BOLETÍN

núm. 1

REFORMAS ELECTORALES Y DEL SISTEMA POLÍTICO

EL RECORRIDO DE LAS REFORMAS ELECTORALES: UNA NUEVA OPORTUNIDAD PARA AVANZAR HACIA UN SISTEMA DEMOCRÁTICO SÓLIDO

Guatemala, agosto 2016

Departamento de Investigaciones Sociopolíticas

Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES)

Las recién aprobadas reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos constituyen un gran avance en materia de fiscalización del financiamiento e importantes aportes para la democracia interna de los partidos políticos, además contemplan la creación de la Comisión de Actualización y Modernización Electoral en la que se discutirán futuras reformas electorales.

CONTEXTO Los procesos de reforma electoral equivalen a proyectos de diseño institucional que tienen diversos propósitos. En ocasiones, están orientados a plantear modificaciones profundas durante el paso de un régimen a otro. Esto se ha visto reflejado en la transición de fases autoritarias a la democracia. Por lo general, el propósito de las reformas consiste en: 1) Promover que el marco legal de la actividad política tenga mayor claridad y se reduzcan los ámbitos de discrecionalidad; 2) subrayar que la

democracia concibe al ciudadano como sujeto activo de la política y no como ente pasivo de la decisión de las autoridades; 3) impulsar el desarrollo conjunto de la cultura ciudadana y la educación cívica que promueva los valores, las instituciones y la legalidad democrática; 4) garantizar el pleno respeto a los derechos y libertades de los ciudadanos; 5) renovar las normas éticas; 6) fomentar la importancia de la ley y los derechos de los ciudadanos; 7) contribuir a la estabilidad y al buen gobierno; 8) garantizar la gobernabilidad (Shugart, 2015).

2 En 1996, a partir de los Acuerdos de Paz, el proceso de reformas electorales en Guatemala se inicia estableciendo la Comisión de Reformas Electorales (CRE) “encargada de publicar un informe y un conjunto de recomendaciones sobre la reforma electoral y las modificaciones legislativas correspondientes” (ARCRE, 1996). La CRE presentó el informe Guatemala, Paz y Democracia, que culminó con las llamadas “reformas de primera generación”, aprobadas en 2004 y 2006, en las que destaca el proceso de descentralización que fue base para acercar los centros de votación a la residencia de los votantes. Sin embargo, los procesos electorales venideros continuaron mostrando falencias en la legislación vigente, especialmente en el actuar de los partidos políticos. De manera sistemática se violaron e incumplieron las regulaciones de campaña y de financiamiento electorales. Por esta razón, posteriormente al proceso electoral de 2011, se retomó la discusión sobre la importancia de reformar aspectos torales del sistema electoral para fortalecer el funcionamiento del sistema político y democrático. Desde esa fecha hasta el año 2015 se han generado diversos espacios de discusión para promover reformas electorales. Algunos de estos fueron impulsados por el Congreso de la República, en espacios de discusión y otros espacios como foros o talleres para informar y generar debate, promovidos por organizaciones de sociedad civil especializadas, instituciones académicas y actores de la comunidad internacional. De estos ejercicios surgió en el año 2013 la presentación de la iniciativa número 4783, que obtuvo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad en el año 2015; sin embargo, el Pleno del Congreso de la República no llegó a conocerla para su posterior aprobación. De esta cuenta y a raíz de los casos de corrupción evidenciados por el Ministerio Público y la CICIG, previamente al proceso electoral 2015, la ciudadanía demandó en algunas de las jornadas de manifestaciones, una reforma drástica del sistema electoral. El Tribunal Supremo Electoral (TSE) respondió a esta demanda con una propuesta de reforma integral a la LEPP. Dicha propuesta,

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presentada en el mes de julio al Congreso de la República, contenía algunas de las demandas ciudadanas expresadas en las manifestaciones. Esta iniciativa buscaba robustecer la institucionalidad electoral representada en el TSE para controlar no solo el financiamiento partidario, sino también que las organizaciones políticas den cumplimiento a la normativa electoral y por ende, logren realizar procesos electorales que evidencien un sistema democrático y participativo de calidad. La iniciativa de Ley introducida al Congreso de la República bajo el registro 4974, fue discutida a lo interno de la Comisión Específica de Asuntos Electorales.

EJES CENTRALES DE LA PROPUESTA PRESENTADA POR EL TSE La iniciativa de Ley 4974, presentada por el TSE, obtuvo dictamen favorable en la Comisión Específica de Asuntos Electorales el 22 de julio de 2015. Posteriormente a esa fecha fue conocida para su discusión y aprobación por el Pleno del Congreso. A través del Acuerdo 11-2015 fue remitida a la Corte de Constitucionalidad (CC) para su dictamen. En febrero de 2016, justo un mes después que la Octava Legislatura tomara posesión, la CC dictaminó a favor de la iniciativa. De esta manera, el 19 de abril de 2016, el Congreso aprobó las reformas electorales bajo el Decreto 262016. Los aspectos esenciales del Decreto 26-2016 podrían agruparse de la siguiente forma:

1.

DEMOCRACIA INTERNA

Uno de los propósitos más importantes de dicha reforma es el fortalecimiento del sistema de partidos políticos, a través de la implementación de mecanismos de democracia interna. Se establece un límite de dos elecciones consecutivas para secretarios generales nacionales, departamentales y municipales. Los secretarios generales que se reelijan podrán optar de nuevo al cargo siempre que transcurra al menos un período de por medio.

EL RECORRIDO DE LAS REFORMAS ELECTORALES: UNA NUEVA OPORTUNIDAD PARA AVANZAR HACIA UN SISTEMA DEMOCRÁTICO SÓLIDO

Además, la elección del Comité Ejecutivo Nacional será por medio de planillas, y la distribución de los cargos se hará por medio del sistema de representación proporcional de minorías, exceptuando el cargo de Secretario General y Secretarios Generales Adjuntos.

2.

CONTROL Y FISCALIZACIÓN DEL FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS

Un segundo eje primordial es el control y fiscalización del financiamiento partidario por parte del TSE, que asegure la transparencia en las campañas electorales y en las actividades que realizan de forma permanente los partidos políticos. En ese sentido, se planteó la obligación de colaborar con el ente electoral en la función de fiscalizar el financiamiento electoral a la Contraloría General de Cuentas y a la Superintendencia de Bancos, por medio de la Intendencia de Verificación Especial. Asimismo incluye aspectos que se consideran innovadores, tales como individualizar la fiscalización del financiamiento para el Secretario General, Secretarios Departamentales y Municipales, así como para los candidatos a cargos de elección popular. También se ordena que los partidos proporcionen información y acceso permanente del TSE a los libros contables. Con estas medidas será posible responsabilizar a los candidatos y dirigentes de los partidos del manejo de los fondos, tanto públicos como privados. También se propone brindar las herramientas necesarias al TSE para sancionar tanto a las organizaciones políticas, candidatos y financistas, cuando incumplan lo establecido en la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Estas medidas pretenden alcanzar una competencia electoral equitativa entre los partidos políticos.

3.

PROCESO ELECTORAL

La reforma modifica los plazos y fechas importantes del proceso electoral, ofrece mayor amplitud al TSE para organizar y desarrollar las distintas fases del proceso electoral con antelación. Además, reduce el período en que los partidos políticos

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pueden realizar campañas electorales. Los cambios permiten que se regule, entre los partidos políticos, el tiempo máximo de espacios en los medios de comunicación social, esto a través de un plan de distribución igualitaria de espacios diferenciados que quedará bajo la responsabilidad del TSE de la siguiente forma: 50% para la presidencia; 25% para diputaciones y 25% para corporaciones municipales. Queda a discreción de los candidatos a diputados y corporaciones municipales ceder el espacio a su candidato presidencial.

4.

TRANSFUGUISMO Y VOTO NULO

La iniciativa contemplaba otros temas más coyunturales surgidos de las demandas ciudadanas expresadas en las manifestaciones como castigar el transfuguismo y hacer vinculante el voto nulo. El transfuguismo en el Congreso será castigado a través del retiro del ejercicio de su cargo en el órgano que integre, y no podrá optar a ningún cargo dentro de los otros órganos. Esta disposición se respalda con las reformas aprobadas a la Ley Orgánica del Organismo Legislativo. A partir del proceso electoral de 2019, el voto nulo será vinculante; si éste obtiene más del 50% del total de votos emitidos deberá repetirse la elección.

5.

ACTUALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN

Debido a que se han realizado procesos electorales con deficiencias en la legislación electoral, incluso la debilidad del Tribunal Supremo Electoral para castigar las acciones anómalas de las organizaciones políticas y aplicar la regulación de financiamiento partidario, esta reforma contempla la posibilidad de realizar cambios de manera periódica, consistente en que al finalizar cada proceso electoral, pueda instalarse una comisión convocada por el TSE y conformada por instituciones académicas, expertos y organizaciones de la sociedad civil, así como representantes de partidos políticos, con el objetivo de perfeccionar la normativa electoral gradual y periódicamente.

4

ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES (ASIES)

Cabe resaltar lo planteado por Shugart (2005), quien indica que para que una reforma sea posible deben combinarse lo que denomina factores inherentes y contingentes. “Los factores inherentes refieren precisamente a una percepción compartida por los actores relevantes del sistema político sobre los defectos de funcionamiento del sistema electoral” y “para que la reforma se produzca deben emerger los factores contingentes, esto es, que los actores políticos en condiciones de aprobar una reforma decidan que está en su interés hacerlo” (Shugart, ibid). Las reformas electorales aprobadas por el Congreso en abril pasado fueron respaldadas por instituciones académicas y algunas organizaciones sociales, aunque no para todas representaron el cambio deseado, reconocen que es un primer paso hacia la construcción de una democracia de más alta calidad. Ante esto, es oportuno tomar en consideración que el aporte a la sociedad no es la reforma legal que incorpora nuevos elementos a la normativa, sino su correcta aplicación y la oportunidad que ofrece para consolidar una sociedad más incluyente, con organizaciones políticas más representativas e instituciones de control firme, capaces de encaminar el fortalecimiento del sistema democrático.

Asociación de Investigación y Estudios Sociales 10ª Calle 7-48 zona 9 Ciudad de Guatemala Teléfono: (+502) 2201-6300 Fax: (+502)2360-2259 www.asies.org.gt [email protected]

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Acuerdo sobre Régimen Constitucional y Régimen Electoral (1996) Naciones Unidas. Corte de Constitucionalidad (2013). Expediente 53522013. Guatemala. Consultado de la página web: https:// www.soy502.com/sites/default/files/analisis_de_la_ cc.compressed.pdf Guatemala Visible (2010). Corte de Constitucionalidad: dictaminaron reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Guatemala. Consultado de la página web: http:// www.guatemalavisible.net/index.php?option=com_cont ent&view=article&id=2385:corte-de-constitucionalidaddictaminaron-reformas-a-ley-electoral-y-de-partidospoliticos&catid=8:noticias-2010&Itemid=105  Negretto, Gabriel (2013). Making Constitutions: Presidents, Parties, and Institucional Choice in Latin America. Nueva York. Shugart, Matthew (2005). “Comparative Electoral System Research: The Maturation of a Field and New Challenges Ahead”, en Gallagher, Michael y Paul Mitchell (eds.), The Politics of Electoral Systems, Oxford, Oxford University Press.

Autor Departamento de Investigaciones Sociopolíticas Dirección de Investigación

Guisela Mayén Revisora de estilo Ana María de Specher Diagramación Cesia Calderón

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