TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA

RECURSOS DE INCONFORMIDAD: EXPEDIENTES RI-076/2016, RI-077/2016 y RI-082/2016, ACUMULADOS RECURRENTES: JUAN CARLOS MOLINA TORRES, RUBÉN FERNÁNDEZ GONSÁLEZ, RICARDO FERNÁNDEZ CAZARES Y CAROLINA AUBANEL RIEDEL AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL ELECTORAL DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DE BAJA CALIFORNIA TERCERO INTERESADO: COALICION FORMADA POR LOS PARTIDOSIDOS POLÍTICOS, REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, NUEVA ALIANZA, VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO Y DEL TRABAJO MAGISTRADO PONENTE: MARTÍN RÍOS GARAY SECRETARIOS: CECILIA RAZO VELAZQUEZ JORGE ANTONIO MONREAL MEZA

Mexicali, Baja California, trece de mayo de dos mil dieciséis.- - - SENTENCIA que revoca el Dictamen número veinte de la Comisión del Régimen de Partidos Políticos y Financiamiento del Consejo General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California, relativo a la determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes durante las campañas electorales en el proceso electoral ordinario estatal 2015-2016 en Baja California. GLOSARIO Consejo General y/o autoridad responsable:

Consejo General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California

Constitución Federal:

Constitución Política de Estados Unidos Mexicanos

Constitución local:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California

los

RI-076/2016 y acumulados

Dictamen veinte:

Dictamen relativo a la determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes durante las campañas electorales en el proceso electoral ordinario estatal 2015-2016 en Baja California

Instituto Electoral:

Instituto Estatal Electoral de Baja California

Ley de Candidaturas

Ley que Reglamenta las Candidaturas Independientes en el Estado de Baja California

Ley Electoral:

Ley Electoral del Estado de Baja California

Ley General

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales

Sala Superior

Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Suprema Corte/ Corte

Suprema Corte de Justicia de la Nación

Tribunal

Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California

1. ANTECEDENTES DEL CASO 1.1.

Dictamen Once. El diecinueve de enero de dos mil dieciséis,1 el Consejo General aprobó el Dictamen Once, relativo a la determinación de los montos totales y distribución

del

financiamiento

público

para

el

sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes, gastos de campaña y actividades específicas de los partidos políticos en Baja California, durante el ejercicio 2016. 1.2.

Dictamen Trece. El diecisiete de febrero, el Consejo General

aprobó

el

Dictamen

Trece,

relativo

a

la

determinación de los topes máximos de gastos de

1

En adelante, las fechas que se citan en esta sentencia corresponden al año dos mil dieciséis, salvo mención expresa en contrario

2

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campaña dentro del proceso electoral local ordinario 20152016. 1.3.

Dictamen Veinte. El veintiuno de abril, el Consejo General aprobó el citado Dictamen Veinte.

1.4.

Recursos de Inconformidad. El veintiséis de abril, Rubén Fernández Gonsález, Ricardo Fernández Cazares en su carácter de

candidatos independientes a

diputados

(propietario y suplente, respectivamente) por el principio de mayoría relativa por el VI Distrito Electoral local (RI076/2016) y Juan Carlos Molina Torres con el carácter de candidato independiente a Presidente Municipal de Playas de Rosarito (RI-077/2016), interpusieron recursos de inconformidad contra el Dictamen Veinte. En los mismos términos, el tres de mayo, Carolina Aubanel Riedel promovió recurso de inconformidad en contra del mismo acto (RI-082/2016). 1.5.

Sustanciación ante el Tribunal.

a) Recepción de Recursos. El treinta de abril y siete de mayo el Instituto Electoral, remitió a este Tribunal los medios de impugnación en cuestión, así como los informes circunstanciados y demás documentación que estimó pertinente. b) Acumulación. Al existir conexidad entre los recursos de mérito, para facilitar su pronta y expedita resolución y evitar la posibilidad de emitir fallos contradictorios, así como en cumplimiento a los principios de economía y concentración procesal que rigen la función jurisdiccional se decretó la acumulación de los expedientes RI-077/2016 y RI-082/2016 al RI-076/2016 por ser éste el de mayor antigüedad.

2. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal tiene jurisdicción y el Pleno es competente para conocer y resolver los presentes RECURSOS de INCONFORMIDAD, toda vez que se trata de un acto dictado por un órgano electoral que es impugnable a través de ese medio. Lo anterior, con fundamento en

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los artículos 68 de la Constitución local; 2, fracción I, inciso b) de la Ley del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California y 283, fracción I de la Ley Electoral.

3. PROCEDENCIA Aduce la responsable que el medio de impugnación promovido por Carolina Aubanel Riedel fue presentado extemporáneamente, ya que en la especie el plazo para ello comenzó a correr el veintitrés de abril y concluyó el veintiocho del mismo mes (sic), porque en la fecha de aprobación del Dictamen veinte, la recurrente no era parte interesada, y por tanto, no podía operar la notificación propiamente del acto, de ahí que debió estarse a su publicación en la página de internet del Consejo General; en consecuencia, estima que se actualizan las causales de improcedencia previstas en el artículo 299, fracciones III y V, en relación con los numerales 294 y 295, todos de la Ley Electoral local.

Es infundada la causal de improcedencia que se analiza, ya que si bien es cierto que con motivo de la sentencia dictada por este Tribunal, el veintidós de abril, en el expediente RA-053/2016, es un hecho notorio2 que Carolina Aubanel Riedel a la fecha de emisión del Dictamen veinte no tenía la calidad de candidata independiente, y por tanto la autoridad responsable no tenía la obligación de realizar una notificación personal, también lo es que por la naturaleza del acto reclamado, su notificación debió atender a lo señalado en la Ley Electoral. En efecto, el artículo 310 del referido ordenamiento señala:

No requerirán de notificación personal y surtirán sus efectos al día siguiente de su publicación o fijación, los actos o resoluciones que se hagan públicos a través del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, diarios o periódicos de circulación estatal o regional, o mediante la fijación de cédulas en los estrados de los órganos electorales y del Tribunal Electoral, en los términos de esta Ley, excepto los casos que esta misma señale como notificaciones personales.

2

HECHOS NOTORIOS. LOS MAGISTRADOS INTEGRANTES DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO PUEDEN INVOCAR CON ESE CARÁCTER NO SÓLO LOS ASUNTOS RESUELTOS POR ELLOS O LOS QUE EN EL PASADO HAYAN SIDO DE SU CONOCIMIENTO, SINO TAMBIÉN LOS ASUNTOS QUE SEAN VISTOS EN LA MISMA FECHA DE SESIÓN. 2 Jurisprudencia XIX. 1º P.T. J/5 , emitida por el Primer Tribunal Colegiado en materias Penal y de Trabajo del Décimo Noveno Circuito

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Del numeral transcrito se desprende que para que surtan sus efectos los actos o resoluciones que se hagan públicos, y que no requieren de notificación de carácter personal, ésta deben efectuarse en el Periódico Oficial del Estado, o en diarios o, periódicos de circulación estatal o regional, o bien mediante la fijación de cedulas en los estrados de los órganos electorales o del Tribunal Electoral.

En la especie, resulta evidente que la responsable no utilizó o agoto alguna de las tres formas de realizar el tipo de notificación que se analiza, pues como lo manifiesta en su Informe Circunstanciado, el acto impugnado lo hizo del conocimiento de quien pudiera resultar interesado, ordenando su publicación en la página de internet del Consejo General, mecanismo no reconocido por la ley para estar en condiciones de considerar que surtió efectos de notificación.

Ahora bien, suponiendo sin conceder que la responsable consideró que en la especie, el mecanismo utilizado pudiera resultar equiparable a la notificación realizada por estrados, ello tampoco resulta acertado en términos de los señalado por el artículo 302 de la Ley Electoral, en donde se prevé que los estrados son los lugares destinados en las oficinas de los órganos electorales y del Tribunal Electoral para que sean colocados para su notificación, cédulas, copia del escrito de interposición del recurso y de los autos y resoluciones que le recaigan para su notificación y publicidad.

Así las cosas, es indudable que al no haberse realizado la notificación del acto reclamado a través de los mecanismos previstos en la ley, el mismo no surtió sus efectos, de ahí que el plazo perentorio de los cinco días a que se refiere el numeral 295 de la Ley Electoral local no comenzó a correr en la fecha señalada por la responsable y por tanto no se puede considerar que el medio de impugnación promovido por la actora haya sido presentado en forma extemporánea.

En este orden de ideas, se considera que los recursos promovidos por los actores reúnen los requisitos de procedencia previstos en los artículos 288 y 295 de la Ley Electoral local, como se acordó en el respectivo auto de admisión, por lo que procede entrar a su estudio de fondo.

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4. ESTUDIO DE FONDO 4.1. Planteamiento del caso En el Dictamen veinte, la autoridad responsable aprobó la determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes durante las campañas electorales en el proceso electoral ordinario estatal 2015-2016 en Baja California.

De las demandas presentadas por los candidatos independientes, se desprenden como agravios los siguientes:

a) La indebida interpretación

del artículo 41, base II de la

Constitución Federal, al extender el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado a los candidatos independientes,

generando

con

ello

una

inequidad

inaceptable, que hace inaccesible el derecho a ser votado. b) Se afecta el principio de equidad en el proceso electoral al fijar los límites del financiamiento privado en términos del artículo 39 de la

Ley de Candidaturas lo que impone un

monto significativamente menor como tope de gastos de campaña que el autorizado a los candidatos de partidos políticos, lo que restringe el derecho político a ser votado. c) Se violenta la garantía de igualdad haciendo nugatorio el derecho a ser votado, al dotarse de más recursos económicos a los candidatos de los partidos políticos que a los independientes.

La lectura de los escritos recursales y la identificación de los agravios con la connotación precisada, se hace a la luz de la Jurisprudencia 04/99 emitida por la Sala Superior de rubro: MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL RESOLUTOR DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR 3, que impone a los órganos resolutores de los medios de impugnación en materia electoral, el deber de interpretar los escritos de demanda, con el objeto de determinar con precisión la verdadera intención de quienes promueven. 3

Revista Justicia Electoral 2000, suplemento 3, página 17.

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En este orden de ideas, de la lectura de los agravios se advierte que en su conjunto, esencialmente se refieren a la indebida aplicación a los candidatos independientes del principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado, situación que los coloca en desventaja respecto de los candidatos de los partidos políticos.

Conforme a lo anterior, el examen de las inconformidades se hará de forma conjunta, lo que no irroga perjuicio a los recurrentes, ya que lo importante es que se atiendan en su totalidad. Así lo ha sostenido la Sala Superior en la Jurisprudencia 4/20004, cuyo rubro dice: AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN.

4.2 El derecho a ser votado La Constitución Federal prevé como derecho humano el de acceder a cargos de elección popular, conocido también como derecho a ser votado o al voto pasivo.5

Antes de que se incorporaran al texto constitucional la figura de las candidaturas independientes, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación desarrolló jurisprudencias relevantes en relación con el tema que nos ocupa, es decir, al derecho a ser votado.

Así encontramos que en las jurisprudencias 27/2002, cuyo rubro es DERECHO DE VOTAR Y SER VOTADO. SU TELEOLOGÍA Y ELEMENTOS QUE LO INTEGRAN6, y 20/2010, cuyo rubro es DERECHO POLÍTICO ELECTORAL A SER VOTADO. INCLUYE

4

Compilación 1997-2012 jurisprudencia y tesis en materia electoral Volumen 1, Jurisprudencia, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, fojas 119 y 120. 5 Artículo 35. Son derechos del ciudadano: II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación; …. 6

Jurisprudencia 27/2002, Tercera Época. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, páginas 26 y 27.

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EL DERECHO A OCUPAR Y DESEMPEÑAR EL CARGO 7, dicha autoridad jurisdiccional estableció que el derecho a ser votado se integra por cuatro elementos: a) Posibilidad de contender en una campaña electoral; b) El derecho a ser proclamado en caso de alcanzar la mayoría de los votos efectivamente emitidos; c) El derecho a ocupar el cargo; y d) Derecho a ejercer la función pública correspondiente.

En relación con el primer elemento, la Sala superior ha sostenido el criterio de que resulta de gran importancia la posibilidad real de éxito de una campaña, de modo que los actos partidistas o estatales que disminuyan las posibilidades de éxito deberán entenderse como una trasgresión al citado derecho, ello con independencia de la legitimidad de dichas afectaciones.

4.3

Reconocimiento

constitucional

de

las

candidaturas

independientes

En el 2012 se reformaron y adicionaron algunos dispositivos constitucionales y para el caso en estudio conviene resaltar la modificación al numeral 35, fracción II, mediante la cual se adoptó un nuevo sistema para el acceso a los cargos de elección popular a través de las candidaturas independientes, por lo que el registro de candidatos dejó de ser una cuestión exclusiva de los partidos políticos.

Al año siguiente, se modificó de nueva cuenta la Constitución Federal, estableciendo en su numeral 116 que las constituciones y leyes de los estados, así como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tendrán como obligación, fijar bases y requisitos para las y los

ciudadanos

que

soliciten

su

registro

como

candidatos

independientes a cargos de elección popular, lo anterior a fin de armonizar sus respectivos marcos normativos y con ello hacer efectivo el derecho humano de ser votado de forma independiente de los partidos políticos y ya en el 2014 se establecieron las reglas para la participación de las y los candidatos independientes tanto a nivel federal como en las entidades federativas. 7

Jurisprudencia 20/2010, Cuarta Época. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 3, Número 7, 2010, páginas 17 a 19.

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En relación al reconocimiento constitucional de las candidaturas independientes, la Sala Superior, dentro del juicio con número de expediente SUP-REC-0193-2015 en lo conducente sostuvo lo siguiente:

“…en cuanto al reconocimiento constitucional de las candidaturas independientes, esta Sala recuerda que tres meses antes de la reforma constitucional que las reconoció como parte del derecho de las personas a ser votadas, había emitido la jurisprudencia 11/2012 en el sentido de sostener que el derecho en comento era de libre configuración legal, pues la Constitución no se pronunciaba sobre las calidades con base en las cuales las personas podían contender a una elección, siempre y cuando pudieran obtener una nominación a través de mecanismos democráticos10. 10 Jurisprudencia 11/2012, cuyo rubro es "CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. SU EXCLUSIÓN EN EL SISTEMA ELECTORAL FEDERAL NO VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES". Quinta Época. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 5, Número 10, 2012, páginas 13-15. La jurisprudencia se aprobó durante la sesión de 2 de mayo de 2012 y fue corregida el 4 de junio del mismo año.

Más allá de lo anecdótico, y aunque pudiera resultar aparentemente paradójico, esta Sala Superior considera que dicho criterio evidencia una postura que sigue vigente hoy en día: el reconocimiento y alcance de los derechos humanos, incluidos los políticoelectorales, compete primigeniamente a la Constitución y a los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano, ambas fuentes del bloque de constitucionalidad. Las leyes podrían crear derechos siempre y cuando ello no se traduzca en una afectación a otros derechos previamente reconocidos. En estos términos, la Sala Superior reconoce que el Poder Revisor de la Constitución actuó en cumplimiento al principio de progresividad reconocido en el tercer párrafo del artículo 1º constitucional, al ampliar los alcances del derecho de las personas a ser votadas, señalando que deberá garantizarse tanto respecto de quienes hayan sido postuladas por un partido político, como respecto de quienes hayan solicitado directamente su registro como candidatas. Como se reconoció recientemente al resolver el juicio ciudadano 1004/2015, durante la sesión del pasado 27 de mayo de 2015, el principio de progresividad tiene una doble dimensión: 1) Por una parte, reconoce que el contenido de los derechos humanos se encuentra limitado por una prohibición de regresividad que opera como límite al poder y a las mayorías. Aunque en el precedente en cita no se desarrolló, esta conclusión es un corolario de tres preceptos constitucionales que deben interpretarse armónicamente: (i) el tercer párrafo del artículo 1º constitucional11, el cual señala como principio rector de los derechos humanos el de progresividad, lo que limita la actividad del Poder Revisor de la Constitución; (ii) el artículo 1512, conforme al cual no

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serán válidos los tratados internacionales que menoscaben el bloque de constitucionalidad, lo que limita la actividad del Estado mexicano en la celebración de tratados internacionales; y (iii) el artículo 35, fracción VIII, fundamento 3º13, conforme al cual no podrán ser objeto de consultas populares las limitaciones o restricciones a derechos humanos, lo que limita la posibilidad de que la ciudadanía actuando mediante mecanismos de democracia directa pueda llegar a menoscabar el contenido del bloque de constitucionalidad.” 2) Por otra parte, obliga al Estado que limite las modificaciones al contenido de los derechos humanos únicamente a aquéllas que se traduzcan en su ampliación, ya sea mediante un aumento en los alcances del derecho o en la eliminación de sus limitaciones, ya mediante un aumento en el reconocimiento de las personas titulares del mismo. Todo lo anterior permite a esta Sala Superior concluir que la intención del Poder Revisor de la Constitución fue la de ampliar el contenido del derecho fundamental de las personas a ser votadas, ampliando el núcleo constitucional del mismo al reconocer la posibilidad de contender en elecciones populares tanto por conducto de un partido político, como de forma directa a través de las candidaturas independientes. Esta ampliación del contenido constitucional del derecho a ser votado se traduce, inevitablemente, en una restricción de la libertad de configuración legal otorgada a los órganos legislativos secundarios –general, federal y locales. Así, la actuación legislativa podrá adquirir distintas características, pero deberá partir de la necesidad de convertir a las candidaturas independientes en una realidad.

4.4 Consecuencias del reconocimiento constitucional de las candidaturas independientes

La Corte cuenta con una amplia jurisprudencia en torno al análisis constitucional de los requisitos legales que se exigen a las personas que aspiran a obtener el registro de su candidatura independiente. En las acciones de inconstitucionalidad resueltas por dicho órgano jurisdiccional se estableció que no existía un trato discriminatorio hacia las y los candidatos independientes por tener que cumplir con algunos requisitos que se estimaron más estrictos que los exigidos a los partidos políticos para el registro de las candidaturas.

Sin embargo, en el caso que nos ocupa, tal y como lo sostuvo la Sala Superior en el expediente aludido, resulta ineludible hacer una distinción: la diferente situación de candidatas y candidatos independientes, respecto de la de los partidos políticos ha quedado perfectamente expuesta por la Suprema Corte; sin embargo, entre

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las y los candidatos independientes y las y los candidatos que militan en un partido político no existen diferencias materiales, de modo que el régimen jurídico que les sea aplicable durante las campañas electorales en las cuales contiendan debe ser análogo o, cuando mucho, razonablemente distinto.

Así es, sostiene la Sala Superior que si las personas que aspiran a un cargo de elección popular carecen de posibilidades reales de competir y, eventualmente, ganar, se estarían produciendo tres violaciones de gran trascendencia para el orden constitucional: Por una parte se está vulnerando su derecho a ser votadas; por otra parte se está afectando el derecho de la ciudadanía a elegir una opción política distinta a la ofrecida por el esquema tradicional de los partidos políticos, trasgrediendo esa dimensión colectiva del derecho de acceder a cargos de elección popular; y finalmente, se estaría vaciando de contenido un derecho constitucional al limitarlo de tal forma que termina por hacerse nugatorio.

En ese sentido, la Sala Superior considera de la mayor importancia enfatizar que una cosa es regular exhaustivamente el acceso de la ciudadanía a candidaturas independientes, por lo que ello significa respecto a la obtención de recursos públicos sin el escrutinio que ya se ha hecho con los partidos políticos, y otra muy distinta es regular excesivamente, al grado de limitar y condenar a su virtual inviabilidad, a las candidaturas que ya obtuvieron el registro y pasaron por ese escrutinio previo. En pocas palabras, una candidatura que ya superó la etapa de registro debe regirse por un marco normativo que le permita competir en igualdad de armas con las y los candidatos de los partidos políticos, pues esto es un corolario del principio de equidad que rige las contiendas electorales.

Conforme a lo anterior es dable concluir que a partir de su registro, las y los candidatos independientes deben tener las mismas posibilidades de contender y tener éxito en las campañas electorales que participen. Así, es posible hablar de una igualdad sustantiva entre ambos tipos de candidaturas, pues son perfectamente compatibles los supuestos de derecho en los cuales se encuentran. Esto implica que las y los candidatos independientes deban recibir,

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cuando

menos,

el

mismo

trato

que

quienes

contienden

representando a partidos políticos de reciente creación. 4.5 Alcances del principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado

Como se aprecia de los medios de impugnación, los recurrentes consideran que al fijarse los límites del financiamiento privado para los

candidatos

independientes,

se

les

impone

un

monto

significativamente menor como tope de gastos de campaña que el autorizado a los candidatos de partidos políticos, lo cual provoca una marcada inequidad en la contienda electoral.

A juicio de este Tribunal, son fundados los motivos de disenso expuestos por los recurrentes en atención a lo siguiente:

Del análisis exhaustivo de las argumentaciones vertidas por los actores del presente juicio se desprende que lo pretenden combatir es la aplicabilidad a las candidaturas independientes del principio constitucional conforme al cual debe prevalecer para los partidos políticos el financiamiento público sobre el privado.

Al respecto, el artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal dispone, entre otras cosas, que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades, y al efecto señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

Así, en términos de los incisos a), b) y c) de la citada fracción II del precepto constitucional invocado, el financiamiento público para los partidos políticos se destinará al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico, conforme a los parámetros y montos que el propio dispositivo señala.

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Conforme a lo anterior, tal y como lo sostuvo la Sala Superior en el expediente SUP-REC-0193-2015, es dable concluir que no existe una

regulación

constitucional

expresa

sobre

el

tema

del

financiamiento privado.

En efecto, de la simple lectura del artículo 41 constitucional, base II, en su parte conducente, se aprecia que dicho precepto está dirigido a la regulación del financiamiento público de los partidos políticos, de ahí que el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado, está diseñado únicamente para los partidos políticos.

Lo anterior se sustenta y es acorde con la Tesis XXI/2015 de rubro CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. NO LES ES APLICABLE EL PRINCIPIO

CONSTITUCIONAL

FINANCIAMIENTO

PÚBLICO

DE

SOBRE

PREVALENCIA

DEL

EL

QUE

PRIVADO,

CORRESPONDE A LOS PARTIDOS POLÍTICOS.

Ahora bien, la Constitución Federal, en su numeral 116, fracción IV, incisos k) y p), dispone que de conformidad a las bases establecidas en la misma y en las leyes generales en la materia; las constituciones y las leyes de los Estados, deberán regular lo relativo a los requisitos, derechos y prerrogativas de los candidatos independientes

garantizándoles su derecho al financiamiento

público.

En relación con lo anterior, los artículos 398 y 399 la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establecen la bases relativas

al

régimen

de

financiamiento

para

candidatos

independientes, señalando que tendrá las modalidades de público y privado, y que este último se constituye por las aportaciones que realicen el candidato independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar el diez por ciento del tope de gasto para la elección de que se trate.

En el ámbito local, el artículo 35 Ley de Candidaturas establece como obligación de los candidatos independientes aplicar el financiamiento exclusivamente para los gastos de campaña. Por otra parte, el numeral 38 del referido ordenamiento dispone que el

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régimen de financiamiento de los Candidatos Independientes tendrá las modalidades privado y público. El artículo 39 de la misma ley señala que el financiamiento privado se constituye por las aportaciones que realicen el Candidato Independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar en ningún caso, el 10% del tope de gasto para la elección de que se trate.

El artículo 45 del mismo cuerpo legal dispone que los Candidatos Independientes tendrán derecho a recibir financiamiento público exclusivamente para sus gastos de campaña y que para los efectos de la distribución del financiamiento público y prerrogativas a que tienen derecho los Candidatos Independientes, en su conjunto, serán considerados como un partido político de nuevo registro.

En el mismo tenor, tal ordenamiento en su numeral 46 establece que tratándose de un año de la elección en el que se renueven exclusivamente a los integrantes del Congreso del Estado y munícipes de los ayuntamientos el financiamiento público se distribuirá en un 50% de manera igualitaria entre todas las fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de Diputados y el otro 50%, en los mismos términos, entre todas las planillas al cargo de Munícipes.

Conforme lo expuesto y de conformidad con las disposiciones legales señaladas encontramos que tratándose de candidatos independientes, el financiamiento para los procesos electorales en Baja California se rige por las siguientes bases normativas:

a) Se debe aplicar exclusivamente para los gastos de campaña.

b) Se constituye con recursos públicos y privados.

c) El financiamiento privado no podrá rebasar el 10% del tope de gasto para la elección de que se trate.

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d) Para efectos de su distribución, el financiamiento público los Candidatos Independientes, en su conjunto, serán considerados como un partido político de nuevo registro.

En el caso concreto, el veintiuno de abril la autoridad responsable aprobó el Dictamen veinte en el que se determinaron los límites de las

aportaciones

de

los

candidatos

independientes

y

sus

simpatizantes, es decir, el monto de financiamiento de carácter privado del que podrán disponer, ello conforme a lo previsto por la Ley de candidaturas.

Al respecto, los actores, aunque no con meridiana claridad, se duelen que la responsable omitió atender lo que establece el artículo primero de la Constitución Federal ya que en la aprobación del acto reclamado, la autoridad estaba obligada a realizar una interpretación más extensiva del artículo 39 de la Ley de candidaturas y demás disposiciones aplicables a dicho régimen, para privilegiar el ejercicio del derecho a ser votado previsto en el artículo 35, fracción II de la Constitución Federal.

Ahora bien, una vez señalado lo anterior, este Tribunal considera que le asiste la razón a los actores en el sentido de que la responsable soslayó realizar una interpretación más extensiva de todas las disposiciones que rigen en torno a la figura de los candidatos independientes, más aun las relativas al financiamiento privado, para proteger el ejercicio pleno del derecho a ser votado de los inconformes previsto en el artículo 35, fracción II de la Constitución Federal, al hacerles extensivo la aplicación del principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado, al fijar los límites a su financiamiento privado conforme a los montos a que se contrae el Dictamen veinte.

En primer lugar, debemos señalar que de conformidad con el texto vigente del artículo 1° constitucional, el orden jurídico mexicano cuenta con lo que se ha denominado un nuevo bloque de constitucionalidad. Este nuevo paradigma implica que, en materia de derechos fundamentales, nuestro orden jurídico tiene dos fuentes primigenias: a) los derechos fundamentales reconocidos en la

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Constitución; y b) todos aquellos derechos humanos establecidos en tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.

Las normas provenientes de ambas fuentes gozan de rango constitucional y, por tanto, son normas supremas del ordenamiento jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios y derechos que ellas materializan deben permear en todo el orden jurídico, obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que sea procedente, a su interpretación. En esta lógica, el catálogo de derechos fundamentales no se encuentra limitado a lo prescrito en el texto constitucional, sino que también incluye a todos aquellos derechos que figuran en los tratados internacionales ratificados por el Estado Mexicano.

Cabe destacar que el ordenamiento jurídico mexicano se ha caracterizado por seguir un modelo constitucionalista, en el cual la Constitución Federal actúa como norma fundamental del mismo, determinando la validez y vigencia del resto de las normas jurídicas que conforman dicho ordenamiento y poniendo un especial énfasis en la protección de los derechos fundamentales.

En

esa

tesitura,

los

derechos

fundamentales

reconocidos

constitucionalmente, ya sea por estar directamente en el texto de la Constitución o por encontrarse consagrados en los tratados internacionales

ratificados por

México,

también

son

normas

fundamentales con un grado máximo de fuerza vinculante dentro de nuestro ordenamiento jurídico.

Los derechos fundamentales se distinguen de las normas que contienen reglas por ser normas que no tienen acotadas o identificadas sus condiciones de aplicación, lo que las dota de una estructura de principios: contienen un mandato de optimización con la instrucción de que algo sea realizado en la mayor medida posible. Pero la determinación de cuál sea la mayor medida posible dependerá de las otras normas jurídicas que también resulten aplicables

en

el caso

concreto,

pues los

principios

están

indefectiblemente llamados a ser limitados por los otros principios con los que entren en interacción, así como las reglas que los desarrollen.

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Así se estima que la interpretación que se debe de realizar a las disposiciones que rigen en materia de candidaturas independientes y más específicamente las relativas al financiamiento privado, debe de ser a la luz de una interpretación conforme y atendiendo al criterio que sea más favorable a la protección del derecho de ser votado reconocido en el 35 de la Constitución Federal, acorde al mandato que el artículo 1º del propio Texto Fundamental impone a todas las autoridades en el ámbito de sus respectivas competencias.

La Constitución es el "contexto" de todo orden jurídico, por eso la interpretación conforme a la Constitución tiene por destinatarios a los intérpretes jurídicos sin exclusión y cualquiera que sea el nivel o carácter con el que actúa.

El contenido de los numerales de la Ley

de candidaturas cuyo

contenido versa sobre el financiamiento y que para el presente asunto su interpretación se exige, establecen lo siguiente:

Artículo 38.- El régimen de financiamiento de los Candidatos

Independientes

tendrá

las

siguientes

modalidades: I. Financiamiento privado, y II Financiamiento público.

Artículo 39.- El financiamiento privado se constituye por las aportaciones que realicen el Candidato Independiente y sus simpatizantes, el cual no podrá rebasar en ningún caso, el 10% del tope de gasto para la elección de que se trate. Los Candidatos Independientes tienen prohibido recibir aportaciones y donaciones en efectivo, así como de metales y piedras preciosas, por cualquier persona física o moral.

Artículo 45.- Los Candidatos Independientes tendrán derecho a recibir financiamiento público exclusivamente para sus gastos de campaña. Para los efectos de la distribución del financiamiento público y prerrogativas a que tienen derecho los Candidatos Independientes, en su

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conjunto, serán considerados como un partido político de nuevo registro.

El segundo numeral en cita contempla que el financiamiento privado no podrá exceder el diez por ciento del tope de gasto de campaña para la elección de que se trate.

Tal disposición admite una interpretación más amplia entorno a las demás que regulan el tópico en estudio y no solo la literal como la adoptada por la responsable que podría conducir, como en el caso en concreto, a pretender que con los montos aprobados como límite al financiamiento privado, los candidatos independientes estuvieran en aptitud de participar en forma equitativa en la contienda electoral, situación que materialmente resultaría imposible, toda vez que los montos a que tendrán acceso los candidatos de partidos políticos son sumamente superiores.

Tal interpretación restringiría de manera desproporcionada el derecho político electoral de ser votado reconocido en el artículo 35 de la Constitución Federal, 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Al respecto, cabe mencionar la siguiente jurisprudencia que refiere los alcances de los derechos político-electorales, cuyo rubro y texto es8: DERECHOS ELECTORAL.

FUNDAMENTALES SU

DE

CARÁCTER POLÍTICO-

INTERPRETACIÓN

Y

CORRELATIVA

APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA.- Interpretar en forma restrictiva los derechos subjetivos públicos fundamentales de asociación en materia política y de afiliación política electoral consagrados constitucionalmente, implicaría desconocer los valores tutelados por las normas constitucionales que los consagran, así cabe hacer una interpretación con un criterio extensivo, toda vez que no se trata de una excepción o de un privilegio, sino de derechos fundamentales consagrados constitucionalmente, los cuales deben ser ampliados, no restringidos ni mucho menos suprimidos.

8

La Tesis S3EL1 29/2002, 3ª Época, de la Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento 5, año 2003, páginas 27 y 28.

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En ese orden, los cánones de interpretación, tanto de las disposiciones

constitucionales

como

de

los

instrumentos

internacionales en materia de derechos humanos, así como el principio de progresividad, exige del operador jurídico maximizar el pleno ejercicio del derecho fundamental de ser votado.

En relación al caso que nos ocupa, el artículo 116 de la Constitución Federal establece, entre otras cosas, que de conformidad con las bases establecidas en ese ordenamiento y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que se fijen las bases y requisitos para que en las elecciones los ciudadanos soliciten su registro como candidatos para poder ser votados en forma independiente a todos los cargos de elección popular, en los términos del artículo 35 de esta Constitución.

De lo anterior se colige, que la regulación respecto a las candidaturas independientes deberá darse dentro de los parámetros que enmarca el derecho a ser votado contenido en el citado numeral 35. En este orden de ideas, el multicitado derecho debe garantizarse tanto respecto de quienes sean postulados por un partido político, como de quien se haya registrado como candidato independiente y en ambos casos deben regirse por un marco normativo que les permita competir en igualdad de oportunidades pues esto es un corolario del principio de equidad que rige las contiendas electorales, en las cuales resulta de gran importancia la posibilidad real de éxito de una campaña, de modo que los actos partidistas o estatales que disminuyan las posibilidades de éxito deberán entenderse como una trasgresión al citado derecho, lo que en la especie aconteció mediante la aprobación del acto reclamado pues con ello, como lo señalan los recurrentes, se les impusieron montos significativamente menores como tope de gastos de campaña que el autorizado para los candidatos de partidos políticos.

Ahora bien, el numeral 45 de la Ley de Candidaturas, en lo que importa, señala que para los efectos de la distribución del

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financiamiento público y prerrogativas a que tienen derecho los Candidatos Independientes, en su conjunto, serán considerados como un partido político de nuevo registro.

La disposición en comento, no obstante que la misma no refiere al monto sino a la distribución, en su momento fue interpretada por la Autoridad responsable, en el sentido de que el financiamiento público que correspondía a los candidatos independientes sería equivalente al que se otorgaría a los partidos de reciente creación, lo cual se corrobora con la aprobación del Dictamen once aprobado por el Consejo Electoral, en el que se determinó otorgar el mismo monto de financiamiento a los candidatos independientes que a cada uno de los partidos MORENA, ENCUENTRO SOCIAL, PENINSULAR Y MUNICIPALISTA.

La interpretación desplegada por la responsable se considera razonablemente adecuada, pues responde a la protección del principio de equidad en la contienda electoral, al darles el mismo trato a los participantes, por lo que hace al financiamiento público.

Sin embargo, al momento de la aprobación del Dictamen veinte se alejó del criterio interpretativo adoptado, en el sentido de salvaguardar el principio de equidad en aras de proteger el derecho humano a ser votado, por el contrario con la determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes durante las campañas contenidos en el acto reclamado, estableció a las candidaturas independientes una limitación creada por el Poder Revisor de la Constitución, aplicable solo a los partidos Políticos, conocido como el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el privado, contenido en el artículo 41 fracción II.

En este orden de ideas, si para la determinación del financiamiento público de los candidatos independientes, la responsable estimó que se les debía dar un trato equiparable al de un partido político de reciente creación, lo cual deriva en una protección al principio de equidad en la contienda electoral, luego entonces al momento de determinar los limites o topes del financiamiento privado de los candidatos independientes, por mayoría de razón debió actuar en el

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mismo sentido y resolver como lo hizo la Sala Superior en el expediente

supra

citado,

determinando

que

los

candidatos

independientes podrán acceder a dicho financiamiento, siempre y cuando, por una parte no rebase el tope establecido como gastos de campaña para los partidos políticos aun y cuando esté por encima del financiamiento público, pues como ya quedó asentado dicho principio de prevalencia no les es jurídicamente aplicable, y por la otra, que los recursos sean de procedencia lícita.

De ahí que, conforme a las anteriores consideraciones se estiman fundados los motivos de disenso aducidos por los recurrentes, por lo que procede revocar el acto impugnado.

Se arriba a la anterior conclusión toda vez que conforme a las cifras contenidas en los dictámenes trece, veinte y veintidós9, aprobados por el Consejo General, los montos a que tendrán acceso quienes participan de manera independiente en el proceso electoral que transcurre, se estiman inequitativos para poder contender si se tiene en consideración que se trata de cifras muy inferiores en relación a las que dispondrán los candidatos postulados por un partido político, ello según se aprecia en la siguiente tabla:

Municipio / Distrito

ENSENADA PLAYAS DE ROSARITO TECATE TIJUANA III V VI VIII IX XIV

1 Topes Máximos de Gastos de Campaña (Dictamen 13) $ 4´822,833.79 $ 2´242,287.75

2 Límite de aportaciones de candidatos independientes (Dictamen 20) $ 482,283.38 $ 224,228.78

3 Financiamiento Público por Candidato Independiente (Dictamen 22) $ 44,595.07 $ 44,595.07

$ 2´242,287.75 $11´211,438.74 $ 582,909.47 $ 1´204,195.51 $ 2´380,038.53 $ 1´480,386.43 $ 666,832.32 $ 2´073,762.43

$ 224,228.78 $ 1´121,143.87 $ 58,290.95 $ 120,419.55 $ 238,003.85 $ 148,038.64 $ 66,683.23 $ 207,376.24

$ 44,595.07 $ 44,595.07 $ 50,965.80 $ 50,965.80 $ 50,965.80 $ 50,965.80 $ 50,965.80 $ 50,965.80

4 SUMA (rubros 2 y 3) =

$ 526,878.45 $ 268,823.85 $ 268,623.85 $ 1´165,738.94 $ 109,256.75 $ 171,385.35 $ 288,969.65 $ 199,004.44 $ 117,649.03 $ 258,342.04

9

Consultables en los siguientes vínculos: http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DictamenTre cedelaXVIExtra.pdf http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICT20.pdf http://www.ieebc.mx/archivos/sesiones/sesiones2016/ext/dictamenes/DICTAMEN2 2FPxxxi.pdf

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Cantidades derivadas de la siguiente documentación: Dictamen trece: Relativo a la Determinación de los topes máximos de gastos de campaña dentro del Proceso Electoral Local Ordinario 2015-2016. Dictamen veinte: Relativo a la Determinación de los límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de las Candidatas y Candidatos Independientes durante las campañas electorales en el Proceso Electoral Ordinario Estatal 2015-2016 en Baja California. Dictamen veintidós: Relativo a la Determinación de las distribuciones del financiamiento público para gastos de campaña de los Candidatos Independientes que obtuvieron su registro para contender a los cargos de Munícipes y Diputados por el principio de mayoría relativa, para el Proceso Electoral Local Ordinario 2015-2016 en Baja California.

Argumentar lo contrario a lo sostenido en la presente resolución, significaría reducir las posibilidades de éxito de las campañas de los candidatos independientes, al ignorar que los derechos políticos deben entenderse como oportunidades reales y efectivas.

Finalmente, se precisa que lo anterior no exime a los candidatos independientes de cumplir con las obligaciones en materia de financiamiento

privado,

contenidas en diversas

disposiciones

legales.

Así, en términos de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley de Candidaturas,

los

candidatos

independientes

se

encuentran

obligados a rechazar toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de extranjeros o de ministros de culto de cualquier religión, así como de las asociaciones y organizaciones religiosas e iglesias. Tampoco podrán aceptar aportaciones o donativos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia de los entes a que se refiere el artículo 40 del mencionado ordenamiento.

En efecto conforme al numeral último citado, los candidatos independientes, no pueden aceptar aportaciones o donativos, en dinero o en especie por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia, de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación

y

de

las

entidades

federativas,

así

como

los

ayuntamientos y demás entes señalados en tal dispositivo; ni realizar las acciones señaladas en los artículos 41 y 44 de la Ley de Candidaturas, solo por mencionar algunas. En el mismo sentido, no podrán obtener financiamiento por concepto de préstamos personales en efectivo, cheque, transferencia bancaria

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o instrumento similar de personas físicas, ni se deberán suscribir contratos de mutuo para la obtención de financiamiento de personas físicas y morales en términos del artículo 101 del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, debiendo sujetarse también, en lo conducente, al control de las aportaciones de aspirantes, precandidatos, candidatos independientes y candidatos a que refiere su artículo 104, así como a las demás disposiciones de este ordenamiento.

4.6. Resulta innecesaria la inaplicación solicitada Respecto a la inaplicación del artículo 39 de la Ley de Candidaturas, reclamada en el recurso RI-076/2016, por ser inconstitucional, según el dicho del actor, para este órgano jurisdiccional resulta innecesario pronunciarse respecto a la constitucionalidad de la norma, y por ende la inaplicación solicitada, en virtud de que con la Interpretación conforme en sentido amplio, acorde a los derechos humanos, favoreciendo en todo a las personas con la protección más amplia, efectuada en términos de las consideraciones vertidas en el apartado que antecede, fue posible acogerse a las pretensiones de los actores, de ahí lo innecesario del análisis respectivo.

4.7. Efectos Al resultar fundada la pretensión, lo procedente es revocar el acto impugnado, para efectos de que la responsable, en un término de cuatro días contados a partir de la notificación de la presente resolución, emita un nuevo Dictamen en el que se determinen los límites a las aportaciones de carácter privado realizadas a favor de las candidatas y candidatos independientes durante las campañas electorales en el proceso electoral ordinario estatal 2015-2016 en Baja California.

En

consecuencia,

dichos

limites

deberán

determinarse

en

congruencia con lo establecido en el Dictamen número trece emitido por la Autoridad Responsable, sin que el financiamiento total pueda rebasar el tope de gastos de campaña establecidos en el referido dictamen.

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RESOLUTIVO

PRIMERO. Se revoca el Dictamen número veinte de la Comisión del Régimen de Partidos Políticos y Financiamiento del Consejo General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California.

SEGUNDO. Se ordena al Consejo General Electoral del Instituto Estatal Electoral de Baja California, atender lo señalado en el punto 4.7. de la presente sentencia.

Glósese copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los autos de los recursos acumulados. NOTIFÍQUESE. Así lo resolvió el Pleno del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, por unanimidad de votos de los Magistrados que lo integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

MARTÍN RÍOS GARAY MAGISTRADO PRESIDENTE

ELVA REGINA JIMÉNEZ CASTILLO MAGISTRADA

LEOBARDO LOAIZA CERVANTES MAGISTRADO

LEONOR IMELDA MARQUEZ FIOL SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS

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