde se ha de ubicar el control de los procesos educativos (“quién tiene el poder”) y los mecanismos usados para dirigir el sistema. La clase política puede controlar la definición del contenido educativo y de los métodos de aprendizaje, y puede usar mecanismos normativos (regulaciones) para ejercer tal control; o el control puede localizarse en la esfera profesional, y ejercerse a través de dispositivos orientados a los resultados (objetivos).
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GRÁFICO 8.1 LA ADMINISTRACIÓN
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Y ORGANIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN
Fuente: Lundgren, 2002.
Estos dos ejes se encuentran en constante interacción. A medida que un sistema educativo se mueve a lo largo del eje central-local hacia una mayor participación local, la dimensión profesional se vuelve más relevante, porque existe una mayor necesidad de directores y maestros más altamente calificados y adaptables, capaces de tomar el control de los procesos educativos clave. El profesionalismo y la responsabilidad por los resultados se vuelven fundamentales. Los movimientos a lo largo del eje central-local brindan con ellos cambios en la dirección de una gestión sobre la base de objetivos y resultados; aumentando la necesidad y el valor de la información oportuna y confiable, lo cual, a su vez, demanda nuevas formas de administración y de calificaciones por parte de las autoridades educativas locales, los directores y los maestros. La nueva atención a la administración de las escuelas, el liderazgo escolar y el papel profesional de los profesores, puede considerarse un producto de la tendencia hacia la dirección sobre la base de objetivos y resultados. Estas transformaciones han traído consigo cambios significativos en la planificación y administración de la educación. Por un lado, existe una tendencia hacia la planificación y administración más centralizada de los cambios en el currículo y la evaluación, que puede interpretarse como un fortalecimiento del control por parte de la burocracia central. Por otro lado, existe también una tendencia a la descentralización del presupuesto y de la implementación diaria de cambios, al nivel local o del distrito, e incluso directamente al nivel de la escuela. El movimiento simultáneo hacia la centralización del control y la descentralización, que aumenta el poder profesional, está creando una demanda tanto de burocracias educativas como de profesionales de
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la educación capaces de responder mejor a las demandas de las localidades y las escuelas, así como de profesionales y administradores de la educación cada vez más sólidos y mejor preparados. Dónde termine ubicado un país en los cuadrantes generados por la intersección de los dos ejes (del gráfico 8.1) dependerá de su historia política y su cultura, del estado de desarrollo de su sistema educativo, y de sus capacidades institucionales para proponer e implementar cambios (ver recuadro 8.1). La disposición específica que cristalice en un país representará un equilibrio entre el gobierno central y el local, así como entre el poder y la necesidad de rendir cuentas ante la sociedad de los sectores políticos y profesionales (Lundgren, 2002).
Las relaciones entre el centro y el nivel local Se han adoptado varias perspectivas para describir las relaciones entre el centro y el nivel local, y entre el poder político y el profesional, en educación (Colclough, 1993; Cummings y Riddell, 1994; Green, Wolf y Leney, 1999; James, 1994; McGinn y Welsh, 1999; Prawda, 1992; Weiler, 1990; Winkler, 1989). Aquí, nos interesa el tema de cómo el lugar en el que se toman las decisiones, afecta, por una parte, al financiamiento y la administración de las escuelas y, por otra, a las decisiones curriculares y pedagógicas a nivel del aula. Utilizamos la tipología desarrollada por Green, Wolf y Leney (1999) en su estudio comparado de la administración de la educación en los países de la OCDE. Los autores identifican cuatro modelos principales: el sistema centralizado con algún traspaso de poder; el sistema de traspaso de poder al nivel regional; el sistema de control local; y la autonomía institucional a través de cuasimercados. El sistema centralizado con algún traspaso de poder. Francia es un buen ejemplo de la evolución de las prácticas administrativas bajo este modelo (ver recuadro 8.2 para una descripción de las características de este tipo de sistemas). Desde comienzos de los ochenta, Francia ha experimentado con varias formas de traspaso y desconcentración. Algún poder ha sido desconcentrado a las agencias locales del Ministerio de Educación; por ejemplo, el desarrollo del currículo local; unas responsabilidades compartidas en la supervisión de las escuelas, entre los niveles local, regional y central; y la transferencia del control legal sobre los edificios de las escuelas a los gobiernos locales elegidos. Las escuelas mismas han adquirido alguna autonomía con respecto a temas curriculares, y también se ha promovido su especialización. La introducción de elementos de competencia, por medio de la relajación de las normas para la asignación de las plazas en las escuelas secundarias públicas, ha aumentado las opciones de los padres al permitir a los estudiantes postular a escuelas ubicadas fuera de su zona de residencia.
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RECUADRO 8.1 LA DESCENTRALIZACIÓN
EN LA INDIA: EL ESTADO DE
KERALA
Con una tasa de alfabetización cercana al 91% y una educación básica prácticamente universal, Kerala, en el Suroeste de la India, es uno de los estados de ese país con el mayor número de personas educadas. Durante el plan quinquenal de 1997-2002, las responsabilidades administrativas por las aproximadamente 11.000 escuelas de Kerala, patrocinadas por el gobierno, fueron transferidas desde el gobierno estatal a las instituciones locales autónomas, o panchayati raj. La educación primaria se hizo la responsabilidad de los panchayats (consejos elegidos) de los pueblos. El traspaso de responsabilidades fue apoyado por una revisión del currículo de la escuela y por la introducción de un programa educativo comprensivo, que serviría como guía general. Una evaluación, después de seis años, reveló que a pesar de las buenas intenciones y un apoyo esporádico, muy pocas iniciativas locales habían sido implementadas, y que las regulaciones a nivel estatal continuaban dominando la operación diaria del sistema escolar. Las razones principales por la escasa participación local consistían en la incomprensión por parte de las autoridades a nivel de los pueblos de las tareas transferidas a ellas, así como la falta de capacidades para llevarlas a cabo, y resistencias por parte de los maestros, ante lo que consideraban interferencias políticas a su dominio profesional. Aunque los panchayats de los pueblos eran responsables del monitoreo y la evaluación de la enseñanza y aprendizaje, carecían tanto de los recursos profesionales como de la legitimidad para desempeñar esta tarea con eficacia. Las pocas localidades que mostraron algún éxito en el desempeño de sus nuevas responsabilidades contaban con líderes locales con experiencia en educación, así como con alguna legitimidad entre sus pares. Las autoridades a nivel estatal, al mismo tiempo, estaban preocupadas por las posibles desigualdades que podrían resultar de la implementación plena de la descentralización y, en consecuencia, habían sido extremadamente cautelosas en dar impulso a esta iniciativa. Fuente: Bray y Mukundan, 2003.
La experiencia de China demuestra la importancia de contar con una capacidad bien desarrollada al nivel local como requisito para la transferencia exitosa de responsabilidades desde el centro a las autoridades locales. La descentralización de la educación se inició en China en 1985, con el propósito de movilizar recursos locales y de estimular la iniciativa local, para así alcanzar la meta nacional de nueve años de educación obligatoria. Aunque la descentralización llevó a mayores opciones curriculares y aumentó la disponibilidad de una mayor variedad de textos de estudio, la transferencia de autoridad a las municipalidades, para la administración de las escuelas primarias y secundarias, debió ser revertida debido a la falta de capacidad y de personal al nivel local. La poca comprensión a nivel local de los temas educativos género pobres decisiones en la asignación de los fondos, así como en la contratación y selección de los directores. Como consecuencia de esto, el gobierno nacional decidió reubicar las responsabilidades y autoridad educativas en los condados, esto es, a un nivel superior a las municipalidades, en donde las agencias educativas se encontraban plenamente operativas. La descentralización ha producido el efecto indirecto de aumentar
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RECUADRO 8.2 LAS CARACTERÍSTICAS
DE UN SISTEMA EDUCATIVO CENTRALIZADO CON ALGÚN
TRASPASO DE PODER •
• • •
•
• • • •
Se ejerce un control central fuerte sobre varios aspectos de la educación secundaria (la estructura, el currículum, las formas de los exámenes y de la evaluación, la administración, la asignación de recursos, el reclutamiento y la formación de los maestros). La racionalidad política es la del estado de bienestar tradicional, con un énfasis en la solución de los problemas sociales. La gestión de la educación es conducida a través de la burocracia profesional, organizada de manera altamente estructurada y jerárquica. El Ministerio de Educación ejerce un fuerte control sobre el diseño y la implementación del currículo, a través de regulaciones detalladas sobre el contenido y la secuencia de los cursos y los exámenes, así como a través de la aprobación de textos de estudios y de materiales de aprendizaje. El Ministerio de Educación, desde su oficina central o por medio de sus oficinas regionales, posee plena responsabilidad sobre el financiamiento, el mantenimiento, la inspección y los aspectos relativos al personal de las escuelas. Las escuelas poseen muy poca autonomía respecto de temas de currículo, presupuesto o personal. La fuerza impulsora son los ideales igualitarios (la igualdad en la provisión de educación). Una fuerte presencia estatal es vista como la manera más apropiada de hacer frente a las desigualdades en el acceso y en la calidad. La evolución del modelo es hacia una situación en que los niveles regionales (representantes territoriales del centro) disfrutan de poderes limitados para seleccionar textos de estudio y para administrar pequeños presupuestos discrecionales, pero en el cual se mantiene un fuerte control central sobre todos los aspectos de la educación.
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999.
las disparidades entre los condados pobres y ricos, debido a que las comunidades más pobres suelen tener dificultades para generar fondos adicionales y para atraer buenos profesores; incluso los salarios de los maestros no están garantizados. En México, el gobierno central desempeña un papel crucial en el financiamiento de la educación a través de las transferencias a los estados; mientras que la autoridad sobre las escuelas primarias y secundarias, y para el reclutamiento y la contratación de los maestros, se sitúa a nivel regional (de los estados). Una excepción consiste en que para asegurar la igualdad de oportunidades educativas para los niños que viven en áreas remotas e indígenas, el gobierno central opera directamente un sistema de escuelas rurales a través del Consejo Nacional para el Fomento de la Educación (Conafe). La implementación simultánea de cambios que implican tanto un traspaso como una desconcentración corre el riesgo de que la desconcentración obstaculice en cierta medida el traspaso. Mientras que el traspaso aumenta el poder de los cuerpos de gobernación local sujetos a elecciones locales y a la rendición de cuentas, la des-
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concentración, a las agencias de los ministerios centrales de más bajo nivel, tiene el efecto opuesto. En efecto, dicha desconcentración extiende el alcance efectivo del centro y, de esta manera, impone restricciones en el ámbito de las autoridades locales para la regulación y la administración autónomas (Green, Wolf y Leney, 1999). El sistema de traspaso de poder al nivel regional. Alemania ilustra bien este sistema (ver recuadro 8.3). En Brasil, la mayor parte de la autoridad sobre materias educativas se ubica en los gobiernos de los estados (nivel regional). La Constitución de 1988 garantiza la autonomía de los estados y de las municipalidades en el desempeño de sus responsabilidades educativas. Los estados cumplen un papel central en la educación secundaria, y las municipalidades son principalmente responsables de la provisión de educación primaria y preescolar. El papel principal del gobierno federal consiste
RECUADRO 8.3 CARACTERÍSTICAS
DE UN SISTEMA DE TRASPASO DE PODER AL NIVEL REGIONAL
El poder y las responsabilidades se ubican a un nivel intermedio de autoridad política, por debajo del gobierno central, pero por encima del nivel de las municipalidades o el distrito local. Aunque el gobierno federal o central retiene relativamente pocos poderes, el fuerte control y poder traspasado al nivel de los estados o regiones puede hacer que este modelo sea de hecho muy centralizado. Alemania ilustra bien este modelo: • • •
Los estados son responsables de la mayor parte de la legislación y regulación respecto del sistema escolar. El gobierno federal puede apoyar las responsabilidades educativas de los estados a través de subsidios y del financiamiento de la investigación académica y de proyectos de escala nacional. El gobierno federal supervisa las regulaciones respecto de los salarios, los beneficios y las pensiones de los maestros.
Dentro de cada estado, la organización de la educación puede estar altamente jerarquizada: •
•
•
El Ministerio de Educación estatal puede ser responsable de la regulación del contenido del currículo, la evaluación, la aprobación de textos de estudios, el reclutamiento de maestros, el pago de los salarios de los maestros, etc. Las autoridades educativas locales pueden ser responsables de la organización, la administración y el financiamiento de las escuelas. Las escuelas cuentan con alguna autonomía respecto del currículo y la evaluación, pero se encuentran estrictamente controladas por lineamientos determinados a nivel de los estados. Existe elección por parte de las familias respecto del tipo escuela al que sus niños pueden asistir, pero el sistema impone estrictos requerimientos de ingreso que limitan tal elección.
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999.
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en dar asistencia financiera y técnica a los estados y municipalidades, de manera que se garantice la igualdad de oportunidades educativas, así como unos estándares de calidad mínimos (ver recuadro 8.4).
RECUADRO 8.4 LA TARJETA DE REPORTE
DE LA ESCUELA EN
PARANÁ, BRASIL
El 2002, por segundo año consecutivo, la Secretaría de Educación del Estado de Paraná generó una tarjeta de reporte escolar (TRE) para dar a la comunidad de información relevante acerca del desempeño de las escuelas. La TRE, introducida por la Secretaría del Estado en sus esfuerzos por promover la calidad de la educación, fue diseñada para acercar la comunidad a las escuelas. La idea es que el desempeño estudiantil puede mejorar cuando los padres y las escuelas trabajan en equipo, y de manera informada, en el avance de unos objetivos comunes: si los padres saben qué es lo que está ocurriendo en las escuelas de sus niños y en las escuelas vecinas, pondrán presión sobre la escuela y sobre las autoridades locales para que mejoren la educación. Las TRE contienen tres tipos de información: a) los resultados de los estudiantes en relación con su procedencia familiar (el “efecto de la escuela”); b) el flujo estudiantil (promoción, retención, y abandono) y las características de la escuela (las calificaciones de los profesores, el tamaño de las clases), comparados con la información de todas las escuelas en la municipalidad; y c) información provista por los padres, los estudiantes y los administradores de las escuelas. Esta tercera categoría incluye la opinión de los padres acerca de la calidad de la enseñanza, la participación por parte de las familias, intercambios de información, seguridad en la escuela y el perfil de los padres. Los estudiantes contribuyen con información que incluye la participación de sus padres en apoyo a las actividades escolares, el estatus socioeconómico de las familias, la opinión de los estudiantes acerca de la enseñanza, las actitudes de los estudiantes y sus dificultades en el aprendizaje. Una encuesta a los directores de las escuelas se enfoca en su liderazgo en atraer a los padres y a los consejos escolares al proceso educativo, y en el tiempo dedicado al análisis y la discusión con los profesores de las maneras de mejorar el aprendizaje de los estudiantes. Fuente: Compilación de los autores http: //www. pr.gov.br/cie
El sistema educativo de Estados Unidos comparte algunas de las características descritas en el recuadro 8.3. El gobierno federal ejerce una influencia indirecta sobre los gobiernos estatales y las autoridades locales, a través de incentivos en forma de subsidios y de la promoción de la investigación científica y académica. Pero los distritos escolares locales y las escuelas ejercen un control significativo sobre el currículo, las prácticas de los profesores y la asignación de recursos, transformando el sistema de Estados Unidos en un clásico ejemplo de un sistema de control local. Sistemas de control local. Las características de este modelo se describen en el recuadro 8.5. Entre comienzos de los noventa y comienzos del 2000, el Reino Unido introdujo importantes cambios en su sistema de control local (ver patrón 1, recuadro 8.5), por
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medio de la promoción de la elección por parte de los consumidores, así como de la reducción de subsidios públicos y regulaciones. Se ha argumentado que (como un motivo para favorecer el patrón 2, recuadro 8.5) las organizaciones tradicionales establecidas para manejar el gobierno político de las instituciones del Estado, en las sociedades industrializadas modernas, ya no son adecuadas para manejar esas mismas instituciones operando en sociedades posmodernas, basadas en el conocimiento. Un centro fuerte, apoyado por instituciones locales reactivas, se transforma en un obstáculo a la innovación, al cambio organizativo y a la agilidad necesaria para responder a los nuevos desafíos. Cuando el volumen y la estructura del conocimiento cambian rápidamente se hace más y más difícil e improductiva la planificación centralizada del contenido de la educación. Y, sin embargo, la administración descentralizada de los contenidos de la educación requiere que la capacidad profesional se encuentre distribuida uniformemente a lo largo de los distintos niveles de la administración (ver recuadro 8.6). La solución a este dilema se transforma en un reto mayor para los países en desarrollo, donde la capacidad profesional se encuentra altamente concentrada en las zonas centrales y urbanas (ver recuadro 8.7).
RECUADRO 8.5 LAS CARACTERÍSTICAS • • •
DE UN SISTEMA DE CONTROL LOCAL
Las regulaciones desde el nivel central son “livianas” y proporcionan un marco para la operación del sistema escolar con un control central limitado. Las autoridades locales elegidas ejercen un control significativo sobre las escuelas, dentro de los límites de su autoridad. Las escuelas disfrutan de diversos niveles de autonomía dependiendo de las realidades socioculturales de cada país. Existen dos patrones de control por parte de las autoridades locales:
1.
El poder local educativo está basado en tradiciones históricas, como en el sistema británico. • Las autoridades educativas locales se encuentran fuertemente implicadas en la dirección y organización del sistema escolar. • Las escuelas disfrutan de considerable independencia, basada en la confianza profesional y en un alto nivel de autonomía profesional de los profesores, especialmente con respecto a la implementación del currículo y a la evaluación de los estudiantes.
2.
El poder educativo local está basado en el modelo de “control local nórdico”. • Las comunidades locales cumplen un papel importante en la administración y la provisión de la educación • La autonomía profesional es mucho menos prominente.
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999.
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RECUADRO 8.6 LA TRANSFERENCIA
DE RESPONSABILIDADES Y DE PODER AL NIVEL LOCAL EN
SUECIA
A comienzos de los noventa, el gobierno de Suecia inició una reforma para la descentralización. La ley que regula este esfuerzo, “Responsabilidad por la Escuela”, le otorga a las municipalidades grandes responsabilidades y amplia autonomía en la interpretación de las metas nacionales y del currículo, así como en la traducción de éstos en objetivos locales y en la organización de sus propias escuelas en términos de estructuras y tipo de proveedores, pero sólo siempre y cuando las escuelas y los estudiantes alcancen las metas nacionales y, al mismo tiempo, sigan las regulaciones y direcciones generales. La reforma buscaba cerrar la brecha entre las decisiones de política escolar a nivel de centro y las prácticas de las escuelas. La descentralización ha generado mayor elección por parte de los estudiantes en términos de opciones escolares, programas y cursos. Sin embargo, dado que las municipalidades pequeñas sólo son capaces de ofrecer un número limitado de programas, comparadas con las municipalidades más grandes y ricas, los niños de las familias de centros urbanos más grandes se han beneficiado de mayores oportunidades que aquéllos cuyas familias viven en lugares más pequeños y son menos ricas. Fuente: Lundgren y Román, 2003.
En el caso del patrón 2 del modelo de control local (recuadro 8.5), el centro cumple un papel modesto a través de una modalidad de gestión llamada “dirección por objetivos” (Aho y Pitkänen, 2004; Lundgren y Román, 2003). El papel principal del centro consiste en proveer de un marco, basado en objetivos y principios de dirección claramente identificados, para la operación del sistema. Las autoridades locales y los profesionales de la educación disfrutan de un amplio grado de autonomía y se les otorgan amplios papeles administrativos y organizativos, mientras que los profesionales en las escuelas reciben la autonomía y el poder necesarios para organizar los procesos de enseñanza y aprendizaje de acuerdo con su mejor juicio profesional. El respaldo empírico para este tipo de modelo se deriva en parte de las investigaciones sobre la eficacia escolar, que muestran la importancia de contar con un liderazgo bien calificado y una cultura bien desarrollada. Un gran riesgo de la dirección por objetivos es que la medición de los objetivos en términos de resultados podría en sí misma transformarse de facto en una manera de dirigir el sistema. Ello resulta en una “dirección por evaluación”, en vez de en una dirección por objetivos. Así, el control central del proceso educativo volvería a ejercer un dominio que reduciría la flexibilidad y restringiría severamente el margen para las respuestas e iniciativas profesionales locales. La autonomía institucional por medio de los cuasimercados. Para estimular la diversificación de la provisión escolar, muchos gobiernos, especialmente en los países de la OCDE, han introducido medidas que promueven las oportunidades de elección por parte de las familias y los estudiantes de secundaria (ver recuadro 8.8).
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RECUADRO 8.7 UN SISTEMA BIEN ESTRUCTURADO, PERO DE BANGLADESH
NO MUY EFICAZ: EL CASO
La historia de la educación secundaria en Bangladesh tiene dos caras. Por un lado, el país ha realizado grandes logros. Durante la última década, la matrícula se ha más que doblado y la matrícula femenina ha aumentado desde un 33 a un 50%. Este progreso es atribuible a la efectividad de las políticas de incentivo del gobierno, que proveen alimentos y estipendios para las mujeres de las familias con más desventajas, así como para las niñas de familias rurales y pobres. Esto es también el resultado de una bien desarrollada alianza público-privada, bajo la cual un 95% de las escuelas privadas reciben financiamiento público (un 90% de los salarios de los profesores en todas las escuelas reconocidas). Además, la estructura de administración de las escuelas secundarias refuerza la capacidad de las escuelas para tomar decisiones de acuerdo con las necesidades locales. El Comité para la Administración de la Escuela (SMC) es el principal órgano de gobierno de las escuelas secundarias. Éste tiene autoridad para designar, suspender y despedir maestros, para determinar los salarios de los profesores, y para monitorear el desempeño de las escuelas y la asistencia a clases de maestros y estudiantes. Los estipendios (becas para niñas en áreas pobres y programas de alimentación para todos los niños de familias pobres), junto con unas regulaciones estrictas, les permiten además a los estudiantes asistir a las escuelas de su elección. El sistema, sin embargo, sufre de una calidad educativa en deterioro. Parece que algunos elementos cruciales están ausentes de una efectiva dirección y organización del sistema educativo. Primero, no existe un sistema de rendición de cuentas. El gobierno, por ejemplo, entrega grandes subsidios a las escuelas privadas, pero no existe un mecanismo que vincule dichos subsidios con el desempeño de dichas escuelas. Segundo, el sistema de administración descentralizada no ha resultado en un verdadero traspaso de autoridad al nivel local o en una mejora de la capacidad a los niveles más bajos de gobierno. El Ministerio de Educación es “raquítico”, con muy poco personal a nivel de zona y distrito para hacer seguimiento, evaluar, e inspeccionar las escuelas que no se encuentran bajo la administración directa del gobierno. Tercero, aun cuando existe un mecanismo institucional para la participación de la comunidad, a través de los SMCs, no existen procedimientos de control de calidad que permitan que éstos funcionen adecuadamente. La falta de regulaciones y la limitada capacidad de los SMCs han llevado a la contratación de profesores no cualificados y a un pobre desempeño estudiantil. Fuente: Banco Mundial, 2004c.
Los sistemas de vouchers escolares puros constituyen una forma extrema de elección. El gobierno no realiza actividad alguna para la provisión de educación y entrega dinero directamente a las familias, dejándoles a ellas la decisión de a dónde enviar a sus niños. Este modelo está siendo implementado en pocos lugares, y principalmente en estados o condados de Estados Unidos. Los sistemas de vouchers regulados constituyen una forma más común de elección de escuela. Las escuelas son financiadas a través de un monto (valor del voucher) pagado en efectivo sobre la base del número de estudiantes matriculados en dicha escuela (subsidios per cápita). La diferencia con el esquema de vouchers puro es que “el dinero sigue al estudiante” y el gobierno está directamente involucrado en pagarles a
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RECUADRO 8.8 LAS CARACTERÍSTICAS
DE LA AUTONOMÍA INSTITUCIONAL A TRAVÉS DE LOS CUASIMERCADOS El modelo de autonomía institucional por medio de cuasimercados apoya varios esquemas para la promoción de la elección por parte de padres y estudiantes en la educación secundaria. En la mayoría de estos esquemas: •
•
Las autoridades centrales retienen el control sobre el financiamiento y la remuneración de los maestros, creando un cuasimercado de educación pública. El supuesto principal de esta política es que si se fuerza a las escuelas a ingresar a un mercado competitivo, entonces se generarán mejoras en la calidad de ellas. La elección de escuelas puede asumir diferentes modalidades, que van desde permitirles a los padres escoger entre un grupo limitado de escuelas públicas existentes, hasta entregar vouchers directamente a las familias para que paguen las tasas de una escuela privada de su preferencia.
Las principales decisiones de política implícitas en el diseño de un programa de elección de escuelas son las siguientes: ¿Quién está capacitado para proveer educación? ¿Quién decide qué escuela en particular va a atender un determinado niño? y ¿cómo se les paga a las escuelas por sus servicios? Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999.
las escuelas. Holanda y Chile constituyen buenos ejemplos del sistema de vouchers regulado. El gobierno a veces interfiere en la regulación de la entrada de nuevas escuelas al sistema, o bien restringiendo el establecimiento de nuevas escuelas o a través de la aprobación de licencias. En otros casos, como en Chile, el gobierno promueve la creación de nuevas escuelas subsidiadas privadas. Bajo algunos de estos esquemas, se les permite a las escuelas secundarias “optar por abandonar” el control de la autoridad local tras la obtención de apoyo mayoritario por parte de los padres (como, por ejemplo, en Inglaterra y Gales), pero manteniendo el financiamiento directo de parte del gobierno central, transformándose de esta manera en escuelas secundarias mantenidas por subsidios. Hasta ahora, sólo un pequeño número de escuelas ha optado por abandonar el control de las autoridades locales. Un esquema similar se ha introducido en Estados Unidos en la forma de “escuelas chárter”. Las escuelas chárter son financiadas públicamente, pero manejadas por grupos independientes sin fines de lucro, formados por profesores y padres, y se les permite a las familias elegir entre estas escuelas y la escuelas públicas tradicionales. En el 2000, el gobierno de Colombia lanzó un programa experimental a través del cual los colegios privados y otras organizaciones y grupos podían asumir la administración de una o más escuelas públicas (Rodríguez y Hovde, 2002). El programa se concentra en áreas de bajos ingresos e incluye dos modelos diferentes: a) relación
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uno a uno, donde un colegio privado asume la administración de una escuela pública; y b) relaciones con múltiples escuelas, donde una organización o grupo privado asume la gestión de varias escuelas públicas. En ambos modelos, las instituciones o escuelas administradoras firman un contrato con el Secretario de Educación del distrito, para proveer servicios educativos a los niños pobres a cambio de una remuneración por estudiante. El contrato especifica estándares, tales como el número de horas de instrucción, la calidad de las prestaciones de alimentación y el establecimiento de un turno único. La administración disfruta de completa autonomía y es evaluada sobre la base de resultados. Si durante dos años consecutivos la escuela no alcanza unas metas preestablecidas, en términos de resultados en exámenes estandarizados y de tasas de abandono, la Secretaría tiene derecho a poner término al contrato. El contrato se fija por 15 años para garantizar continuidad en la administración y promover la sostenibilidad de largo plazo de los esfuerzos y las inversiones. El Secretario de Educación garantiza que una empresa privada lleve a cabo la inspección escolar, así como que se sigan las normas y estándares pedagógicos establecidos, y hace seguimiento al avance hacia los objetivos académicos establecidos. La evaluación inicial de este programa indica algún éxito medido en términos de la expansión del acceso, aunque la calidad de los servicios no está tan clara. En el Reino Unido, la participación en la provisión de servicios educativos por parte de instituciones privadas con fines de lucro, en alianza con el sector público, no ha alcanzado los resultados esperados. Un contrato de cinco años por £100 millones, firmado en 2001 entre WS Atkins, uno de los líderes mundiales en la provisión de servicios de consultoría y apoyo basados en la tecnología, y el municipio de Southwark, en Londres, se cerró tras sólo dos años. WS Atkins estimó que no estaba obteniendo beneficios de los acuerdos y decidió abandonar unilateralmente el contrato antes del término de los cinco años. El gobierno local carecía de una estrategia alternativa ante esta eventualidad, y se encontró con el problema de tener que contratar a otro proveedor (The Economist, 1 de mayo de 2003). Parece que una de las principales razones del colapso fue que ninguna de las organizaciones entendía cómo funcionaba la otra. Las autoridades locales culparon a WS Atkins de trabajar bajo presión para alcanzar los objetivos de la compañía, en vez de las metas educativas acordadas en el contrato. En muchos países angloparlantes, incluyendo Australia, Canadá, Nueva Zelanda y el Reino Unido, el traspaso de poder a las instituciones ha sido acompañado por un aumento del control central, en áreas tales como el currículo, la evaluación y la acreditación. Más aún, el gobierno central ha aumentado el nivel de seguimiento de los resultados; no sólo de los relacionados con el desempeño de las escuelas y los profesores, sino también de aquellos que afectan el funcionamiento del sistema como un todo. De esta manera, las familias, las autoridades educativas, y el público en general, tienen acceso a una mayor información. Ésta, en principio, podría ser utilizada por las familias
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para decidir a dónde enviar a sus hijos; y por quienes toman las decisiones educativas para determinar qué escuelas deben apoyar y cuáles deben renovar. Los estudios acerca de los beneficios y los riesgos de la elección de escuela no son concluyentes (Lamdin y Mintrom, 1997; McEwan, 2000a). Algunos muestran que, bajo ciertas condiciones, las opciones de elección podrían llevar a mejoras en los resultados de aprendizaje de los estudiantes; especialmente en el caso de los niños más desaventajados y pertenecientes a minorías, siempre y cuando los programas de elección de escuelas se encuentren adecuadamente focalizados. Una comparación del logro en el aprendizaje de los estudiantes de Estados Unidos que asisten a escuelas bajo programas de elección, con pares de características similares que van a escuelas públicas normales, mostraron que los primeros no siempre aprenden a una tasa dramáticamente superior (Teske y Schneider, 2001). En Nueva Zelanda, Fiske y Ladd (2000) encontraron que la elección de escuelas puede llevar al empeoramiento de la educación para los niños de bajos ingresos, ya que las escuelas en las que terminan siendo matriculados poseen recursos para la instrucción de calidad mucho menor.
Las regulaciones que afectan el acceso y las decisiones de las familias En el capítulo 1, se examinaron varias disposiciones institucionales de la educación secundaria para identificar cómo generan estructuras de educación secundaria con diversos grados de diferenciación interna, desde escuelas plenamente comprensivas a escuelas selectivas, que ubican a sus alumnos en itinerarios curriculares desde una edad muy temprana. En esta sección examinamos cómo ciertas regulaciones clave, en el área de admisiones, condicionan las decisiones de los padres y las oportunidades de acceso de los niños a las instituciones de educación secundaria. Las regulaciones sobre admisión se pueden agrupar en dos tipos: a) aquéllas relacionadas con los derechos de las familias a seleccionar las escuelas de sus hijos y con los mecanismos utilizados para asignar los estudiantes a las escuelas; y b) aquéllas concernientes a la transición entre niveles; estas últimas se refieren primariamente a la presencia o ausencia de mecanismos de selección y ejercen un impacto directo sobre el acceso. Esta clasificación ayuda a identificar cuatro tipos principales de políticas de acceso a las escuelas secundarias: por zona, con admisión selectiva; por zona, con admisión abierta; por elección, con admisión selectiva; y por elección, con admisión abierta (ver recuadro 8.9). El gobierno, a través de alianzas para la provisión de apoyo financiero, podría ejercer una gran influencia sobre las oportunidades de acceso de los estudiantes a escuelas secundarias de calidad. El cuadro 8.2 muestra algunas opciones de financiamiento por el lado de la oferta y de la demanda, entre otras.
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RECUADRO 8.9 MODELOS Y CARACTERÍSTICAS
DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO A LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA Los modelos de acceso pueden ser clasificados de acuerdo con la capacidad de elegir escuelas por parte de las familias, y de acuerdo con cómo los estudiantes transitan desde educación primaria a secundaria. El derecho de las familias a elegir escuelas •
•
Los modelos por zonas se basan en una definición estricta de los límites geográficos de cada escuela. Los niños están obligados a ir a la escuela designada dentro de un área geográfica dada, la cual es generalmente establecida en relación con las escuelas primarias que “alimentan” a la escuela secundaria. Una variación de la asignación por zonas es el sistema de “transporte en buses’ (bussing), que consiste en el transporte de los niños a través de zonas por medio de autobuses escolares con el fin de alcanzar un mejor equilibrio social en las escuelas u otros objetivos políticos relacionados. Los modelos de elección les ofrecen a las familias una total libertad para elegir a qué escuela enviar a sus niños. Estos modelos requieren mecanismos de financiamiento basados en la matrícula estudiantil, la asistencia diaria, u otros instrumentos similares que permitan observar las preferencias y el comportamiento de las familias.
La transición entre la escuela primaria y la secundaria •
•
Los modelos selectivos de admisión seleccionan a los estudiantes sobre la base de sus habilidades o aptitudes académicas. Las autoridades de gobierno utilizan ciertos procedimientos para generar una clasificación del desempeño académico de los estudiantes; procedimientos que pueden consistir en exámenes de ingreso, certificados de graduación, y cartas de recomendación por parte de los maestros de primaria u otros profesionales de la escuela, tales como los consejeros escolares. Estos modelos tienden a predominar en sistemas escolares con currículos y mecanismos altamente diferenciados, donde desde muy temprano los estudiantes son ubicados en secciones académicas, profesionales y técnicas, pero también en países en desarrollo donde la oferta de educación secundaria es limitada y, usualmente, se concentra en zonas urbanas. Otras formas de selección incluyen las cuotas sobre la base de criterios tales como las habilidades combinadas, la etnia, o cualquier otro rasgo personal o social que pueda constituir un objetivo de política (ingeniería) social. La agencia del gobierno local o alguien que vigile en representación del gobierno recibe la responsabilidad de aplicar el criterio de selección. Los modelos de admisión abierta ofrecen a todos los niños la oportunidad de continuar la educación secundaria tras completar la educación primaria o básica. No hay examen de salida para certificar la graduación de educación primaria. Las políticas de admisión abiertas son comunes en países donde la oferta de puestos escolares no está restringida, así como donde la mayoría de las escuelas ofrece un currículo comprensivo, la asignación de estudiantes a itinerarios es tardía o inexistente, y ofrece un amplio currículo que combina las artes liberales con algún componente u orientación técnico-profesional. Se pueden identificar cuatro tipos generales de políticas de acceso:
Modelo por zona con admisión selectiva Se encuentra en países tales como Alemania, donde los estudiantes de familias que viven en ciertas zonas predefinidas son evaluados, en una etapa muy temprana, y asignados a las especializaciones ofrecidas por (Continúa en la página siguiente)
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(Continuación recuadro 8.9)
las escuelas que operan en dicha área. Este modelo también se encuentra en países donde la demanda de plazas de educación secundaria supera la capacidad de oferta de las escuelas establecidas. Se prevé que muchos países, en donde el programa de Educación para Todos sea exitoso, pueden terminar mostrando este tipo de estructura, no por diseño de política, sino porque sus gobiernos no serán capaces de invertir inmediatamente en la expansión de la educación secundaria. Esta situación podría resultar particularmente notoria en las zonas urbanas, aunque las zonas rurales también deberían verse afectadas; si bien de una manera diferente, dado que la población rural se encuentra más dispersa y el transporte puede constituir un obstáculo adicional, además de que los costos de oportunidad son mayores. Los países en desarrollo podrían expandir las oportunidades reales de acceso a la secundaria inferior por medio de un retraso en la selección de estudiantes hasta el nivel secundario superior y, simultáneamente, a través de la extensión de la duración de la educación obligatoria, para incluir tanto la primaria como la secundaria inferior. Modelo por zona con admisión abierta Constituye el arreglo típico en países donde las familias deben enviar sus niños a escuelas localizadas dentro de una cierta jurisdicción, pero donde no existen restricciones en la oferta de los puestos educativos. Las escuelas que operan bajo este tipo de arreglo ofrecen una educación comprensiva y las autoridades educativas muestran un fuerte compromiso con políticas que maximizan la equidad, por medio de la búsqueda de equilibrios en la composición social de la admisión a las escuelas. Los países donde los gobiernos locales manejan el sistema escolar y donde no hay problemas de oferta, tales como Estados Unidos, tienden a operar bajo este modelo. Modelo por elección con admisión abierta Elimina todo tipo de restricciones y se basa en mecanismos para el financiamiento de las escuelas, como escuelas mantenidas por subsidios, subsidios per cápita, sistema de plazas asistidas, y vouchers que financian a las escuelas sobre la base de matrículas y del principio “el dinero sigue al estudiante”. Para que pueda existir la admisión abierta, el sistema escolar debe ofrecer una educación comprensiva o ser capaz de satisfacer una multiplicidad de demandas. El sistema de plazas asistidas del Reino Unido provee apoyo financiero para que los niños de familias de ingresos inferiores a cierto nivel puedan asistir a escuelas privadas. En algunos estados y localidades de Estados Unidos se proveen vouchers, que dan a los padres de las familias beneficiarias la posibilidad de enviar sus niños a escuelas privadas; por ejemplo el programa de elección por parte de las familias de Milwaukee, Wisconsin. En Chile, bajo un programa similar de vouchers “sin papel”, el gobierno permite que las familias elijan los proveedores de servicios escolares, entre las municipalidades y los operadores de escuelas privadas. Algunos países, que inicialmente operaban bajo el modelo por elección con admisión abierta, podrían, en la práctica, evolucionar a una condición de admisión selectiva, cuando existe una demanda excesiva sólo por unas pocas escuelas muy populares y hay una limitada capacidad o voluntad política para la expansión. Esta situación se observa en algunos países de Europa oriental, como por ejemplo Bulgaria, Lituania y Polonia. Modelo por elección con admisión selectiva Es un esfuerzo de ingeniería social que intenta equilibrar preferencias privadas (la elección de las familias) con objetivos públicos o sociales predefinidos. Los padres deben hacer una lista de las escuelas en el orden de su preferencia y un oficial público las considera en la asignación de los niños a las escuelas.
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Financiamiento basado en el mercado
Ejemplos de países
Argentina (Bangladesh)
Colombia (Costa de Marfil)
Chile
China (Federación Rusa)
Propósito
Aumentar el acceso a través de la promoción del desarrollo de escuelas privadas.
Aliviar las restricciones de espacio que impiden que los graduados pobres de las escuelas primarias se matriculen en secundaria.
Aumentar la matrícula y la competencia.
Proveer servicios diversificados.
Incentivos
Subsidios a los salarios de los maestros y de los rectores.
Provisión de vouchers a los estudiantes de comunidades pobres.
Subsidio a las escuelas de acuerdo con el número de estudiantes matriculados.
Provisión de préstamos gubernamentales o donaciones gratuitas de tierra a escuelas plenamente privadas, durante sus años iniciales; pero sin ningún subsidio financiero.
Regulaciones
Los subsidios varían desde un 30 a un 100%, dependiendo de los cobros de aranceles, de las condiciones socioeconómicas de los estudiantes, y de las necesidades educativas de la comunidad; se exige un tamaño de la sala de clases mínimo para evitar un número excesivo de maestros.
Los estudiantes deben ingresar en el grado 6, deben residir en barrios de bajos ingresos, y deben haber asistido anteriormente a la escuela pública. Los vouchers pueden renovarse cada año hasta la graduación de la secundaria. Cuando la demanda excede a la oferta, los vouchers se asignan a través de una lotería. Las escuelas deben ser privadas y sin fines de lucro.
Se les permite a las escuelas privadas cobrar un arancel limitado, pero el monto pagado por el voucher está vinculado con el arancel cobrado. Los estudiantes pueden matricularse en cualquier escuela privada participante. Las escuelas deben cumplir con las normas establecidas por el ministerio, las que rigen el currículo y la infraestructura.
Las escuelas deben estar acreditadas, y su calidad ser evaluada regularmente, por el gobierno.
Beneficios e impacto
Crecimiento sostenido de la matrícula en escuelas privadas, pero una reducción de los estudiantes en el sistema público no generaría una necesidad de reducir personal y subsidios.
Durante sus primeros cinco años, el programa proveyó 100.000 vouchers a estudiantes de comunidades pobres.
La matrícula privada aumentó en un 20%. No existe evidencia sólida de que la elección irrestricta haya mejorado los resultados en los exámenes, las tasas de repetición o los años de escolaridad.
Los estudiantes que no logran ingresar a las escuelas públicas, tienen la oportunidad de estudiar en escuelas secundarias privadas, en internados, o fuera del país.
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Fuente: Delannoy, 2000; Hsieh y Urquiola, 2003; King et al., 1997; McEwan, 2000b; Wang, 2004. Nota: Los países entre paréntesis presentan esquemas de apoyo financiero similares.
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Financiamiento del lado de la demanda
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Financiamiento del lado de la oferta
Financiamiento compartido
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CUADRO 8.2 ALIANZAS INICIADAS DESDE LOS GOBIERNOS POR MEDIO DE DIVERSOS ESQUEMAS DE APOYO FINANCIERO
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Kivirauma, Rinne y Seppänen (2003) identificaron dos tendencias principales en su estudio sobre la evolución en la administración de la educación secundaria inferior, en relación con las políticas de admisión en los países de la OCDE, desde comienzos de los setenta. Por un lado, una tendencia hacia sistemas educativos comprensivos con matrícula abierta y, por otro, una tendencia a abandonar los sistemas centralizados en favor de un mayor control local (ver gráfico 8.2). Sólo en Inglaterra y Gales se han creado las condiciones para la gestión del sistema bajo condiciones de cuasimercados. GRÁFICO 8.2 LA EVOLUCIÓN
DE LOS MODELOS DE ADMINISTRACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN RELACIÓN CON LOS MODELOS DE ADMISIÓN, EUROPA, FINES DE LOS SETENTA AL PRESENTE
Fuente: Green, Wolf y Leney, 1999; Hirvenoja, 1999. Nota: Varios países no experimentaron cambios en dirección y organización o en políticas de admisión.
Un interesante hallazgo de las investigaciones es que a medida que los países se alejan de los sistemas dirigidos centralmente y desarrollan diversos grados de autonomía, se comienzan a generar formas de control más sofisticadas, a través de meca-
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nismos indirectos de rendición de cuentas o del seguimiento directo. Entre los países en desarrollo, Chile es quizás el que ha avanzado más en la dirección de una situación de cuasimercados. En este país, el gobierno central ha mantenido un fuerte control sobre la mayoría de los instrumentos clave del sistema, tales como el diseño del currículo, la evaluación de los estudiantes y el desarrollo profesional de los profesores. Las responsabilidades administrativas de las municipalidades se reducen a dotar de personal a las escuelas municipales y a distribuir los subsidios per cápita; y la autoridad de las escuelas se limita a la selección de enfoques pedagógicos y a las áreas menos críticas del currículo (Delannoy, 2000).
EL MANEJO DE LAS TENSIONES POLÍTICO-PROFESIONAL Y CENTRAL-LOCAL Uno de los mayores desafíos de la transición desde la administración por normas establecidas por autoridades centrales poderosas hacia la administración por objetivos, a través de organismos locales y escuelas autónomas, consiste en cómo preservar una educación equivalente a lo largo del país y mantener estándares de calidad. La gestión por objetivos requiere una sólida capacidad administrativa a nivel central, local y de la escuela, para sostener el progreso hacia los objetivos, así como de un sistema eficaz de evaluación y monitoreo. Lo más importante, la gestión por objetivos debe ser respaldada por un proceso transparente para la formulación de objetivos claros y ampliamente aceptados que, además, puedan ser evaluados. Como demuestra la experiencia de la reforma de la educación secundaria en Suecia, se requieren al menos tres condiciones principales para el éxito a largo plazo de estos cambios. Primero, las personas responsables de implementar los objetivos deben entender por qué es importante perseguir un objetivo dado, así como estar de acuerdo en que el objetivo es deseable, y poseer las capacidades y competencias necesarias para alcanzar dicho objetivo. Si estas condiciones no se cumplieran, los objetivos establecidos funcionarían como únicas reglas. Segundo, los profesionales de la educación deben ser evaluados y rendir cuentas sobre la base de unos objetivos que conozcan y comprendan bien. Ellos deben poseer una base de conocimientos sólida, tanto para interpretar los objetivos como para formularlos de manera concreta y apropiada a las necesidades y capacidades de los estudiantes (Lundgren y Román, 2003). Tercero, debería existir una clara definición de responsabilidades entre los actores al nivel del sistema y de la escuela, es decir, entre políticos y administradores, y entre maestros y directores (Lindblad, Ozga y Zambeta, 2002), de manera que exista absoluta claridad respecto de quién debe responder por cada cosa (ver recuadro 8.10). Hemos usado el marco de doble eje (central-local y político-profesional) para mostrar que la descentralización de la educación secundaria debe ser vista como un equilibrio entre el nivel central y el local, y entre el poder y la rendición de cuentas política y profesional (Lundgren, 2002). En este sentido, la centralización y la descen-
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tralización no representan dos polos de un continuo, sino, más bien, dos términos complementarios que necesitan ser equilibrados. Los países pueden encontrar el equilibrio adecuado por medio de la definición de objetivos claros que sean compatibles con las capacidades institucionales y profesionales de las instituciones educativas. Los cambios en la estructura de producción de un país implican nuevas demandas, así como, inevitablemente, nuevas metas educativas.
RECUADRO 8.10 LA PARTICIPACIÓN
DE LOS MIEMBROS DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA EN EL DIÁLOGO DE POLÍTICA EDUCATIVA: EL CASO DE CHILE En 1990, el gobierno de Chile se embarcó en una reforma del sistema de educación secundaria. Con el fin de definir una agenda común capaz de obtener un amplio apoyo, el gobierno inició un amplio proceso de investigación para identificar las necesidades de cambios en el currículo, en la pedagogía, en el entrenamiento de los profesores y en la supervisión. El proceso de investigación fue completado por medio de un amplio proceso de consultas, que incluyó a los partidos políticos, los ministerios nacionales, las escuelas, las universidades, las empresas, las organizaciones religiosas, los profesores, así como a la comunidad y a las organizaciones de base. Las universidades y los centros de investigación participaron en la identificación no sólo de las fortalezas y debilidades del sistema educativo, sino que también de la manera como las escuelas estaban respondiendo a los cambios en el mercado laboral y a la integración del país a los mercados globales. Un objetivo central de este proceso fue el construir un consenso respecto de un conjunto común de problemas y principios capaces de servir como una base para la identificación de opciones de política para la reforma de la educación secundaria. El proceso no careció de conflictos y contradicciones, pero el resultado final ha sido un programa de reforma que ha estado en proceso de implementación durante los últimos 10 años. Fuente: Cox, 2004.
Un examen de los esfuerzos nacionales, para “modernizar” la administración de la educación, muestra que la centralización-descentralización de un sistema consiste en una tensión creativa que los diversos países han manejado de formas muy diferentes, dependiendo de cómo la competencia entre distintas ideologías políticas es negociada dentro de cada país. En algunos casos, la centralización se persigue con el fin crear unas condiciones en las que puedan operar las fuerzas del mercado y puedan también emerger diferentes formas de competencia, junto con formas mixtas de provisión de servicios. La dirección desde el centro, a través del establecimiento de metas, del seguimiento, y de la evaluación, requiere el desarrollo de nuevas capacidades administrativas al nivel central, local y de la escuela, así como ciudadanos informados y activos. Una condición para el éxito es la capacidad de estar abiertos a recibir información y, al mismo tiempo, de tomar decisiones y elegir entre diversas opciones de manera responsable e informada. Además, elevar los bajos niveles de educación exis-
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tentes en muchos países en desarrollo es un requisito para la introducción exitosa de nuevas formas de administración y de gestión autónoma y basadas en la competencia. Las desigualdades que resulten de la distribución desigual de estas capacidades y recursos deben ser manejadas desde el centro.
LOS DESAFÍOS ORGANIZATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE LAS ESCUELAS SECUNDARIAS Para que una organización prospere, su tasa de aprendizaje debe ser al menos igual a la tasa de cambio en su entorno exterior. David Hargreaves, 2003, 17
Los principios organizativos tradicionales de las escuelas secundarias Las escuelas secundarias, como instituciones, han sido muy reacias al cambio, mostrando poca capacidad de respuesta a las rápidas transformaciones que están teniendo lugar en su entorno social y laboral. Aunque la bibliografía sobre escuelas eficaces está repleta de ejemplos sobre cómo los cambios en la cultura y el liderazgo de la escuela han llevado a mejoras del rendimiento estudiantil, estos cambios han ejercido escasa influencia sobre los principios organizativos fundamentales de las escuelas secundarias, principios que pueden resumirse de la siguiente manera: • La enseñanza está organizada en torno a asignaturas individuales, lo que da lugar a que los maestros trabajen en aislamiento. (En algunas escuelas, sin embargo, el establecimiento de departamentos por áreas de conocimiento ha ayudado a estimular la colaboración entre profesores de un mismo departamento.) • La enseñanza se estructura por medio de un horario escolar que establece intervalos de clases breves, cuyos contenidos no se encuentran necesariamente relacionados entre sí.1 • Un supuesto fundamental es que todos los estudiantes pueden aprender a un mismo ritmo y en un tiempo similar. • Una consecuencia de la enseñanza sobre la base de asignaturas es el gran tamaño de las escuelas. Esto contribuye a crear un entorno que los alumnos perciben como poco acogedor.
1 No es raro descubrir que los horarios de las escuelas secundarias requieren seis clases al día, cinco días a la semana. Algunas de las variantes de este patrón incluyen la programación por bloques, en la que alguna parte de la jornada escolar se organiza en bloques de tiempo mayores.
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• Las zonas de captación son mayores que las de las escuelas primarias. Como consecuencia, las escuelas secundarias pueden estar regidas por unidades político-administrativas de más alto nivel y a un nivel superior que las escuelas primarias. • Las estructuras administrativas son más complejas, como reflejo de la necesidad de coordinar una mayor cantidad de personal y unos horarios más complejos. • No hay mucho contacto horizontal entre escuelas secundarias, incluso cuando éstas dependen de una misma autoridad local. Por consiguiente, les resulta difícil determinar cómo se están desempeñando en comparación con otras escuelas, reduciendo así las posibilidades de compartir prácticas efectivas entre ellas.
Factores clave de eficacia de las escuelas de secundaria Dentro de estas restricciones, la capacidad de las escuelas para tener éxito y para producir resultados educativos excelentes es una consecuencia de la interacción de diversos factores relacionados con los activos intelectuales y el medio ambiente laboral de la escuela, y la asignación y utilización de recursos. David Hargreaves (2001) presenta estos factores como tres formas de capital: intelectual, social y organizativo. El capital intelectual de una escuela está relacionado con las habilidades, competencias, capacidades, talentos, experiencia y prácticas del personal, de los estudiantes y sus familias y de la comunidad. El capital social se refiere a los aspectos culturales y sociales que impregnan las relaciones de los individuos dentro de la escuela y con la comunidad. Está relacionado con el nivel de confianza que existe entre todos los intereses involucrados en la escuela y con el sentido de comunidad, colaboración y cooperación que promueve la creación de sólidas redes tanto dentro de la escuela como con la comunidad. El capital organizativo se refiere a la capacidad de la escuela para asignar, movilizar, hacer buen uso y aumentar continuamente su capital humano y social. El recuadro 8.1 resume la literatura sobre escuelas eficaces, usando para ello el marco desarrollado por Hargreaves (2001), y destacando los puntos más pertinentes a la educación secundaria. Una conclusión obvia que emerge de la literatura sobre las escuelas eficaces es que, para producir buenos resultados educativos, las escuelas secundarias deben abandonar el “modelo fábrica”, en el que los adolescentes jóvenes son puestos en una cinta transportadora que los va moviendo de profesor en profesor, sumergiéndolos en contenidos desconectados que se les administran sucesivamente en seis o más lecciones diarias. La creación de un ambiente de enseñanza y aprendizaje que rompa con este modelo representa el verdadero desafío de la administración de la educación secundaria. Las escuelas primarias, en comparación, se benefician de ambientes más pequeños, con un currículo mucho más integrado y una más sólida cultura de trabajo en equipo.
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RECUADRO 8.11 LAS CARACTERÍSTICAS
DE LAS ESCUELAS SECUNDARIAS EFICACES
Capital intelectual • • • •
•
• •
Los maestros poseen el conocimiento, las habilidades y las competencias para ayudar a todos los estudiantes a aprender y a asumir responsabilidad por su propio aprendizaje. El personal de la escuela posee la capacidad de ayudar a todos los estudiantes a desempeñarse con éxito y a actualizar su potencial. El director de la escuela ejerce liderazgo educativo y apoya el desarrollo profesional continuo para aumentar las competencias y la participación del personal. El personal de la escuela posee el conocimiento para decidir “qué se va y qué se queda” en el currículo, sobre la base de un buen entendimiento profesional de cómo aprenden los adolescentes jóvenes. El personal docente puede diseñar e impartir un currículo que responde a las demandas de rendición de cuentas, y a las necesidades sociales y de desarrollo de los estudiantes. El personal se encuentra capacitado para trabajar con un currículo interdisciplinario. Las familias y la comunidad escolar entienden y apoyan la misión básica de la escuela. El papel de los padres en la educación de sus niños es claro, ayudando así a forjar verdaderas alianzas entre los hogares y la escuela. Capital social
• • • • •
Los maestros dominan la tecnología del trabajo en equipos; no trabajan solos en aulas aisladas. Existe una práctica consistente de aprendizaje cooperativo entre los estudiantes. Todos tienen altas expectativas de éxito; existen unas creencias generalizadas de que todos los estudiantes pueden llegar a dominar los conocimientos, las competencias y las habilidades esenciales. Existe respeto por la diversidad humana y apreciación por los valores democráticos. El liderazgo es un concepto disperso que incluye a todo el personal docente. Los maestros poseen poder, de manera tal que el director de la escuela no es el único que ejerce liderazgo. Capital organizativo
• • • • • • • • •
La escuela disfruta de un clima positivo, con una misión claramente articulada y con metas de consenso. La escuela posee un propósito y un entorno seguro y ordenado. El liderazgo del director de escuela se enfoca en el logro de las metas acordadas y en la promoción de un ethos escolar orientado a la enseñanza y el aprendizaje. El director de la escuela es un líder de líderes, en vez de un líder de seguidores. Existen las estructuras, así como las oportunidades, apropiadas para la colaboración. Se produce una respuesta institucional activa cuando los estudiantes no aprenden. La escuela ejercita su poder para abandonar contenidos menos importantes. El progreso de los estudiantes es controlado con frecuencia. La evaluación para el aprendizaje recibe una atención central; menor atención se le da a la evaluación para propósitos de calificaciones. La escuela posee estructuras organizativas que hacen posible la búsqueda y el sacar partido de los apoyos externos y de la participación de la comunidad.
Fuente: Association for Effective Schools, 1996; Bellei et al., 2004; A. Hargreaves, 2003; Hill, 2001; Lezotte, 1991.
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Durante las últimas décadas, los educadores y los administradores escolares han experimentado con medidas organizativas en las escuelas secundarias con el objetivo explícito de alinear la enseñanza y el aprendizaje con las lecciones aprendidas de los estudios sobre escuelas eficaces. Consideración especial ha recibido la creación de espacios para el aprendizaje que respondan mejor a las necesidades de cada uno de los estudiantes. Las investigaciones ofrecen evidencia significativa de que los estudiantes que asisten a escuelas pequeñas se encuentran más satisfechos, se comportan mejor, y están más comprometidos con el logro académico que los estudiantes que asisten a escuelas grandes (Gladden, 1998; V. Lee, 2000). Esta evidencia pone en cuestión el pensamiento tradicional respecto del tamaño óptimo de las escuelas secundarias, y poco a poco ha distanciado a autoridades y administradores educativos de las consideraciones de eficiencia a escala que durante tanto tiempo han dominado el diseño organizativo de la escuela secundaria. El foco en el aprendizaje estudiantil y en la rendición de cuentas ha revitalizado la idea de que “lo pequeño es mejor” en lo que se refiere a la organización de las escuelas secundarias. La idea de reducir la escala de las escuelas no es de ninguna manera nueva. Tiene, por ejemplo, una larga tradición en el Reino Unido, en la forma de “casas”, y en Estados Unidos, en la forma de “miniescuelas” o de “escuelas dentro de las escuelas”, que han existido en Texas desde 1919 (Raywid, 1996). Lo que tienen de novedoso las propuestas actuales es su énfasis en un amplio concepto de eficacia de la escuela, que engloba tanto el aprendizaje de los estudiantes como los resultados sociales, afectivos y no cognitivos, tales como la actitud de los alumnos hacia la escuela, la asistencia a la escuela y la ausencia injustificada, y el nivel de participación en actividades no académicas. Una apremiante necesidad de la educación secundaria en el mundo de hoy es mantener a los jóvenes comprometidos con la educación, por medio de la transformación de las escuelas en lugares donde deseen pasar más tiempo (Gray, 2004). Parece que unos ambientes de aprendizaje pequeños son eficaces en la promoción de este fin (Gladden, 1998; V. Lee, 2000). El concepto de escuelas pequeñas no implica necesariamente edificios pequeños; por el contrario, en zonas urbanas, donde los terrenos son costosos, es difícil no usar edificios escolares grandes. La idea fundamental es la presencia de ambientes de aprendizaje más pequeños, que reduzcan el tamaño de la experiencia escolar en vez del tamaño del edificio. Un término más adecuado para expresar esta idea es quizás el de “escuelas dentro de las escuelas”, con variantes que incluyen las miniescuelas y las comunidades de aprendizaje (Raywid, 1996). El recuadro 8.12 resume algunas de las semejanzas y diferencias entre estos tipos de escuelas pequeñas. El principal desafío a la creación de ambientes de aprendizaje más pequeños consiste en la identificación de los elementos programáticos fundamentales que van a definir la identidad y la misión de la escuela. Los principales aspectos de diseño que deben considerarse en el diseño de estos entornos son los siguientes: a) el grado de
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autonomía de la que disfrutará cada unidad componente y cómo se garantizará la colaboración; b) qué tipo de programas serán ofrecidos por cada unidad componente y cuál será el grado de separación entre dichas unidades y entre ellas y la institución como un todo; c) qué estructura organizativa adoptarán las unidades individual y colectivamente. Tal como destaca Andy Hargreaves (2003), mediante la cooperación y el trabajo colaborativo, una institución educativa expande su capital social y, por medio de la expansión de su capital social, aumenta también su capital intelectual o humano.
RECUADRO 8.12 LAS CARACTERÍSTICAS
PRINCIPALES DE DIFERENTES TIPOS DE ESCUELAS PEQUEÑAS
Semejanzas • • • • • • • •
Una forma organizativa “orgánica” o “comunal” se ve facilitada por un tamaño pequeño y manejable, que varía desde entre 300 a 900 alumnos. Existen una identidad y una misión claramente definidas de la escuela, y se pone énfasis en que el profesorado comparta la misma filosofía. Las entidades autónomas tienen control sobre decisiones clave respecto del currículo, del personal y los estudiantes, y del presupuesto y la organización Se enfatiza la educación individualizada; los maestros conocen bien a sus alumnos. Se espera que los maestros asuman múltiples papeles, aumentando su participación en las decisiones y dándoles mayores facultades. La administración se basa en equipos dentro de la escuela, en la formación de equipos entre los profesores, o en procesos de decisión basados en los maestros. El currículo es interdisciplinario y a veces se organiza en torno a temas. El agrupamiento basado en intereses (en vez de en trayectorias basadas en niveles de habilidad) facilita la agrupación de los estudiantes de acuerdo con sus preferencias.
Diferencias Escuelas dentro de las escuelas • • •
Se albergan múltiples unidades escolares en un solo edificio, con una escuela anfitriona como base común. Un director del edificio decide las cuestiones relacionadas con la operación del edificio, pero cada escuela individual reporta ante el oficial educativo local. Cada escuela constituye una entidad autónoma, con sus propios programas, personal y estudiantes, así como con su propio presupuesto independiente.
Miniescuelas •
Las escuelas son independientes entre sí; y cada una cuenta con su propio programa, que es normalmente diferente del de la escuela mayor o de las otras escuelas paralelas. (Continúa en la página siguiente)
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(Continuación recuadro 8.12)
• •
Aunque las miniescuelas no disfrutan de un estatus independiente de la escuela mayor, cada una disfruta de autonomía escolar, con sus propios profesores y estudiantes. Cada una de las miniescuelas depende de un único director y del presupuesto y personal de la escuela mayor.
Diseño de “planes de casa” • • • • • •
Los estudiantes, a través de los distintos grados, se organizan en casas dentro de una escuela. Los profesores son asignados a las casas. Los estudiantes toman la mayoría de sus clases con los compañeros y maestros de su casa. Las casas comparten las actividades extracurriculares. Las casas pueden cambiar de año en año u organizarse en bases plurianuales. Cada casa tiene su propio plan, que se superpone a los departamentos de la escuela.
Comunidades de aprendizaje • • •
•
Los estudiantes están organizados en casas o en áreas de especialización, con el fin de darles un sentido de pertenencia y dar una orientación al currículo. Las comunidades y las áreas de especialización operan dentro de una estructura programática más amplia, comprensiva y que abarca el edificio completo, bajo un sólo director. Los equipos de profesores comparten grupos comunes de alumnos y los siguen durante varios años, con el fin de conocer mejor a los estudiantes y para crear experiencias de aprendizaje más personalizadas para ellos. El uso de horarios alternativos permite a los maestros desarrollar lecciones que son más compatibles con los objetivos de aprendizaje, así como facilitar oportunidades de aprendizaje basadas en el trabajo, integrando a las empresas y a voluntarios de la comunidad en el currículo.
Fuente: Cotton, 2001; Dewees, 1999; D. Hargreaves 2001; Irmsher, 1997; Raywid, 1996; Rissman, 2000.
La investigación sobre escuelas pequeñas sugiere que su impacto positivo sobre los estudiantes incluye una mayor autoestima; una mayor satisfacción con la escuela (V. Lee, 2000; Raywid, 1996; Robinson-Lewis, 1991; Tompkins, 1988); una menor probabilidad de abandono; y un mayor compromiso de los estudiantes entre sí y con sus maestros. El impacto positivo sobre los profesores se refleja en una mayor motivación y satisfacción con su trabajo (Robinson-Lewis, 1991). La evidencia respecto de mejoras en el rendimiento académico de los estudiantes es menos concluyente. Algunos estudios indican que las escuelas pequeñas efectivamente contribuyen a un mayor desempeño educativo (Crain, Heebner y Si, 1992; Robinson-Lewis, 1991), mientras que otros indican que estas escuelas producen mejoras modestas o ambiguas (Morriseau, 1975). Un problema en la operación de las pequeñas escuelas es que pueden producir divisiones y generar conflictos, por medio de un debilitamiento de las relaciones preexistentes (Raywid, 1996). También pueden potencialmente dar lugar a
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la agrupación en secciones inequitativas, si es que a los estudiantes se les agrupara de acuerdo con criterios que no tengan relación con sus propios intereses. Una clara ventaja de las escuelas más pequeñas es que los estudiantes disfrutan de la oportunidad de elegir programas y de avanzar sin perder su grupo de pares de referencia. Además, las escuelas tienen mayores oportunidades de colaborar, de medir cuán bien se están desempeñando en comparación con otras escuelas, y de intercambiar activamente prácticas eficaces. Todo esto debería producir mejoras en el capital social, intelectual y organizativo de la escuela. Desde una perspectiva de costos, existe la preocupación de que las escuelas pequeñas podrían ser más caras que las escuelas grandes. Sobre la base del costo por alumno matriculado, las escuelas más pequeñas son algo más caras, pero cuando se incorporan en el cálculo la efectividad de costos y el costo se examina sobre la base del número de estudiantes graduados, las escuelas secundarias pequeñas son claramente menos caras que las escuelas secundarias de tamaño medio o grande (Raywid, 1996). Un enfoque diferente para la mejora del desempeño de la escuela es la gestión basada en la escuela (GBE). La GBE es una iniciativa de política de inspiración empresarial, orientada a mejorar el desempeño estudiantil por medio de la transferencia a las escuelas de responsabilidades administrativas clave, tales como la autoridad sobre el presupuesto, el personal y el currículo. Aunque no existe suficiente evidencia de que las iniciativas de GBE siempre aumentan la efectividad de las escuelas y el rendimiento de los estudiantes (Wohlstetter y Mohrman, 1996), existe clara evidencia acumulada de que, bajo ciertas condiciones, la GBE puede llevar a mejoras de las condiciones de enseñanza y aprendizaje en las escuelas. Estas condiciones son las siguientes:2 • La GBE es parte de una estrategia general de mejora de la escuela que incluye a todos los niveles, desde la escuela hasta las autoridades regionales. Las escuelas son potenciadas con conocimientos e información, y unas recompensas que dependen de su rendimiento y contribuciones. El nuevo papel de las autoridades educativas locales y regionales consiste en apoyar y estimular por medio de incentivos. • La tarea principal de los directores consiste en garantizar la continua mejora de la escuela. Esto implica un enfoque continuo en el cambio educativo, un liderazgo educativo activo, y la delegación de otras decisiones y tareas administrativas al personal administrativo. Los directores deben recibir un apoyo continuo para “aprender” su nuevo papel por medio de mentores y del entrenamiento formal.
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Esta sección está adaptada de la evaluación de la GBE llevada a cabo por Wohlstetter y Mohrman (1996).
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• Dado que la gestión colegiada no siempre es la forma más efectiva de administración, debe existir un equilibrio entre el poder del grupo y del director de la escuela. El poder de decisión es compartido por un equipo con múltiples miembros y dirigido por maestros, con recursos y responsabilidades para la rendición de cuentas claramente definidos (ver recuadro 8.13). • El papel de los profesores también cambia; desde ser responsables del manejo de sus propias salas de clase, a la participación activa en la creación del entorno de la escuela, el trabajo con otros actores interesados, y la responsabilidad por la asignación y el uso de los recursos. • Constantemente deben realizarse inversiones en el desarrollo, en toda la escuela, de habilidades funcionales y de proceso, así como en áreas relacionadas con el currículo y la instrucción. • Las recompensas deben incluir tanto motivadores extrínsecos, tales como las remuneraciones y las oportunidades para el desarrollo profesional, como motivadores intrínsecos, tales como un ambiente de trabajo en colaboración con los pares.
RECUADRO 8.13 EQUIPOS PARA LA
TOMA DE DECISIONES DIRIGIDOS POR MAESTROS
El establecimiento de equipos para la toma de decisiones dirigidos por maestros, que atraviesan la escuela tanto horizontal como verticalmente, permite la participación de los profesores y de las familias en los procesos de toma de decisión de la escuela. Su creación facilita la interacción a través de los límites tradicionales de departamentos y grados. Algunos de estos equipos incluyen subcomités de consejos escolares que se encuentran abiertos tanto a los padres como a los maestros. Los consejos escolares más eficaces son aquéllos dedicados a la coordinación y la integración de las actividades de los diversos grupos tomadores de decisiones operando en la escuela. El papel de los consejos consiste en enfocarse en las necesidades de la escuela como un todo, en vez de en las necesidades de los departamentos académicos individuales o de los equipos de enseñanza, por medio de la provisión de liderazgo y dirección, dados los cambios que estén ocurriendo en la escuela, así como por medio de una asignación de recursos que apoye estos cambios. Otros equipos se encuentran conformados exclusivamente por maestros, y son incorporados en el proceso de construcción de consensos para la toma de decisiones en la escuela. Estos grupos se ocupan de temas tales como el currículo, la evaluación y el desarrollo profesional. Ellos ayudan a resolver temas profesionales y de administración del día a día, facilitando así la comunicación y la promoción del diálogo y la reflexión en torno a tareas específicas. Al expandir la participación del cuerpo docente en los procesos de toma de decisiones, más allá del número limitado de maestros en el consejo de la escuela, estos equipos ayudan a reducir la carga de trabajo de los profesores individuales, al tiempo que promueven la participación y profundizan el compromiso con el cambio por parte de los maestros. Fuente: Wohlstetter y Mohrman, 1996.
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El papel cambiante de los directores de las escuelas A medida que se traspasa mayor poder de decisión y mayores responsabilidades a las escuelas, la figura del director pasa a ocupar el centro del escenario educativo. Los directores de las escuelas deben liderar y administrar el cambio en la misión de la escuela, desde la transmisión de un conjunto estable de contenidos educativos definidos centralmente, hasta el diseño de estrategias de aprendizaje que respondan tanto a las características y necesidades de los adolescentes y jóvenes como a la continua transformación del lugar de trabajo. Más aún, ellos son también responsables del desarrollo de alianzas sólidas y permanentes con las familias y las comunidades, de manera que se cree un sentido de interés común y de estimular inversiones en la escuela por parte de la comunidad local. Esto es particularmente importante en los países en desarrollo, donde los recursos generados localmente constituyen una fuente importante de financiamiento de la operación de las escuelas. El cuadro 8.3 es una presentación estilizada de los principales cambios que están ocurriendo en el papel de los directores. Es interesante notar que a medida que se les da mayor autonomía a las escuelas, los nuevos papeles se suman a los papeles tradicionales, lo que implica que los directores de las escuelas deberían recibir apoyo adicional hasta que la nueva cultura organizativa se encuentre firmemente consolidada.
CUADRO 8.3 LOS PAPELES
CAMBIANTES DE LOS DIRECTORES DE LAS ESCUELAS
Papeles tradicionales
Nuevos papeles
Mantener el control administrativo
Resolución de problemas, manejo de crisis y toma de decisiones Manejo de las instalaciones
Hacer pedidos de suministros Asegurar oferta y realizar asignaciones de maestros
Liderazgo pedagógico
Realizar rutinas burocráticas
Rendición de cuentas respecto del desempeño
Mantenimiento básico de registros
Administración y generación de recursos
Mantenimiento de las comunicaciones entre la escuela y el ministerio
Administración de las comunicaciones con los niveles superiores y con las comunidades locales
Fuente: Compilación de los autores.
En su estudio de las experiencias de GBE, Cotton (1992) observa que el papel de los directores está sujeto al mayor grado de cambio:
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• El cambio se expresa a veces como una reconceptualización del papel del director, del de “jefe” a uno de director ejecutivo con un fuerte mandato de liderazgo educativo. • En vez de imponer políticas desarrolladas en otro lugar, lo que inevitablemente distancia al director del personal, el director de la escuela trabaja colegiadamente con el personal y comparte con ellos la autoridad. • Típicamente, el director de la escuela se acerca al proceso educativo, sirviendo como un gerente de instrucción. • El director asciende en la jerarquía de poder del distrito, debido a la mayor autoridad y responsabilidad que se asigna al nivel de la escuela. Los papeles y las expectativas de los directores pueden variar entre países así como dentro de un país. En el sistema francés, por ejemplo, se espera que los directores de las escuelas se centren en la administración; mientras que el sistema británico enfatiza el papel de los directores, o profesores jefe, como líderes pedagógicos. Sin embargo, los modelos de gestión de escuelas pequeñas y basados en la escuela requieren que los directores posean conocimientos pedagógicos y capacidad de liderazgo. Así, el nuevo papel del director de la escuela incluye funciones tales como motivar, liderar la instrucción, coordinar equipos y facilitar para cumplir con las expectativas de la escuela. El día típico de un director de una escuela secundaria suele estar copado por responsabilidades administrativas, tales como el manejo de personal y del presupuesto, la organización de actividades de los maestros, la resolución de conflictos y crisis entre profesores y alumnos, y el manejo de relaciones con las familias y la comunidad. La mayor parte de los directores de escuelas tienden a gravitar hacia las inevitables tareas administrativas, y pocos actúan como líderes de instrucción para la mejora de la enseñanza y el aprendizaje. Sin embargo, si la meta es la construcción de una comunidad para el aprendizaje en la cual todos los estudiantes adquieren el rango completo de conocimientos y habilidades necesarios para su desarrollo futuro, el papel del director de la escuela como líder de instrucción es vital. En este contexto, un líder de instrucción necesita ser capaz de motivar a los maestros y de mejorar las prácticas de enseñanza. Estas tareas requieren un conocimiento detallado del currículo, los métodos pedagógicos y el aprendizaje estudiantil. En esta capacidad, el director de la escuela necesita ser un proveedor de recursos, un recurso para la instrucción, un comunicador y, además, mantener una presencia visible. El cuadro 8.4 provee cuatro modelos ilustrativos del comportamiento de los directores como líderes de instrucción a nivel de secundaria. ¿Cómo pueden desarrollarse tales líderes de la escuela? Fink y Resnick (2001) observan que, incluso en Estados Unidos, pocos directores alcanzan su posición plenamente capacitados en todos los aspectos de la instrucción y del liderazgo; incluso aquéllos con capacidades sustanciales necesitan un apoyo sostenido por parte del
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Modelo
Comunicador
Presencia visible
A
• Usa loterías y observaciones. • Distribuye con regularidad artículos para mantener al personal al día. • Usa reuniones departamentales para desarrollar el currículo. • Es percibido como un agresivo generador de fondos.
• Modela trabajo en equipos. • Su feedback es requerido por los maestros cuando preparan una presentación para una reunión de una junta directiva.
• Comunica “yo estoy interesado” por medio de escuchar con atención. • Es un defensor convincente de la importancia de no “etiquetar” a los estudiantes.
• Se le ve constantemente en las salas, pasillos, eventos de la escuela; constituye una “presencia constante”. • Es accesible; es siempre percibido como teniendo tiempo para todos. • Parece que todos saben qué es lo que realmente valora.
B
• Invierte en el desarrollo de los jefes de departamento por medio de formación especial. • Se acerca a empresas y líderes. políticos para obtener respaldo a la escuela. • Usa el talento del personal en el desarrollo del presupuesto por medio del claustro de profesores
• Estimula a los maestros a aventurarse con nuevos modos de enseñanza para mejorar la instrucción. • Comparte la información y ayuda al personal a interpretar el significado de la información para su escuela.
• Le hace saber al personal que todos pueden desarrollarse profesionalmente. • Provee con regularidad feedback al personal respecto de su desempeño. • Provee con regularidad feedback a los jefes de departamento. • Comparte la toma de decisiones por medio del claustro de profesores
• Camina por los pasillos. • Escoge su oficina estratégicamente con objeto de mantenerse visible. • Es un hábil constructor de consensos. • Parece estar siempre en donde ocurre la acción.
• Proporciona al personal tiempo libre para aprender a trabajar en equipos. • Las ideas del personal se usan como recursos. • Mucha observación de maestro a maestro y formación de pares.
• Ocupa mucho tiempo observando a los maestros en el aula. • Inspira a los maestros con su conocimiento del currículo. • Provee información sobre el desempeño de la escuela tanto a los maestros como al personal.
• Los miembros del personal saben que están siendo constantemente evaluados. • La rendición de cuentas es apreciada y esperada. • Inspira a los demás con su entendimiento sobre cómo aprenden los estudiantes.
• Parece que está en todas partes. • Una hora de café con las familias la utiliza para discutir temas de la escuela.
• Usa el concepto de equipo durante el período normal de planeación para ayudar al desarrollo profesional de los maestros. • Asigna el presupuesto con astucia; le saca partido a cada peso.
• Demuestra la enseñanza de calidad haciéndose cargo de la enseñanza en alguna clases. • Inspira a los profesores con su conocimiento de las innovaciones.
• Crea un comité o comisión para diseminar ideas. • Transmite la importancia de los estudiantes y los padres a través de su participación.
• Conoce a todos los niños en la escuela. • Ocurra lo que ocurra, siempre da la impresión de ser accesible.
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Fuente: Smith y Andrews, 1989.
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Proveedor de recursos
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Recurso para la instrucción
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CUADRO 8.4 COMPORTAMIENTO DE LOS DIRECTORES DE ESCUELAS SECUNDARIAS COMO LÍDERES DE INSTRUCCIÓN: CUATRO RETRATOS
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distrito. Construyendo sobre la base del éxito de un programa de 11 años de mejora escolar en el Distrito 2 de la ciudad de Nueva York, los autores delinean algunas medidas para el apoyo organizativo eficaz por parte del distrito para el desarrollo de capacidades de liderazgo instructivo por parte de los directores y, así, para la promoción del desempeño estudiantil. Tal apoyo podría incluir lo siguiente: • Institutos y conferencias de directores. Una conferencia mensual de un día de duración para discutir nuevas iniciativas de instrucción, revisar y evaluar iniciativas previas, explorar enfoques para la mejora del aprendizaje, y estudiar cómo usar los resultados de los exámenes como guía para la práctica. • Grupos de apoyo y de estudio. Nuevos grupos de directores que se centran en cómo desarrollar estrategias de enseñanza eficaces y técnicas para la evaluación del aprendizaje de los estudiantes, así como para el desarrollo de métodos de evaluación para el desempeño de los profesores durante la instrucción, y de habilidades para diseñar y llevar a cabo conferencias entre los maestros dentro de la escuela. Las guías de los grupos de estudio se centran en áreas de contenido o en problemas de la práctica. • Aprendizaje por medio de los pares. Visitas de un director de escuela a otra escuela para observar prácticas específicas, o reuniones informales frecuentes de grupos pequeños de directores en los que se comparten problemas y estrategias de desarrollo profesional y de liderazgo. • Formación individualizada. Actividades organizadas por las autoridades del distrito, para proveer formación individualizada a los directores que necesiten ayuda en la determinación de objetivos, o en acomodar el presupuesto de la escuela a los planes de desarrollo profesional y de instrucción. Tal formación también ocurre entre los directores, es decir, aquellos que son considerados expertos, trabajan con los que necesitan ayuda. El papel de los directores como líderes de instrucción puede ser crucial, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Sin embargo, y en particular en los países en desarrollo, este papel puede verse limitado por las responsabilidades adicionales de los rectores. Por ejemplo, además de todos sus deberes administrativos, los directores de las escuelas en muchos países de África deben enfrentarse a temas relacionados con la pérdida de maestros como resultado del VIH/SIDA. En el contexto de la descentralización de la educación, muchos directores de escuela, especialmente en los países en desarrollo, son responsables de generar fondos para su escuela. En los países donde las responsabilidades de los directores consisten principalmente en la obtención de fondos, rara vez pueden enfocarse en la enseñanza y el aprendizaje y, en consecuencia, su papel como líderes de instrucción se ve significativamente reducido. Para apoyar el papel de liderazgo instructivo de los directo-
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res, un buen sistema educativo debe proporcionar los recursos necesarios para que puedan concentrar sus esfuerzos en la enseñanza y el aprendizaje.
La importancia de la participación de las familias y comunidades Cuando los estudiantes inician su adolescencia, las familias tienden a volverse menos capaces de influir sobre su comportamiento y, así, tienden a perder crecientemente el contacto con la escuela. La participación de los padres en las escuelas secundarias también se ve limitada por el hecho de que los jóvenes tienden a no compartir sus experiencias escolares con sus familias. Más aún, muchas familias no viven en el mismo vecindario en donde se ubican las escuelas. Sin embargo, la participación de las familias se considera crucial para el buen desarrollo general de los jóvenes, así como para la resolución de crisis. Un estudio realizado por la Unesco (Ohsako, 1997) revela que entre las principales causas de la violencia escolar se cuentan las siguientes: la falta de supervisión de los jóvenes adolescentes por parte de las familias; la carencia de valores familiares sólidos; la ruptura de las familias; y la existencia de padres castigadores, sin una orientación clara en lo que respecta a la disciplina de sus hijos. A pesar de todo, los directores y maestros más dinámicos encuentran maneras de involucrar a los padres. La experiencia de una escuela secundaria eficaz en un área de alta pobreza y bajo desempeño en la ciudad de Nueva York, indica que las reuniones educativas y cursos para las familias, así como involucrar a los padres en los comités de la escuela y en las discusiones de temas de relevancia para ellos, constituyen formas eficaces de influir en los estudiantes (Langer, 2004). Otros ejemplos innovadores incluyen el mantener a las familias informadas regularmente sobre el currículo, los planes de evaluación, y los perfiles y programas de la escuela; algunos directores compran espacios publicitarios en la prensa local para diseminar los eventos de la escuela e informar sobre los éxitos de sus estudiantes (Brown y Anfara, 2002). En algunos países de América Latina, se utilizan centros comunitarios, instituciones religiosas, clubes de jóvenes y asociaciones profesionales, para ofrecer a los padres oportunidades de aprender a entender, cuidar, proveer disciplina y educar mejor a los jóvenes (Mayorga Salas, 1997). El creciente reconocimiento de que la participación de las familias es fundamental para que las escuelas sean eficaces, ha llevado a que la participación de las familias en la gestión de las escuelas ocurra cada vez más por medio de organismos formales. Sudáfrica ha avanzado, más que ningún otro país del África subsahariana, en la introducción, en todo el país, de un sistema de gestión basado en la escuela, donde los padres sirven como miembros mayoritarios de los órganos de gobierno. La Ley de las Escuelas Sudafricanas establece la elección de órganos de gobierno de la escuela (OGE) por parte de los estudiantes, sus familias y el personal de la escuela. Las funciones de los OGE incluyen, entre otras, las siguientes: la determinación de políticas de admi-
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sión y de idiomas en la escuela; recomendaciones para la contratación del personal docente y no docente; el manejo de las finanzas; la generación de fondos y la determinación del nivel de tasas para la escuela. Los directores de las escuelas y los profesores, sin embargo, no valoran necesariamente la participación de las familias. En consecuencia, dicha participación suele limitarse a compartir información o a consultas menores, concebidas por los directores y maestros como una forma de facilitar sus propias tareas. No obstante, este tipo de participación no estimula cambios organizativos significativos y, por el contrario, refuerza los patrones de poder y privilegios existentes tanto en la escuela como en la sociedad en general (Grant, Lewis y Naidoo, 2004). De manera similar, en Indonesia, la participación de los padres a través de asociaciones de padres y profesores (APP) se limita principalmente a determinar tasas y ayudar a recaudar las cuotas de las APP; en este caso, las familias cumplen un papel mínimo en el seguimiento de las actividades de la escuela (Alatas y Filmer, 2004). Aun cuando muchos países reconocen el valor de la participación de los estudiantes en las juntas directivas de las escuelas, dicha participación usualmente no ha alcanzado el nivel de verdadera participación en la toma de decisiones. Una de las lecciones más importantes de las experiencias de Sudáfrica y de otros países es que, si se espera que las familias y los estudiantes participen de manera significativa, entonces no sólo las autoridades educativas sino también los directores de las escuelas y los maestros deben reconocer el valor de la participación de las familias y las comunidades en la gestión de la escuela. Para lograr una participación efectiva, los directores deben entender y escuchar a los padres, y actuar sobre la base de los puntos de vista que éstos manifiesten respecto de la mejora de la escuela.
CONCLUSIÓN El tipo de escuelas de la era industrial, que producía “productos estándar” a través de un proceso de enseñanza uniforme, centrado en maestros individuales y en un currículo fracturado en materias discretas, ya no es relevante en la sociedad de la información global, donde el conocimiento, la innovación y la introducción de tecnologías, constituyen los motores de las mejoras en productividad y del crecimiento económico. El modo tradicional de organizar la educación permitió el florecimiento de la educación secundaria masiva y el aumento dramático de su producción, pero al mismo tiempo creó estructuras y procesos rígidos, que impiden que las instituciones y organizaciones educativas respondan con rapidez a los desafíos paralelos de la educación secundaria; es decir, a la expansión rápida del acceso, y la mejora de su calidad y relevancia, al mismo tiempo que se reducen las desigualdades educativas. Las estructuras para la toma de decisiones en educación se han visto rápidamente transformadas desde fines de los sesenta. Aunque la articulación de las relaciones entre los distintos niveles de toma de decisión y los actores se ha vuelto más flexible,
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esta flexibilidad ha ido generando una complejidad creciente, a medida que han ido emergiendo nuevos actores, nuevos modelos de distribución del poder y nuevos vínculos entre los niveles. El tradicional y bien establecido sistema de administración de la educación, sobre la base de un conjunto de escuelas autorizadas, financiadas y operadas por el Estado con el apoyo de normas y regulaciones definidas centralmente, está siendo reemplazado por una variedad de arreglos administrativos, en los cuales el gobierno central continúa desempeñando un papel principal tanto en la dirección como en el seguimiento del sistema, pero en los que, al mismo tiempo, los niveles inferiores del gobierno y el sector privado participan también en el financiamiento y la operación de las escuelas. A medida que evoluciona el contexto en el que operan las instituciones educativas, el sistema de administración de la educación se hace más y más híbrido; incluyendo: • La cadena jerárquica de mando se vuelve menos importante que la relaciones entre los distintos actores del sistema educativo. • La división de responsabilidades entre las autoridades centrales y las escuelas está evolucionando en la dirección de un conjunto equilibrado de acuerdos y medidas. Las autoridades centrales o regionales no sólo definen los documentos que guían el trabajo de las escuelas, sino que también ofrecen apoyo técnico y recursos para garantizar el éxito de las escuelas. Las escuelas, por su parte, poseen autonomía para desarrollar un currículo propio, que responda a las demandas de sus estudiantes dentro del marco de los documentos rectores. • La evaluación y los mecanismos para el control de calidad están evolucionando sobre la base de una división consensuada de responsabilidades entre los niveles de gestión del sistema, donde cada nivel asume plena responsabilidad por el monitoreo de procesos y resultados dentro de su área de competencia. • Las escuelas están construyendo relaciones activas bidireccionales y de intercambio con las comunidades a las que sirven. Desde una perspectiva organizativa, la operación de las escuelas debe basarse en un nuevo conjunto de principios que reflejen la necesidad de una mayor flexibilidad y capacidad de adaptación y respuesta, y de un aprendizaje continuo. Si la metáfora adecuada para describir el modelo industrial de educación es la de un sistema mecánico, entonces una metáfora apropiada para visualizar la operación de las escuelas en un ambiente saturado de información es la de un sistema viviente; es decir, de unas organizaciones estructuradas alrededor de relaciones, con capacidad intrínseca para evolucionar y renovarse continuamente. Así, la medida más importante del éxito de las escuelas es su capacidad de responder adecuadamente a la diversidad y al cambio, así como la capacidad de sus miembros individuales para equilibrar sus intereses par-
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ticulares con los intereses del conjunto y para colaborar y formar alianzas. Las escuelas de este tipo presentan ciertas características notables: • El director de la escuela cumple un papel de liderazgo clave en la gestión de la escuela, facilitando y coordinando el trabajo individual y en equipo de los maestros, y cultivando relaciones entre los actores y promoviendo el cambio. El papel gestor del director, aunque importante, se subordina a su responsabilidad de liderazgo. • Las escuelas trabajan en colaboración; no en aislamiento. La cooperación entre directores de escuelas es la piedra angular de esta colaboración. • Los maestros se encuentran motivados para trabajar en equipo. En la escuela existe una verdadera comunidad para el aprendizaje, formada por el personal docente, los administradores y los estudiantes; todos comprometidos con la búsqueda de conocimientos y la promoción del pensamiento crítico. La organización de la escuela permite que todo el personal se beneficie de las “competencias colectivas” que hay dentro de sus fronteras. En otras palabras, el capital social estimula el crecimiento del capital intelectual. Estas características, que resumen las direcciones principales de la transformación de la educación secundaria, poseen unas bases empíricas sólidas (Sharan, Shachar y Levine, 1999), derivadas del estudio de experiencias reales en escuelas “exitosas”. No obstante, ésta no constituye, de ninguna manera, una lista exhaustiva, y no pretende constituir una agenda para el cambio que se deba aplicar en todas partes. La dirección, características y contenidos del sistema reformado deben ser específicos para la situación socioeconómica de cada país y para la capacidad del sistema educativo para generar y asimilar el cambio. La forma final del sistema reformado dependerá de la capacidad de implementación de los actores involucrados, de su grado de aceptación o de resistencia al cambio, y de la manera en que se implementen las iniciativas.
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EPÍLOGO REPENSAR
LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Un pueblo culto es un pueblo libre; un pueblo salvaje es un pueblo esclavo, y un pueblo instruido a la ligera, a paso de carga, es un pueblo ingobernable. Ángel Ganivet, Cartas Finlandesas, 1898
…la respuesta no está en diseñar mejores estrategias de reforma. No importa cuán sofisticadas sean las estrategias para innovaciones o políticas particulares, nunca van a funcionar. Simplemente no es realista esperar que la introducción de reformas una a una... en una situación que no se encuentra básicamente organizada para el cambio, haga otra cosa que darle a la reforma una mala reputación. Michael Fullan, Change Forces, 1993, p. 3
Serán necesarios un sólido liderazgo político, consistencia y transparencia, para que las reformas a la educación secundaria disfruten de legitimidad y de sostenibilidad a largo plazo. Esta es la lección principal que emerge de los trabajos comisionados para la preparación de este informe, que analizaron la reforma a la educación secundaria en países y lugares tan diversos como Brasil, Chile, Finlandia, Hong Kong (China), la República de Corea y Suecia.1 El mayor desafío que enfrenta toda reforma es cambiar los profundamente arraigados modelos mentales de la enseñanza escolar y de su dirección y organización que dominan el pensamiento actual, así como la práctica política, tanto dentro como fuera de la comunidad educativa. Estos modelos y arquetipos constituyen poderosos obstáculos para la muy necesaria innovación en la organización de los sistemas de educación secundaria y en la estructuración del aprendizaje.
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Los trabajos comisionados para la preparación de este informe son Aho y Pitkänen (2004); Cox (2004); Godwin (1999); Kim (2002); Lundgren y Román (2003) y Souza (2003).
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El modelo institucional ampliamente adoptado que demostró tener tanto éxito en apoyar la expansión de la educación primaria y básica en muchos países, durante los ochenta y los noventa, ya no es adecuado a las necesidades educativas emergentes de unas sociedades en rápido cambio. La tarea que enfrentan las sociedades de hoy consiste en transformar las instituciones de educación secundaria y las prácticas escolares actuales para alinearlas mejor con las necesidades y demandas de un entorno de información denso y sobrecargado. ¿Los desafíos que afronta la educación secundaria en el futuro inmediato son los mismos en países de ingresos bajos, medios y altos? Una primera respuesta podría ser no. Tal como se discute en el capítulo 4, el supuesto de que es posible encontrar soluciones uniformes y ortodoxas, aplicables a todas las situaciones de los países, es altamente cuestionable. La mayoría de los países en desarrollo tienen que hacer frente a desafíos más complejos que los países más desarrollados. Esto se debe a que los países en desarrollo tienen que abordar al mismo tiempo problemas de provisión y de calidad y, más importante, deben hacerlo bajo severas restricciones financieras e institucionales. Pero la pregunta podría también ser respondida, sobre la base de la misma evidencia, con un claro sí. Los países en desarrollo, como los más desarrollados, se ven afectados por la velocidad de los nuevos descubrimientos científicos y por las innovaciones tecnológicas y organizativas, que trascienden fronteras; y es improbable que este ímpetu se reduzca. En consecuencia, los sistemas educativos de todo el mundo necesitarán ser reorganizados para ser más flexibles y responder mejor a las necesidades locales y a las demandas globales. Los esfuerzos para expandir el acceso y mejorar la calidad de la educación secundaria requieren una transformación del modelo de generación de políticas y las prácticas institucionales en general. Dadas las nuevas presiones derivadas de la globalización y la necesidad de acelerar la expansión de las oportunidades a nivel de educación secundaria, las políticas que no se dirijan a las características centrales de los sistemas dominantes de la educación secundaria tienen pocas posibilidades de éxito. En otras palabras, hacer más de lo mismo no es la manera de enfrentar con éxito los desafíos de la educación secundaria.
¿SE TRATA SIMPLEMENTE DE HACER MÁS DE LO MISMO? LOS ARGUMENTOS A FAVOR DE LA TRANSFORMACIÓN DE LAS POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA
¿Seguirá el modelo para la expansión de la educación secundaria, en términos estructurales, al usado en educación primaria y básica? ¿Las políticas dirigidas a expandir el acceso a la educación secundaria y mejorar su calidad y relevancia son, fundamentalmente, una cuestión de proveer más de lo mismo? La respuesta es un rotundo no; por numerosas razones relacionadas con las peculiaridades de la estructura de la educa-
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Epílogo
ción secundaria, incluyendo su organización, modos de provisión, currículo, dirección y financiamiento. Algunos ejemplos ilustrarán las dificultades para las políticas que resultan de las características distintivas de la educación secundaria. • Financiamiento. Las lecciones aprendidas del esfuerzo para mejorar las tasas de participación al nivel primario no son aplicables a la educación secundaria. En primer lugar, porque la disponibilidad de escuelas de secundaria inferiores no se acerca de ninguna manera a la ubicuidad de las escuelas primarias en muchos países, incluso contando con que muchas escuelas primarias no ofrecen todos los grados. Varios estudios (por ejemplo, ADE-KAPE, 2003) indican que los costos directos y de oportunidad inhiben más fuertemente la matrícula en las escuelas secundarias que en las primarias. Se estima que estos costos son unas 10 veces mayores para la educación secundaria que para la primaria. En consecuencia, los esfuerzos para aumentar las tasas de participación en la secundaria inferior probablemente requerirán una combinación de intervenciones por el lado de la oferta y por el lado de la demanda. • Peculiaridades estructurales del sector secundario. Las diferencias estructurales entre la educación primaria y la secundaria se manifiestan, por ejemplo, en el reclutamiento y la asignación de profesores en las zonas rurales, donde vive la gran mayoría de los estudiantes en los países en desarrollo. Los resultados de las investigaciones indican que si bien muchos maestros de primaria son miembros de las localidades en donde enseñan, éste no es generalmente el caso para los profesores de secundaria. Así, los problemas de escasez de maestros en secundaria han tendido a ser mucho más severos, generando altas tasas de ausentismo, aulas sobrepobladas y, en algunos casos, incompetencia docente. La naturaleza de estos problemas es claramente del lado de la oferta. • La diferenciación del currículo en educación secundaria. Un currículo diversificado es una de las claves para retener a los estudiantes en el sistema de educación secundaria, prevenir el abandono, y garantizar procesos de certificación y acreditación sustantivos y relevantes, que lleven a la obtención de empleo y a mayores oportunidades de educación y formación. La diferenciación del currículo, como rasgo básico y esencial de la educación secundaria, tiene importantes implicaciones financieras, y exige unos arreglos de dirección y organización más complejos, así como un respaldo externo a escuelas y maestros más eficiente y variado, y unos servicios más sofisticados de orientación y consejería para el apoyo a los estudiantes. • Temas metodológicos y pedagógicos. Sobre todo en países de bajo ingreso, la expansión del acceso a la educación secundaria debe ir acompañada de grandes cambios en la manera como se prestan los servicios educativos. La modalidad de
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prestación de servicios que se elija tiene inevitablemente implicaciones en términos de calidad y equidad peculiares a la educación secundaria. • Consideraciones políticas. El logro de consensos políticos para la reforma de la educación secundaria ha probado ser una tarea mucho más difícil de lo que fue o es para la expansión y la reforma de la educación primaria y terciaria. Más aún, a diferencia de estos niveles de educación, la secundaria sufre la carencia de grupos de presión fuertes tanto nacionales como internacionales. Por consiguiente, el marco político establecido para la educación básica (la secuencia de garantizar primero el acceso y después centrarse en la calidad) no es viable para la educación secundaria. No es suficiente “abrir las puertas” del sistema si una educación de mala calidad e irrelevante llevará finalmente a muchos jóvenes a abandonar la escuela secundaria. Para estos jóvenes, las “puertas abiertas” se convierten en “puertas giratorias” como consecuencia de que los jóvenes, una vez defraudadas sus crecientes expectativas del sistema educativo, simplemente se marchan. Este fracaso conduciría a una grave crisis de legitimidad del sistema educativo debida sobre todo a que un subsector cuya obligación consiste en ser incluyente se vuelve, en la práctica, excluyente. Independientemente de si hacer más de lo mismo es financieramente viable para todos los países, es improbable que tales políticas eliminen la creciente brecha de calidad que en educación existe entre los países ricos y los países pobres. Lo que ahora se necesita es encontrar maneras nuevas de abordar problemas viejos. Estos nuevos enfoques pueden incluir una combinación de reformas estructurales orientadas a cambiar cómo se organiza la educación y cómo se imparte la enseñanza, con intervenciones focalizadas para garantizar que se abran verdaderas oportunidades a los pobres y excluidos, y que estos grupos se encuentren en una posición que les permita sacar pleno partido de los beneficios de la escolarización.
DILEMAS
EN LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA: LOS ANTIGUOS Y LOS NUEVOS
La educación secundaria ha estado tradicionalmente enmarcada por dilemas políticos de gran calado que han informado y configurado los discursos y mapas mentales de políticas en todo el mundo. Este libro ha examinado con mayor o menor profundidad los dilemas más críticos: calidad y equidad, eficiencia y equidad, el equilibrio generalprofesional, y la centralización y la descentralización. Los marcos de análisis tradicionales están siendo reformulados y han sido superados en muchos países. Reflejan moldes culturales y políticos con los que ha sido necesario romper, en el contexto de un extraordinario aumento en la demanda y de una masiva participación en la educa-
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ción secundaria. Esta sección explora la situación actual de los dilemas tradicionales y las nuevas alternativas que afrontan quienes toman las decisiones en educación. Calidad y equidad. Tradicionalmente, el debate sobre políticas educativas enfatizaba temas de acceso en la educación primaria y temas de calidad en la educación terciaria. Para la educación secundaria, los temas centrales son los temas de equidad. La equidad puede definirse como el área política que se encuentra en la intersección entre el acceso y la calidad, y esta área es la de mayor consecuencia para la educación secundaria. En secundaria es donde los estudiantes comienzan a ser clasificados y ubicados en distintos programas y grupos, y donde deben afrontar exámenes de alto riesgo que condicionan los términos de su certificación y transición al mercado laboral, o sus oportunidades para continuar su educación. Este es también el período durante el cual se exige que los estudiantes tomen sus primeras decisiones importantes respecto de sus preferencias académicas, así como el momento en el que se espera que las escuelas orienten y clasifiquen a los estudiantes, y cuando las familias en todo el mundo están dispuestas a invertir fuertemente en clases particulares para ayudar a sus hijas e hijos a tener éxito (Bray, 1999). En muchos países, la gran línea divisoria en términos de equidad está entre la secundaria inferior y la superior. Por ejemplo, en China, los datos de 2003 revelan que la matrícula en la educación secundaria inferior era de un 88,7%, pero caía abruptamente, a un 43%, en la secundaria superior. No es sorprendente, por tanto, que el debate sobre equidad en educación se centre precisamente en este nivel educativo. Eficiencia y equidad. El progreso hacia sistemas de educación secundaria de masas requiere un uso y asignación eficientes de recursos financieros y humanos escasos. Como regla general, la ineficiencia en la provisión de servicios sociales perjudica a los pobres y vulnerables (Banco Mundial, 2003f). La agenda para la democratización de la educación secundaria, en consecuencia, necesita basarse en un análisis cuidadoso y detallado para la asignación eficiente de recursos y la maximización de las mejoras en eficiencia. Equilibrio entre general y profesional. En un ambiente caracterizado por rápidos cambios impulsados por la aplicación de conocimientos y la innovación, las competencias y habilidades tienden a depreciarse y a hacerse irrelevantes mucho más rápidamente que en el pasado reciente. Como resultado, la que fuera una división tajante entre habilidades generales y profesionales en educación secundaria está cambiando y desvaneciéndose a medida que crece la demanda de conocimientos y habilidades intensivas en información.
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Centralización y descentralización. La prestación de servicios educativos eficientes y que respondan a sus usuarios requiere una toma de decisiones que esté más cerca de los estudiantes. La provisión flexible y adaptable de servicios educativos puede ser promovida por personal escolar competente y profesional por medio de la toma de decisiones en la escuela. Al mismo tiempo, con el fin de garantizar que la prestación del servicio también responda y esté alineada con las necesidades del país, es indispensable un sistema sólido de dirección central o nacional, junto con capacidades de seguimiento y de apoyo profesional, y un consenso político respecto de unas reglas claras y transparentes. En pocas palabras, a medida que se progresa hacia la descentralización, el papel activo del Estado se hace más importante que nunca. En agudo contraste con los antiguos dilemas, que ya no son tan relevantes, una serie de dilemas emergentes se encuentran implícitos en los enfoques contemporáneos de pensamiento y toma de decisiones en educación secundaria. Algunos de los más importantes se resumen aquí. Competitividad e inclusividad. El creciente énfasis en la educación como la clave de la competitividad nacional refuerza las funciones de selección y clasificación de la escuela secundaria, lo que puede reducir seriamente la inclusividad del sistema. Este dilema aparece en un momento en el que la inclusividad de la escuela secundaria es crucial para desarrollar la participación ciudadana y para la sostenibilidad misma del sistema educativo. La modernización del currículo y la identidad profesional de los maestros. Un creciente consenso en torno a la necesidad de modernizar los currículos sobre la base de nuevas competencias, en una sociedad densa en información, tiene que acomodar la identidad profesional de los maestros de secundaria, que todavía está configurada por las disciplinas tradicionales. La tendencia a escuelas más pequeñas y a un currículo más amplio. La evidencia de los beneficiosos efectos sobre el rendimiento y bienestar de los estudiantes que generan las escuelas secundarias más pequeñas es difícil de equilibrar con el imperativo de responder a las necesidades de los estudiantes, a través de un currículo más amplio y cada vez más diverso. La evaluación local, basada en la sala de clases, y los exámenes nacionales y públicos. La tensión entre competitividad e inclusividad se refleja en visiones contrapuestas acerca de la evaluación del desempeño estudiantil. Al mismo tiempo que se promueve la evaluación basada en el aula como una forma de evaluación educativa y centrada en el estudiante, los exámenes nacionales de alto riesgo persisten como instrumentos para
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la dirección del sistema por medio de señales e incentivos que condicionan el comportamiento de los estudiantes, sus familias, los maestros y los administradores. El énfasis en resultados e impacto. La batalla para mejorar la calidad de la educación secundaria cambió recientemente desde un enfoque de políticas basado en los insumos a otro basado en los resultados. Muchos países están poniendo un fuerte énfasis en los resultados de las pruebas estandarizadas como el único indicador disponible de la calidad de la educación. Pero el énfasis en resultados debe llevar a una nueva transición, que acentuará la necesidad de evaluar el impacto de la educación secundaria sobre elementos críticos del bienestar, tales como la salud, el ingreso, la ciudadanía, la productividad, la capacidad de obtener empleo, la autonomía, el desarrollo comunitario y el fortalecimiento de la democracia. Soluciones de baja y alta tecnología para los materiales de enseñanza y aprendizaje. Especialmente en los países de bajo ingreso, existe una tensión creciente entre la necesidad de facilitar materiales básicos de apoyo a la enseñanza y el aprendizaje, en particular libros de texto, y la creciente presión para cerrar la brecha tecnológica, en el contexto de estrategias nacionales para la sociedad de la información y de alternativas de desarrollo basadas en tecnologías, y de la percepción de la urgente necesidad de no quedarse atrás. Aumentan las dudas acerca del potencial de las TIC para generar un gran salto en términos de desarrollo, y mientras tanto las autoridades están dispuestas a embarcarse en grandes inversiones en esta área.
LA DIMENSIÓN POLÍTICA DEL CAMBIO EN EDUCACIÓN SECUNDARIA La transformación de la profundamente arraigada estructura institucional de la educación secundaria, que surgió en una sociedad relativamente pobre en información (Lundgren, 2002), no puede realizarse en los cuatro o cinco años que dura el período de una administración elegida. El cambio tomará mucho más tiempo y sólo podrá ser el resultado de una poderosa combinación de fuerzas tanto dentro como fuera del sistema educativo. Las políticas educativas al uso han concebido la expansión de la educación secundaria como un proceso gradual y ordenado, y han tratado las necesidades educativas de los jóvenes como un sistema cerrado, al ofrecerles caminos lineales de experiencias de aprendizaje que deben ser seguidas en una secuencia prescrita. Estas políticas prestan escasa, o ninguna, consideración a la tasa explosiva de aumento en la demanda de educación secundaria, o a la amplia diversidad de intereses, actitudes, origen social y aptitudes de los jóvenes. Tales políticas han limitado de hecho las oportunidades educativas más allá de la educación primaria. Unas políticas innovadoras deberían dirigirse a hacer de la educación secundaria un sistema diversificado y flexible, que ofrez-
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ca a los jóvenes un conjunto amplio de opciones para el ingreso a, y egreso de, las instituciones secundarias en diferentes puntos, y que sea capaz de usar instrumentos diversificados para evaluar y certificar habilidades y competencias (OCDE, 1999). Esta visión general del sistema ayudaría a guiar el proceso de transformación; no pretende ser una declaración de políticas universalmente válida. Algunas revisiones de iniciativas recientes de reforma a la educación secundaria llevadas a cabo en relación con este estudio (Aho y Pitkänen, 2004; Kivirauma, Rinne, y Seppänen, 2003; Lundgren, 2002; Lundgren y Román, 2003; Souza, 2003) han ayudado a identificar orientaciones de políticas estratégicas clave, que deben tener en cuenta quienes toman decisiones durante el diseño e implementación de políticas en el sistema, para la transformación de las instituciones y las prácticas en secundaria: 1. Existe más de una manera de proceder con las mejoras; no hay recetas generales o “fórmulas mágicas” para la transformación de la educación secundaria. En otras palabras, no existen ni soluciones prefabricadas, ni preparadas de antemano, ni prácticas ideales que puedan aplicarse independientemente de las condiciones y desafíos específicos de cada país. Sin embargo, se han aprendido algunas lecciones en el proceso de expansión de la educación secundaria y de mejora de su calidad, y éstas son útiles como marco para el debate y diálogo político en un país. 2. Las energías deben dirigirse a una serie de elementos clave, o “palancas” si se quiere, que se encuentran tanto dentro como fuera del sistema educativo. Cuando los agentes tanto dentro como fuera del sistema empujan juntos, cada uno trabajando en aspectos distintos del proceso de transformación, las posibilidades de lograr mejoras reales y duraderas se tornan significativamente mayores. Por ejemplo, tanto la presión contemporánea por una mayor rendición de cuentas desde el exterior del sistema escolar, como la ofensiva paralela por una mayor autonomía desde el interior de las escuelas, destacan la necesidad de contar con profesionales de la educación altamente preparados y competentes. 3. La transformación es un proceso continuo que requiere liderazgo, apoyo político, la generación de consensos, energías y recursos. Dado que la rotación frecuente en los cargos políticos y administrativos perturba las reformas que se están llevando a cabo, la continuidad y el éxito de los esfuerzos transformadores sólo pueden garantizarse por medio de la continua construcción de consensos y del compromiso profundo de los líderes escolares con una visión compartida. 4. El proceso de transformación debe informarse continuamente a través del uso de los datos relevantes generados a nivel regional, local, de la escuela y de los estudiantes. Se necesitan, por una parte, sistemas de seguimiento y evaluación como herramientas para la mejora del sistema, que permitan la identificación de fortalezas y debilidades. Por otra parte, se debe reforzar el desarrollo de
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Epílogo
capacidades, de manera que las autoridades, los líderes escolares y los profesionales de la educación, en general, estén capacitados para usar efectivamente los datos y la evidencia disponibles para diseñar los mejores servicios posibles para los estudiantes. 5. Las escuelas operan en contextos diferentes, de modo que reaccionan de manera diferente a políticas similares. El apoyo externo a las escuelas debe ser focalizado, diverso y flexible. La reforma educativa debe combinar esfuerzos para mejorar aún más las mejores escuelas (avance), con esfuerzos para cerrar la brecha entre las escuelas menos eficaces y las más eficaces (nivelación). Esta es exactamente la manera en que deben funcionar las escuelas y los maestros en las salas de clase, especialmente dada la creciente diversidad de los estudiantes de secundaria. 6. Una importante estrategia de administración para la implementación con éxito de nuevas políticas consiste en focalizar esfuerzos concertados, centrarse en la mejora de la enseñanza y el aprendizaje en el aula de clases. El vehículo principal de estos esfuerzos es un desarrollo profesional docente bien definido, sostenido y coordinado. Los países buscan aumentar el número de graduados de educación secundaria con las habilidades para identificar y resolver problemas y realizar contribuciones a la sociedad a lo largo de su vida. Un supuesto fundamental de la teoría moderna del aprendizaje es que distintos objetivos de aprendizaje requieren distintos métodos de instrucción. Nuevos objetivos para la educación requieren cambios en las oportunidades para aprender. Desde la perspectiva de políticas micro o de las escuelas, los principios fundamentales de transformación pueden articularse de la siguiente manera: • El principio de centrarse en el estudiante como persona autónoma que aprende. Haga del aprendizaje del estudiante el centro de todas las decisiones. Esto es, cada esfuerzo por transformar el entorno escolar en donde ocurre el aprendizaje debe orientarse a las preocupaciones, intereses y necesidades de los jóvenes. Centrarse en los estudiantes como personas autónomas que están aprendiendo puede ser un catalizador para la transformación práctica de la enseñanza y el aprendizaje en las escuelas. • El principio de inclusividad. Actúe en el interés de todos los estudiantes, pero preste especial atención a ofrecer las mismas oportunidades educativas a todos los jóvenes, a través de la implementación de programas focalizados dirigidos a los estudiantes de bajos ingresos, las niñas y las minorías. • El principio de flexibilidad y adaptación. Asegúrese de que la provisión y enseñanza de contenidos es flexible y se adapta a la situación y necesidades concretas de cada estudiante.
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• El principio de la contextualización. Preste especial atención al contexto en donde tendrá lugar la transformación, por medio de la creación de sólidos vínculos entre el sistema escolar y las comunidades locales, y de relaciones entre los profesores y los jóvenes. Las autoridades, los expertos y los asesores políticos, apoyados por la investigación, son todos importantes y muy necesarios. Sin embargo, el contenido final de la transformación debe estar basado en la comunidad para garantizar su continuidad y sostenibilidad. Esto significa que la transformación debe estar motivada por los problemas locales, sobre la base de la capacidad de investigación local y de las estructuras de gobierno locales que facilitan el cambio y la participación de los ciudadanos. El esfuerzo transformador general no es nunca explícito en su totalidad; en cambio, opera como una “política educativa oculta” (Kivirauma, Rinne y Seppänen, 2003) en la cual una sucesión de cambios pequeños, pero interconectados, en el currículo, la asignación de recursos, el financiamiento y la dirección y organización, desembocan en un curso de acción completamente nuevo. El ingrediente más importante de una estrategia de transformación es el proceso de generar una visión compartida, por medio de la promoción de un debate político activo entre todos los actores interesados. La experiencia de otros países y los resultados de las investigaciones pueden contribuir a este debate. Este libro intenta ser justamente una de tales contribuciones. El libro ha ofrecido direcciones estratégicas para reconstituir la ayuda externa para la educación secundaria en los países en desarrollo. El apéndice J delinea la estrategia y el apoyo del Banco Mundial para los proyectos y programas de educación secundaria hasta la fecha. De cara al futuro, se pueden tomar medidas para alinear estratégicamente los proyectos y programas de manera que atiendan a las recomendaciones contenidas en este informe.
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APÉNDICE A ESTRUCTURA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS Y EDUCACIÓN OBLIGATORIA
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Fuentes: Unesco-IAU (http://www.unesco.org/iau/cd-data; Unesco, Informe Estadístico Anual 1999 (http://www.uis-unesco.org/ en/stats/statistics/yearbook/tables/ed.Htm). Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial 2003 (para la duración del año escolar 1997). Banco Mundial, Sistema de Administración y Análisis de Información Estadística (SIMA). Nota: –, no disponible.
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APÉNDICE B GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, PAÍSES SELECCIONADOS, VARIOS AÑOS
GRÁFICO B.1 GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS ÁRABE DE EGIPTO, 1995-6
POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO,
Fuente: Filmer, 2000.
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REPÚBLICA
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GRÁFICO B.2 GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, CHAD, 1998
Fuente: Filmer, 2000.
GRÁFICO B.3 GRADOS DE ESCOLARIDAD
CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, INDONESIA,
1997
Fuente: Filmer, 2000.
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Apéndice B
GRÁFICO B.4 GRADOS DE ESCOLARIDAD
CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, INDIA, 1996
Fuente: Filmer, 2000.
GRÁFICO B.5 GRADOS DE ESCOLARIDAD
CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO,
1995
Fuente: Filmer, 2000.
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COLOMBIA,
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GRÁFICO B.6 GRADOS DE ESCOLARIDAD CURSADOS
POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO,
TURQUÍA,
1993
Fuente: Filmer, 2000.
GRÁFICO B.7 GRADOS DE ESCOLARIDAD
CURSADOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO,
UZBEKISTÁN,
1996
Fuente: Filmer, 2000.
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APÉNDICE C LOGROS EDUCATIVOS POR GRUPO DE INGRESOS Y GÉNERO, PAÍSES SELECCIONADOS 239
CUADRO C.1 LOGROS EDUCATIVOS DE HOMBRES DE 15-19 AÑOS DE EDAD POR GRUPO DE INGRESOS, PAÍSES SELECCIONADOS (PORCENTAJE) 1 grado cursado País
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Chad, 1998 Níger, 1997 Uganda, 1995 Indonesia, 1997 Filipinas, 1998 India, 1992–93 Paquistán, 1990–91 Rep. Árabe de Egipto, 1995–96 Marruecos, 1992 Brasil, 1996 Brasil (Nordeste), 1996 Colombia, 1995 Turquía, 1993 Uzbekistán, 1996 Fuente: Filmer, 2000.
Pobres
Ingreso medio
47,7 25,0 86,7 97,1 96,3 65,0 50,8 86,5 55,2 89,9 83,3 91,6 97,4 99,4
61.4 30,4 93,2 99,2 99,8 86,8 76,6 96,2 89,0 97,7 95,1 98,9 97,9 99,6
5 grado cursado Ricos 75.5 70,1 93,6 98,9 99,1 96,6 92,4 99,0 98,0 99,0 97,1 99,0 99,7 100,0
9 grado cursado
Pobres
Ingreso medio
Ricos
Pobres
11.2 18,8 43,2 81,3 77,1 53,4 39,6 74,2 34,9 40,3 28,6 58,8 95,5 98,7
24.3 25,1 58,2 92,1 95,8 79,3 66,1 83,1 70,9 75,0 67,2 89,7 95,4 99,0
59.0 62,5 78,1 97,0 97,5 94,6 88,3 94,3 89,4 87,4 70,0 97,0 99,0 99,7
0.2 0,7 2,4 25,2 21,0 21,6 10,9 47,0 5,0 5,8 3,0 11,9 20,9 77,2
Ingreso medio 2.4 2,1 6,3 48,0 55,9 45,6 29,0 64,2 19,8 23,4 18,2 39,4 41,1 83,7
Ricos 17.0 18,7 24,1 69,0 70,5 75,1 60,5 80,7 43,3 32,9 19,0 60,3 56,6 90,5
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CUADRO C.2 LOGROS EDUCATIVOS DE MUJERES DE 15-19 AÑOS DE EDAD POR GRUPO DE INGRESOS, PAÍSES SELECCIONADOS 1 grado cursado País
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Fuente: Filmer, 2000.
9 grado cursado
Pobres
Ingreso medio
Ricos
Pobres
Ingreso medio
Ricos
Pobres
Ingreso medio
Ricos
17,1 7,2 70,3 96,6 97,6 29,3 12,2 60,9 21,1 95,3 93,4 96,5 89,4 98,6
30,4 13,5 81,1 98,9 99,6 65,1 45,4 89,3 66,2 99,5 98,4 99,0 92,7 100,0
58,7 54,9 92,5 99,9 99,1 94,3 87,0 96,5 85,4 99,4 96,4 98,7 97,7 99,5
1,3 4,5 35,0 83,5 89,5 21,7 8,3 50,4 9,5 51,9 41,5 67,7 88,5 98,3
5,4 10,2 48,6 92,1 98,0 57,2 37,5 80,9 49,3 85,3 76,7 91,4 91,2 99,4
35,0 49,5 75,6 96,9 97,7 91,8 81,9 92,7 77,6 91,6 81,9 91,8 95,9 99,5
0,0 0,1 3,0 25,9 39,4 6,1 1,5 31,3 1,1 10,2 6,5 17,3 9,2 80,0
0,4 0,5 5,6 47,5 68,3 26,7 12,5 61,5 13,0 32,1 26,1 48,7 33,4 83,5
5,9 11,5 25,0 70,3 65,8 71,0 49,4 78,8 40,7 43,3 29,0 55,0 47,4 90,7
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Chad, 1998 Níger, 1997 Uganda, 1995 Indonesia, 1997 Filipinas, 1998 India, 1992–93 Paquistán, 1990–91 Rep. Árabe de Egipto, 1995–96 Marruecos 1992 Brasil, 1996 Brasil (Nordeste), 1996 Colombia, 1995 Turquía, 1993 Uzbekistán, 1996
5 grado cursado
APÉNDICE D PIRÁMIDES EDUCATIVAS
SELECCIONADAS
Véase el análisis en el capítulo 3 bajo el título de Logros educativos en secundaria. El gráfico D.1 presenta la educación primaria en la base, la educación secundaria en el centro y la educación terciaria en la cima. GRÁFICO D.1 LOGROS EDUCATIVOS
DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS O MÁS
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(Continuación gráfico D.1)
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APÉNDICE E TASAS DE MATRÍCULA BRUTA Y LOGROS EDUCATIVOS EN SECUNDARIA POR NIVEL DE INGRESOS
CUADRO E.1 TASAS DE MATRÍCULA
BRUTA Y LOGROS EDUCATIVOS POR NIVEL DE INGRESOS, 2000
TMB (promedio mundial ponderado = 67) Bajo
Alto
Bajo
Logros educativos (promedio mundial = 6,5)
Cuadrante I m Guinea-Bissau m Malí m Níger m Sudán m Gambia m Benín m Sierra Leona m Nepal m Senegal m Ruanda m Bangladesh m Tanzania m Papúa Nueva Guinea m Malawi m Togo m Guatemala m Uganda m Camerún m Paquistán
Cuadrante II m Ghana m Kenia m Lesotho m República Dominicana m Indonesia m India m El Salvador m Turquía m Zimbabue m Zambia m Rep. Árabe de Siria m Swazilandia I Costa Rica m Paraguay I Kuwait m China m R. B. de Venezuela
I Brasil m Túnez m Jamaica m Colombia m Rep. Islámica de Irán m Argelia m Rep. Árabe de Egipto
m Bolivia Portugal I Mauricio I Bahrein I Sudáfrica I Botsuana m Tailandia I
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(Continuación cuadro E.1)
TMB (promedio mundial ponderado = 67) Bajo
Alto Cuadrante IV I Malasia m Sri Lanka m Jordania G Italia I México G España I Chile I Uruguay m Perú I Trinidad y Tobago G Francia m Filipinas G Austria m Panamá I Grecia I Barbados I Argentina G Islandia I Hungría I Eslovaquia
Alto
Logros educativos (promedio mundial = 6,5)
Cuadrante III
m = Ingreso bajo
I
= Ingreso medio
G
Holanda Reino Unido m Bulgaria G Japón I República Checa m Rumania I Israel G Dinamarca I Polonia G Finlandia G Alemania G Suiza I Rep. de Corea G Australia G Suecia G Canadá G Nueva Zelanda G Noruega G Estados Unidos G G
= Ingreso alto (Clasificación FEM)
Fuente: Base de datos de Administración y Análisis de Información Estadística (SIMA), Banco Mundial. Nota: TMB, tasa de matrícula bruta; FEM, Foro Económico Mundial.
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APÉNDICE F UNA GUÍA –HOJA DE RUTA– DE LAS COMPETENCIAS DOCENTES PARA LA EDUCACIÓN SECUNDARIA CENTRADA EN EL CONOCIMIENTO
Martinet, Raymond y Gauthier (2001) desarrollaron una guía de competencias docentes que puede ser muy útil para guiar el desarrollo de programas de formación docente. Basándonos en este trabajo, hemos adaptado y complementado su propuesta a partir de los resultados y la evidencia de investigaciones recientes sobre el aprendizaje para la docencia:
Ámbito profesional 1.
Actuar en forma crítica como profesional, interpretando los objetos del conocimiento o la cultura en el desempeño de las propias funciones:
•
•
Identificar los aspectos centrales y los ejes (conceptos, postulados y métodos) del conocimiento de la disciplina con el fin de posibilitar un aprendizaje significativo por parte de los alumnos. Adoptar una distancia crítica de la disciplina enseñada. Establecer relaciones entre la cultura prescrita en el currículo y la de los alumnos; convertir la clase en un lugar abierto a múltiples puntos de vista en un espacio de interacción. Adoptar una perspectiva crítica de los propios orígenes y prácticas culturales y de la propia función social. Establecer relaciones entre los diferentes campos del conocimiento de la asignatura.
2.
Comprometerse en proyectos individuales y colectivos de desarrollo profesional:
•
Evaluar las propias competencias y adoptar los medios para desarrollarlas utilizando los recursos disponibles. Intercambiar ideas con los colegas acerca de la conveniencia de las diferentes alternativas pedagógicas y didácticas. Reflexionar acerca de la propia práctica pedagógica (análisis reflexivo) y llevar los resultados a la práctica; desarrollar proyectos pedagógicos para resolver los problemas de enseñanza. Estimular a los colegas a participar en investigaciones orientadas a la adquisición de las competencias establecidas en el programa de capacitación y los objetivos educacionales de la escuela.
• • •
• • •
(Continúa en la página siguiente)
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3.
Actuar de manera profesional y con perspectiva crítica, interpretando los objetos del conocimiento o de la cultura en el desempeño de sus funciones:
• • • • •
Ser consciente de los valores que están en juego en el propio desempeño. Estimular el comportamiento democrático en el aula. Brindar a los alumnos la debida atención y apoyo. Mantener altas expectativas. Creer que los alumnos son capaces de aprender y que se es capaz y responsable de enseñarles en forma satisfactoria. Explicar, en función del interés público, las decisiones tomadas con respecto a la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos. Respetar los aspectos de confidencialidad de la profesión. Evitar todas las formas de discriminación por parte de los estudiantes, los padres y los colegas; Ubicar los problemas éticos que se presentan en el aula dentro de las grandes corrientes del pensamiento. Utilizar en forma juiciosa el marco legal y autorizado que rige la profesión.
• • • • •
Ámbito pedagógico 4.
Diseñar situaciones de docencia-aprendizaje para la materia que deberá aprenderse y hacerlo en función de los alumnos y del desarrollo de las competencias incluidas en el currículo:
•
Basar las decisiones y el desempeño en datos recientes derivados de investigaciones didácticas y pedagógicas. Conocer las maneras de representar y formular la materia para hacerla comprensible para otros. Comprender qué es lo que facilita o dificulta el aprendizaje de un tema específico: la influencia de las concepciones y preconcepciones particulares de los alumnos de diferentes edades y formación en el aprendizaje de los temas y lecciones enseñados con mayor frecuencia. Analizar las concepciones erróneas de los alumnos en relación con la materia que se enseña. Seleccionar e interpretar los conocimientos de la materia con respecto a los objetivos, competencias y elementos de los contenidos del currículo. Planificar secuencias de enseñanza y evaluación teniendo en mente la lógica del contenido y el avance en el aprendizaje; tener en mente las representaciones, diferencias sociales (de sexo, origen étnico, socioeconómicas y culturales), necesidades e intereses especiales de los alumnos al preparar las situaciones de enseñanza-aprendizaje. Seleccionar métodos didácticos variados y apropiados al desarrollar las competencias incluidas en el currículo. Prever los obstáculos para el aprendizaje de la materia que se enseñará. Prever situaciones de aprendizaje que permitan la integración de las competencias en diversos contextos.
• •
• • •
• • •
5.
Dirigir las situaciones de docencia-aprendizaje de acuerdo con el contenido que se aprenderá y hacerlo en función de los alumnos y del desarrollo de las competencias incluidas en el currículo:
•
Crear las condiciones para que los alumnos participen en situaciones problema y en temas o proyectos significativos, teniendo en mente sus características cognitivas, afectivas y sociales. (Continúa en la página siguiente)
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Apéndice F
• • • • • • •
•
•
Dar una orientación al aprendizaje iniciando las lecciones y actividades a través del uso de organizadores o presentaciones preliminares. Presentar la materia a través de redes de conocimientos estructurados en torno a ideas potentes. Entregar experiencias con tareas en todos los niveles de complejidad de la materia. Poner a disposición de los alumnos los recursos necesarios en las situaciones de aprendizaje propuestas. Brindar a los alumnos la oportunidad de aprender, dedicando la mayor parte del tiempo disponible a las actividades curriculares. Realizar interrogaciones con el propósito de hacer participar a los alumnos en un debate estructurado sostenido en torno a ideas potentes. Guiar a los alumnos en la selección, interpretación y comprensión de la información disponible en los diferentes recursos y en la comprensión de los aspectos de las situaciones problema o las necesidades de un tema o proyecto. Moldear el aprendizaje de los alumnos por medio de estrategias, etapas, preguntas y retroalimentación frecuentes y pertinentes, de manera de ayudar a la integración y transferencia del aprendizaje; ayudar a los alumnos a trabajar en forma cooperativa. Brindar a los alumnos suficientes oportunidades para practicar y aplicar lo que están aprendiendo y para recibir retroalimentación orientada al mejoramiento.
6.
Evaluar el avance en el aprendizaje y el grado de adquisición de las competencias de los alumnos en la materia que deben aprender:
•
En una situación de aprendizaje, manejar la información con el fin de que los alumnos superen sus problemas y dificultades, y modificar y adaptar la pedagogía para apoyar el avance de los alumnos; supervisar el avance de los alumnos utilizando tanto pruebas formales y evaluaciones de rendimiento como evaluaciones informales de la participación de los alumnos en las lecciones y de su trabajo en los deberes escolares. Establecer una evaluación de los conocimientos adquiridos por los alumnos con el fin de evaluar el grado de adquisición de las competencias. Construir o emplear instrumentos que permitan la evaluación del avance y la adquisición de las competencias pertinentes. Comunicar a los alumnos y a los padres, en forma clara y explícita, los resultados obtenidos y la retroalimentación con respecto al avance en el aprendizaje y la adquisición de la competencia. Cooperar con el equipo pedagógico para determinar el ritmo deseable y las etapas de avance en el ciclo de capacitación.
• • • •
7.
Planificar, organizar y supervisar el funcionamiento del grupo-curso con el propósito de ayudar a los alumnos en su proceso de aprendizaje y socialización:
• •
Definir y aplicar un sistema de trabajo eficaz para las actividades regulares en el aula. Comunicar claramente a los alumnos los requisitos de un correcto comportamiento escolar y social, cerciorándose de que los cumplan. Estimular la participación de los alumnos –como grupo y como personas– en el establecimiento de las normas de funcionamiento del curso. Adoptar estrategias para impedir que se generen conductas incorrectas e intervenir eficazmente cuando esto ocurra. Mantener un ambiente de aprendizaje adecuado.
• • •
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8.
Adaptar la pedagogía a la diversidad de los estudiantes:
• • • • •
Diseñar tareas de aprendizaje adaptadas a las posibilidades y características de los alumnos. Organizar diferentes ritmos de aprendizaje en función de las posibilidades de los alumnos. Organizar grupos heterogéneos para que los alumnos trabajen juntos. Desarrollar experiencias de aprendizaje cooperativo. Ayudar a la integración pedagógica y social de los alumnos con problemas de aprendizaje o conducta o que presentan discapacidades. Buscar información de los actores pertinentes, incluyendo los padres, en relación con las necesidades de los alumnos. Sugerir a los alumnos las tareas de aprendizaje, desafíos y papeles en el grupo-curso que les permitan el avance en su desarrollo. Participar en la preparación e implementación de un plan de rendimiento adaptado.
• • • 9.
Integrar las tecnologías de la información y la comunicación en la preparación y desarrollo de las actividades de enseñanza-aprendizaje, manejo del aula y desarrollo profesional:
•
Adoptar una actitud crítica y bien fundamentada con respecto a las ventajas y limitaciones de la TIC como un medio para la enseñanza y el aprendizaje y para la sociedad. Evaluar el potencial didáctico de la TIC y las redes computacionales en el desarrollo de las competencias contempladas en el currículo; utilizar una diversidad de herramientas multimedia para la comunicación. Utilizar eficazmente la TIC para investigar, interpretar y comunicar información como también para resolver problemas. Utilizar la TIC en forma eficaz para establecer redes de interacción y de capacitación continua en relación con la materia enseñada y su práctica pedagógica. Ayudar a los alumnos a usar la TIC en sus actividades de aprendizaje, a evaluar dicho uso y a analizar críticamente los datos recopilados a través de estas redes.
•
• • •
10. Comunicarse en forma clara y correcta en el lenguaje de instrucción, tanto verbalmente como por escrito, en los diferentes contextos relacionados con la profesión docente: • • •
• •
Utilizar el tipo de lenguaje oral apropiado al dirigirse a los alumnos, los padres o los colegas. Respetar las reglas del lenguaje escrito en los documentos destinados a los alumnos, los padres y los colegas. Saber cómo adoptar un punto de vista y mantener las ideas propias, debatiéndolas en forma coherente, eficaz, constructiva y respetuosa; utilizar preguntas para estimular a los alumnos a procesar los contenidos y reflexionar con respecto a éstos, a reconocer las relaciones entre sus principales ideas y sus implicaciones, a pensar en forma crítica acerca de éstos y a usarlos en la solución de los problemas, la toma de decisiones y otras aplicaciones de mayor orden. Comunicar ideas en forma rigurosa, utilizando un vocabulario preciso y una sintaxis correcta. Corregir los errores cometidos por los alumnos en su trabajo oral y escrito; buscar constantemente mejorar la expresión oral y escrita.
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Apéndice F
Ámbito de la escuela 11. Cooperar con los demás miembros de la escuela, con los padres y con los diversos agentes sociales para lograr los objetivos educativos de la escuela: •
• • •
Cooperar con los demás miembros de la escuela en la definición de los objetivos y en la preparación e implementación de los proyectos sobre servicios educativos en el ámbito de las responsabilidades asignadas a los centros escolares. Promover la participación y el flujo de información relevante para las familias de los estudiantes; Coordinar su desempeño con el de los diversos agentes de la escuela. Estimular la participación de los alumnos en la administración de la escuela y en sus actividades y proyectos.
12. Trabajar en cooperación con los demás miembros del equipo pedagógico en las tareas que permitan el desarrollo y la evaluación de las competencias explícitas del programa de formación y hacerlo en función de los alumnos: •
• • •
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Saber cuáles son las situaciones que requieren la colaboración con otros miembros del equipo pedagógico para el diseño y adaptación de las situaciones de enseñanza-aprendizaje, la evaluación del aprendizaje y el dominio de las competencias al final del período. Definir y organizar un proyecto en función de los objetivos del equipo pedagógico. Participar en forma activa y permanente con los equipos pedagógicos que manejan a los alumnos. Trabajar con miras al logro del consenso requerido entre los miembros del equipo pedagógico.
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APÉNDICE G ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS PARA LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Amplios debates sobre las Sociedades Público-Privadas (SPP) en el sector de la educación consideran a estas sociedades como una forma general de colaboración entre los sectores público y privado. Muchos debates sobre las SPP en la educación son ampliamente accesibles (http://www2.ifc.org/edinvest/public.htm; Wang 2000a, 2000b). No obstante, muchas de estas sociedades también podrían ser concebidas como formas más convencionales de relación entre sectores tales como esquemas de bonos, la tradicional contratación externa de los insumos educativos y la colaboración amplia entre los sectores público y privado, en la cual este último actúa a partir de motivaciones caritativas o de responsabilidad social. Algunas de estos SPP pueden ser efectivas, pero llamar a todas sociedades público-privadas podría opacar aspectos más innovadores que si se emplearan definiciones más rigurosas. Una definición más específica de SPP se asocia con una forma particular de alianza que se inició, por lo menos en su sentido moderno, en la década de los años ochenta en el Reino Unido y fue sostenida por el siguiente gobierno. De hecho, se ha avanzado más en la instrumentación de SPP en el Reino Unido bajo los gobiernos laboristas que bajo los conservadores. Las SPP se han diseminado con relativa rapidez en el mundo angloparlante –por ejemplo, en Australia, Canadá e Irlanda. En Estados Unidos el término tiende a emplearse en su sentido amplio, aun cuando existen SPP en estricto sentido. Entre los países de ingreso medio, Sudáfrica ha sido tal vez la que haya definido su enfoque con mayor rigor. De conformidad con las líneas rectoras para las SPP del Tesoro Nacional de Sudáfrica: Una SPP es un arreglo contractual mediante el cual una parte privada ejecuta parte de las funciones administrativas o de prestación de servicios de un departamento y asume los riesgos asociados. Como contraprestación, la parte privada recibe unos honorarios de acuerdo con unos criterios de desempeño preestablecidos, los cuales podrían ser: • En su totalidad de tarifas de servicios o de cargos al usuario. • En su totalidad de un presupuesto, sea éste departamental o de otra fuente. • Una combinación de las anteriores.
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Adicionalmente, se debe registrar una transferencia de riesgo sustantiva a la parte privada, o de lo contrario la transacción tiende a ser vista como una forma de crédito. Los aspectos esenciales de un acuerdo SPP, frente a la prestación directa de un servicio público por un departamento, son: • Un enfoque en los servicios a ser prestados, no en los activos empleados para su prestación. • Una transferencia de los riesgos y las responsabilidades al proveedor privado para las actividades asociadas con la prestación de los servicios. La forma más simple de SPP es un contrato de prestación de servicios. En estos contratos, por lo general, un departamento otorga a una parte privada el derecho y la obligación de prestar un servicio específico, dentro de unos límites bien definidos, por un período quizá de uno a tres años. El gobierno retiene la propiedad y el control de todas las instalaciones, de los activos y bienes de capital. Una característica central de los acuerdos SPP más complejos, tales como las concesiones y los esquemas de construcción-operación-transferencia (COT), es la movilización de los recursos privados desde una perspectiva de contribución. En el primero de estos casos, se espera que las responsabilidades del concesionario incluyan el mantenimiento, la rehabilitación, la actualización y el mejoramiento de las instalaciones, lo que podría representar sustantivas inversiones de capital. En el segundo, la parte privada se compromete a financiar y a construir una instalación de infraestructura determinada, así como a su operación y mantenimiento, por un cierto período de tiempo. Dadas las a menudo sustanciales inversiones de capital por parte del sector privado bajo estos acuerdos, los contratos tienden a ser de larga duración (25 años). Si bien es cierto que los medios de prestación de un servicio cambian a través de una SPP, no altera para nada la responsabilidad del departamento de asegurar que los servicios sean debidamente prestados. En consecuencia, la función del departamento cambia de gestionar los insumos a gestionar los resultados, por ejemplo, tornarse en un administrador de contratos en vez de un administrador de recursos.
Las SPP presentan diversas ventajas potenciales: • Pueden permitir que el gobierno cuente, de manera inmediata, con infraestructura necesaria, sin tener que esperar y sin tener que invertir los ingresos corrientes de los impuestos o tomar créditos. • La necesidad de adquirir una relación contractual, con entidades ajenas al gobierno, puede forzar al mismo a especificar, con mayor claridad, el flujo de servicios que desea obtener de una instalación. • Se podrían obtener economías de escala en los programas de gran envergadura manejados por entidades especializadas del sector privado. • El sector privado puede ser más eficiente en la construcción y el mantenimiento que el sector público, si existe competencia y si los beneficios están vinculados contractualmente al desempeño sostenido a lo largo de muchos años, generando los incentivos para el mantenimiento y el flujo de los servicios. • Es más probable que los riesgos asociados con las instalaciones (por ejemplo, el riesgo de baja utilización) sean analizados si existe una relación contractual.
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Una vez analizados, pueden ser compartidos de manera más eficiente por el gobierno y el sector privado, estando este último mejor facultado para asumir ciertos riesgos que el gobierno. Existen, sin embargo, desventajas, o cuando menos, temas que deben ser tenidos en cuenta: • Se requiere un sector privado maduro, con la capacidad y el acceso a la financiación de largo plazo, para que las SPP de largo plazo sean exitosas. La implicación es que las SPP son una mayor opción para ciertos países de ingreso medio que para los países en desarrollo en su conjunto. • El análisis de riesgos y las especificidades de los contratos requieren un alto grado de sofisticación técnica y financiera. • Podría presentarse una oposición ideológica o emocional en torno a la noción de que el gobierno pague rentas o haga pagos periódicos, cuando hubiese podido construir la infraestructura por sí mismo y en forma inmediata. Ejemplos de SPP en países desarrollados incluyen la reciente iniciativa Construyendo Escuelas para el Futuro (CEF) en el Reino Unido. La CEF está desarrollando o mejorando cerca de 200 escuelas de educación secundaria, utilizando variaciones de un modelo básico en el cual el sector privado es responsable de la financiación en el largo plazo y de la construcción, así como de asegurar la prestación, en el largo plazo, de los servicios de infraestructura por parte de las escuelas, mientras que las escuelas como entidades prestadoras de servicios educativos son administradas por las autoridades educativas. En el pasado, cerca de 500 escuelas se beneficiaron de un esquema similar. No se trata siempre de un camino fácil: se presentaron quejas sobre una ejecución inflexible, los ahorros de costos no siempre se materializaron y surgieron problemas asociados con la falta de incentivos para el mantenimiento vinculado con la construcción. La más reciente iniciativa CEF depende de una combinación de vehículos de aprovisionamiento –no necesariamente SPP tal y como existían en la década de los noventa. Enfoques algo más complejos, tales como las Sociedades Locales de Educación (SLE), se están poniendo a prueba; los proveedores privados aún son responsables de la construcción, pero los intereses educativos son tomados en consideración en el diseño, mientras que el aspecto de la construcción se enmarca dentro de los objetivos de desarrollo educativo más amplios. Las SPP para la educación en los países en desarrollo son apenas incipientes. Hasta ahora, han sido relativamente pequeñas y, en algunos casos, de muy corta duración. Sin embargo tienden a ser innovadoras. No siempre satisfacen la definición rigurosa establecida por el Tesoro de Sudáfrica, pero algunas tienen la virtud de que en realidad funcionan.
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En Sudáfrica una sociedad entre el Departamento de Asuntos del Agua y Bosques, el Departamento de Educación y una empresa privada de servicios públicos de acueducto ha creado bombas circulares, similares a los carruseles infantiles, para los parques. A medida que los niños y niñas giran, el agua es bombeada desde pozos hasta tanques de almacenamiento, proveyendo así agua para la comunidad. Estas bombas también venden espacios publicitarios para vallas publicitarias giratorias. Las provincias de Estado Libre (Free State) y Mpumalanga están considerando proyectos de mayor escala y duración para construir escuelas o mejorarlas. En una de éstas, el estudio de factibilidad ya se ha llevado a cabo; en la otra, los asesores para la transacción aún deben ser designados. Hasta ahora, parece que estos proyectos de mayor escala han recibido importantes insumos analíticos y asesoramiento, pero ninguno está aún en operación. La SPP para la Construcción de Escuelas en Estado Libre pretende solucionar los problemas de infraestructura acumulados desde el período del apartheid. Habida cuenta de que el gobierno democrático de Sudáfrica es fiscalmente cauteloso pero debe resolver el problema acumulado, la idea es la de atraer recursos financieros del sector privado, los cuales serán pagados por el sector público en un período de 20 años. Los recursos públicos liberados por el ingreso de recursos privados para la construcción serían utilizados en el mantenimiento de infraestructura existente, reduciendo así su deterioro. La opción de SPP implicaría una cierta transferencia de riesgo al sector privado; el plan es transferir algún grado de riesgo de ocupación (es decir, la posibilidad de que, por motivo de los cambios demográficos, las instalaciones podrían no ser necesarias en el momento en el que el gobierno las herede). Cómo hacer esto está aún sujeto a discusiones, y los términos de la transferencia aún deben determinarse. Pese a que las SPP en Sudáfrica están siendo vigorosamente aprovechadas por otros sectores (prisiones, instalaciones de salud), su aplicación por parte del sector de la educación ha sido más lenta. Las SPP, en el sentido tradicional de las inversiones a largo plazo, podrán ser más adecuadas para los países de ingreso medio. Para las necesidades de corto plazo, sin embargo, podrían ser adecuadas incluso en circunstancias difíciles. En Sierra Leona, un país que se recupera de una guerra, las SPP se están aplicando para rehabilitar las escuelas. Los socios privados proveen la financiación (lo hacen a través de la financiación del Banco Mundial), en virtud de que los contratos no son a largo plazo como en las SPP concebidas rigurosamente. Las SPP son relaciones contractuales formales entre el gobierno y actores no gubernamentales; pretenden alcanzar fines claramente especificados (en algunos casos múltiples y comprensivos); y los actores en la relación contractual se especializan en aquellas labores que realizan con mayor efectividad. Los actores no gubernamentales pueden incluir grupos eclesiásticos y organizaciones no gubernamentales, y no existen restricciones indebidas (diferentes de la capacidad) sobre quien puede convertirse en un socio. El trabajo se ha iniciado.
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Bogotá, la capital de Colombia, estableció sociedades público-privadas mediante la construcción de escuelas cuya administración fue otorgada bajo la figura de concesiones a instituciones privadas. Los contratos se suscriben a largo plazo (15 años) y especifican la manera como se deben prestar los servicios educativos. Se reembolsa a las instituciones privadas sobre la base de un costo fijo por niño o niña. El gobierno financia la construcción; este no es un mecanismo para disminuir los gastos de capital o para acelerar la construcción a través de la incorporación de la financiación pública directa. Hasta el 2003, se habían suscrito unas 277 concesiones. Las subvenciones y las concesiones han redundado en que aproximadamente del 25% de los alumnos y alumnas financiados con recursos públicos se encuentren en colegios privados. Colombia cuenta con una larga historia en materia de experimentación y flexibilidad en estos campos; los esquemas de bonos existieron tan temprano como la década de los años treinta, mediante los cuales las municipalidades proveían becas a los niños y niñas para que asistieran a los colegios privados. La India ofrece un ejemplo relacionado con la educación superior, cuyas características podrían aplicarse a la educación secundaria. El estado de Sikkim es uno de los más pobres del país. En 1996, el gobierno estatal creó la Universidad Sikkim Manipal de Salud, Medicina y Ciencias Tecnológicas (USM) como una sociedad público-privada. El objetivo era establecer la primera de las instituciones de educación técnica superior que proveyera con nuevas oportunidades profesionales a los estudiantes merecedores de este remoto estado. Reconociendo que contaba con recursos limitados y con poca experiencia en materia de la gestión de instituciones de educación superior, el gobierno estatal suscribió un acuerdo con el Grupo Manipal –uno de los grupos que lideran la educación superior privada en la India– para establecer y gestionar conjuntamente la USM. Como contribución inicial, el gobierno estatal proveyó el terreno y un hospital de múltiples especialidades, el Hospital Central de Remisiones, para que sirviera de hospital asociado de enseñanza para la escuela de medicina de la USM. El grupo Manipal es totalmente responsable de los asuntos académicos y financieros de la USM.
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APÉNDICE H FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN PARA LA EDUCACIÓN SECUNDARIA: EJEMPLOS DE PAÍSES
A lo largo de los años noventa e inicios del siglo XXI, muchos países en desarrollo comenzaron a experimentar con algunas fórmulas de financiación. Revisaremos las experiencias con las fórmulas de financiación en Chile, Nicaragua y Sudáfrica, con el fin de ilustrar tres tipos diferentes de enfoque. Chile privilegia la financiación desde el ámbito nacional hacia el local, en el marco de una descentralización municipal en la cual los colegios públicos no cuentan con gran autonomía, pero se espera que éstos compitan con los colegios privados. Nicaragua privilegia la financiación directa de los colegios públicos por parte de las autoridades nacionales, bajo un modelo de autonomía escolar. Sudáfrica ejemplifica un sistema de financiación y aprovisionamiento de dos niveles, en el cual la financiación fluye desde el ámbito nacional hacia el provincial a través de una fórmula y desde el provincial hasta los colegios, relativamente autónomos, a través de otras fórmulas particulares.
CHILE En Chile, los colegios pueden ser municipales (públicos), privados sin subvenciones o privados subvencionados. Tanto los colegios municipales como los privados subvencionados reciben recursos a través de una fórmula (o, en el caso de los colegios públicos, sus municipalidades reciben la financiación). La fórmula es generada a partir de una cantidad de base, expresada en unidades monetarias, la cual está sujeta a ajustes por inflación. Las subvenciones por nivel y tipo de colegio, así como los suplementos para los pequeños colegios rurales, son entonces establecidas como una proporción de dicha cantidad base. La fórmula otorga una mayor financiación, en relación con la base, a los colegios de educación secundaria que a los colegios de educación primaria; ello es igualmente válido para los colegios de educación secundaria especializada frente a los colegios de educación secundaria general, así como para los colegios dirigidos a niños y niñas con necesidades especiales. Los colegios pequeños reciben financiación suplementaria, sólo cuando se trata de colegios rurales, con el propósito de evitar financiar los colegios que observan tasas de matrícula decrecientes en virtud
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de su mal desempeño. La financiación se estima con base en los registros de asistencia, y existen penalizaciones por presentar información imprecisa sobre ésta. El total de fondos es entonces, en forma simplificada, la cantidad (monetaria) de base multiplicada por la tasa correspondiente, de conformidad con el nivel y tipo de colegio, multiplicada a su vez por la asistencia registrada. Los colegios públicos y los privados subvencionados a nivel de educación secundaria están facultados para cobrar pensiones educativas, dentro de ciertos límites, y aun recibir las subvenciones, aunque éstas se reducirán. Los colegios que cobren pensiones educativas deberán excluir de éstas a una determinada proporción de estudiantes, debido, en parte, a su condición de pobreza. Pese a la amplia percepción, el sistema chileno no es un verdadero sistema de bonos dentro del sector público porque los colegios públicos son directamente administrados y aprovisionados por las municipalidades; la fórmula no transfiere efectivamente a los colegios incentivos importantes y los directores no cuentan con mucha discrecionalidad en cuanto al manejo financiero y de compra de insumos. El sistema chileno provee recursos adicionales a los colegios pobres únicamente a través de programas especiales y no como parte del sistema de financiación regular.
NICARAGUA Bajo la fórmula de modelo de autonomía escolar financiada de Nicaragua, los colegios cuentan con una considerable discrecionalidad en la gestión, particularmente respecto de una variedad de decisiones de compra de insumos y de decisiones administrativas. En este sentido, en los colegios autónomos de Nicaragua los padres tienen más poder que en los otros países analizados y, desde luego, que en la mayoría de los demás casos alrededor del mundo. Nicaragua emplea un sistema de descentralización asimétrica al otorgar la autonomía escolar: no todos los colegios son autónomos y la concesión de autonomía exige superar un proceso de calificación. Los colegios autónomos son financiados a través de una fórmula que considera su tamaño (los colegios pequeños reciben un mayor subsidio por estudiante) y su nivel (los colegios de educación secundaria reciben un mayor subsidio). Como en Chile, los elementos constitutivos de la fórmula de financiación son idénticos tanto para los colegios de educación secundaria como para los de educación primaria; las cantidades per cápita son simplemente mayores. Adicionalmente, una mayor proporción de colegios de educación secundaria son autónomos, y estos colegios cobran a los padres pensiones educativas por sus servicios. No se trata sólo de que más colegios de educación secundaria cobran pensiones educativas, sino de que en la educación secundaria la relación del ingreso por matrículas y pensiones educativas es mayor que en la educación primaria. Los cargos no son, de hecho, voluntarios, pero el grado de presión parece ser más alto en la educación secundaria. La fórmula no contiene un componente explíci-
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to en favor de los pobres, aunque los colegios más pequeños, que supuestamente atienden a los pobres, reciban una mayor financiación porque se asume que éstos tienen una relación entre estudiantes y docentes, menor que la objetiva, y porque se les asignan recursos a partir de una “equidad” superior, de nuevo con base en el tamaño.
SUDÁFRICA En Sudáfrica se financia a las provincias a través de una fórmula nacional de “participaciones equitativas”. Esta fórmula no determina la cantidad absoluta de financiación que una provincia debe recibir, sino la participación que le corresponde en el total de recursos asignados a las provincias. Dicha proporción se determina sencillamente con base en las necesidades relativas de cada provincia. La fórmula contempla diversos determinantes de necesidades, uno de ellos es la educación, con un peso específico de aproximadamente 40%. En consecuencia, la necesidad relativa de una provincia en materia de educación contribuye en un 40% a la determinación del total de sus necesidades relativas. La necesidad relativa en educación se determina por la matrícula, a la cual se asigna un peso de un tercio, y la población en edad escolar, con un peso de dos tercios. La población recibe un peso mayor porque la fórmula está orientada hacia las necesidades y está diseñada para disuadir la sobrematrícula. Una vez que una provincia ha recibido su transferencia fiscal, no tiene que gastar el 40% de ésta en educación; el sistema de transferencia de participaciones equitativas sólo genera subvenciones totales. La financiación de los colegios por parte de las autoridades provinciales se determina a través de normas nacionales de financiación, las cuales contemplan requisitos de distribución para cada provincia, pero no preestablecen cargas fijas por estudiante. Los requisitos de distribución se aplican a la financiación de estudiantes y docentes. Estos requisitos establecen simplemente que, por ejemplo, el 60% de los recursos debe destinarse al 40% de los niños y niñas más pobres. La fórmula es altamente progresiva, requiriendo que los niños y niñas en el quintil más pobre reciban el 135% de lo que reciben los niños y niñas en el quintil medio y, que los niños y niñas del quintil más rico reciban sólo el 5% de lo que reciben los niños y niñas del quintil medio. En consecuencia, la política está explícitamente expresada en términos de la incidencia distributiva y no en términos absolutos. La financiación nacional hacia las provincias, al igual que la financiación de la provincia hacia los colegios, se ejecuta en términos de participaciones y no de cantidades absolutas. Como en el caso de Nicaragua, algunos colegios cuentan con una mayor autonomía que otros, por eso la autonomía es asimétrica. Los docentes se asignan efectivamente a los colegios, pero desde la base de una fórmula fundamentada en el número de estudiantes y en la elección curricular. Una proporción del cuerpo total de docentes es, sin embargo, “dividido por lo alto”, con el
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fin de asignarlos de acuerdo con el mismo perfil de pobreza que es empleado para la financiación de los estudiantes. Respecto de la pobreza, los colegios de educación secundaria y de educación primaria son tratados exactamente de la misma manera: las normas progresivas son idénticas. Sin embargo, si una provincia decide gastar más en los colegios de educación secundaria con base en cada alumno, las normas progresivas se aplicarán igualmente a esta cantidad per cápita superior. Finalmente, los colegios privados también son subvencionados a partir de una visión propobres, en el sentido de que las subvenciones se reducirán para aquellos colegios que cobren matrículas y pensiones educativas más altas. Nuevamente, la política no diferencia explícitamente los niveles absolutos de financiación por estudiante para los colegios privados de educación primaria y de educación secundaria, pero las subvenciones a los colegios privados está basada en el gasto por estudiante en los colegios públicos. En consecuencia, si el gasto por estudiante en los colegios públicos de educación secundaria es más alta que en los colegios de educación primaria, las subvenciones para los colegios privados de educación secundaria será, automáticamente, más alta. Una vez más, todo se expresa a partir de relaciones y de participaciones. Este procedimiento pretende incrementar la autonomía provincial, reducir el cabildeo y la búsqueda de rentas, así como para facilitar los ajustes en el gasto a las realidades fiscales. Fuente: Compilación de los autores a partir de comunicaciones personales con consultores y oficiales de los países.
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APÉNDICE I DESCENTRALIZACIÓN Y SUDÁFRICA
ASIMÉTRICA EN
COLOMBIA
La descentralización asimétrica se refiere a una situación en la cual no todas las unidades descentralizadas, sean éstas provincias, estados, municipalidades, distritos o escuelas, reciben las mismas funciones, deberes y poderes al mismo tiempo. Virtualmente, cada país tiene alguna forma de descentralización asimétrica, política o administrativa. Colombia representa un ejemplo de descentralización asimétrica de las finanzas educativas al nivel municipal y Sudáfrica constituye un ejemplo de descentralización asimétrica al nivel de escuela. Debe anotarse que la descentralización asimétrica conlleva el riesgo de acentuar las disparidades, habida cuenta de que se otorga mayor poder a las escuelas y comunidades más capacitadas. Sin embargo, no sería razonable privar a las escuelas o municipalidades que claramente tienen la capacidad de hacer una mejor gestión de gestionarse a sí mismas, simplemente por motivos de equidad. Un escenario justo sería proveer una mayor asistencia en materia de construcción de capacidades a las escuelas y áreas más atrasadas, junto con la descentralización para las escuelas y áreas más capacitadas. Dicho de otra manera, en un modelo asimétrico, uno de los objetivos del sistema debería ser incorporar cada vez más escuelas a la estructura descentralizada. Esto podría hacerse mediante la creación de un circuito de retroalimentación entre la valoración de la capacidad, utilizando la lista de verificación o el instrumento de certificación descrita más abajo, y transmitiendo la información recolectada a la unidad del ministerio u otra autoridad encargada de la capacitación administrativa, asegurando así que las escuelas o las municipalidades más débiles reciban la capacitación y la construcción de capacidades requeridas. Es muy útil contar, como parte del programa de capacitación administrativa, con un proceso de apadrinamiento mediante el cual las escuelas y municipalidades más avanzadas provean capacitación in situ al personal de las escuelas y municipales en desarrollo.
COLOMBIA Colombia está dividida territorialmente en departamentos. Dentro de los departamentos, las municipalidades son el núcleo básico para tratar los asuntos políticos y
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administrativos. Cada municipalidad cuenta con un Concejo Municipal elegido popularmente encargado de supervisar las operaciones y los servicios. La Ley 715 (2005) contempla aspectos esenciales para la descentralización educativa en Colombia. El concepto de asimetría es puesto en práctica a través de un proceso de certificación. Las municipalidades pueden estar o no certificadas, para desempeñar ciertas funciones. La certificación se extiende a los departamentos (unidades por encima de las municipalidades), excepto para aquellos casos en que las municipalidades cuentan con una población superior a los 100.000 habitantes, las cuales eran certificadas, antes de 2003, al nivel nacional de acuerdo con ciertos criterios, y ahora son certificadas simplemente en virtud de su tamaño. Si una municipalidad solicita la certificación pero el departamento no se la otorga dentro de los siguientes seis meses, la municipalidad podrá apelar ante el nivel nacional. Las municipalidades pueden perder la certificación si no cumplen con los requisitos establecidos para la certificación. El nivel nacional está facultado para intervenir en cualquier municipalidad o en cualquier nivel inferior al suyo, si los niveles inferiores no cumplen con las obligaciones centrales. La certificación tiene una serie de implicaciones para la educación: • En las municipalidades no certificadas, la educación es una competencia departamental en general –en un sentido, la educación no es efectivamente descentralizada a la municipalidad a menos que la municipalidad esté certificada. • La supervisión administrativa y financiera de las municipalidades certificadas se lleva a cabo en el nivel nacional, mientras que para las municipalidades no certificadas se ejecuta a nivel departamental. En ese sentido, la municipalidad certificada cuenta con deberes y poderes más cercanos a los de un departamento. • La evaluación del cumplimiento de las políticas nacionales de educación para las municipalidades no certificadas se delega a los departamentos. • Las municipalidades certificadas pueden gestionar la financiación de su educación tal y como se recibe del nivel nacional y pueden distribuir los recursos escolares entre las escuelas de la municipalidad. Para las municipalidades no certificadas, la financiación principal es distribuida a las escuelas por los departamentos, ya que éstos son quienes reciben los recursos nacionales. • Las municipalidades certificadas pueden nombrar a sus propios docentes siempre y cuando el costo de personal esté cubierto por sus asignaciones financieros. Las municipalidades no certificadas no pueden nombrar a sus docentes; función realizada por el departamento que supervisa a la municipalidad. Las municipalidades no certificadas están facultadas, sin embargo, para transferir a los docentes entre sus escuelas.
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Apéndice I
• Las municipalidades certificadas pueden suscribir contratos con organizaciones privadas acreditadas para prestar servicios educativos y emplear sus transferencias fiscales para hacerlo siempre y cuando los costos por estudiante no superen los costos por estudiante de las organizaciones públicas. Si el costo por estudiante es superior, la municipalidad aún podrá contratar, pero deberá emplear recursos diferentes a los de la transferencia fiscal. Los criterios y procesos de certificación para las municipalidades con una población inferior a los 100.000 habitantes se encuentran en etapa de desarrollo, pero probablemente incluirán lo siguiente: • Un plan de desarrollo que se condiga con la política nacional, que especifique los objetivos de acceso, calidad y eficiencia, y que contemple planes de inversión. • Un plan de asignación de personal y docentes en congruencia con los parámetros nacionales; si se requieren ajustes, debe soportarse a través de una propuesta técnica preparada de conformidad con las líneas rectoras nacionales. Con la certificación, el personal es formalmente transferido a la municipalidad. • Capacidad institucional para administrar los sistemas de información, con base en las líneas rectoras del nivel nacional. • Una solicitud formal al departamento para que brinde asistencia técnica para el cumplimiento de los requisitos de certificación.
SUDÁFRICA En Sudáfrica el gobierno nacional fija la política de educación, pero el presupuesto para las provincias se determina por la legislatura y el gabinete. La provincia recibe una transferencia multisectorial en bloque determinada a través de la fórmula de participación equitativa, la cual es mayoritariamente impulsada por la población (véase el apéndice H). No existe asimetría en el trato a las provincias respecto de la educación, aun cuando el nivel nacional está facultado para intervenir en las provincias en caso de un fracaso en materia de gobernabilidad. Las provincias administran las escuelas (por ejemplo, los contratos de los docentes son con las provincias, y las provincias asignan los docentes a las escuelas), pero las escuelas cuentan con una autoridad considerable, tal como la capacidad para cobrar matrículas y pensiones, nombrar docentes y otros funcionarios adicionales e influenciar la selección del personal asignado a la escuela por la autoridad provincial. Las asimetrías se evidencian en las escuelas; algunas escuelas cuentan con mayor autonomía o descentralización que otras. Las escuelas con más autoridad pue-
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den tener (o se les pueden asignar) mayores deberes y poderes. En particular, éstas pueden: • Hacerse cargo del mantenimiento y mejoramiento de las propiedades escolares. • Determinar el currículo externo de la escuela y seleccionar las materias opcionales siempre y cuando se ajusten a la política curricular provincial en general. • Adquirir los textos, el material educativo y los equipos para la escuela. • Pagar los servicios prestados a la escuela. • Administrar un centro de educación continuada para adultos por fuera de la escuela, como una entidad independiente. • Recibir de las autoridades provinciales la financiación para los estudiantes en forma de pago único transferido directamente a la cuenta bancaria de la escuela. • Determinar sus propias prioridades de gasto a partir del pago único de la financiación provincial. Una escuela que no haya solicitado esos poderes podría, no obstante, ejercerlos mediante asignación, por la conveniencia administrativa de la provincia, si la escuela está, a juicio de la provincia, capacitada para sumir esas funciones. Las funciones pueden ser asignadas individualmente o en su totalidad. La capacidad para recibir la financiación para los estudiantes en forma de pago único y como bloque se determina a partir de una lista de verificación de las capacidades administrativas. Se espera que el número de escuelas con mayor autonomía crezca cada año en la medida en que las escuelas aprenden a administrar sus recursos. La lista de verificación de la capacidad administrativa empleada en Sudáfrica puede variar entre provincias. La lista de verificación empleada en la provincia KwaZuluNatal, por ejemplo, cubre temas tales como los siguientes: • ¿El órgano de gobierno de la escuela funciona apropiadamente y está organizado de acuerdo con los preceptos legales, respecto de su composición y procedimientos? • ¿El órgano de gobierno de la escuela funciona apropiadamente respecto de las finanzas, las propiedades, el currículo y los materiales de aprendizaje? ¿Existen subcomités para estas funciones y están éstos liderados por un miembro de la junta directiva de la escuela? • ¿El órgano de gobierno se reúne el número de veces establecido? ¿Se llevan actas? ¿Qué tan bien y qué tan a menudo informa a todos los padres el órgano de gobierno de la escuela? • ¿El órgano de gobierno de la escuela sigue los procedimientos correctos para la elaboración y presentación del presupuesto anual, incluidas las consultas con un amplio grupo de padres?
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Apéndice I
• ¿Cuenta el personal adicional, contratado por el órgano de gobierno de la escuela, con los contratos apropiados? ¿La escuela está registrada como un empleador? ¿Se mantienen los registros laborales apropiados? • ¿Se mantienen los registros apropiados de los estudiantes, los inventarios de materiales y otros? • ¿Se cuenta con procedimientos apropiados para eximir a los alumnos de pagar los costos de matrícula y pensiones, y se respetan éstos? La lista de verificación real es bastante detallada; incluye temas como el número de firmantes autorizados en la cuenta bancaria de la escuela, si se emiten recibos para todos los pagos realizados a la escuela y si se lleva un registro de los compromisos.
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APÉNDICE J EL APOYO DEL BANCO MUNDIAL A LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Este apéndice resume las experiencias del Banco Mundial, en años recientes, en apoyo a las reformas de la educación secundaria en países en desarrollo y economías en transición, y ofrece un marco para el continuo apoyo al desarrollo de la educación secundaria; se basa en una revisión de la cartera de préstamos del Banco Mundial para la educación secundaria durante el período 1990-2002 (Banco Mundial, 2004b) por parte del Departamento de Evaluación de Operaciones (OED) del Banco. El OED es una unidad independiente dentro del Banco Mundial que informa directamente al directorio ejecutivo del Banco. El OED evalúa qué funciona y qué no, cómo un acreedor planea manejar y mantener un proyecto, y cuál ha sido la contribución duradera del Banco al desarrollo general de un país. Las metas de evaluación consisten en: aprender de la experiencia; proveer una base efectiva para la evaluación de los resultados del trabajo del Banco; y facilitar la rendición de cuentas para el logro de objetivos del Banco Mundial. La evaluación también mejora el trabajo del Banco al identificar y diseminar las lecciones aprendidas de la experiencia y al proponer recomendaciones sobre la base de los hallazgos derivados de las evaluaciones.
LA EVALUACIÓN DE LA EXPERIENCIA RECIENTE DEL BANCO MUNDIAL EN EDUCACIÓN SECUNDARIA ENTRE 1990 Y 2002
Los préstamos del Banco Mundial para la educación comenzaron en 1963. Desde ese año en adelante, el Banco ha cumplido un papel prominente en la asistencia a los países en desarrollo, en sus esfuerzos por expandir la educación secundaria y por mejorar la calidad de sus instituciones y programas. Los préstamos nuevos para la educación secundaria crecieron sostenidamente, desde US$ 50,4 millones en 1990 a US$2,3 miles de millones en 2002. Los préstamos para la educación secundaria alcanzaron un máximo de US$279 millones en 2000. El Banco Mundial apoya actualmente el desarrollo de la educación secundaria en 71 países. (Ver las tablas al final de este apéndice, las que incluyen: un listado de los proyectos del Banco Mundial por país:
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una sinopsis del trabajo analítico del Banco en educación secundaria, entre 2000 y 2005; y una lista de las publicaciones del Banco en educación secundaria.) Los tipos de intervenciones y sus objetivos generales pueden resumirse de la siguiente manera: En países con una alta matrícula en educación secundaria: • Mejorar la capacidad de obtener empleo y la productividad de los estudiantes que terminan la escuela, a través del apoyo a las escuelas secundarias vocacionales, especialmente en países donde se ha identificado, específicamente, una escasez de habilidades vocacionales y técnicas. • Aumentar la competitividad de un país a través de la mejora de la calidad de la educación secundaria general, para aumentar la productividad general y la efectividad con que la fuerza laboral puede ser entrenada. En países con una baja matrícula en educación secundaria: • Satisfacer las necesidades específicas de mano de obra educada en los sectores público y privado, a través del aumento de las tasas de graduación de educación secundaria. • Mejorar las condiciones sociales de los pobres y reducir las inequidades, a través de la expansión del acceso a la educación secundaria. Hasta los ochenta, el apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria se había enfocado en la expansión de la capacidad y la matrícula para satisfacer las necesidades de mano de obra, primariamente a través del financiamiento de la construcción de escuelas y de la provisión de equipo. Un cambio en el apoyo del Banco siguió al informe de política sectorial de 1980, el cual propuso que el Banco financiara la calidad y la eficiencia interna de la educación, en aquellos países que hubieran alcanzado una calidad educacional adecuada, a costos unitarios aceptables. Durante las últimas dos décadas, el Banco Mundial ha respaldado el otorgamiento de préstamos para la educación secundaria principalmente en países que ya han alcanzado un acceso universal a nivel de educación primaria. La nota de políticas del Banco Mundial, de 1986, recomendó, como medios adecuados para fomentar la educación secundaria, la recuperación de costos acompañada por esquemas de becas selectivas, y la promoción de escuelas privadas y comunitarias, para mejorar la calidad y la eficiencia de la educación a través de la competencia. Esta postura fue respaldada en la estrategia del Banco de 1995 (Banco Mundial, 1995), la cual promovía el uso de análisis de costo beneficio para determinar las prioridades de gasto público de cada país, y fortalecía la prioridad que dentro del sector educación debía darse a la educación primaria; nivel éste
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en donde se estimaba que las tasas de retorno social al gasto educacional eran las más altas en la mayoría de los países en desarrollo. La estrategia destacaba además que existían unos retornos mayores para la educación secundaria general que para la vocacional especializada. El énfasis cambió desde la educación primaria a la educación básica, que en muchos casos incluía los grados más bajos de la educación secundaria. Respecto del tema de la educación secundaria general versus la vocacional, el Banco Mundial ha adoptado, a partir de los ochenta, una postura crecientemente clara y firme. Ha desalentado el apoyo a la educación secundaria vocacional sobre la base de sus altos costos unitarios y sus resultados mixtos, los cuales se atribuyen a la pobre efectividad de costos de los programas de educación vocacional y sus débiles vínculos con las oportunidades de empleo en el mercado laboral. La Estrategia del Sector Educativo (Banco Mundial, 1999b) promovía un enfoque más holístico, desde una perspectiva general del sector, incluyendo: la identificación de alternativas de reforma específicas a los contextos; un mejor monitoreo y mayor investigación empírica para guiar los esfuerzos de reforma; un foco en la participación y en el control por parte de los clientes; un análisis comprensivo, pero también selectividad, en apoyo a la acción; un énfasis en calidad, a través de un cambio constante desde hardware a software; un foco en el impacto sobre el desarrollo y la pobreza; la administración del conocimiento; y la búsqueda de asociaciones en los esfuerzos. No se le prestó atención específica a la educación secundaria. Dentro del marco para el apoyo del sector de 1999, prevalecieron las variaciones y prioridades regionales. La revisión, por parte del OED, de la cartera de educación secundaria del Banco Mundial reveló que de hecho habían ocurrido cambios en el balance entre objetivos y componentes de los proyectos para alinearse con la estrategia del sector educativo. El resultado fue un mayor foco en la calidad de la educación, la administración del sector y los temas de pobreza. Otros elementos de la estrategia del sector educación, tales como la promoción de escuelas privadas y la recuperación de costos combinados con esquemas de becas, no aparecían prominentemente en la cartera. El apoyo a la educación secundaria en África, en países de bajos ingresos, y en países con poblaciones pequeñas, solía ser un componente de proyectos mayores que asistía a los sectores de educación primaria y terciaria.
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RECUADRO J.1 TEMAS Y PRIORIDADES
EN EDUCACIÓN SECUNDARIA POR REGIÓN
África subsahariana Aprendizaje a distancia; matemáticas y ciencias en secundaria. Asia oriental y el Pacífico Equidad y calidad; necesidad de diversificar las estrategias en relación con las condiciones del país. Europa y Asia central Cambio sistemático para permitir la realineación a las demandas del mercado; reforma de la dirección y organización; mejorar la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad. América Latina y el Caribe Enfoques alternativos para aumentar el acceso a la educación secundaria, junto con reformas curriculares para mejorar la relevancia en el contexto de la economía global. Medio Oriente y África septentrional Mejorar la relevancia de la educación secundaria, cerrando las brechas de género y social en la participación en la educación postobligatoria, y en educación vocacional, para satisfacer las demandas de una economía de mercado.
Desde mediados de los noventa, varios factores han promovido un rápido aumento en la proporción de préstamos a la educación secundaria general. Primero, a medida que las tasas de graduación de primaria han crecido, la demanda por plazas en secundaria también ha aumentado. Segundo, el financiamiento equitativo y sostenible, y la administración de las escuelas secundarias, se han transformado en desafío de gran calibre, especialmente en los países de bajos ingresos. Tercero, el rol de la educación secundaria en el desarrollo económico y social se está revaluando en el contexto de la globalización y la competitividad en la era de la información. Cuarto, las rápidas transformaciones en los mercados de tecnología y laborales están generando cambios en la educación secundaria. Los objetivos de los proyectos de educación secundaria apoyados por el Banco Mundial pueden agruparse en seis categorías: a) expansión de la educación secundaria; b) atención a la pobreza y equidad; c) atención a temas de género; d) mejoras cualitativas en educación secundaria; e) rehabilitación de las instalaciones físicas; y f) mejoras a la eficiencia y administración de la educación secundaria. El apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria desde 1990 presenta las siguientes tendencias: 1. Los países de ingreso medio con tasas de matrícula primaria alta han tendido a pedir prestado preferentemente para educación secundaria, por encima de otros
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niveles. En promedio, aquellos países que piden préstamos para educación secundaria, en comparación con los países que piden préstamos para financiar otros niveles de educación, presentan: mayores tasas de matrícula bruta a nivel primario; condiciones institucionales y de políticas públicas más sólidas; e ingresos per cápita mayores. Aunque la efectividad del sistema de educación primaria, medido por las tasas de analfabetismo juvenil, no parece constituir una restricción para el apoyo al subsector de secundaria, los países que pedían préstamos para proyectos dedicados exclusivamente a educación secundaria poseían tasas más altas de alfabetismo juvenil. Los países con ingresos más altos y matrículas más elevadas, pero con contextos institucionales y de políticas públicas más débiles, no pedían préstamos del Banco Mundial. 2. El tamaño de la población de un país parecía ser otro factor relevante, ya que los países altamente poblados pedían préstamos con mayor frecuencia para proyectos de educación secundaria. Los países con poblaciones de tamaño medio o menores tendían a combinar préstamos para la educación secundaria, con el apoyo para otros niveles educativos. 3. En Asia y América Latina, la lista de países que pedían préstamos para la educación secundaria era afectada por las actividades de otros bancos para el desarrollo multilateral. En relación con las inversiones en la cartera de educación como un todo, los proyectos de educación secundaria, en promedio, asignaban una mayor proporción de los gastos a, primero que nada, la construcción civil y, a continuación, a equipo, y menores proporciones a textos de estudio, entrenamiento y asistencia técnica. A fines de los noventa, el foco de las actividades de préstamo cambió en la dirección de incluir más proyectos dirigidos a apoyar los sistemas de evaluación, los sistemas de administración de la información, el financiamiento de reformas, la gestión de la escuela y la participación de la comunidad, y, además, prestó mayor atención a las señales del mercado laboral y a los servicios de empleo. El cambio fue una respuesta directa al cambiante entorno global, al creciente uso de tecnologías en educación, y al énfasis en conocimientos, el aprendizaje para la vida y las habilidades para el mercado laboral. El desempeño de los proyectos de educación secundaria. Como es bien sabido, el sector educación se caracteriza por los largos períodos de gestación de sus proyectos antes de que se manifieste cualquier tipo de resultados positivos. Se necesitan esfuerzos concertados y sostenidos para promover la acumulación de resultados positivos. Durante las últimas dos décadas, las condiciones de un país constituyeron un factor de gran importancia en el desempeño de los proyectos. Los resultados de los proyectos de educación secundaria eran sensibles al nivel de ingreso de un país. Los informes de los proyectos terminados y las evaluaciones de los proyectos del Banco Mun-
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dial, frecuentemente, atribuían el buen desempeño en la implementación de los proyectos al control nacional, el compromiso del gobierno y una mejorada capacidad de implementación. Las iniciativas “desde arriba” (tales como currículo y evaluación, u oferta de insumos) combinadas con unas iniciativas “desde abajo”, sobre la base de la demanda (tales como fondos para la mejora de la gestión en las escuelas y la selección de textos), demostraron ser factores importantes en la mejora de la calidad y la equidad en educación, como lo demostró el proyecto de Educación Secundaria en Chile. Reforma a las políticas. Documentos sucesivos de estrategia sectorial del Banco Mundial han enfatizado que la reforma de las políticas educativas sería posible y efectiva, si el énfasis se pusiera en garantizar el compromiso del gobierno con el financiamiento equitativo y sostenible. Un enfoque en esta dirección es la promoción de escuelas secundarias privadas en combinación con la recuperación de costos y unos esquemas de becas selectivas en las escuelas públicas. Por ejemplo, un proyecto del Banco Mundial en Mauricio incluyó préstamos y otros incentivos para la expansión de las escuelas privadas. El compromiso del gobierno, sin embargo, era demasiado débil para apoyar la implementación. En China y Corea, se realizó algún progreso en la contención de costos, así como en la recuperación de costos y un aumento en la participación del sector privado, como resultado del compromiso sostenido del gobierno con la implementación de las reformas propuestas. Se lograron también buenos resultados por medio de la inclusión de los empleadores en el proceso de reforma curricular a nivel de educación secundaria vocacional. Mejorar el acceso. Es asunto relativamente claro y sencillo especificar y medir lo siguiente: el número de nuevos puestos educativos creados a través un proyecto o programa; la eficiencia y calidad de la construcción y los equipos; las tasas de matrícula; y las tasas de utilización. Sin embargo, proveer informes acerca de todas estas mediciones constituye un gran desafío. Se usan frecuentemente unos indicadores por aproximación, tales como la construcción y equipamiento de las instalaciones en áreas con pobres servicios de educación, para medir el progreso logrado respecto de unos objetivos de reducción de la pobreza y equidad. Pero puede ser difícil mantener un seguimiento efectivo de los efectos sobre la productividad y los indicadores sociales. Relevancia para el mercado laboral. La obtención de evidencia de calidad respecto del progreso logrado en la mejora de la relevancia de la educación secundaria, en relación con las necesidades del mercado laboral, continúa presentando un desafío mayor. Los proyectos de educación secundaria general que buscan satisfacer las cambiantes necesidades del mercado laboral, a través de mejoras en el acceso y la calidad de la educación, deben buscar evidencia de sus resultados más allá del sector educación. Las tasas de desempleo de los graduados y los estudios de seguimiento constituyen instrumentos
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importantes para el estudio del vínculo entre la educación y las necesidades del mercado laboral. Las mediciones utilizadas para estudiar la productividad deben incluir los estudios macroeconómicos orientados al mercado laboral. Todas estas consideraciones apuntan a unos rezagos temporales más largos en la evaluación de la eficiencia de las políticas de reforma en la educación secundaria general. La calidad educacional. Los resultados o efectos educativos deben guiar las evaluaciones de desempeño en lo que se refiere a objetivos de mejora de la calidad. Las medidas basadas en los insumos, tales como el número de maestros entrenados o de libros de texto provistos, aunque necesarias para la evaluación de corto plazo de los resultados de un proyecto o programa, no son adecuadas para el análisis del impacto de los insumos sobre el aprendizaje de los estudiantes o sobre la relevancia de la educación para el mercado laboral. Aquí, nuevamente, el rezago temporal, así como los recursos que se necesitan para conducir evaluaciones de impacto, suelen significar un problema para el análisis cabal de la eficacia de las intervenciones de un proyecto o programa. La definición de objetivos de calidad debe ser menos vaga, y estar mejor vinculada con beneficios específicos y esperados que pueden tener seguimiento. Esto es especialmente cierto en las áreas de reforma curricular y de formación de profesores. El vínculo entre capacidad institucional y seguimiento y evaluación. Las medidas de demostrada eficacia en el seguimiento y la evaluación incluyen las siguientes: la evaluación de cada actividad de un proyecto o programa durante el curso de su implementación; la facilitación de refinamientos durante la marcha del proyecto; la diseminación y las sinergias a nivel local o de la escuela; y el uso de los resultados de los exámenes para hacerle seguimiento a la equidad y los efectos sobre las escuelas de mayor riesgo. El proyecto de Educación Secundaria en Chile ejemplifica tal enfoque. La sólida capacidad institucional de Chile es un factor fundamental para permitir el seguimiento y la evaluación efectiva de los proyectos y programas. Angola constituye otro ejemplo, donde el proyecto Educación I fue implementado en un contexto de conflicto civil, de condiciones institucionales extremadamente adversas, y de inestabilidad macroeconómica. El seguimiento y la evaluación fueron, sin embargo, relativamente fuertes, gracias a un compromiso sostenido por parte del Ministerio de Educación. Los resultados del proyecto se midieron comparando escuelas incluidas en el proyecto con escuelas que no formaban parte de él, sobre la base de cambios en las tasas de transición y graduación, el número de estudiantes que adquiría capacitación alfabética y numérica básica (en un período de cuatro años), y el número de estudiantes que alcanzaba niveles que desempeño satisfactorio. Además, una evaluación de los beneficiarios reveló las percepciones que éstos tenían acerca de la calidad de la educación en las escuelas incluidas en el proyecto. Estas mediciones muestran que es posible realizar una evaluación efectiva de la eficacia de los préstamos.
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El financiamiento y la eficiencia. El análisis detallado de los gastos de subsector, así como de los costos unitarios y de la efectividad de costos, constituye el fundamento de una variedad de mediciones cuyo propósito es aumentar la eficiencia del sistema de educación secundaria. Las medidas de eficiencia interna son importantes, tales como la recuperación de costos; los turnos dobles; las medidas para reducir la deserción y la repetición estudiantil; la consolidación de escuelas para apoyar economías de escala; la reducción de la proporción los puestos de internado; y los cambios en la utilización de los maestros. Sin embargo, las actividades y las medidas de política financiadas por el proyecto deben ser implementadas como se planeó, y los resultados deben estar sujetos a los análisis de costo. La capacidad de planeación y de gestión. El seguimiento de la implementación versus la planificación de las propuestas de entrenamiento, asistencia técnica y estudios, es importante, pero se requiere una buena evaluación independiente de la efectividad de las actividades del proyecto y programas, para determinar el grado en que se alcanzaron las metas y submetas relativas a la capacidad de planeación y gestión. Frecuentemente, la intención es lograr estos objetivos a través del apoyo a: los sistemas de información para la administración; el desarrollo curricular; los sistemas de evaluación; la descentralización; la capacidad para desarrollar y manejar presupuestos; el análisis económico y financiero; la planeación y el desarrollo de políticas. Los proyectos con resultados altamente satisfactorios deben mucho a su buena preparación. Ésta puede incluir la obtención de respaldo por parte de la legislatura nacional (como el caso de dos proyectos similares y superpuestos en la República de Corea) y dar asistencia técnica oportuna, y preparación para el traspaso de las responsabilidades de implementación a los organismos locales. La falta de control gubernamental o nacional, y la subestimación, o la evaluación inadecuada de las restricciones institucionales constituyen los factores que con mayor frecuencia explican los resultados insatisfactorios de los proyectos. Entre los factores que ayudan a mejorar los resultados de los proyectos, se cuentan los siguientes: una amplitud del proyecto que sea sensible a la realidad; un diseño relativamente simple; la anticipación de necesidades de cambios legales y en las regulaciones; medidas que aseguren la evaluación adecuada de los intereses y actores involucrados; y una estrategia para la participación. Entre los factores que ayudan a fortalecer la implementación del proyecto y a generar resultados positivos, se incluyen: una evaluación acabada de la capacidad de las unidades que implementarán el proyecto; la toma de medidas activas para la movilización del compromiso político o de la participación de la comunidad; el desarrollo de capacidades y procedimientos para las adquisiciones y el control financiero; y un análisis adecuado de las necesidades por el lado de la demanda, la efectividad de costos, y la capacidad para el financiamiento de los costos recurrentes.
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DIRECCIONES EN EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA GENERAL Los temas concernientes al desarrollo de la educación secundaria se relacionan con las opciones de estructura, de currículo, de financiamiento (incluyendo las implicaciones de los costos recurrentes y la sostenibilidad financiera), y de dirección y organización, específicas a los objetivos de desarrollo humano, social y económico, en los contextos particulares de los países. Todo esto debe abordarse de manera sistemática y concertada, acompañada de una cuidadosa evaluación del impacto que la asistencia del Banco a la educación secundaria tiene sobre la distribución y la pobreza. Es importante fortalecer la base analítica para el apoyo general a la educación secundaria, basada en un análisis más amplio de las condiciones económicas, financieras, institucionales, sociales y de los mercados laborales de un país. Se requieren estrategias alternativas para hacer frente a los desafíos particulares que presenta el desarrollo de la educación secundaria en países de bajos ingresos, donde la capacidad institucional es débil. El énfasis actual de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de la Educación para Todos ha reafirmado la prioridad que debe dársele a la educación primaria, pero, al mismo tiempo, ha generado conciencia sobre las necesidades de la educación secundaria. Más aún, la economía global del conocimiento y el objetivo del aprendizaje para la vida enfatizan el papel crucial de la educación secundaria como puente entre los niveles primario y terciario, así como su relevancia para el mercado laboral, que recompensa a los individuos que poseen habilidades adaptables. Los proyectos futuros de educación secundaria podrían: apoyarse más en un análisis más amplio y profundo de los países; establecer vínculos explícitos entre los resultados esperados de los proyectos y las metas más amplias de desarrollo, incluyendo el crecimiento económico, el desarrollo social y la reducción de la pobreza; hacer seguimiento al impacto distributivo sobre la pobreza, incluso cuando la reducción de ésta no sea un objetivo específico del proyecto; evaluar las oportunidades y las restricciones reales; asegurarse de que las prioridades y el diseño del proyecto se ajusten a las prioridades y capacidades institucionales percibidas locales; enfatizar la base analítica para el apoyo a la educación secundaria general, sobre la base de una evaluación más amplia de las condiciones económicas, financieras, institucionales y sociales del país; y fortalecer el apoyo del Banco Mundial a la educación secundaria, a través del análisis previo sistemático y del seguimiento continuo de los vínculos con las condiciones del mercado laboral y los efectos sobre la pobreza y la equidad.
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Argentina Barbados Brasil Chile Haití Jamaica México
Albania Turquía
Angola Burundi Ghana Kenia Mauricio Ruanda Tanzania Togo
Promoción de la eficiencia y mejoras a la gestión
Barbados Brasil México
Rehabilitación de las instalaciones físicas
Hungría Turquía
Angola Botsuana Burundi Etiopía Kenia Mauricio Ruanda Tanzania Togo
Mejora de la calidad
Botsuana Ghana Ruanda Guinea Tanzania
Tanzania
Reducción de la disparidad entre géneros
Chile Jamaica
Chile Haití
Turquía
Argentina Barbados Brasil Chile Haití Jamaica México
Etiopía Ghana Kenia Mauricio
Reducción de la pobreza y atención a la equidad
América Latina y el Caribe
Europa y Asia central
Albania Hungría Turquía
Angola Botsuana Burundi Etiopía Ghana Mauricio Tanzania
África subsahariana
Expansión de la educación secundaria
Objetivo
AÑOS FISCALES 1990-2001
Yemen Jordania Omán Yemen
Jordania Marruecos Omán Yemen
Omán
Marruecos Omán
Jordania Marruecos Omán Yemen
Oriente Medio y África septentrional
Maldivas Paquistán Sri Lanka
Maldivas Sri Lanka
Maldivas Sri Lanka
Maldivas Paquistán
Maldivas Paquistán Sri Lanka
Maldivas Paquistán
Asia meridional
China Indonesia Corea, República de Malasia Islas Salomón Vanuatu
China Corea, República de Papúa Nueva Guinea
China Indonesia Corea, República de Malasia Papúa Nueva Guinea Islas Salomón Vanuatu
China Vanuatu
China Malasia Papúa Nueva Guinea Islas Salomón Vanuatu
Asia oriental y el Pacífico
CUADRO J.1 APOYO DEL BANCO MUNDIAL AL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA, POR OBJETIVO Y POR REGIÓN,
278 Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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Apencice J_19.p65
País y región
279 26/02/2007, 12:17
África (AFR) Uganda (AFR) Brasil (LAC) Ucrania (ECA) Azerbaiyán (ECA) India (SAR) India (SAR) Jordania (MNA) Filipinas (EAP) Egipto (MNA) Timor Oriental (EAP) Brasil (LAC) Filipinas (EAP) Vietnam (EAP) India (SAR) África (AFR) África (AFR) Eslovaquia (ECA) África (AFR) Rumania (ECA) Caribe (LAC) Egipto (MNA) Eritrea (AFR) India (SAR) Jordania (MNA) Kirguistán, Rep. (ECA) Filipinas (EAP) Federación Rusa (ECA) Tailandia (EAP) Jamaica (LAC)
Título Plan estratégico para la secundaria y la educación de maestros de secundaria Análisis en el sector de educación postprimaria Actividades de asistencia y análisis educativo en el Noreste de Brasil Nota del sector educación Nota del sector educación Reformas educativas de los Estados Estrategia educativa Andhra Pradesh Diálogo en el sector educación en Jordania Estudio del sector de desarrollo humano en Filipinas Diálogo de políticas del sector educación en Egipto Estudio del sector educación en Timor Oriental Notas de política educativa en Brasil Retrospectiva de Políticas de Reforma Educativa en Filipinas Costo social de los servicios para los pobres en Vietnam Nota de política educativa secundaria ¿Puede África alcanzar las metas internacionales de desarrollo humano? Apoyo comunitario a la educación básica Nota educacional Entrenamiento en habilidades y alfabetismo para una mejor vida Nota de política educativa Logros educativos Estrategia educativa en Egipto: progreso y perspectivas Nota del sector educación de Eritrea Estudio educativo en Karnataka Efectividad de costos del gasto educativo Nota del sector educación y asistencia técnica Jóvenes fuera de la escuela en Filipinas Nota de política educativa Educación secundaria para el empleo en Tailandia Educación secundaria en Jamaica: mejorar la calidad y expandir el acceso
Año fiscal 2004 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2003 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2000 1999
Tipo de producto
Apéndice J
CUADRO J.2 SINOPSIS DEL TRABAJO ANALÍTICO DEL BANCO MUNDIAL EN EDUCACIÓN SECUNDARIA
Informe Informe Informe Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Diálogo con país Informe Diálogo con país Informe Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Nota de políticas Informe Informe Nota de políticas Nota de políticas Informe Nota de políticas Informe Informe
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Nota: AFR, África subsahariana; EAP, Asia oriental y el Pacífico; ECA, Europa y Asia central; LAC, América Latina y el Caribe; MNA, Medio Oriente y África septentrional; SAR, Asia meridional.
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CUADRO J.3 PUBLICACIONES DEL BANCO MUNDIAL SOBRE EDUCACIÓN SECUNDARIA, POR AÑO DE PUBLICACIÓN Título de la publicación
Idioma original
Año
Informe No.
280
China: Challenges of Secondary Education, Vol. 1
Inglés
2001
22856
Hungary: Secondary Education and Training, Vol. 1
Inglés
2001
22855
Romania: Secondary Education and Training, Vol. 1
Inglés
2001
22857
Linking Science Education to Labour Markets: Issues and Strategies, Vol. 1
Inglés
2000
21800
Secondary Education in El Salvador: Education Reform in Progress, Vol. 1
Inglés
1999
20963
Los insumos escolares en la educación secundaria y su efecto sobre el rendimiento académico de los estudiantes: un estudio en Colombia, Vol. 1
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20934
Inglés
1997
18952
Voucher Program for Secondary Schools: The Colombian Experience, Vol. 1
Inglés
1996
16232
Investing in Junior Secondary Education in Indonesia: Rationale and Public Costs, Vol. 1
Inglés
1996
18813
Public and Private Secondary Schools in Developing Countries, Vol. 1
Inglés
1994
13672
Public and Private Secondary Schools in Developing Countries: What are the Differences and Why do they Persist?, Vol. 1
Inglés
1994
21194
The Costs of Secondary Education Expansion, Vol. 1
Inglés
1994
17674
Environmental Issues in Secondary Education, Vol. 1
Inglés
1994
17293
Equipment for Science Education Constraints and Opportunities, Vol. 1
Inglés
1993
17346
How to Raise the Effectiveness of Secondary Schools? Universal and Locally Tailored Investment Strategies, Vol. 1
Inglés
1993
17673
Secondary Education in Developing Countries, Vol. 1
Inglés
1993
17668
Reforming Higher Secondary Education in South Asia: The Case of Nepal, Vol. 1
Inglés
1993
IDP109
Social Gains from Female Education: A Cross-National Study, Vol. 1
Inglés
1992
WPS1045
World Bank Lending for Secondary School Science: A General Operational Review, Vol. 1
Inglés
1992
11401
Secondary Education in Developing Countries: Annotated Bibliography, Vol. 1
Inglés
1992
11312
Secondary School Science in Developing Countries: Status and Issues, Vol. 1
Inglés
1992
17347
The Empty Opportunity: Local Control of Secondary Schools and Student Achievement in the Philippines, Vol. 1
Inglés
1992
WPS825
World Bank Policy Research Bulletin (3, 1), Vol. 1
Inglés
1992
18062
What Causes Differences in Achievement in Zimbabwe’s Secondary Schools? Vol. 1
Inglés
1991
WPS705
Vocational Secondary Schooling in Israel: A Study of Labor Market Outcomes, Vol. 1
Inglés
1989
WPS142
Student Performance and School Costs in the Philippines’ High Schools, Vol. 1
Inglés
1988
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Curriculum Diversification, Cognitive Achievement and Economic Performance: Evidence from Colombia and Tanzania, Vol. 1
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The External Efficiency of Diversified Secondary Schools in Colombia, Vol. 1
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1987
EDT59
Diversified Secondary Curriculum Projects: A Review of World Bank Experience, 1963-1979, Vol. 1
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1987
EDT57
Cost-Effectiveness Analysis of an In-Service Teacher Training System: Logos II in Brazil, Vol. 1
Inglés
1981
DPH8140
Why Males Earn More: Location, Job Preferences and Job Discrimination among Brazilian School Teachers, Vol. 1
Inglés
1981
DPH8121
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes
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Castellano
Background Notes: El Salvador Secondary Education Project, Vol. 1
REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
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En una comunidad de desarrollo global en la cual los aciertos y los avances son siempre el resultado de un arduo proceso, proveer a los jóvenes con una educación dinámica que los conduzca desde la primaria, a través de la secundaria, hasta la educación terciaria y más allá, –la cual contribuya asimismo a generar un crecimiento económico– es, sin lugar a dudas, una de las mejores inversiones que un país puede hacer, sobre todo cuando esto se aplica tanto a los niños como a las niñas. En tal sentido, los países en desarrollo y las economías en transición deberán enfrentar un doble reto: incrementar el acceso a la educación secundaria para todos los jóvenes, al mismo tiempo que se mejora la calidad y la relevancia de ésta. Estos retos deberán enfrentarse en el cada vez más complejo, pero potencialmente habilitador, contexto de la globalización y de la sociedad del conocimiento y la tecnología. La educación secundaria es entonces el vínculo entre la educación primaria, la educación terciaria y el mercado laboral. Su capacidad para interconectar los diversos destinos y para conducir a los jóvenes hacia donde quieren llegar en la vida es esencial. Esta camino puede limitar la expansión de los logros educativos y de las oportunidades o, por el contrario, abrir canales para el desarrollo de los estudiantes. Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes: una agenda para la educación secundaria, explora los temas fundamentales que la educación secundaria deberá enfrentar en el siglo XXI. De conformidad con las encuestas realizadas a los especialistas en educación alrededor del mundo, los elementos “probados y comprobados” de los marcos de política aquí presentados apoyarán a quienes toman las decisiones de los países en desarrollo y de las economías en transición, en la formulación de sus planes de expansión, reforma y transformación de sus sistemas de educación secundaria.
ISBN 958-978600-6
AMPLIAR OPORTUNIDADES Y CONSTRUIR COMPETENCIAS PARA LOS JÓVENES UNA AGENDA PARA LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
D I R E C C I O N E S PA R A E L D E S A R R O L L O
Ampliar oportunidades y construir competencias para los jóvenes Una agenda para la educación secundaria
