BOLETIN Guatemala, noviembre de 2015

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SERIE DESAFÍOS PARA EL TRABAJO DECENTE

LAS CLASES PASIVAS CIVILES DEL ESTADO Luis F. Linares L.

El artículo 100 de la Constitución Política establece que el régimen de seguridad social es una función pública, instituida “en forma nacional, unitaria y obligatoria”. No obstante esa disposición, existen en el ámbito estatal 16 subsistemas, adicionales al programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). Un estudio publicado por el IDIES, en 1997, analiza los 16 subsistemas, de los cuales todos funcionan a la fecha, aun cuando algunas instituciones, como el Instituto Nacional de Transformación Agraria, ya fueron suprimidas1. El más relevante, por su cobertura y costo, es el conocido como régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE). Es también el más antiguo, junto con

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González, Carlos (1997). Caracterización del sistema de pensiones públicas en Guatemala. Estudios Sociales No. 57, IV Época. Guatemala: Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IDIES), Universidad Rafael Landívar (URL).

Elaborado en el marco del proyecto “Diálogo social para el trabajo decente”, ejecutado por ASIES con el apoyo de la Unión Europea.

el de los militares, que está a cargo del Instituto de Previsión Militar (IPM) y es regido por el Decreto Ley Número 75-84. Les siguen, en orden de importancia, el Plan de Prestaciones del Empleado Municipal (Decreto Número 44-94), el Plan de Prestaciones de Trabajadores del IGSS (Acuerdo Gubernativo Número 1117-90) y el Plan de Prestaciones del Personal de la Universidad de San Carlos de Guatemala (Acta 911 de 1966, del Consejo Superior Universitario).

ANTECEDENTES HISTÓRICOS Durante el período histórico conocido en América Latina como oligárquico-liberal-exportador, que imperó en Guatemala entre 1871 y 1944, fueron establecidos los primeros sistemas de pensiones, dirigidos a funcionarios civiles y militares.

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BOLETÍN 01 - EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL

En el caso de España y sus colonias el nacimiento de la previsión social se ubica en la segunda mitad del siglo XVIII. Al tiempo que se prohibieron las sociedades de socorros mutuos de los gremios de artesanos, fueron creados los montepíos oficiales para proveer apoyo a funcionarios y sus familias. El primero fue el Montepío Militar (1761), al que siguieron el Montepío de Ministerios y Tribunales y de Oficinas de la Real Hacienda, de 1763 y 1764 respectivamente. El descuento habitual en el Montepío Militar era de un ocho maravedíes por cada escudo de remuneración, lo que equivaldría a un descuento de 2.2% sobre el ingreso del funcionario2. En el siglo XIX los países pioneros en la instauración de los sistemas de pensiones para funcionarios públicos son los del Cono Sur (Uruguay, Argentina y Chile). “Los militares, funcionarios públicos, y más adelante, los maestros, son los primeros en acceder a formas de retiro con administración estatal”, de manera que para fines del siglo XIX estaban cubiertos en esos países. Con ello “se buscaba asegurar carreras laborales largas al servicio de la administración central y la lealtad hacia la organización del Estado”. Financiados inicialmente por las rentas generales, pasaron a principios del siglo XX a modelos contributivos de ahorro y posteriormente al modelo de reparto intergeneracional3.

CONCEPTOS Jubilado: Persona que, cumplido el ciclo laboral establecido para ello, deja de trabajar por su edad y percibe una pensión (Diccionario de la Lengua Española). Invalidez: la incapacidad total y permanente del trabajador civil del Estado para seguir desempeñando, en forma normal y eficiente los deberes y responsabilidades del puesto que ocupe (Artículo 6 del Decreto Número 63-88).

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Herráiz de Miota, César (2005). Los montepíos militares del siglo XVIII como origen del sistema de clases pasivas del Estado. Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales – Economía y Sociología, No. 56. Madrid. Cecchini, Simone y otros (2015). Derechos y ciclo de vida: reordenando los instrumentos de protección social. En: Simone Cecchini y otros (eds.): Instrumentos de protección social. Caminos latinoamericanos hacia la universalización. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Montepío: la pensión para supérstites (sobrevivientes). De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española significa “Depósito de dinero, formado ordinariamente de los descuentos hechos a los individuos de una corporación, o de otras contribuciones, para socorrer a sus viudas y huérfanos”.

LA EVOLUCIÓN DE LAS CLASES PASIVAS EN GUATEMALA En Guatemala el otorgamiento de pensiones se dio de manera contemporánea con los países pioneros, pues las primeras disposiciones estaban contenidas en el Código Fiscal (Decreto Gubernativo Número 263) del 17 de junio de 1881, afectando con un descuento del 2% el sueldo de los empleados civiles o militares en ejercicio o cesantes4. Por Decreto Legislativo Número 268 (26/5/1894) se estableció que al fallecer un maestro de Instrucción Pública, cuyos servicios fueran considerados satisfactorios se podría acordar, según las circunstancias, un auxilio o pensión a favor de la familia necesitada. A pesar de las normas anteriores la Asamblea Legislativa otorgaba ocasionalmente beneficios especiales. Entre 1901 y 1907 se localizaron seis decretos, entre ellos una pensión $ 100 pesos mensuales a las dos hijas del “Benemérito de la Patria Doctor Lorenzo Montúfar” (Decreto Legislativo Número 508 de 1901); $ 200 pesos mensuales a María Josefa Peña (Decreto Legislativo Número 640 de 1906); y pensión de $ 500 pesos mensuales a las señoritas Elisa, Ángela y Concepción Dardón y al inválido Rafael Dardón (Decreto Legislativo Número 648 de 1906)5. En 1923 se emite la Ley de Jubilaciones, Pensiones y Montepíos (Decreto Legislativo Número 1249), que fue reformada en varias ocasiones. Por ejemplo, en 1922 (Decreto Gubernativo Número 783) se conformó

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Zaldaña, Gerardo (2010). Análisis Jurídico del artículo 48 del Decreto 63-88 del Congreso de la República de Guatemala Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado. Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de San Carlos de Guatemala. 5 Azurdia, Roberto (1974). Índice General de Leyes 1871971. Departamento de Recopilación de Leyes, Ministerio de Gobernación. Guatemala: Tipografía Nacional.

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una comisión para revisar las jubilaciones, retiros y montepíos de $ 500 y más; y en 1926, por Decreto Número 1461, se estableció que quienes comprobaran 35 años de servicio y tuvieran 50 o más años de edad, se jubilarían con la totalidad del último sueldo devengado. No obstante la nueva ley y las rebajas a las pensiones, acordadas con motivo del proceso de ajuste económico realizado por Jorge Ubico para paliar los efectos de la depresión de 1930,6 la Asamblea Legislativa continuó otorgando pensiones individualizadas. Entre 1925 y 1933 se emitieron tres decretos: Número. 1579 de 1929 que aumentó a Q 500 (una cantidad desmesurada para esa época) la pensión del expresidente de la Asamblea, Juan José Ortega; Número 1885 de 1933 que aumentó en un 50% las pensiones de cuatro generales, entre ellos el general José Reyes, Ministro de Guerra; y, el más escandaloso de todos, el Decreto Legislativo Número 1885 de 1933, el cual declaraba que Ubico merecía “el bien de la patria” y le concedía una pensión mensual y vitalicia equivalente al sueldo de presidente, siendo derogado por el Decreto No. 56 de la Junta Revolucionaria de Gobierno, en noviembre de 1944. El Decreto Número 24 de la Junta derogó el Decreto Legislativo Número 2002, fijando la pensión mínima en Q 15 y la máxima en Q 120. El Decreto Legislativo Número 1811 del 30 de abril de 1932, perfeccionó el sistema y sus principales características eran las siguientes: a)

Protegía a la mayoría de trabajadores al servicio de los tres poderes del Estado (incluso a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y diputados), exceptuando al personal militar, a los obreros que trabajaran en obras públicas o por planilla.

b)

Se contribuía con un descuento del 2% de los sueldos.

c)

Tres clases de beneficios: jubilaciones, pensiones de invalidez y pensiones para supérstites. Para recibir la jubilación se requería ser mayor de 60 años.

6 Decreto Legislativo Número 1784 del 16/4/32 que rebajó las pensiones de Q 40 en adelante, con un máximo de reducción del 20% y Decreto Legislativo Número 2002 de 1934, que las rebajó nuevamente

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d)

Se fijaban según el promedio devengado en los últimos 5 años; se computaba doble el tiempo de servicio desempeñado en lugares malsanos o en campaña militar; y el monto a percibir dependía del tiempo de servicio, con una escala que iba desde la tercera parte si el beneficiario había servido entre 10 y 15 años hasta la totalidad del salario si había servido más de 30 años.

e)

Las jubilaciones y pensiones no podrían exceder de Q 300 mensuales.

Respecto al régimen de pensiones del personal militar este fue contemplado en las leyes que regían la organización del ejército, como la Ley de Organización Militar de 1890 (Decreto Gubernativo Número 440), derogada por la Ley Constitutiva del Ejército (Decreto Legislativo Número 1659 de 1930), que fue sucesivamente sustituida por Decreto Legislativo Número 2004 de 1934, luego por Decreto Gubernativo Número 1729 de 1935, por el Decreto Número 82 de la Junta Revolucionaria de Gobierno de 1944 y por el Decreto del Congreso Número 116 del 21 de mayo de 1945. A finales de 1945, para cumplir el mandato de establecer el seguro social obligatorio (Artículo número 63 de la Constitución) el gobierno integró una Comisión de Seguros Sociales que contó con el apoyo de los expertos costarricenses Oscar Barahona Streber y Walter Dittel, quienes habían participado en la creación, en 1942, de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). En el “Informe relativo a la implantación científica de un régimen de seguros sociales” los expertos analizaron los regímenes vigentes para los servidores civiles (Decreto Número 1811) y militares (Decreto Número 116) ya mencionados. Refieren que en 1946 el personal civil y militar cubierto por dichos decretos ascendía a más de 25,000 con un promedio Q 1 millón mensual en concepto de sueldos y 1,886 beneficiarios. En el ejercicio fiscal 1945-1946 los ingresos por cuotas fueron de Q 85,000 y los pagos por concepto de pensiones ascendieron a Q 675,000. Concluían los expertos que los dos regímenes estaban desfinanciados “y significarán cada día una carga fiscal más pesada, que dentro de algunos años no podrá soportar el país”; que no debían coexistir regímenes aislados del futuro seguro social, por lo

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que recomendaban, previo los estudios actuariales correspondientes:

el beneficio derivado del tiempo y del último salario devengado en el nuevo cargo.

a) “Cerrar” el grupo cubierto por el Decreto Número 1811 y que en adelante los futuros servidores del Estado contribuirían y recibirían beneficios del seguro social; o bien que los servidores públicos tuvieran la opción de abandonar el régimen existente o continuar contribuyendo con dicho régimen y también incorporarse al seguro social, pagando cuotas a los dos. También podría acordarse que los cubiertos fueran absorbidos de inmediato por el seguro social, siempre que el Estado hiciera el aporte, capitalización necesaria y no se redujeran drásticamente “los posibles derechos adquiridos”.

Agrega que “Conforme las posibilidades del Estado, se procederá a revisar periódicamente las cuantías asignadas a jubilaciones, pensiones y montepíos”.

b) Por razones especiales derivadas “de la naturaleza de la profesión militar, puede continuar existiendo por separado” el grupo cubierto por el Decreto Número 116, “como ÚNICA excepción al principio sentado anteriormente, pero lo deseable sería vincularlos al régimen de seguridad social”7.

EL RÉGIMEN DE CLASES PASIVAS CIVILES DEL ESTADO

Cabe comentar que para la segunda propuesta, seguramente los expertos tuvieron en mente el delicado equilibrio de poder existente entre el presidente de la República, Juan José Arévalo, y el jefe de las Fuerzas Armadas, Francisco Javier Arana. El Decreto Número 1811 fue objeto de numerosas reformas (1936, 1940, 1941, 1955, 1959 y 1965), hasta que fue sustituido por el Decreto Número 28-70, que fue a la vez derogado cuando se emitió el Decreto Número 63-88 actualmente vigente.

MANDATOS CONSTITUCIONALES La Constitución de la República reconoce en su artículo 114 el derecho de jubilación de los trabajadores del Estado. Señala que cuando un trabajador que goce del beneficio de la jubilación regrese a un cargo público, dicha jubilación cesará de inmediato, pero al terminar la nueva relación laboral, tiene derecho a optar por la revisión de su expediente y a que se le otorgue

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Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (1947). Bases de la Seguridad Social en Guatemala. Guatemala: Publicaciones del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (27-29)

Por su parte, el artículo 117 otorga a los trabajadores de las entidades descentralizadas o autónomas que no estén afectos a descuentos para el fondo de clases pasivas, ni gocen de los beneficios correspondientes, el derecho de acogerse al régimen, debiendo la dependencia respectiva aceptar la solicitud y ordenar que se hagan los descuentos correspondientes.

El CPCE es regido actualmente por el Decreto Número 63-88, publicado en el Diario Oficial el 7 de noviembre de 1988. Es administrado por la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC). Se hicieron numerosas gestiones para obtener información – la disponible en el portal es mínima – y dilucidar las diferencias existentes con la proporcionada por el Departamento de Contabilidad del Estado (Guatenóminas), pero fueron infructuosas. Los trabajadores que cotizan al CPCE son los que están nombrados en el grupo de servicios personales, pertenecientes a los renglones 011, 021, 022 y 023. La ley contempla el otorgamiento de pensiones por jubilación o invalidez, y de viudez y orfandad para el cónyuge supérstite o hijos menores o incapaces. En ausencia de estos, pueden ser beneficiarios los padres del pensionado y los hermanos, nietos o sobrinos menores o incapaces, que a la fecha de fallecimiento del beneficiario estuvieren bajo su tutela (Artículo 4). Adquieren el derecho a pensión por jubilación el trabajador que tenga un mínimo de 20 años de servicio, cualquiera que sea su edad, y el que haya cumplido 50 años y acredite un mínimo de 10 años de servicio y, obligatoriamente, quien haya cumplido 65 años y acredite un mínimo de 10 de servicios (Artículo 5).

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PRESTACIONES PECUNIARIAS • 100% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, en caso de invalidez. • Los montos de las pensiones, de acuerdo con la reforma aprobada en 1998 (Decreto Número 66-98), van desde un 36.90% para quien tiene el mínimo de 10 años laborados, hasta el 100% para quien llega a los 30 años de servicio. En ningún caso podrán ser menores de Q 774 mensuales ni mayores de Q 5,000. • El monto de las pensiones será modificado cuando el Organismo Ejecutivo conceda aumentos generales de salarios, bonos, bonificaciones, pasos salariales u otros beneficios económicos, y se hará en una proporción no menor del 50% del incremento y/o beneficios que en promedio se conceda a los trabajadores activos. • Cuota patronal del Estado, en un monto no menor del 10% del total de las remuneraciones. • Cuota laboral, en porcentajes que van desde el 9% para los salarios de hasta Q 400, hasta el 15% para los salarios de Q 10,001 en adelante. Tomando en consideración los salarios actuales puede afirmarse que el grueso de trabajadores cotizantes se encuentra en el rango entre Q 2,001 y Q 4,000, al que corresponde una cuota del 11%. El Organismo Ejecutivo creará un fondo específico para garantizar la permanencia del CPCE, para lo cual elaborará el proyecto de ley que deberá remitir al Organismo Legislativo en un plazo de seis meses a partir de la publicación de la ley. En todo caso, el fondo no será menor a Q 250 millones (Artículo 64). En 1995 el CPCE tenía 162,624 cotizantes y 35,715 beneficiarios, incluyendo pensionados por vejez, invalidez y supérstites, con una relación entre contribuyentes y beneficiarios de 5 a 1. El monto de la pensión media ascendía a Q 751.48.

SITUACIÓN ACTUAL DEL RÉGIMEN

Personal de la administración pública Fecha

011

022

022 D.T.

021

029

Total

Diciembre/2014

33,218

3,019

990

38,667

10,996

87,090

Junio/2015

186,322

5,608

1,008

35,063

10,470

238,471

Fuente: Portal web de ONSEC.

Es de hacer notar la gran diferencia existente entre el personal reportado en 2014, en comparación al de 2015, lo que puede deberse a deficiencias de registro. La información más confiable es la que se presenta a continuación, generada por el Departamento de Contabilidad del Estado.



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González, Carlos, op cit.

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Personal cotizante al Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado Renglón

Año 2014

2015

011

170,388

169,453

021

37,980

36,399

022

7,676

7,284

023

1,553

882

Total

217,597

214,018

Fuente: Guatenóminas – Dirección de Contabilidad del Estado.

Para 2014 el IGSS reporta en su Boletín Estadístico de Afiliación, 207,475 trabajadores del Estado (lo que incluye a las municipalidades y entidades autónomas y descentralizadas), de los cuales 164,490 corresponden a personal presupuestado y 42,985 a personal de planilla y temporal. También se encuentran diferencias entre lo que reporta Guatenóminas y los datos que tienen las unidades de recursos humanos de las unidades ejecutoras. En el caso del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) la Dirección de Recursos Humanos reportó 31,956 empleados, en tanto Guatenóminas solamente 13,209. El abuso en la contratación de personal mediante modalidades de carácter temporal es también evidente en ese ministerio. Solamente 11,036 estaban designados en renglones que contribuyen al CPCE (10,442 en el 011), en tanto 20,920 (66%) se encontraban bajo diferentes modalidades de contratación temporal9. Beneficiarios clases pasivas civiles

Tipo de beneficiario

2007

2014

2015

BANVI

110

101

99

Discapacitados

661

725

720

Invalidez

3,516

3,423

3,349

Jubilaciones

62,102

77,404

77,591

81,653

81,759

19,507

19,234

Total de pensionados Viudez y orfandad

14,775

Fuente: Dirección de Contabilidad del Estado.

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Ospina, José (2014). Análisis de la gestión financiera sectorial dentro del MSPAS. Guatemala: APSAN

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Aportes de los trabajadores y montos erogados por pensiones

Año

Aporte trabajadores (en miles de Q)

Pensiones pagadas (en miles de Q)

2011

Q 1,025.2

Q 3,505.10

2012

Q 1,112.6

Q 3,257.7

2013

Q 1,290.1

Q 3,887.7

2014

Q 1,290.1

Q 3,887.7

2015

Q 1,535.3

Q 4,285.0

Fuente: Dirección de Contabilidad del Estado. 2015 son datos estimados.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES • La persistencia del CPCE contradice el mandato constitucional relativo a la unidad del sistema de seguridad social. La unidad es uno de los principios convencionales de la seguridad social, y es indispensable para garantizar la vigencia de otros principios, como la universalidad de la cobertura, la igualdad o uniformidad en el trato y la sostenibilidad financiera. • Es necesario contemplar la integración de los contribuyentes al CPCE al programa de IVS del IGSS. Las recomendaciones que hace casi 70 años hicieron los expertos que diseñaron el IGSS mantienen vigencia. Inclusive las opciones que sugieren son similares a las utilizadas para las reformas estructurales de los sistemas de pensiones implantadas en América Latina, a partir de la reforma chilena. • El primer paso, como también recomendaron los expertos, es la realización de un estudio actuarial y tener claro que el Estado, en tanto que tal y como empleador, está obligado a garantizar a los servidores públicos el acceso a una pensión digna para ellos y sus sobrevivientes. • El aporte que hacen los trabajadores del Estado al CPCE (mínimo del 9%) es cinco veces superior al que corresponde a los trabajadores afiliados al IVS (1.83%). Sin embargo, a causa de que buena parte de remuneración de los servidores públicos se da bajo la forma de bonos, el CPCE pierde la posibilidad de aumentar la participación de los trabajadores en su financiación. Esto también tiene un impacto negativo en el monto de las pensiones a percibir. • El CPCE contempla algunas condiciones que son más favorables o generosas a las vigentes para los trabajadores afiliados al IVS, especialmente la que permite optar a la jubilación cuando se han cumplido 50 años y se tienen solamente 10 años de servicio. • Por consiguiente, a efecto de preparar la integración al IVS, debe considerarse una reforma legal que equipare las condiciones del CPCE a las del IVS. Esto puede vincularse con una modificación a la contribución actual al IVS. Cabe señalar que en El Salvador, el aporte de los trabajadores al sistema de pensiones es de 6.25% o 7%, según el régimen. • Los datos reportados por la Dirección de Contabilidad del Estado difieren de los que ofrece el IGSS. Hay también una gran diferencia entre los datos de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) y los de Contabilidad del Estado, y entre los que manejan las unidades de recursos humanos de los ministerios (un estudio similar al del MSPAS evidenció una situación parecida en el MAGA), por lo que es necesario armonizar los sistemas de registro y control.

• El régimen financiero que utiliza el CPCE es de reparto simple, el cual busca que lo recaudado cubra anualmente las obligaciones contraídas. • El régimen tiene 2.6 cotizantes activos por cada pensionado. Lo recomendable es una relación de 10 a uno. En el caso del IVS, la relación en 2014 era de 6 cotizantes activos por cada jubilado (1,029,787 afiliados y 170,857 pensionados). • La diferencia entre los aportes de los trabajadores y las pensiones pagadas en 2014 es Q 2,597.6 millones. Sin embargo esto no debe considerarse un déficit del sistema. En el caso del IVS el aporte del empleador es el doble del que corresponde al trabajador. Haciendo una analogía, el aporte del Estado tendría que ser por un monto de Q 2,580.2 millones, sin contar con lo que en el diseño del IVS le corresponde aportar al Estado dentro del esquema tripartito de financiación del IGSS. El problema es que el impacto de la diferencia entre

los aportes y el gasto en pensiones recae sobre unos ingresos fiscales cada vez menos suficientes, y aumenta cada año. Entre 2014 y 2015 el gasto en pensiones aumentará, según las previsiones del presupuesto, en Q 152.1 millones. • El excesivo número de personal por contrato 029 y otras modalidades de vinculación temporal afectan el monto de las contribuciones que percibe el CPCE. Adicionalmente, y más grave aún, el uso extendido de estas modalidades atenta contra un principio fundamental del servicio civil, como es la garantía de estabilidad de los servidores del Estado que realizan actividades permanentes. Adicionalmente, les impide percibir las prestaciones laborales a que tiene derecho todo trabajador, provoca retrasos – a menudo prolongados – en el pago de los “honorarios” y disfraza la relación de trabajo, constituyéndose en un pésimo ejemplo, cada vez más emulado, para los empleadores privados.

Coordinador del proyecto / Autor: Luis F. Linares L. Equipo del proyecto / Área Laboral: Carmen Ortiz, Julio Prado, Carlos René Vega, Evelyn Gómez Dirección de Investigación: Guisela Mayén Grupo editorial Ana Lucía Blas Guisela Mayén Lilliana López Pineda Ana María de Specher

Asociación de Investigación y Estudios Sociales 10a Calle 7-48 zona 9, Ciudad de Guatemala Teléfono: (+502) 2201-6300 Fax: (+502)2360-2259 www.asies.org.gt [email protected]

Diagramación: Cesia Calderón La elaboración y publicación se realizó mediante una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI). El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de ASIES. En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Eurpea. Se permite la reproducción total o parcial de este documento, siempre que se cite la fuente. Este reporte está protegido por una licencia CreativeCommons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Unported. Foto: Alan Cleaver y www.pixabay.com