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Rhodes, RAW. (1997). /lEI institucionalismo", en Marsh, Stoker, Gerry (Ed.), Teorfa y metodos de la ciencia polftica. Madrid: A/ianza Editorial. Sabatier, P. (1989). "An Advocacy Coalition framework of policy change and the role of policy oriented learning therein", en Policy Sciences 21, p. 129 ss.

Capitulo 6

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en coaliciones promotoras

Facultad de Derecho, Ciencias Pollticas y Sociales.

socro RUBIO SERRANO· ALFREDO ROSERO VERA··

Zurbriggen, C. (2003). Redes de polttices pobltce« Una revision te6rica. Montevideo: Instituto de Estudios Politicos.

A MODO INTRODUcrORIO

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I capitulo presenta una aproxirnacion al Advocacy Coalition Framework, ACF 1 • Este marco de anal isis de la polftica publica fue desarrollado inicialmente por Paul A. Sabatier y conto, fuego, con el concurso de Hank C. Jenkins - Smith y, posteriormente, con el de Christopher Weible. EI ACF se pregunta par el cambio en las polfticas publicas y el papel que desempeiia en este la informacion cientffica (el

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Antrop6loga, Universidad delos Andes. Magfster en Estudios Polfticos y Relaciones Intemacionales,Universidad Nacional de Colombia. Estudiantedel Doctorado en Estudios Polfticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. rubiorocio55@ hotmail.com Administrador Publico, Escuela Superior de Administraci6n Publica. Magister en Estudios Politicos y Sociales Latinoamericanos, Universidad Alberto Hurtado. Estudiante del Doctorado en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. [email protected] EI articulo es una lectura y traducci6n del ACF, siguiendo las propuestas presentadas y publicadas en 1993, 1999 Y 2007, fundamentalmente. As! mismo, es el resultado de un ejercicio

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aprendizaje). Tal interrogante Ie permite tomar distancia del anal isis clasico del ciclo de las polfticas publicas y los analisis de coyuntura, presentandose como un marco analftico alternativo. En este orden, se exponen las premisas del ACF, sus principales ras­ gos y elementos constitutivos, tanto los relativos a su estructura interna como las variables ex6genas que inciden en el cambio de las polfticas publicas.  De igual forma, se examina la unidad analftica del ACF: Advocacy Coalition, AC2, y se presentan las hip6tesis esgrimidas, con sus correspondientes revisiones. Adicionalmente, se resefian  las principales  crtticas y observaciones realizadas al  ACF;  al  igual  que las revisiones de  los  autores  a  sus planteamientos  iniciales,  a  partir de  las  crfticas  y  de  treinta y cuatro  (34)  estudios de  caso.  Finalmente, se concluye con una  lectura crftica del  ACF. 

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Para tal  efecto,  luego  de  una  breve resefia  biograflca de  sus propo­ nentes,  el  texto presenta el  punto de  partida del  ACF  y sus rupturas con  respecto a otros  enfoques; en  particular, al  ciclo de  la  polftica publica,  propuesto  por  Lasswell.  Resena  los  principales  aspectos  que  Ie  dan  forma, sus preguntas orientadoras, sus premisas, elementos constitutivos  e hip6tesis; al igual que las revisiones y modificaciones posteriores reali­ zadas  por los  autores  de este enfoque, a partir de  las criticas que Ie  han  formulado.  EI grafico No.1  representa  y  sintetiza el  modelo propuesto  por el  ACF.  De  otra  parte,  el  artfculo  recoge,  de  manera  sintetica,  las  crfticas  realizadas  al  ACF  desde  la  teorla  de  fa Acci6n Colectiva y  la  corriente  posempirista. Asf mismo, las principales conclusiones que los autores del  ACF  sefialan  sobre  este enfoque,  una  de  las  cuales  presenta  la  agenda  futura de investigaci6n. Por ultimo, concluye con una serie de anotaciones  finales,  que sefialan  tanto aportes del ACF  como apreciaciones crfticas  sobre  sus Ifmites  0  vactos  conceptuales y  metodol6gicos. 

colectivo  desarrollado  en  el  Seminario:  •Analisis  de  Politica  Publica",  del  Doctorado  en   Estudios Politicos  y Relaciones  Internacionales, dirigido  por  el doctor  Andre­Noel  Roth. Los   autores  manifiestan  su  reconocimiento  a  los  participantes  del  Seminario  por  sus  aportes  e   inspiradoras discusiones en torno  al ACF.   EI  artfculo en general  utilizara la sigla AC. Sin embargo, los terminos coaliciones prornotoras,  militantes, de apoyo  0  abogacia seran empleados como sin6nimos.  Esde senalar que no existe  una traducci6n oficial del AC en  espafiol. 

ELEMENTOS BIOGRAFICOS 

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Paul A.  Sabatier, es Profesor del  Departamento de Ciencias Ambienta­ les y Politica Publica de la Universidad de California. Es Doctor en Ciencia  politica de fa Universidad de Chicago. Se ha desernperiado como profesor  en  las  universidades  de  Paris­Dauphine  (France),  Bielefeld  (Alemania)  y  Oxford (lnglaterra),  Ha sido becario del  Austin College (1962-1966), Woodrow Wilson Fellowship (1968­70), en  la  Universidad de  Chicago  (1968­1972),  y  obtuvo  la  beca  postdoctoral  de  la  OTAN  en  Ciencia  (septiernbre 1979 a junio de 1980). Miembro del  Grupo de Investigaci6n  sobre  "Orientaci6n, Control y  Evaluaci6n del  Rendimiento en  el  Sector  Publico", de  la  Universidad de  Bielefeld  (Alernania),  de  septiembre  de  1981 a julio de  1982. Galardonado con  Dan Mazmanian, en  1997, del  Wildavsky Aaron Award de  la  Politica Publica por sus contribuciones a  los estudios sobre  pollticas publicas. Paul Sabatier cuenta con  una  amplia  trayectoria  de  investigaci6n  y  publicaciones  sobre  politicas  publicas,  destacandose su trabajo sobre cambio e implementaci6n de las politicas  publlcas  y  la  formulaci6n del  Advocacy Coalition Framework (ACF).  Hank C.  Jenkins-Smith, es  Profesor  de  Ciencia  Polftica  y  Director  Asociado del Centro de  Investigaciones Sociales Aplicadas de la Univer­ sidad  de Oklahoma. Es  licenciado en ciencias  pollticas y econ6micas de  Lindfield College (1979), y doctor en  Ciencia Politica de  la  Universidad  de  Rochester (1985).  Entre  sus areas de  investigaci6n  estan  los  asuntos  relativos a  la  polltica clentifica y tecnol6gica,  la de  seguridad nacional,  la  ambiental,  y  la  percepci6n del  publico de  los  riesgos  medioambien­ tales  y  tecnicos.  Es  autor de  varias  publicaciones sobre  polltica  publica,  percepci6n  del  riesgo  y  asuntos  nucleares.  En el  2006  fue  coautor del  libro:  Critical Masses and Critical Publics: Evolving Public Opinion on  Nuclear Weapons, Terrorism and Security. PUNTO DE  PARTIDADEL ACF  EI Advocacy Coalition Framework, ACF, tiene como punto de partida  tanto los aportes como las Iimitaciones del Analisis del  Cicio de la Politics Publica, formulado inicialmente por Harold Lasswell (1956)3. Reconoce 

Esta publicaci6n contiene un  articulo sobre el  enfoque de  Laswell  para  el  analisis de las  polfticas publicas (capftulo 2). Una  sfntesis de  los desarrollos del  Anallsls  a partir del  Cicio 

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que el cicio ampli6 el margen conceptual y ternatico del anal isis de la polftica publica en la ciencia politica nortearnerlcana",  permiti6 una mirada de su proceso y desagreg6 su complejidad en etapas 0 fases", No obstante, la pregunta por el cambio y el papel del aprendizaje (la  infor­ maci6n  tecnica)  en  fa politica  publica  que  formula ACF  permite seiialar  los Ifmites anallticos del  cicio. Esta  aproximaci6n es mas heurfstica que  causal;  por  tanto,  no  brinda  bases  s61idas para  hip6tesis  empfricas.  Su  enfasis  en  el  proceso  de  la  politica  publica  y  la  Iinealidad  de  etapas  secuenciales no Ie permite observar las desviaciones y/o simultaneidades  que  se presentan en el ciclo.  De  igual manera,  el enfasis en  10  legislativo y, en consecuencia, en  el  nivel  nacional  Iimita el  campo  de  actores,  las  relaciones  e  interac­ ciones  (subregionales  y de  diversa  naturaleza)  presentes en  la hechura  de  las polfticas publicas.  Finalmente,  el ciclo  restringe el  anal isis de  la  informaci6n  y el papel del aprendizaje a la etapa de evaluaci6n y post­ evaluaci6n de  impactos.  Asf  mismo, tiende a comprimir analfticamente  en  una  sola  unidad  temporal el anal isis de  la polftica publica; descono­ ciendo que esta  puede implicar mas de  un  ciclo y multiples  niveles de gobierno.

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EL MARCO ANAIiTICO DEL ACF 

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EI  ACF se pregunta  por el cambio en  las polfticas publicas  y el papel  que juega el aprendizaje, la informaci6n cientffica, en este proceso.  Para  el abordaje de  estos interrogantes, parte de  cuatro premisas, a saber:

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La dimension temporal

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EI  ACF  seiiala  que  el cambio en  Ja polftica publica  requiere  de  una  perspectiva  temporal  igual 0  mayor  a  una  decada,  10  que  permite  dar  cuenta de  la totalidad  de su cic!o e ir mas alia de anal isis coyunturales.  Asf  mismo,  observar  la  funci6n de ilustraci6n 0  aclaraci6n; es decir,  el  paper que juega  la informaci6n  tecnica  en  la estabilidad  0  el cambio de  la polltica. 

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La dimension espacial, su dioersidad y el subsistema Esta dimensi6n  esta  representada  en  el  subsistema de la polftica publica, escenario por excelencia para analizar el cambio en sociedades  modernas y altamente especializadas". EI  subsistema indica "el conjunto  de  actores  involucrados en  un  problema  de  polftica publica"  (Sabatier  y Jenkins­Smith,  1993,  24Y. Este emerge  cuando  los actores,  presentes  o  latentes,  perciben  que  un  problema de  politica  publica  no tiene  una   adecuada definici6n  y su tratamiento es insatisfactorio. En  este orden,  el  reto del  analista  es delimitar  el  subsistema  a partir de  su trabajo  empf­ rico, examinando Ifneas de tiempo funcionales y territoriales. Por tanto,  debe  identificar  la gama  de  actores,  con  sus respectivas  interacciones,  que  buscan  incidir en  las decisiones de  un  area, asunto  0  problema de  politica  (Sabatier y Jenkins­Smith,  1993).  Esta  premisa,  ademas,  indica  que  la  naturaleza  de  un  subsistema  es  mixta  y  comprende  multiples  niveles. Por tanto, su examen debe considerar tanto las fronteras internas  como externas". 

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de  la  Politica  Publica, tarnbien,  se encuentra, entre  otros,  en  el trabajo  de  Luis Fernando   Aguilar y en el de Andre­Noel Roth, citados en  la bibliograffa del  presente articulo.   En el  esfuerzo  por  entender la  hechura  de  las  politicas  publicas,  la  ciencia  politica  clasica   centro su  atenci6n en  factores  tales  como:  i)  los intereses y valores  individuales;  ii)  las  reglas  y  los  procesos  organizacionales;  y  iii)  los analisis  sectoriales.  De  igual  manera,  su  anallsls  se  concentro en  determinadas  instituciones, en  particular en  el  lIamado  triangu/o de hierro, compuesto por  las agencias administrativas,  105  comites  legislativos  y los grupos  de  interes, presentes en  la polftica  norteamericana.  Por  10  general,  el  cicio  de  la  politica  publica  se  ha  examinado  a  traves  de  cinco  etapas,  a  saber: Identlficacion de  un  problema, formulae ion de  soluciones, toma  de  decislones,  imple­ rnentacion  v evaluaclon.

N6tese  que  para  el ACF existe correspondencia entre  un  problema  0  asunto  de  politica  pUblica y el subsistema  relativo a este,  En consecuencia, descarta  la posibilidad de que  un   problema pueda ser abordado por  mas  de  un subsistema.  De ahf que la interacci6n  entre   subsisternas se  limiten a  un tema de  insumos que  un subsistema aporta  a otro  y  los poten­  ciales  cambios  que  pueda propiciar.   Estacomo las siguientes citas textuales son traducciones realizadas por los autores del  presente   articulo.  N6tese  la diferencia analftica con  los estudios  de  la ciencia polftica  centrados en  10  nacional  y en  la etapa de  forrnulacion.  Por  el  contra rio, el  ACF  examina  las diferentes jurisdicciones   don de se expresa  una poHtica publica, sus diferentes eta pas y la diversidad de actores presentes   en  un  subsistema;  la cual  no  inciuye  la ciudadania en  general.  Esta se observa  mas  como   un  recurso a  movilizar que  como un  actor  decisivo  en  el  subsistema.  Su enfasis  est a en  las   elites. 

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En la  revisi6n  de  1999  realizada  al  ACF,  se proponen  dos tipos  de  subsistemas. EI  primero es el naciente, el cual  seiiala fa emergencia de un  nuevo subsistema debido ala insatisfacci6n con el tratamiento de un problema, area 0 asunto de polftica publica, fa separaci6n de un subsistema maduro 0 bien la emergencia de nuevos asuntos 0 re-conceptualizaciones que Ie dan forma (Baumgartner & Jones, 1993 y Stone, 1988 en: Sabatier y Jenkins-Smith, 1999).

secundarios, que versan sobre una multitud de decisiones instrumentales,

EI segundo tipo es el maduro. Setrata de un subsistema consolidado, que puede ser identificado a partir de los siguientes criterios: j) los participantes (actores) seobservan como una comunidad semi-aut6noma, que comparte un campo de experticia; ii) los participantes han influido en un campo de polftica publica en el tiempo, una decada 0 mas; iii) existen subunidades especializadas dentro de las agencias yen todos los niveles gubernamentales para tratar el tema de polftica publica en cuesti6n, y iv) existen grupos de interes 0 unidades especiafizadas que consideran tal tema como el principal asunto de polftica publica.

La politica publica como un sistema de creencias La cuarta premisa del ACF seiiala que las polfticas publicas pueden ser observadas como un sistema de creencias. Estas buscan traducirse en programas y son su eje central. Asf mismo, son el pegante de las AC y permiten comprender su comportamiento. Afirman los autores de este enfoque que: "compartir creencias sobre la polftica publica C.') puede ser, al menos, una explicaci6n tan importante del comportamiento [de las AC) como las reglas institucionales que aplican sus miembros dada una situaci6n" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 130). Este sistema es un conjunto de valores fundamentales y de percepciones de actores(elites)del subsistemasobre la importancia de las relaciones causales, fa magnitud del problema y la eficacia de los instrumentos de polftica publica presentes en este. Esta conformado por tres niveles. EI primero, es ef nucleo profundo de fundamentos normativos y axiomas ontol6gicos, que definen la filosoffa propia bajo la cuallas personas se rigen. EI segundo, alude al tuicleo cercano de polftica publica y versa sobre las estrategias basicas y las posiciones de polftica para el logro de las creencias del nucleo profundo. EI tercero, esta integrado por aspectos 188

informaci6n e investigaci6n, requeridos para implementar el nucleo de la polftica publica. La jerarquizaci6n del sistema de creencias estaanclada en las siguientes consideraciones: j) la teorfa de la acci6n razonada, ii) la racionalidad Iimitada (no perfecta) y iii) que el sistema esta integrado por elites polfticas y no por la ciudadanfa en general. Por tanto, el anal ista puede aproximarse a un sistema de creencias complejo, pero internamente consistente". Las anteriores consideraciones perfilan un modelo de individuo distante al de la acci6n racional ya aquel orientado por metas organizacionales. Por tanto, no es el interes ni la pertenencia organizacional su factor cohesionador. Por el contrario, el ACF se apoya en la psicologfa social y cognitiva. Aquf el criterio de distinci6n son las creencias y su sistema, motor fundamental para el comportamiento, y no el calculo racional. Este marco analftico enfatiza que las creencias comunes y compartidas son definidas como el principal pegante de fa polftica. Anota que la resistencia al cambio va en descenso desde el primer hasta el tercer nivel del sistema de creencia. De ahi que la dimensi6n temporal requerida (una decada 0 mas) perrnitlra observar que tanto se modifica el nucleo profundo. En el corto plazo, tan 5610 se aprecian las transformaciones de aspectos secundarios del sistema de creencias.

eCambios en el subsistema? Variables ex6genas y AC En terrninos generales, el ACF seiiala que el cambio en las polfticas publicas esta en funci6n de las transformaciones de un subsistema y sus coaliciones militantes, promotoras, de apoyo 0 de abogacfa. No obstante, tam bien considera que el cambio puede darse como fruto de las perturbaciones en variables ex6genas al subsistema, entendidas como aquellos parametres relativamente estables y aquellos eventos extern os al sistema de creencias.

La idea de un sistema de creencias consistente internarnente es un aspecto fuertemente cuestionadoal ACF. Las principales crlticas provienende lasescuelasde la teorfade acci6n colectiva.

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Variables exogenas factor de cambio Los  parametres  relativamente  estables  comprenden  los  siguientes  componentes  0 dimensiones:  i)  los atributos basicos del  problema (bie­ nes), que  afectan  el  aprendizaje y  la polftica publica;  ii)  la dlstribucion  basica de los recursos naturales, que impactan las opciones en diferentes  areas de  polltica publica;  iii)  los valores  socioculturales fundamentales  y  la  estructura  social,  cuyos  cambios  pueden  alterar  la  incidencia  de  sectores sociales en  la polftica publica y iv)  la estructura constitucional  basica (norrnas). Estos  parametres  como su nombre  10 sefiala, tienden a  ser estables en el tiempo y resistentes al cambio.  Delimitan, a su vez,  el  abanico de  opciones  con  que  cuentan  las AC  y para el  ACF se trata  de  variables dadas, que existen a priori, y no construcciones socioculturales 

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Los eventos extern os al sistema comprenden los siguientes aspectos:  i) las condiciones  socioeconornicas,  ii)  las  coaliciones  del  sistema  de  gobierno  y  iii) las decisiones  e  impactos  de  politica  publica  de  otros  subsistemas.  Los  citados  eventos  generan  tanto  oportunidades  como  restricciones para las coaliciones; quienes deberan desarrollar destrezas  para  anticiparlos  y dar  respuestas  acordes  a  sus sistemas de  creencias  e  intereses, en  funcion  de  la  pervivencia  en  un  subsistema de  politica  publica. 

Las AC: coaliciones militantes,promotoras, de apoyo y/o de abogacia En las premisas orientadoras del  ACF se presento  la importancia del  subsistema de  politica publica.  Fundamentalmente,  se anoto  que  a un  problema  de  polftica  publica  Ie corresponde  un  subsistema  especiali­ zado, compuesto por una diversidad de actores, instancias y niveles, que  buscan  incidir en  su tratamiento,  teniendo  como  referente  un  sistema  de creencias. 

gente de  diferentes  posiciones  (agentes  oficiales  y  elegidos,   Ifderes de grupos de intereses,  investigadores,  etc. ..), quienes   com parten un particular sistemade creencias (esto es, un con­ junto  basico  de  valores,  supuestos  causales y  percepciones   del  problema)  y quienes demuestran un acuerdo no trivial  de  actividad  coordinada  en  el  tiempo  (Sabatier  y  Jenkins­Smith, 

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1993: 25)10. Las creencias  compartidas  permiten  la  existencia  de  la  coaliclon,  su razon  de  ser en el  subsistema y de querer  incidir en la orfentacion  y  en  los  programas  de determinada polftica publica.  Esta  incidencia esta  dada  en  funcion  de  los recursos con  que  cuentan  las coaliciones y  sus  habilidades para ernplearlos". En este orden, las AC buscan transformar  el comportamiento de instituciones gubernamentales con miras a lograr  sus objetivos de  politica publica.  Utilizan los recursos a su disposicion  efectivamente;  es decir,  producen  el  mejor beneficio de  polltica dado  el costo  que  acarrea la  incidencia en  la misrna.  Para tal  efecto,  cuentan  con  una  serie de  instrumentos  para  incidir en el  comportamiento insti­ tucional,  que  producen  efectos  directos  en  la  hechura  de  las reglas de  las agencias  0 en  las decisiones sobre su  presupuesto": e indirectos via  las soberanfas  0 jurisdicciones de las polfticas  publicas".

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Es  preciso  resaltar que  para  el  ACF son las AC el  factor  explicativo  del  comportamiento en un  subsistema de  polftica publica.  Estas  actuan  en  multiplicidad  de  escenarios,  instrumentalmente  y  cambiando  la 

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En este contexto, se esgrime la noclon de las AC como una categorfa  conceptual y metodologica que aglutina fa diversidad de actores presentes  en un  subsistema y permite aproximarse  a este. Estas  coaliciones estan  conformadas por 

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EI ACF aclara que lasACno son organizaciones, instituciones 0  gruposde interes; no estan en funci6n de reglas e instituciones, no responden al merocakulo raciona!' Enel ACF las reglas institucionales son recursos con los que cuenta la coalici6n de apoyo para incidir en la polftica publica. Por el contrario, para los institucionalistas las reglas son las que definen la polftica publica y la capacidad de maniobra de quienes pretendan incidir en esta, Transformaciones en las regia, sin duda, reportan cam bios en las politicas publicas (Ostrom, 2005). Algunos instrumentos son: i) persuadir a oficiales de agencias a traves de testimonios; ii) cambiar el personal que toma decisiones via reorganizaciones 0 transferencias; iii) cambiar los requisitos y los antecedentes del personal; Iv) publicitar los vados de desempeiio de la agencia en los medios de comunicaci6n y v) ofrecer incentivos. Por ejemplo: conducir revisiones sisternaticas de las reglas de la agencia; alterar la asignaci6n polftica; persuadir via litigios; cambiar legislaciones 0 presupuestos de una agencia y formular estrategias electorales.

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percepci6n  sobre un  problema.  Por  10 general,  su numero  es reducido  y  siempre  existe  una  que  domina  el  subsistema.  Sin  duda,  agregan  diversos adores, de diversos niveles  0 jurisdicciones. Transformaciones  en el  balance  0 presencia de  las coaliciones,  conduce a cambios  en  la  polftica. Los cambios en las reglas del juego  son fruto de la competencia  entre AC. 

Adicionalmente, la revision de 1999 alude al lIamado sindrome del oponente como el diablo, como un factor promotor de la coordinacion

En  la revisi6n de 1999 at ACF, serefuerza a las AC como una categorfa  de agregaci6n, cuya naturaleza es compleja e incluyente y va mas alia de  una institucion 0 nivel de gobierno. Su estabilidad esta articulada al tipo  de subsistema en el que esten y de  ahl  el  ajuste  realizado  a la primera  hipotesls". Su comportamiento esta estructurado por  las creencies, mas  que  por  reglas institucionales  y su sistema de  incentivos,  0 bien  por el  mere  calculo racional  de sus  agentes, maximizando ganancias.  La diversidad  de actores presentes en  la AC no se opone  a la coordinacion de su comportamiento, que se explica per el sistema de creencias y se incluyen, en la citada revision, las estrategias y los recursos a disposlcion de las coaliciones como factores explicativos". Tarnbien, se serialan dos tipos de coordinacion. La primera es la coordinaci6n iuette, que "requiere el desarrollo de un plan cornun de acclon, su comunicacion a los potenciales miembros de las AC, el monitoreo del cornpromiso de los miembros y la lrnposicion de sanciones para el no compromiso" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 140). La segundaes la coordinaci6n debil, que "requiere que los actores organizacionales revisen 0 monitoreen el comportamiento politico de cada uno y luego transformen sus acciones para crear estrategias complementarias con respecto a una meta cornun" (Sabatier y Sabatier, 1999: 140).

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del comportamiento de las AC. En tal sentido, afirma el ACF que adores que comparten las creencias del nucleo de la polftica publica tienen mayor probabilidad de comprometer en el corto tiempo la coordinacion si observan a sus oponentes como: i)  muy poderosos y jj} con mayor probabilidad de imponer costos sobre ellos si ganan (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 140). En consecuencia, los costos de coordinacion dentro de una AC son rnenores".  Sobre el problema del free-rider al interior de una coalici6n, los autores afirman que se trata de un fenorneno mas cornun en grupos de interes 0  materiales que en grupos de proposito, deliberacion 0  creencias. Finalmente, el ACF seriala que en el subsistema, tarnbien, estan los intermediarios de Politica Publica, "quienes mantienen el nivel del conflicto politico en niveles aceptables e investigan algunas soluciones razonables a los problemas" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 27}17. 

Las hip6tesis del ACF  EI ACF tiene un enfoque de corte sisternlco, empirista y neopositivista. De ahf que en la propuesta de anal isis de la polftica publica, presentada por Sabatier y Jenkins-Smith (l993), se formularon doce hlpotesls. De estas, cinco hipotesis fueron re-formuladas a partir de las crfticas realizadas al ACF y la revision de 34 estudios de caso examinados bajo las premisas y los elementos centrales de este enfoque.

Sabre el tema ver la sesi6n de las hip6tesis de ACF Y remitirse tambien el aparte del subsistema. En la revisi6n de 1999 al ACF se seiiala que: i) en general, los costos de emplear un recurso son proporcionales a sus beneficios; il) usualmente, es mas facil alterar las reglas y 105 presu­ puestos de  una  agencia estatal;  iii) virtualmente,  en  todos  los casos,  el  factor  que  afecta  los  costos tiene  que ver con  las predisposiciones de  polltica publica del oficial  responsable y Iv)  algunos tipos de  recursos  trabajan  mejor  en  algunas instituciones que  en otras.  Lo anterior, Ie  permite a  los autores sortear  crfticas sobre el enfasis  excesivo del  ACF en  las creencias, dado  que  complementan su enfoque con  la incorporaci6n de  las estrategias empleadas para incidir  en  politic a  publ ica. 

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Debido a dos razones:  i) el sistema de creencias cornpartido en una coalici6n reduce los  costos de transacci6n,  dado el comun entendimiento del problemay las vfas  para resol­ verlo;  y ii) quienescornparten creencias, tienen mayorprobabilidad de confiar en otros y  aumentanla probabilidad de una distribuci6n justade loscostosque acarrea la realizaci6n  del proposito cornun. Estos argumentos se esgrimen comodefensa a las crfticas formuladas  por Edella Schlager. 

17  

Pueden ser servidores publicos 0  cortes. EIACF insiste que los intermediarios son una materia  empirica que  puede 0  no  estar relacionada con afiliaciones institucionales. 

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1993: 27). Esta hip6tesis refuerza la tesis de que el sistema de creencias es el pegante de las coaliciones y la politlca, en general; a su vez, que reduce el conflicto a su minima expresi6n. En revisiones del ACF, esta hip6tesis es modificada con el fin de relacionar el nucleo de creencias y el tipo de subsistema. En este contexto, se ajusta fa primera hipotesis en los siguientes terrninos: "En caso de controversias mayores dentro de un subsistema maduro, cuando el nucleo de creencias esta en disputa, la linea de alianzas y oponentes tiende a ser mas estable en una decada o mas" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 129).

ESQUEMA GENERAL DEL

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Advocacy Coalition Framework Grado de consenso necesario para un mayor cambio de politica

Parametros relativamenle estables I.  Atributos basicos deareas problema (bienes).

2.

Distribucion basica delos recursos naturales.

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3. 

Valores socioculturales fundamentales y estructura social.

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SUBSISfEMA DE POLtnCA CoalicionA a. Creencias b. Recursos

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y recursos de  losactores del 

I.

Cambios enlas condiciones socio-economicas,

2.

Cambios enopinion publica.

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sub­sistema 

I 

3.  Cambio en1a coalicion del sistema degobiemo.

4.

Version iniciaf. "Los actores dentro de una coalici6n de apoyo demosEstrategia B1 Instrumentos de orientaeion

Decisiones politicas e impactos desde otros subsistemas.

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Decisiones delas autoridades gubemamentales

1 

Reglas institucionales, asignacioA derecursos y nombramientos

1  Resultados de lapolitica

1  Impactos delapolitica

FUENTE: Sabatier, Weible, 2007: 191.

traran consensos sustanciales sobre asuntos pertenecientes al nucleo de la polftica publica, aunque no tanto en aspectos secundarios" (Sabatier, 1993: 32). La segunda hip6tesis Ie otorga centralidad a la jerarquia del sistema de creencias. Anota que los asuntos fundamentales se definen en el nucleo y no en otros niveles. En revisiones posteriores se reconoce que variables externas afectan dicho nucleo de creencias y, por ende, el cambio. Los eventos externos abren oportunidades, pero el cambio no ocurre a menos que las mismas sean explotadas por las AC. EI ajuste realizado, por tanto, seiiala que "perturbaciones significativas externas al subsistema son necesarias, pero no suficientes para explicar el cambio en los atributos del nucleo de la polftica publica de un gobierno" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 147).

Version iniciaf. "Hay mas controversias dentro de un subsistema

cuando el nucleo de creencias esta en disputa, la linea de alianzas y oponentes tiende a ser mas estable en una decada 0  mas" (Sabatier, 194 

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Tercera bipotesis Version iniciaf. Las AC renunciarfan a aspectos secundarios del sistema de creencias, antes que admitir debilidades en el nucleo central de la polftica publica (Sabatier, 1993). Esta hip6tesis enfatiza la estabilidad del sistema de creencias, permitiendo que otros niveles de la jerarquia sean mas volatiles 0 susceptibles a transacciones e intereses.

Cuarta hipotesis Primera biptitesis

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Segunda bipotesis

Estrategia Al Instrumentos deorientacien

Coerciones 

Eventos edemas(Sistema)

Mediadores de polilica

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Version iniciaf. "EI nucleo central de un programa de gobierno tiene menos probabilidad de ser revisado significativamente, si las coaliciones de apoyo que 10 instituyeron en un subsistema de politica publica permanecen en el poder" (Sabatier, 1993: 34).

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Esta  hip6tesis asume que las coaliciones buscan poder para trasladar  su nucleo de creencias a las politicas publicas y no  10 abandonaran una  vez  que  esten  en  el  poder.  No  obstante,  el  ACF advierte  que  las AC sf  pueden dejar de lade susaspectos secundarios,  e induso tratar de incorporar y negociar con sus oponentes en este campo. En consecuencia, es poco frecuente que eventos al interior de un subsistema cambien el balance entre coaliciones, aunque pueden darse dependiendo del nivel de jerarqufa del subsistema que pretendan incidir. De ahi el ajuste realizado a esta hip6tesis.

La hip6tesis ajustada sefiala, por tanto, que el nucleo de polftica publica de un programa de gobierno, en una determinada jurisdicci6n, no sera revisado significativamente por la coalici6n de apoyo que 10 inici6 y que continua en el poder; excepto cuando el cambio es impuesto por una jurisdicci6n jerarquicarnente superior (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).

como de li) la habilidad de explotar estas oportunidades por una coalici6n minoritaria (previa) dentro del subsistema (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993: 221-222)18.

Sexta hip6tesis Versi6n inicial. "La polltica orientada al aprendizaje a traves de sistemas de creencias es mas probable cuando hay un nivel intermedio del conflicto informado entre ellos. En tal situaci6n, es probable que: i) cada coalici6n tenga los recursos tecnicos para comprometerse en tal debate, y ii) el conflicto ocurra entre aspectos secundarios de un sistema de creencias y elementos del nucleo central de otro sistema, 0 alternativamente, entre aspectos secundarios entre los dos sistemas de creencias" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: SQ). Adicional al nivel del conflicto, una variedad de factores afectan la manera en la cual el analista promueve, refuta 0 ajusta a aspectos analiticos potencial mente amenazantes. Estos induyen i) la capacidad analitica de persuasi6nde los asuntosbajo estudio y ii) la naturaleza del foro en el que el debate esconducido. Ambos factores afectan las coordenadas de las estrategias y las respuestas analiticamente plausibles de los participantes de un subsistema (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 50).

Quinta hip6tesis Versi6n inicial. "EI nucleo central (los atributos basicos) de un programa de acci6n gubernamental es menos probable que cambie en ausencia de perturbaciones externas significativas al subsistema, esto es, cambios en las condiciones socioecon6micas, el sistema amplio de coaliciones de gobierno 0 los insumos de polftica publica de otros subsistemas" (Sabatier, 1993: 34). Esta hip6tesis sugiere que mientras las coaliciones minoritarias buscan mejorar su posicion relativa, su esperanza de obtener poder dentro del subsistema reside en algun evento externo que incremente significativamente sus recursos. EI ajuste a fa quinta hip6tesis, en este contexto, da un mayor juego a la capacidad de maniobra de las coaliciones minoritarias ante cambios externos. Su reformulaci6n se realiza en los siguientes terrninos: cambios en el nucleo central de la politica publica de un programa de acci6n del gobierno requiere tanto de: i) perturbaciones externas significativas al subsistema (por ejemplo, cambios en lascondiciones socioecon6micas, lascoaliciones de gobierno mayores, 0 resultados de politica publica de otros subsisternas),

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Septima hip6tesis Versi6n inicial. "Problemas para los cuales datos cuantitativos son aceptados y existen teortas que estan mas orientadas a polfticas que permiten el aprendizaje (son dave de observar), mas que aquellos en los cuales los datos y las teorias son cualitativos, algo subjetivos y pierden validez" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 52). EI ACF, consecuente con su enfoque ernplrista, Ie resta validez a incorporar en los datos los aspectos normativos y las dimensiones contextuales don de habitan las polfticas publicas,

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EI trabajode Jenkins-Smith y St.Claircondujoala formulaci6n de una hip6tesis complementariaque relaciona creenciascon tipode grupos, a saber: "Las elitesde gruposde pr0p6sito estan mas limitadas en sus expresiones de creencias y posiciones de polftica publica que las elitesde los grupos rnateriales" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 134).Esta formulaci6n sera retornada par la decima hip6tesis.

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Octaoa bipotesis

Decimo primera bipotesis

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mas a polfticas orientadas  al  aprendizaje  que  aquellos  que  involucran  sistemas puramente sociales  0 polfticos, debido a que,  en los primeros,  las variables  crfticas  no  son elias  mismas  activadas  en  estrategias y  su  control  experimental  es  mas  viable"  (Sabatier  y  Jenkins­Smith,  1993:  52).  EI  ACF observa dificultades analfticas  y rnetodologicas en aquellos  sistemassociales 0 polfticos que se resisten a diseiios experimentales con  variables  susceptibles de aislarse y controlarse. 

tivas usualmente apoyaran (prornoveran)  mas posiciones  de centro que  su grupo  de  interes aliado" (Sabatier y Jenkins­Smith, 1993:  213).  Para  esta hipotesis, los autores examinan  la cornposicion de las coaliciones y  anotan que lasagenciasadministrativas y los grupos de interes hacen parte   de estas.  En consecuencia,  las revisiones  al  nucleo de polltica  pod ran  ser sutilmente diferenciadas no solo por  la jerarqufa  de quien  promueve  el cambio, sino por  la naturaleza  del  promotor. 

Novena hip6tesis

Decima segunda hip6tesis

Version inicial. La polftica  publica  orientada  al  aprendizaje,  tiene 

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una  mayor  probabilidad  cuando  existe  un  foro  que  tiene  el  suficiente  prestigio, para forzar a profesionales de diferentes coaliciones a participar  y  cuando  es dominado  por  norm as profesionales  (Sabatier  &  Jenkins­ Smith,  1993).  Esta  hipotesis  trabaja  el  papel  de  los  foros.  En 1999  se  formulan dos hipotesis adicionales. La primera, seiiaJa que " aun cuando  la acumulacion de informacion tecnica  no  cambie el  punto de vista  de  la coalicion opositora, esta puede tener un  impacto importante sobre la  polftica publica, al  rnenos, en el corto tiempo, alterando los puntos  de  vista de los mediadores de la politica publica y otros importantes oficiales  de gobierno" (Sabatier y Jenkins, 1999: 145). La segunda, refuerza el papel  de un foro  profesional en el aprendizaje entre coaliciones. Su exito esta  en funcion del consenso que se logra a partir de desacuerdos cientfficos  previos  sobre un  asunto tecnico y dado  que  las decisiones  del  foro  son  aceptadas por la mayorfa  de los miembros de la  coallcion".

Decima bipotesis Version inicial. Las  elites  de  los grupos  de  deliberacion  estan  mas  restringidas  en  la  expresion  de  sus creencias  y  posiciones  de  polftica  publica que  las elites de los grupos de interes (Sabatier y Jenkins­Smith,  1993: 152). 

Sus principales caracteristicas son: l) su composici6n, tanto por cientfficos aliados a Ja coalici6n como neutrales; jj)  su financiaci6n no debe provenir de una sola fuente; iii) su duraci6n, debera permitir encuentrosal menos media docena de vez al ano y iv) el status quo es inaceptable.

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ACF: cambio y  aprendizaje En su forrnulacion  inicial (1993), el ACF argumentabaque el cambio se  da a partir de transformaciones sustanciales en el contenido y el alcance  del nucleo de creencias de las polfticas publicas. Adernas, seiialaba  que  son dos  las rutas explicativas  para el  cambio.  La primera,  es producto  de  la  competencia  entre  las AC,  cuando  la  informacion  tecnica  juega  un  papeJ  y  es instrumentalizada  por  estas". La segunda, atiende  a  las  perturbaciones 0 choques externos. Observa las variaciones en los para­ metros relativamente estables y en los eventos sisternicos que impactan  el  subsistema de polftica publica, en  los Ifmites  y  las oportunidades de  las AC.  Sin embargo,  los crlticos del  ACF seiialan  que este enfoque no  plantea nada sobre las condiciones bajo las cuales se producen cam bios  mayores. AI  respecto, recuerda el ACF 10 siguiente: 

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Version inicial. "Aun  cuando  la  acumulacion  de  fa  informacion  tecnica  no cambie  los puntos  de vista de  las coaliciones en oposicion,  esta puede  tener importantes  impactos  en  la polftica publica, al  menos  en el corto tiempo, afectando  las posiciones  de los intermediarios de la   politica publica  0 de otros oficiales de gobierno importantes"  (Sabatier  y Jenkins­Smith, 1993:  219).  

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Version inicial. "Dentro de  una  coalicion,  las agencias administra­

Version inicial. "Problemas que involucran sistemas naturales tienden 

Las coaliciones de un subsistema tiendena trasladar a losprogramas de gobiernoel nucleo central de la polftica pUblica y los aspectos secundarios de sus sistemas de creencias. Sin embargo, muchos programas incluyen algunoscompromisos entre coaliciones. Par tanto, habra 10que se denomina una coalici6ndominante y una 0 mas coaliciones minoritarias. Cada una buscararealizarsusobjetivos en el tiempo, incrementando sus recursos politicos y su po/ftica publicaorientada al aprendizaje.

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i.   Los cambios  en el nucleo de  la polftica  publica de un  programa  de  gobierno  son  eventos  infrecuentes.  La  mayoria  de  los  cambios  se  dan en los aspectossecundarios, en intereses 0  en preferencias, y no  en  nucleo sistema de creencias.  Sin embargo,  aspectos secundarios  (como  las preferencias)  pueden  trasladarse al  nucleo  si  empiezan  a demarcar los Ifmites del  subsistema, son evidentes,  0 bien  si han  sido fuente del aprendizaje (tuncion de ilustracion) por algun tiempo  (Sabatier y Jenkins­Smith, 1999).  ii.   Se reconoce  que  los eventos externos  al  subsistema abren  oportu­ nidades  de cambio.  Sin embargo,  este solo  ocurre  si tales oportuni­ dades son capitalizadas por coaliciones minoritarias 0  de oposlcion  a la dominante del  sistema. Por tanto,  el  cambio es producto de  la  competencia entre AC y el  remplazo de coaliciones.  iii.  Se realiza  una diferencia entre el  cambio en  la opinion publica,  un  recurso de las coaliciones, y el cambio en las condiciones socioeco­ nornicas,  una de  las variables  exogenas presentes en el enfoque.  iv.  Seobserva como necesario cierto grado de consenso para instaurar un  cambio en determinada polftica publica. Tal consenso esta en funcion  a  la estructura constitucional  y el  sistema de valores culturales.  Por  tanto,  es un asunto mas alia  de como lograr  mayorfas y de que  tipo 

rnayortas". v.   Se observa una estructura de jerarqufas. Cambios de polftica publica  que  se producen  en  un  nivel  0  jurisdiccion  superior  de  gobierno  afectan a uno  inferior. 

Modificaciones at ACF En el  2007,  Sabatier en  cornpafila  de  Christopher  Weible retoman  las revisiones  realizadas al  ACF en  1999,  y formulan  tres rnodiflcacio­ nes relativas a: i) la estructura de oportunidades de las coaliciones,  ii)  la 

tipologfa  de  recursos con  que  cuentan  las coaliciones  y  iii)  las nuevas  fuentes (0  rutas) para el cambio en y de la polftica publica. 

i. Estructura de oportunidades Esta  categorfa  es una suerte de  mediaci6n 0  inter­fase entre  10  siste­ mico,  los  parametros  relativamente  estables y  eventos sistemicos,  y  el  subsistema de la polftica publica. Se pregunta  por aquellos facto res que  afectan significativamente los recursos y el comportamiento de  las AC,  e incorpora  las siguientes dimensiones: el grado de consenso necesario  para el cambio de la polftica publica y  la apertura  del  sistema politico,  medida en funclon del  nurnero  de vfas para decidir sobre la hechura de  las polfticas y el acceso a estas, 

ii. La tipologia de los recursos de las coaliciones Esta  tipologfa se construye  en el horizonte de serialar la importancia  de  los recursos de y en las AC.  Se trata de  un  aspecto complementario  al sistema de creencias y dinamizador del cambio en la polltica publica.  Se formula como respuesta a parte  de  las crfticas  realizadas al  ACF.  La  tipologfa propuesta por  los autores se construye a partir de 6 tipos idea­ les, a saber: i) la autoridad legal para las decisiones en la hechura  de  las  polfticas publicas:  ii) la opinion publica que apoya a la coalicion: iii) la  informacion sobre el problema de polltica publica, sus causas,  costos  y  beneficios, iv) la movilizaci6n de tropas que comprende campafias elec­ torates, consecucion  de  recursos, demostraciones  publicas,  entre  otros  recursos; v)  los  recursos financieros,  y  vi)  las habilidades de  liderazgo  que  crean  una vision atractiva  de la coaliclorr". 

iii. Rutas para el cambio de la politica publica Sin  restarfe  importancia  a  la  competencia  entre  coaliciones  de  un  subsistema y  las perturbaciones externas a este como rutas de cambio,  la revision  de 2007 propone dos  nuevas rutas explicativas: 

a)   Choque Intemos. Son aquellos  que  ocurren  al  interior de un  subsis­ 21

tema.  Distribuyen recursos politicos crfticos entre las coaliciones de  De acuerdo al ACF, el consensopara impulsar cambiosprincipales requierede lassiguien­ tes condiciones:  i)  los status quo son inaceptables;  jj)  las negociaciones son conducidas  en privadopor cierto tiernpo;  iii) cuentan con facilitadores  0  intermediarios de la polftica  pUblica;  y  ivl los negociadores  propiciaran  la discusi6n  sobre los asuntos practices que  permiten compromisos. 

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No obstante,es de anotarque dichos recursospresentandificultades operativas. 

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