2. EL PATRÓN DE SEGREGACIÓN Y LA OCUPACIÓN Y GESTIÓN DEL SUELO EN MEDELLÍN Restricciones Para La Localización Y Distribución De La Vivienda Social En La Ciudad
En el espacio urbano se ha configurado el patrón de segregación a partir del proceso histórico de ocupación del suelo. Este patrón actúa como restricción, limitando y condicionando la localización y distribución de la vivienda social en la ciudad, pues de acuerdo a la tradición y evolución histórica, existe cierta vocación en cada barrio o área, a la cual se ajusta la localización de los proyectos para un determinado estrato (ver relación Mercado – Segregación relativa a la promoción inmobiliaria, pág. 40). De igual forma el patrón de segregación es alimentado por el Estado a través de normativas urbanas (ver Relación Estado – Segregación, pág. 37), dentro de las cuales se encuentran las que constituyen mecanismos de gestión, que permiten poner el suelo al servicio de las políticas de vivienda social. En esta medida actúan como restricciones, limitando y condicionando la localización y distribución de estos proyectos en la ciudad. El objetivo de este capítulo es identificar las tendencias en la conformación del patrón de segregación de la vivienda social en la ciudad, a través de la indagación sobre sus restricciones de localización y distribución en el espacio urbano, relacionadas con la ocupación y la gestión del suelo. El proceso de ocupación se aborda desde la perspectiva histórica de la urbanización por barrios, según las fuentes documentales encontradas, se enfatiza en la urbanización entre 1948 y 2005. Si bien este enfoque no se centra en el ámbito residencial, da cuenta de la concentración de los tipos de urbanización, los periodos, y agentes que participaron en el proceso. Como valor agregado se ha reclasificado la
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
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información fuente para resaltar los agentes y las zonas donde se localizaron sus intervenciones. Posteriormente se revisa la estratificación socioeconómica por barrios utilizando información del año 2007, y teniendo en cuenta el número de familias por estrato y el estrato predominante. Esto se confronta con las tendencias identificadas del proceso de ocupación y permite establecer una relación con la segregación espacial. Finalmente, se presenta la incidencia del Estado sobre el patrón de segregación de la vivienda social desde las normativas urbanas, a través de la revisión y análisis del Plan de Ordenamiento de Medellín, y sus disposiciones en materia de localización, distribución de vivienda social y segregación. Los planes de ordenamiento territorial son de importancia en la gestión del suelo para vivienda social como mecanismos que establecen su localización. Al respecto es importante señalar que para el año 2005 el primer Plan de Ordenamiento de la ciudad (Acuerdo 64 de 1999), ya había sido formulado y ejecutado; contenía lineamientos que serían revisados posteriormente en el Acuerdo 46 del 2006. Si bien otras normativas habían regulado la distribución de usos del suelo en la ciudad, los planes de ordenamiento territorial son un hito, pues sus planteamientos corresponden con el cambio en el rol del Estado que, para el caso de la regulación del suelo, se materializa en la Ley 388 de 1997, la cual los reglamenta.
2.1
El proceso de ocupación del suelo en Medellín
Para identificar las tendencias en la conformación del patrón de segregación de la vivienda social en la ciudad, a partir de las restricciones de su localización y distribución originadas en la ocupación del suelo, este se describe inicialmente desde una perspectiva histórica, luego se revisa desde la influencia de la geografía, la relación entre los tipos de urbanización y la distribución de la población de bajos recursos, y la estratificación socioeconómica. 44
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2.1.1 Descripción
Las fuentes documentales utilizadas son: Estudio de la forma y el crecimiento urbano de la región metropolitana. Fase 1: mapificación del crecimiento urbano del Valle de Aburrá, realizado por la Universidad Pontificia Bolivariana y el Área Metropolitana (UPB & AMVA, 2007), y la investigación Suelo urbano y vivienda para la población de ingresos bajos. Estudio de caso Bogotá - Soacha – Mosquera; Medellín y Área Metropolitana, realizada por el Development Planning Unit, University College of London (DPU, 2005). Este último se tomó también como fuente cartográfica, debido a que utiliza el barrio como unidad geográfica. A partir de las fuentes se construye una tabla síntesis del proceso de ocupación en la ciudad, en la que se conservaron los periodos definidos por la investigación del DPU (hasta 1948, 1948-1963, 1963-1970, 1970-1980, 1980-1985, 1985-1998). Esto permite visualizar las principales características de la ocupación, localización y distribución de la urbanización producida por los tres agentes principales (Estado, urbanizadores privados e informales) y los hechos históricos relevantes.
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
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Tabla 5. Proceso de ocupación de Medellín hasta el año 2005. Periodo - Mapa
Características
Localización de la Urbanización por Zonas y Tipo
Generales
de Urbanizador
Pequeños núcleos urbanos separados del núcleo central: El Poblado, Belén, La América, Robledo y San Cristóbal.
Hasta 1948
Hechos Relevantes
El auge industrial de la primera mitad del siglo XX condujo a altas tasas de crecimiento urbano, migración rural y asentamientos informales. Importante papel de la industria como constructora de vivienda, también de entidades de carácter social como la Sociedad de Mejoras Públicas y la Sociedad San Vicente de Paúl y cooperativas obreras, de empleados y profesionales.
Zona centro oriental. Extensión del núcleo Por parte del Estado, creación del Banco Central Hipotecario central hacia la ladera en 1936 y del Instituto de Crédito Territorial en 1939, a través nororiental, trazado En las márgenes de la ciudad se situaron los de los cuales se financiaron y ejecutaron grandes conjuntos ortogonal que sigue indígenas y libres pobres habitacionales en los años siguientes. la topografía.
Núcleo Fundacional (antes de 1930) Barrio Tradicional (1930 – 1948) Invasión Primigenia
La ocupación sigue el curso de vías suburbanas en las dos márgenes del río.
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A nivel municipal, expedición del Código de edificaciones de 1935 (acuerdo 154/35), el cual daría pautas para los procesos de urbanización, y en 1938, creación de la Oficina de Valorización para la financiación y ejecución de obras civiles.
Periodo - Mapa
Características
Localización de la Urbanización por Zonas y Tipo
Generales
de Urbanizador
Hechos Relevantes
1948-1963
Crecimiento acelerado
Consolidación de los núcleos fundacionales.
Convenciones mapas 1948 – 2005 Ocupación Formal Urb. Planificada Estatal Proyecto vivienda estatal Urb. Planificada Privada Conjunto Residencial Parcelación Ocupación Informal Asentamiento Pirata Invasión Ocupación en periodo anterior Límite Barrial
Urbanización Planificada Estatal
Expansión de la trama existente y los asentamientos sobre el corredor del río. Fuerte relación entre la ocupación y los Urbanización proyectos viales. Planificada Privada
Durante los años 50 y 60, ejecución en Medellín de aproximadamente 6000 viviendas a través del ICT. A pesar Zona noroccidental, centro de las inversiones, la oferta estatal se desvió a los estratos medios de la población y a la mitigación de las demandas de occidental y suroccidental. movimientos urbanos por vivienda, servicios públicos y Pendientes moderadas: 6% a 12% accesibilidad vial.
Zona centro occidental, suroriental y suroccidental. Los barrios estuvieron ligados a los corredores viales de articulación oriente - occidente de las calles 10, 30, 33, 44 y 50, y los corredores norte - sur de las carreras 80, 81, la Av. Guayabal y el corredor multimodal del río.
Debido a los procesos de migración, desbordamiento de la capacidad del Estado para ofrecer vivienda a las familias de bajos ingresos, dando paso a la actuación predominante del urbanizador pirata y la invasión. Formulación del Plan Piloto a mediados del siglo XX por Paul Lester Wiener y Jose Luis Sert, basado en los principios del urbanismo moderno, determinaría los criterios urbanísticos y directrices generales para orientar la reorganización de la ciudad y su crecimiento.
Intervenciones de Valorización Municipal a partir de 1952, Los primeros conjuntos residenciales las cuales posibilitaron el acceso a zonas de la ciudad que no de bloques aislados se presentaron habían sido ocupadas por falta de vías y drenajes. en el sector del Poblado. Pendientes moderadas: 6% a 12%.
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
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Periodo - Mapa
Características
Localización de la Urbanización por Zonas y Tipo
Generales
de Urbanizador
Urbanización Informal
Hechos Relevantes
En la ladera nororiental y el sector centro occidental los asentamientos continuaron con el trazado, localizándose en bordes de la ocupación existente. En la ladera noroccidental y centro oriental asentamientos aislados y discontinuos. Pendientes entre 12% y 25%
1963 – 1970
Ocupación fragmentada. Expansión de las tramas discontinuas sobrepasando los retiros de los corredores hídricos cercanos.
Urbanización Planificada Estatal
Habilitación de las transversales superior e inferior, contribuyeron a estructurar la traza urbana de la zona De forma continua a los barrios suroriental. preexistentes en la ladera media de la zona noroccidental, también en la Creación de entidades y divisiones como el Fondo Rotativo zona centro occidental y de Habilitación de Barrios (1964), Empresas Varias (1964), suroccidental. Municipios Asociados del Valle (1965), y el programa de Pendientes entre 6% y 12%
Urbanización Planificada Privada
Habilitación de Vivienda de EPM en 1966; debido a la proliferación de asentamientos informales y la necesidad de incorporarlos a la prestación de servicios urbanos.
Amplia producción de normativas para regular la ocupación del suelo, a nivel local: Plan Director (1959), Estatuto de Zona centro occidental y cerca al Zonificación y Usos del Suelo (1964), Reglamento de corredor del río, la urbanización fue Urbanizaciones (1968), Estudio del Centro de Ciudad (1968); delimitada por los corredores viales a nivel nacional: Normas Mínimas y Ley 66 de 1968 contra los urbanizadores piratas. existentes y los cuerpos hídricos. Proliferación de la producción informal de vivienda, según
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Periodo - Mapa
Características
Localización de la Urbanización por Zonas y Tipo
Generales
de Urbanizador En la zona noroccidental, centro occidental y nororiental, los asentamientos pirata se localizaron en los intersticios de los tejidos preexistentes y bordeando cuerpos hídricos. Urbanización Informal
Hechos Relevantes
datos de la Corporación Región, citados por UPB y AMVA (2007), en las décadas del 60 y 70, el 50% de la población residía en barrios ilegales de la ciudad.
Si bien las directrices del Plan Piloto (formulado en el periodo anterior) no se cumplen en su totalidad, si determinaron la unidad vecinal como forma de ocupación En la ladera nororiental se residencial y comercial en pequeñas intervenciones. localizaron grandes asentamientos de invasión, también en la parte alta de las quebradas Iguaná y Santa Elena (zona centro occidental y centro oriental respectivamente). Pendientes entre 12% y 25%
1970 – 1980
Urbanización Planificada Estatal Ocupación fragmentada de los intersticios del Urbanización proceso de Planificada urbanización previa. Privada Conurbación con municipios vecinos. Urbanización Informal
Aumento de la producción formal de vivienda, se vuelve Corredor del río y zona equiparable a la producción informal: hasta 1975 el ICT conformó un banco de tierras que abarcó aproximadamente noroccidental. el 20% del área urbana desarrollada en el Valle de Aburrá, y construyó 37.000 viviendas de tipologías familiar y bifamiliar. Zona suroriental. También los conjuntos residenciales se Proliferación de conjuntos residenciales cerrados, amparada concentraron en esta zona. en el Decreto 459 de 1977 de Normas Urbanísticas para El Cerca del corredor del río intersticios de los preexistentes, agrupación borde superior de la zona oriental, y de forma dispersa zonas nororiental y occidental.
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
en los tejidos en el centro en las centro
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Poblado, también influyeron las conexiones transversales construidas en el período anterior.
con las
Preocupación por la vialidad y el trasporte público: creación de la Empresa de Transporte Masivo Metropolitano (1970) y la Sociedad Mixta Terminal de Transporte (1977), aprobación del Plan Vial Municipal (1971), construcción del Anillo vial de la Avenida Oriental (el cual se asocia a la densificación del área central), mejoramiento y apertura de las carreras 65,
Periodo - Mapa
Características
Localización de la Urbanización por Zonas y Tipo
Generales
de Urbanizador
Pendientes entre 12% y 25%
1980 – 1985
Ocupación fragmentada de los vacíos existentes. Ocupaciones puntuales conjuntos habitacionales cerrados.
de
Urbanización Planificada Estatal
Urbanización Planificada Privada
Aumento en la ocupación de las laderas norte, centro oriental y occidental; de altas pendientes y uso no apto para la Urbanización urbanización. Informal
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Hechos Relevantes
70 y 80 (impactan la conectividad de la zona noroccidental) y de la carrera 49b y las calles 67 y 107 (impactan la conectividad de la zona nororiental).
Incremento de las urbanizaciones con multifamiliares y los conjuntos cerrados de carácter privado.
Zona suroccidental (1 barrio) y en la zona noroccidental (3 proyectos Ejecución de proyectos a raíz del plan vial propuesto en puntuales). 1971.
Reducción de la producción estatal de vivienda, para la población de menores ingresos se utilizaron estrategias de autoconstrucción dirigida, lotes con servicios, desarrollo progresivo y subsidio indirecto al crédito hipotecario. En la Zona noroccidental, centro gestión del suelo no se aplicaron políticas ni instrumentos de occidental, suroccidental, centro reforma urbana. oriental y suroriental. Reestructuración en 1982 del Departamento de Planeación Municipal, sus funciones se extendieron hacia la planeación metropolitana. Las áreas para vivienda social y el suelo de En la parte alta de la zona centro expansión se ubicaron en otros municipios (también occidental se localizaron 2 barrios equipamientos como el relleno sanitario o el aeropuerto), incidiendo en el crecimiento de los municipios aledaños y en piratas. la conurbación. En las partes altas de las zonas centro oriental y centro occidental se Adopción de normas mínimas en los estándares urbanos y localizaron 6 invasiones donde ya se de habitabilidad para ampliar la cobertura de vivienda, las venían consolidando otros barrios cuales según la UPB y el AMVA (2007) generaron uso informales desde décadas anteriores. irracional del suelo, limitaron las posibilidades de redensificación, deterioraron el espacio público y las
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
Periodo - Mapa
Características
Localización de la Urbanización por Zonas y Tipo
Generales
de Urbanizador
Hechos Relevantes
reservas para futuros equipamientos e infraestructuras, profundizaron el desequilibrio espacial, generaron desarticulación en el tejido barrial y segregación.
1985 – 1998
Urbanización Ocupación Planificada fragmentada en los Estatal bordes de la ciudad. Ocupación de suelo de expansión discontinuo de la trama urbana (San Urbanización Antonio de Prado. Planificada Privada
Construcción y puesta en funcionamiento del Metro, sistema En el sector de San Antonio de de transporte masivo que contrario a lo que se esperaba no Prado, se localizaron varios detonó la ocupación de vivienda en las partes bajas del valle. proyectos de vivienda nueva y de reubicación. Construcción de los Núcleos de Vida Ciudadana en varias centralidades barriales de la zona norte como parte de la Se construyeron 6 proyectos intervención estatal en provisión de equipamientos urbanos. puntuales en la zona noroccidental, centro occidental y noroccidental. Consolidación de los procesos de densificación en los sectores Laureles, Belén - La Mota y El Poblado. En la zona suroriental se localizaron unidades residenciales cerradas, Proliferación de conflictos armados y recepción de predominantemente de desplazados víctimas de la violencia en el país. multifamiliares. Las actuaciones estuvieron regidas por los estatutos En la zona norte en el corredor del metropolitanos de planeación, usos del suelo, urbanismo y construcción para el Área Metropolitana del Valle de Aburrá río se localizaron algunos barrios. de 1984, 1988 y 1990, los cuales unifican las condiciones de
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
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Periodo - Mapa
Características
Localización de la Urbanización por Zonas y Tipo
Generales
de Urbanizador
Urbanización Informal
1998 – 2005
Urbanización Densificación en la Planificada zona centro y El Estatal Poblado, también en los bordes de las áreas de expansión. Urbanización Planificada Desbordamiento de Privada los límites geográficos a raíz del crecimiento disperso en los bordes urbanos. En los bordes y áreas rurales de la zona Urbanización suroriental, crecimiento disperso Informal en parcelaciones.
Hechos Relevantes
Zona nororiental (2 asentamientos habitabilidad y urbanización de los municipios del valle. pirata y 9 invasiones). Cambios legislativos: la nueva constitución trajo consigo la Borde superior de la zona transformación del carácter del Estado con lo cual la planeación adquirió un carácter participativo, siendo noroccidental (3 invasiones) compartida entre el Estado y la ciudadanía. Posteriormente Pendientes: más de 30% y de alto la Ley 388 de 1997 puso en manos de los municipios la riesgo no recuperable formulación de los planes de ordenamiento territorial, dando paso a un periodo donde el componente físico – espacial de la planeación adquiere mayor importancia. En los bordes de las áreas de expansión (Pajarito, Calasanz y San Antonio de Prado). En los bordes y áreas rurales de la zona suroriental con parcelaciones. En los bordes de las áreas de Formulación y puesta en marcha del Plan de Ordenamiento expansión (Pajarito, Calasanz y San Territorial de 1999, el cual planteó lineamientos de Antonio de Prado). crecimiento hacia adentro. En algunos sectores de la zona Inicio de la política Urbanismo Social, la cual a partir del nororiental asentamientos pirata 2004 viabilizaría numerosos proyectos de equipamientos, disfrazados de invasiones. infraestructura y espacios públicos Los asentamientos de invasión se replegaron sobre las microcuencas y en los bordes del perímetro urbano, principalmente en la parte alta de la zona nororiental, centro oriental y centro occidental.
Fuente: elaboración a partir de los datos de la investigación Suelo urbano y vivienda para la población de ingresos bajos. Estudio de caso Bogotá - Soacha – Mosquera; y Área Metropolitana, 2005 (DPU, 2005), y el Estudio de la forma y el crecimiento Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial urbano de la región metropolitana. Fase 1: mapificación 52 Medellín del crecimiento urbano del Valle de Aburrá (UPB & AMVA, 2007)
El patrón de segregación se ha configurado de la actuación de los agentes en el proceso histórico de ocupación del suelo en la ciudad. A partir de este se identifican tendencias en los sectores de la ciudad en cuanto al agente promotor, la localización, distribución, proximidad y concentración de la urbanización. Se describen a continuación:
2.1.1 Tendencias en la conformación del patrón de segregación
De acuerdo con la información de la Tabla 5 se identifica la presencia de una dimensión de la segregación denominada Concentración Espacial, se refiere en este caso a la localización de los tipos de urbanización en pequeñas porciones del total de la ciudad. Se hace visible en las lecturas de la información por tipo de urbanización y por zonas. Así mismo, producto de la concentración es posible hablar también de agrupación espacial, cuando se observa contigüidad entre barrios con el mismo tipo de urbanización. Teniendo en cuenta estos aspectos, se describen a continuación las tendencias en la conformación del patrón de segregación, identificadas a lo largo del proceso de ocupación del suelo.
En la Tabla 5 se describe la localización desde tres tipos de urbanización, definida a partir de los agentes que la promueven, el Estado (la Urbanización Planificada Estatal), los Agentes Privados (la Urbanización Planificada Privada, los Conjuntos Residenciales y las Parcelaciones) y los Agentes Informales (los Asentamientos Piratas e Invasiones). Desde los tipos de agentes que promovieron la urbanización las tendencias son las siguientes: Estado: A partir del periodo 1948 - 1963 la urbanización estatal se observa como fragmentos distribuidos en el sector occidental de la ciudad, en contraste a partir del periodo 1980 - 1985 la presencia de la urbanización estatal sobre el espacio urbano no es tan visible, debido a la disminución de la producción, a la construcción de proyectos puntuales en barrios ya existentes o sobre sectores de expansión y a la utilización de la densificación en altura. Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
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En periodos recientes (1985 - 1998, 1998 - 2005) continúa la ocupación de la zona occidental por vivienda estatal, pero en los bordes urbanos y zonas de expansión como el sector de Calazans, Pajarito y San Antonio de Prado. Es posible concluir que la urbanización estatal se ha concentrado en el sector occidental de la ciudad. Agentes Privados: En el periodo 1970 – 1980 hay concentración y agrupación de la urbanización privada en la zona suroriental. A partir del periodo 1985 - 1998, se observa la disminución de este tipo de fragmentos en el espacio urbano, y en el periodo 1998 – 2005, concentración en las zonas de expansión de la zona occidental y en San Antonio de Prado, esto puede explicarse por los procesos de densificación y el agotamiento del suelo no urbanizado dentro de los límites urbanos. En general se observa la ocupación de la urbanización privada en fragmentos distribuidos en las zonas centro occidental, suroccidental y suroriental, también se presentaron en menor medida desarrollos privados en
las zonas nororiental,
noroccidental, centro oriental, y bordes y áreas rurales de las zonas de expansión y la zona suroriental. Agentes Informales: desde el primer periodo (hasta 1948) se registra este tipo de ocupación, en lo que se denomina Invasiones Primigenias, fragmentos -no agrupados - en los bordes de la ocupación existente, distribuidos en la zona suroccidental, centro oriental y nororiental. En el periodo 1948 - 1963 se observa una proliferación de desarrollos informales en igual cantidad que los otros tipos de urbanización, posteriormente la ocupación finalmente
de este tipo es menos extensiva.
se observa que la ocupación informal se concentra en las zonas
nororiental, centro oriental, noroccidental y centro occidental. En los bordes de la ocupación existente y los cuerpos hídricos o en forma de fragmentos. Por otra parte desde los tipos de urbanización por zonas9, las tendencias en la conformación del patrón de segregación son las siguientes:
La división del espacio urbano de Medellín por zonas arroja 6 áreas. Debido a su dinámica dentro del proceso de ocupación se ha tenido en cuenta para la descripción de las tendencias 9
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Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
Zona nororiental: En el periodo hasta 1948, se presentaron invasiones primigenias, gran parte fue ocupada por barrios tradicionales, posteriormente esta zona concentró asentamientos piratas e invasiones. La urbanización estatal y privada se hicieron presentes pero en menor medida. Zona noroccidental: Esta zona ha concentrado todos los tipos de urbanización. Durante el periodo 1948 - 1963 concentró en proporciones similares la urbanización estatal e informal, posteriormente en los periodos 1963 -1970 y 1970 – 1980, predominó la urbanización estatal. Para el periodo 1980 -1985 fue más visible la urbanización privada, y para el periodo 1985 - 1998 la informal en el borde superior de la ladera. Zona centro oriental: Concentró los barrios tradicionales tal como se observa en el periodo hasta 1948, dónde se ocupó gran parte del suelo. En los siguientes periodos la urbanización informal se localiza en los bordes superiores de las laderas y en el corredor del río. La urbanización privada se presenta en el periodo 1980 – 1985 en uno de los intersticios del proceso de urbanización, y la urbanización estatal con un proyecto puntual en el periodo 1985 – 1998. Zona centro occidental: Concentró de forma discontinua barrios tradicionales (periodo hasta 1948). En el periodo 1948 - 1963 en esta zona se combinan los tres tipos de urbanización. En los periodos 1963 - 1970 y 1970 – 1980, predomina la urbanización privada pero también se presenta la estatal e informal. En el periodo 1985 -1998 la ocupación en planta es nula y solo se observan proyectos puntuales estatales. En el periodo 1998 - 2005 presenta la urbanización privada en el borde superior de la ladera y en áreas de expansión. También en el borde superior se localiza en pequeña escala la urbanización informal. Zona suroriental: presentó algunos desarrollos en el periodo hasta 1948. A partir del periodo 1948 - 1963 concentra producción privada, la cual en el periodo 1998 - 2005 se expande hacia áreas rurales contiguas en forma de parcelaciones.
una séptima zona, conformada por las áreas de expansión en los corregimientos San Cristóbal y San Antonio de Prado. Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
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Zona suroccidental: En el periodo hasta 1948 congregó asentamientos informales y barrios tradicionales, de 1948 a 1963 se presentan todos los tipos de urbanización de forma discontinua, en el periodo siguiente, 1963 – 1970, se presenta la urbanización privada y la estatal en menor medida. En el periodo 1980 - 1985 se presenta solo urbanización privada de forma contigua, y en el periodo 1985 - 1998 se presenta un barrio aislado de urbanización privada en el borde superior de la zona. En los periodos 1970 - 1980 y 1998 – 2005 no se detecta ningún nuevo barrio en esta zona. Zonas de expansión: El corregimiento San Antonio de Prado concentra a gran escala la producción estatal en el periodo 1985 - 1998, y la producción privada en el periodo 1998 - 2005. Por su parte las zonas aledañas al corregimiento San Cristóbal concentran en gran escala producción privada, y en menor medida producción estatal durante el periodo 1998 - 2005
Síntesis de las Tendencias
De acuerdo con la información de la Tabla 5, se observa que la urbanización en la ciudad no fue homogénea. Las siguientes tendencias son las principales en la conformación del patrón de segregación a lo largo del proceso de ocupación del suelo: A
partir
del
periodo
1948–1963,
la
participación
estatal
intervino
predominantemente en la zona occidental de la ciudad, principalmente en los sectores norte y centro. La urbanización privada intervino en todas las zonas hasta el periodo 1970–1980, durante el cual se concentró en la zona suroriental. Posteriormente no se hace visible este tipo de ocupación, hasta que reaparece en el lapso 1998–2005 en zonas de expansión y áreas rurales. La ocupación informal se detecta desde el periodo hasta 1948. Se localizó de forma predominante en las zonas nororiental, noroccidental, centro oriental y centro 56
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
occidental; en los bordes de la ocupación existente, las pendientes más altas y zonas de alto riesgo no recuperable. En el periodo 1948 – 1963 gran cantidad de barrios fueron de origen informal, luego disminuye la escala de este tipo de ocupación. Durante el periodo 1948 – 1963, la zona centro occidental congrega todos los tipos de urbanización e incluso se presenta contigüidad entre barrios de producción privada e informal. Esta agrupación se presenta también durante el periodo 1980 – 1985. En los otros periodos no se concentraron los tres tipos de urbanización en ninguna otra zona de la ciudad. Con respecto a la agrupación de barrios de diferente tipo de urbanización para un mismo periodo, es frecuente en el caso de la urbanización estatal y privada en los periodos 1948 - 1963, 1963 – 1970, y 1998 – 2005. Entre barrios de urbanización estatal e informal es frecuente en los periodos 1948 - 1963 y 1963 – 1970, y entre barrios de urbanización privada e informal, solo se presentó en el periodo 1948 – 1963. En los últimos periodos se congregó la urbanización estatal y privada en suelo de expansión, en San Antonio de Prado a partir de 1985 - 1998, donde existe la particularidad de estar fuera de la mancha urbana del municipio; y en las áreas aledañas a San Cristóbal, durante el periodo 1998 – 2005. Los tipos de urbanización por zona son:
La zona nororiental está ocupada de manera predominante por barrios de origen informal
La zona noroccidental ha albergado todos los tipos de urbanización, pero predomina la urbanización estatal e informal.
La zona centro oriental concentró en gran parte del suelo los barrios tradicionales del periodo hasta 1948, posteriormente
predominó la
urbanización informal.
La zona centro occidental además de barrios tradicionales, ha albergado los tres tipos de urbanización.
La zona suroriental ha concentrado la urbanización privada.
Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
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La zona suroccidental congregó en los periodos iniciales los tres tipos de urbanización, a partir del periodo 1963 - 1970 predomina la urbanización privada.
También de la descripción del proceso histórico, se observa que la participación del Estado en la construcción de vivienda fue importante desde los años 40, siendo su mayor auge entre 1970 -1980. En los últimos periodos su participación ha sido inferior.
2.1.2 Ubicación y distribución que ha adquirido la población de bajos recursos durante el proceso de ocupación
Medellín es una ciudad cuyo núcleo urbano está circunscrito por montañas, y tal como se observó en Tabla 5. Proceso de ocupación de Medellín hasta el año 2005., en el primer periodo la ocupación se presentó en zonas centrales de la ciudad desde las cuales se desencadenó un proceso de expansión hacia zonas de más alta pendiente, siguiendo la topografía del valle y salvando algunos cerros internos como el Volador y Nutibara, la topografía ha contenido el proceso de expansión urbana, pero este proceso ha dejado poco suelo por ocupar dentro del perímetro urbano. Desde el periodo 1948 - 1963 la ocupación informal se localizó en las zonas de pendientes más altas: mientras los desarrollos estatales y privados se localizaron en zonas de 6% a 12% de pendiente, los informales lo hicieron en pendientes de 12% a 25%. Así, las laderas de las montañas han sido ocupadas progresivamente en dos formas: a partir de los bordes de la ocupación existente, continuación de la expansión; y a partir de la ocupación de los vacios o intersticios, es decir de forma fragmentaria a partir del periodo 1963 - 1970.
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Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
Posteriormente, para el periodo 1985
- 1998, las ocupaciones informales se
localizaron en pendientes de más de 30% y alto riesgo no recuperable. Los barrios informales también se localizaron en las márgenes del rio Medellín y quebradas. Aunque no es posible determinar el tipo de población que tuvo acceso al suelo urbano a partir de las fuentes utilizadas para describir el proceso histórico de ocupación, se asocia la urbanización planificada estatal a los sectores medios y bajos de la población, la urbanización privada a la población con capacidad de pago para acceder a la oferta del mercado (aunque con el cambio de rol del Estado en la década de los 90, la producción de vivienda para las familias de más bajos recursos entra también en la agenda privada), y la urbanización informal a la población que no podía acceder a la oferta estatal o de mercado. La urbanización informal, entendida como la que se realizó fuera de las normas urbanísticas, promovida a partir de urbanizadores piratas o por invasiones, tuvo una gran importancia en el origen de los barrios de Medellín: Según los datos del DPU (2005), luego de 1948 es equiparable la ocupación formal (promovida por los agentes privados y estatales), a la ocupación informal: Tabla 6. Porcentaje de barrios por tipo de ocupación y urbanización en Medellín luego de 1948 Tipo de ocupación
Tipo de urbanizador
Formal
% de barrios
% de suelo
31.3%
37% (4.801 Ha.)
Estatal
12.8%
Privados
18.4%
Informal
29% Asentamientos pirata
13.5%
Invasiones
15.4%.
20% (2.198 Ha.)
Fuente: elaboración a partir de los datos de la investigación Suelo urbano y vivienda para la población de ingresos bajos. Estudio de caso Bogotá - Soacha – Mosquera; Medellín y Área Metropolitana (DPU, 2005)
Según la tabla anterior, si bien el porcentaje de suelo ocupado de origen informal es menor al de origen formal, se convirtió en la opción para que la mayor parte de la Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
59
población de bajos ingresos encontrara su localización dentro de la ciudad, según el Estudio, el suelo informal alberga el 48.4% de la población total de los estratos 1 y 2 (DPU, 2005), el 34% del suelo restante corresponde a la ocupación antes de 1948, y el 9% (519.9 Ha.) a las áreas de expansión (DPU, 2005). Mapa 1. Barrios de origen informal y urbanización estatal 1948 - 2005.
Asentamientos Pirata Invasiones Urbanización Estatal
Fuente: elaboración a partir de la investigación Suelo urbano y vivienda para la población de ingresos bajos. Estudio de caso Bogotá - Soacha – Mosquera; Medellín y Área Metropolitana (DPU, 2005)
El suelo urbano de origen informal es entonces un indicador de la localización y distribución dentro de la ciudad de gran parte de la población de más bajos ingresos. También es posible seguir la ocupación de este tipo de población a partir de la oferta estatal de vivienda, aunque como se dijo en el periodo entre 1948 y 1963, el Estado también construyó para los estratos medios. La localización de la población de bajos recursos en el espacio urbano también es susceptible de ser observada a través de la clasificación de la población por estrato socioeconómico, y a escala de barrio por estrato socioeconómico predominante. El estrato socioeconómico es un indicador calculado en base a las características físicas y el entorno de las viviendas en una escala de 1 a 6, siendo el 1 el más bajo. Se utiliza además de base para el cobro del impuesto predial, para focalizar políticas públicas de salud, servicios públicos y vivienda principalmente. 60
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
Con información de la estratificación socioeconómica por barrios para el año 2007, se realizó una distribución de predios por rangos de estrato socioeconómico. Si bien algunos barrios y el sector de San Antonio de Prado y parte de Pajarito no cuentan con información, se observan las tendencias generales en cuanto a la distribución de la población por estratos socioeconómicos en el espacio urbano. Para el caso del estrato 1 se encontró concentración en los barrios de las laderas centro occidental y centro oriental, donde se presentan además agrupaciones. También en las laderas nororiental, noroccidental y en el corredor norte del rio se presentan fragmentos de alta y media concentración. En general el estrato 1 se distribuye en los bordes norte y centro de la ciudad.
§
Mapa 2. Número de predios de estrato 1 por rangos, Medellín 2007
BB aa rr rr ii oo ss EE ss tt rr aa tt oo 11 00 -- 22 22 55 22 22 66 -- 66 66 55 66 66 66 -- 11 33 22 44 11 33 22 55 -- 22 33 88 44 22 33 88 55 -- 66 77 99 11 CC oo rr rr ee gg ii m m ii ee nn tt oo ss LL ii m m ii tt ee uu rr bb aa nn oo m m pp ii oo ss .. AA M M VV AA
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Departamento Administrativo de Planeación -DAP- 2007.
Los rangos de mayor número de viviendas de estrato 2 se concentraron y agruparon en barrios de la zona noroccidental y nororiental, también en los bordes de las zonas centro occidental y suroccidental, y en menor cantidad en la zona centro oriental.
Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
61
§
Mapa 3. Número de predios de estrato 2 por rangos, Medellín 2007
Barrios E s t r a tt o 2 0 - 497 4 99 88 - 1 66 0 9 1610 - 2885 2 88 88 66 - 4 6 6 0 4 66 66 11 - 7 4 0 5 Corregimientos L i m ii t e uu r bb a n o m m pp i o s . A M V A
Fuente: elaboración propia a partir de datos del DAP, 2007.
Por su parte las viviendas de estrato 3 se localizaron de forma predominante en barrios de laderas medias, más cercanos al corredor del río, se presentaron concentraciones en todas las zonas excepto en la suroriental.
§
Mapa 4. Número de predios de estrato 3 por rangos, Medellín 2007
B a rr r i o s E s t r a tt o 33 00 -- 4 00 66 44 0 7 - 1 2 3 2 11 2 3 3 -- 2 3 5 11 22 3 5 22 - 4 0 2 5 44 0 22 6 -- 6 3 4 4 C o r r e g i m i e nn tt oo ss L ii m i t e u r b a n o m p i o s . A M V A
Fuente: elaboración propia a partir de datos del DAP, 2007. 62
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
Las viviendas de estrato 4 se agruparon de forma predominante en la parte baja de la zona centro oriental, la cual tiene una agrupación de barrios de rangos altos. En la zona centro occidental y suroccidental también se presentan barrios con rangos altos y medios, en esta última cerca al corredor del río. El mayor número de viviendas de este estrato se encuentra entonces en la zona centro y sur oriental de la ciudad.
§
Mapa 5. Número de predios de estrato 4 por rangos, Medellín 2007
Barrios E s t r a t oo 4 0 - 200 2 0 11 - 7 2 9 7 3 0 -- 1 5 2 3 1 55 22 4 - 3 6 1 5 3 6 1 66 - 6 55 4 8 C o rr rr ee gg ii m m ii e n tt oo ss Lim m ii t e uu rr bb aa nn o m m pp ii o ss .. A M M VV AA
Fuente: elaboración propia a partir de datos del DAP, 2007.
Las viviendas de estrato 5 se concentraron en la zona centro occidental y suroccidental de la ciudad y en menores rangos en gran parte de los barrios de la zona suroriental. Resalta la agrupación de barrios que concentran los mayores rangos entre las dos primeras zonas.
Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
63
§
Mapa 6. Número de predios de estrato 5 por rangos, Medellín 2007
B a r r ii o s E s tt r a t o 5 0 - 1 5 33 1 5 4 -- 6 1 7 618 - 1453 1454 - 2865 2 8 6 66 - 44 77 55 55 C o r r e g ii m ii ee n t oo s Lim m i tt e uu r bb a n o m p ii o s . AA M V AA
Fuente: elaboración propia a partir de datos del DAP, 2007.
Finalmente, las viviendas de estrato 6 se concentraron en los barrios de la zona suroriental.
§
Mapa 7. Número de predios de estrato 6 por rangos, Medellín 2007
B aa r rr i oo ss E ss t r aa tt o 6 00 - 9 55 99 6 -- 5 9 0 55 9 11 -- 11 00 5 8 11 0 5 99 - 1 6 9 00 11 66 9 1 - 2 2 5 33 C o r r e gg i m ii e n tt o s L i m i t e u r b a n o m p i o s . A M VV AA
Fuente: elaboración propia a partir de datos del DAP, 2007.
64
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
Como tendencia general se observa una fuerte concentración de viviendas de los estratos más altos y más bajos, en sectores específicos de la ciudad: Las viviendas de los estratos más bajos (1 y 2) se localizan en barrios de los bordes de las laderas de todas las zonas con excepción de la suroriental, y se concentran principalmente en las zonas nororiental y noroccidental. Los estratos más altos se agrupan en la zona suroriental, la mayor cantidad de viviendas de estrato 6 se agrupa en esta zona, donde también se presentan concentraciones medias – bajas de estrato 5.
§
Mapa 8. Síntesis de estrato predominante por barrio, Medellín 2007
CONVENCIONES BB aa rr rr i oo ss EE s tt rr aa tt oo PP rr e d o m ii nn aa nn tt e 00 11 22 33 44 55 66 CC oo rr rr ee gg ii m m ii ee nn tt o s LL ii m m i tt ee uu rr b a n o m pp ii oo ss . AA M M VV AA
11 : 77 55 . 00 0 00
Fuente: elaboración propia a partir de datos del DAP, 2007.
Por su parte, las viviendas de estrato 3 alcanzan una mayor distribución en el espacio urbano. Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
65
En los barrios de las zonas centro occidental, centro oriental y suroriental se presenta mayor diversidad socioeconómica, congregan viviendas de estratos 1 al 5. En una forma que puede considerarse radial a partir de los estratos más altos. En el caso de la zona centro occidental la forma radial parte del centro y en el caso de las zonas centro occidental y suroriental parte de las agrupaciones de fragmentos de estratos altos.
2.1.3 Relación del Proceso de Ocupación con la Segregación Espacial
Para precisar en las tendencias del patrón de segregación se estableció una relación entre las características socioeconómicas de la población en los barrios a partir del estrato socioeconómico predominante (ver numeral 2.1.2), y el origen de los barrios de acuerdo al tipo de urbanización, temáticas abordadas en los puntos (ver numeral 2.1.1.). Esto se realizó a través del cruce de la información cartográfica correspondiente a ambos campos. Tabla 7. Número de barrios por tipo de urbanización y estrato socioeconómico predominante en Medellín. Tipo de Urbanización Ocupación a 1948 Urbanización Informal Urbanización Estatal Urbanización Privada Total
0 3 1 2 6
1 5 27
32
2 15 40 5 4 64
3 48 8 16 5 77
Estrato 4 15 1 8 8 32
5 4
6 1
4 16 24
16 17
Total 91 76 34 51 252
Tal como lo muestra la Tabla 7, los barrios cuya ocupación fue antes de 1948 se distribuyen en toda la escala de estratificación, pero son predominantemente de estratos 2, 3 y 4. En los barrios cuyo origen fue la urbanización informal predominan los estratos 1 y 2, mientras que en los barrios de urbanización estatal predomina el estrato 3, y en los de urbanización privada los estratos 5 y 6.
66
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
Estos datos permiten reafirmar la relación entre los tipos de urbanización que se presentaron en la ciudad y su localización, con las características socioeconómicas de la población en un año reciente: de forma predominante los barrios de origen informal albergan la población de más escasos recursos en la ciudad, los que provienen de la urbanización estatal alojan a población de estratos medios y los de urbanización privada a los estratos altos. Los datos de la Tabla 8 permiten definir las características predominantes por zona a partir del origen de los barrios y su estratificación reciente. Se observa que la zona centro occidental contiene barrios de todos los estratos y todos los tipos de urbanización, predominan los estratos 4 y 5 y la producción estatal y privada. La ocupación informal es importante en esta zona, siendo principalmente de estrato 2. Tabla 8. Número de barrios por zona, tipo de urbanización y estrato en Medellín Zonas y Tipo de Urbanización Centro Occidental Ocupación a 1948 Informal Estatal Privada Centro Oriental Ocupación a 1948 Informal Privada Noroccidental Ocupación a 1948 Informal Estatal Privada Nororiental Ocupación a 1948 Informal Estatal Privada Suroccidental Ocupación a 1948 Informal Estatal Privada Suroriental Ocupación a 1948 Privada
0
1 5 1 4
8 8 1 1
7 2 5
11 1 10
1 1
Estrato 2 3 4 9 7 13 3 2 2 6 2 1 2 7 1 3 8 23 10 2 20 10 6 2 1 16 21 2 5 10 2 4 13 1 2 1 1 28 13 8 11 17 2 1 2 3 12 4 2 9 1 1 1 2 3 1 3 1 2 1
5 6 13 2 2 9 1 1
1
1
8
2 6 2 16 1 1 1 15
Total 47 10 13 11 13 51 33 16 2 47 8 17 18 4 52 20 29 1 2 28 13 1 3 11 22 5 17
Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
67
Corr. San Antonio de Prado Ocupación a 1948 Estatal Privada Corr. San Cristóbal Privada Total general
4 2 1 1 1 1 6 32 64 77 32 24 17
4 2 1 1 1 1 252
En la zona centro oriental predomina el estrato 3, seguido del 4. Gran parte de los barrios tuvieron origen antes de 1948, los barrios que surgieron posteriormente son predominantemente de origen informal. En la zona noroccidental los barrios son mayoritariamente de estrato 2 y 3 y con origen en la urbanización informal y estatal. Se presenta también en menor cantidad viviendas de estratos 1 y 4, y barrios de origen antes de 1948 y de urbanización privada. En la zona nororiental el estrato predominante es el 2, también en proporciones similares entre si se presentan barrios de estratos 1 y 3. El tipo de urbanización predominante es la informal, aunque también se presenta un número importante de barrios de estrato 3, cuyo origen es anterior a 1948 y un número reducido de barrios de urbanización privada y estatal. En la zona suroccidental el estrato predominante en la mayoría de los barrios es el 3, seguido del 5, de forma mínima se presentan barrios con estrato predominante 1, 2 y 4. En proporciones similares gran parte de los barrios tuvieron origen en la ocupación hasta 1948 y en la urbanización privada. Los barrios cuyo origen fue la urbanización estatal y e informal son pocos. En la zona suroriental el número de barrios con estrato predominante 6 fue mayor, así mismo los barrios cuyo origen fue la urbanización privada. En menor medida se presentaron barrios con estrato predominante 3, 4 y 5 y cuyo origen fue antes de 1948. No se obtuvo información sobre estratos para los corregimientos San Antonio de Prado y San Cristóbal. En el primer caso se presentaron, con cantidades similares, 68
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
barrios de ocupación anterior a 1948 y urbanización estatal y privada. En el segundo caso se registró solo urbanización privada. El patrón de segregación en Medellín
Tal como se expresa en el capitulo anterior, según Sabatini y Cáceres (2005), existe un patrón tradicional de segregación para las ciudades latinoamericanas que se ha conformado durante el siglo XX.
Las tendencias encontradas en el proceso de
ocupación del suelo y la estratificación socioeconómica, permiten confrontar el patrón conceptual con las características de la ciudad: Concentración espacial de los grupos de élite: en la Medellín desde los años 80 la urbanización privada se concentró en la zona suroriental, donde además se concentran y agrupan los estratos más altos. Amplias zonas homogéneas en pobreza, gran parte de la población se aloja en la periferia urbana mal equipada e inaccesible: Gran cantidad de barrios fueron de origen informal. En los primeros periodos la urbanización informal se localizó de forma predominante en la zona nororiental, noroccidental, centro oriental y centro occidental; posteriormente en los bordes de la ocupación existente en cada periodo, en las pendientes más altas, y zonas de alto riesgo no recuperable. Así mismo, las viviendas de los estratos más bajos se localizan en barrios de los bordes de las laderas de todas las zonas con excepción de la suroriental, y se concentraron en las zonas nororiental y noroccidental. Diversidad social al interior del cono de alta renta, por la penetración de grupos de ingresos medios: la zona suroriental concentra y agrupa barrios con estrato predominante 6, así mismo barrios cuyo origen fue la urbanización privada. En menor medida se presentan en esta zona barrios con estrato predominante 3, 4 y 5, y de origen anterior a 1948. Alternativas para las élites o grupos medios altos fuera de las áreas tradicionales de concentración de estos grupos y muchas veces en medio de asentamientos de bajos ingresos: En los barrios de las zonas centro occidental, centro oriental y suroriental Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
69
se presenta diversidad socioeconómica, al congregar viviendas de estratos 1 al 5. De manera especial en la zona suroccidental el estrato predominante en la mayoría de los barrios es el 3, seguido del 5, y de forma mínima se presentan barrios con estrato predominante 1, 2 y 4. Generalización de las tendencias alcistas de los precios del suelo al conjunto del espacio urbano, la localización de nuevas viviendas para grupos de bajos ingresos es forzosamente fuera de la ciudad: Las zonas de expansión congregaron la urbanización estatal y privada a partir del periodo 1985 -1998 en San Antonio de Prado, área fuera de la continuidad urbana del municipio; y en el periodo 1998 – 2005, en las áreas aledañas a San Cristóbal. Aparición de formas de crecimiento residencial discontinuas respecto de la ciudad, en favor de centros urbanos menores y la ocupación rural: la ocupación del suelo a través de urbanización privada reaparece en el periodo 1998 - 2005, en zonas de expansión y las áreas rurales. Otros casos son el corregimiento San Antonio de Prado y las áreas aledañas a San Cristóbal, centros urbanos menores donde se agrupa urbanización privada y estatal. A través de los procesos realizados no es posible concluir acerca de las restantes características del Patrón (ver pág. 23), pues para abordarlos se requiere de otros enfoques de investigación.
2.2
La gestión del suelo para vivienda social desde el Plan de Ordenamiento
El Estado a través de las normativas urbanas participa directa o indirectamente en la configuración del patrón de segregación. Para explorar la vinculación del Estado con la segregación de la vivienda social se estudia el Plan de Ordenamiento Territorial, como mecanismo principal en materia de gestión del suelo para este tipo de vivienda, ya que aporta restricciones a su localización al designar el suelo para este uso.
70
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
A través del estudio del plan de ordenamiento se develan también los conceptos y enfoques en torno a la VIS, y por consiguiente se visibilizan las ideas que se han construido alrededor de la localización y la segregación espacial. La fuente de la información es entonces el Acuerdo 42 de 2006 (Concejo de Medellín, 2006), para recopilar y sistematizar la información
se realizó una matriz que
permitió visualizar las referencias en el texto a las restricciones en materia de gestión de suelo para vivienda social y segregación espacial.
2.2.1 La vivienda social en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT)
Con la expedición de la Ley 388(Congreso de Colombia, 1997), los planes de ordenamiento territorial se convierten en determinantes de la localización y distribución de la vivienda social, y en los principales instrumentos en materia de gestión del suelo para este tipo de vivienda, pues la Ley les otorga la competencia de designar el suelo que debe destinarse a este uso. De esta manera la localización de la vivienda social se convierte en una función pública, pues los gobiernos locales son los principales responsables de la definición del suelo para ubicarla. En el plan de ordenamiento territorial la vivienda social es un tema importante que se aborda principalmente en
el componente general del plan, en un capítulo
dedicado al sistema habitacional donde se trata a nivel conceptual y se incluye dentro de las líneas estratégicas. Como parte del contenido estructurante del componente general del plan, en el capítulo de los asentamientos humanos y el sistema habitacional, Artículo 133, se establecen los conceptos orientadores de las actuaciones del sistema habitacional. Aquí se establece la definición de vivienda de interés social, en la cual sobresale la alusión al principio de la equidad y al cumplimiento con los estándares de calidad habitacional regulados para ciudad:
Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
71
La Vivienda de Interés social “en el Municipio de Medellín se entiende como la dirigida a garantizar las condiciones de acceso a vivienda digna de los grupos familiares de menores ingresos y mayor vulnerabilidad social, concreta el principio de la equidad, el valor de la solidaridad y comprende una responsabilidad pública compartida. Toda modalidad establecida por el gobierno nacional en el Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto tipo y precio máximo de las soluciones, cumplirá con los estándares de calidad habitacional regulados para la ciudad.” (Concejo de Medellín, 2006)
En la definición se especifica que la vivienda de interés social está dirigida a la población de bajos recursos, y se articula conceptualmente con principios de equidad, solidaridad y responsabilidad compartida. Se observa en el concepto la ausencia de la localización y de especificaciones relacionadas con las características de la vivienda de interés social. Dentro del concepto la única referencia precisa a las características, se presenta cuando se especifica que la vivienda de interés social se acoge a las disposiciones del gobierno nacional en cuanto a tipo y precio máximo de las soluciones, es decir al concepto de vivienda social adoptado en general para Colombia, en el cual como se dijo en la pág. 10, se observa un marcado énfasis en el precio. A pesar de que no se incluye ninguna característica especifica dentro del concepto de vivienda social delimitado en el POT, en el concepto de Vivienda Digna si se hace referencia de forma explícita a la localización, afirmando que esta debe ser “en un sitio apto y accesible”. Esto se presenta en el contenido estructural del componente general del plan, capítulo de los asentamientos humanos y el sistema habitacional, Artículo 133, sobre los conceptos orientadores de las actuaciones del sistema (Concejo de Medellín, 2006). La localización también aparece como criterio para el desarrollo de la vivienda en la ciudad: en el Artículo 303, acerca de los criterios para el desarrollo de la vivienda 72
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
urbana, se establece que “las condiciones del entorno deben garantizar localización apropiada para el asentamiento humano” (Concejo de Medellín, 2006), aunque el término, “localización apropiada”, no se desarrolla. Contrariamente a la localización, la distribución de la vivienda en el espacio urbano no se aborda explícitamente en el Acuerdo.
2.2.2 La segregación de la vivienda social desde la asignación del suelo.
De forma implícita dentro del acuerdo se observa que la localización y distribución de la vivienda social, hacen parte de una estrategia de gestión del suelo que se describe brevemente como una línea estratégica del sistema habitacional. Se observa también que están a su vez determinadas por los tratamientos urbanísticos, donde se define el uso y aprovechamiento del suelo. La Estrategia de Gestión Del Suelo E Inmobiliaria Del Sistema Habitacional se plantea en el artículo 135 (Concejo de Medellín, 2006): La gestión habitacional deberá definir los mecanismos de reserva de tierra urbanizable para atender la demanda potencial de vivienda de interés social con énfasis en los tipos 1 y 2 y atender el reasentamiento de población localizada en zonas de alto riesgo no recuperable, por lo tanto, deberá estar articulada con los sistemas de información municipal y observatorios del suelo e inmobiliarios, analizar las alternativas de implementación del banco inmobiliario de reservas de tierras, aires e inmuebles; Igualmente, promoverá la soluciones habitacionales en vivienda
usada
y
alternativas
de
arriendo
con
opción
de
compra.(Concejo de Medellín, 2006)
Dicha estrategia se resume en la utilización de los instrumentos de consolidación, mejoramiento y desarrollo del hábitat popular, a partir de la distribución equitativa Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
73
de cargas y beneficios y acuerdos urbano-regionales, para actuaciones urbanas integrales de vivienda y hábitat. Se enfoca en el deber ser, pues especifica que deberá definir los mecanismos de reserva de suelo para atender la demanda de la población de más bajos recursos. Para esto plantea la articulación con sistemas de información, y el análisis de la implementación del instrumento banco inmobiliario. Finalmente especifica que se promoverán alternativas diferentes a la vivienda nueva. Dado que la estrategia de gestión del suelo está planteada en términos de formulación, la designación del suelo para la localización y distribución de la vivienda social en la ciudad se observa específicamente en la definición de las formas de desarrollarla y a través de los tratamientos. Es así como en las líneas estratégicas y programas del sistema habitacional, en el Artículo 135 (Concejo de Medellín, 2006), aparece el programa Nuevos Desarrollos Habitacionales, en este se enfatiza en
aumentar la cobertura de VIS, disminuir el déficit y prevenir
asentamientos ilegales, a través de desarrollos en suelo urbano y de expansión, y la densificación urbana en procesos de consolidación, redesarrollo y renovación urbana. Las prioridades de los nuevos desarrollos son diferentes, mientras que en los procesos de desarrollo, la prioridad manifiesta es la producción de vivienda social asequible a los hogares de menores ingresos, en los procesos de densificación urbana lo más importante es el aprovechamiento de las infraestructuras instaladas y las economías de transporte. La localización del suelo para nuevos desarrollos se muestra en el Mapa 9., se observa que el suelo de desarrollo urbano y expansión se ubica en los bordes urbanos, mientras que los suelos para la densificación urbana se encuentran en el centro de la ciudad, paralelos al corredor del Rio.
74
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
°
Mapa 9. Polígonos de Nuevos desarrollos habitacionales definidos por el POT
Convenciones
NuevosDesarrollos TIPO Desarrollo Suelo Urbano Desarrollo Suelo de Expansión Lotes del estado (En_consolidacion) Redesarrollo Renovación Corregimientos Limite_urbano_municipios_AMVA
Fuente: Realización a partir de los datos del DAP Medellín 2006
En este punto, a través de la definición del suelo para nuevos desarrollos y las prioridades de los tratamientos, se evidencia una orientación del plan de ordenamiento hacia la ubicación de las viviendas nuevas para las familias de bajos ingresos en los bordes urbanos, pues se afirma que las prioridades de los procesos de desarrollo es la vivienda para la población de bajos ingresos, y este suelo se ubica en la periferia urbana.
Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
75
Así mismo en el Artículo 246, que hace parte de las normas urbanísticas generales, capítulo de las normas sobre tratamientos, aprovechamientos y usos del suelo, sección tratamientos urbanísticos; se especifica que en los predios con tratamiento de desarrollo en suelo de expansión urbana, se intervendrá a través de planes parciales los cuales definirán la “calificación y programación de suelo para atender las necesidades de vivienda de interés social, prioritario”(Concejo de Medellín, 2006). Se observa entonces que existe un fuerte énfasis en la localización de la vivienda social en el suelo con tratamiento de desarrollo en expansión urbana, el cual como se observa en el Mapa 9, se localiza en los bordes urbanos. En el mismo capítulo, en la sección de los criterios para fijar aprovechamientos, el Artículo 249 (Concejo de Medellín, 2006) trata los objetivos y criterios para la ocupación del suelo; en este se especifica que se contemplará la construcción de vivienda de interés social en los suelos destinados al desarrollo, redesarrollo grupo 2, renovación y suelo suburbano incorporado al suelo urbano; en proporción a las necesidades sociales, con las cuales se aclara que se hace referencia al crecimiento esperado de la población diferenciado por estratos socioeconómicos, a disminuir el déficit de vivienda existente y a la reubicación de la población que habita en zonas de alto riesgo no mitigable. Es así como en este artículo se reafirman los tratamientos donde se localiza la VIS, y se presenta una relación con el crecimiento de la población diferenciado por estratos socioeconómicos, aunque no se profundiza como opera dicha relación. Por otra parte, también en el artículo anterior, se deja explícito que es un objetivo para fijar las densidades y aprovechamientos en los suelos urbano y de expansión, definir los tratamientos teniendo en cuenta entre otros, las ventajas comparativas por condiciones naturales, de localización o de dotación que presenta la ciudad (Concejo de Medellín, 2006). Dichas ventajas se explican presentando el contraste entre el centro y los bordes urbanos, se plantea que las áreas planas cercanas al rio tienen ventajas derivadas de mejor infraestructura, espacio público, equipamientos y servicios, por lo que permiten que se dé allí mayor intensidad en la ocupación del suelo y diversidad de usos; son las áreas de mayor aprovechamiento urbanístico de la ciudad (Concejo de Medellín, 2006). 76
Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
Así mismo se especifica como uno de los criterios para la ocupación del suelo y las densidades urbanas, el control de los procesos de urbanización de los bordes urbanos, con restricciones topográficas, geológicas, hidrográficas y ambientales. Según el plan esto evita los mayores costos económicos y ambientales que implican la dotación de infraestructura y el funcionamiento de estos desarrollos. (Concejo de Medellín, 2006)
2.2.3 Manejo de la segregación en el POT
En la revisión del plan de ordenamiento se destaca que dentro del texto no se realiza una relación entre la localización de la vivienda social y la segregación espacial, incluso si bien se utilizan las palabras “segregación” y “segregación socioespacial”, se dejan a la generalidad al no ser delimitadas conceptualmente, y no especificar el tipo de segregación al que se hace referencia cuando se incorporan. Por otra parte en el componente urbano, en las normas urbanísticas generales, capítulo de las normas para las actuaciones y procesos de urbanización y construcción en los suelos urbano y de expansión, en la sección de la vivienda y el hábitat, se evidencia el énfasis en el desarrollo de vivienda social en ciertos tratamientos, y la predisposición a la mezcla de estratos socioeconómicos: En el Artículo 302 se deja explícito que la vivienda es una prioridad para el logro de la integración espacial y social, razón por la cual se establecen en los tratamientos porcentajes del suelo a desarrollar para vivienda social, 20% en desarrollo en suelo de expansión y en suelo urbano, y 10% en renovación y redesarrollo grupo 2. Aunque se consigna también que ese tipo de programas pueden localizarse en otros sectores de la ciudad, de acuerdo con la norma general y los usos del suelo, la designación de porcentajes y la diferencia entre ellos, reafirman la vocación asignada desde la normativa al suelo con tratamiento de desarrollo como receptor de VIS.
Localización y Distribución de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
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También dentro de este artículo se especifica que la participación de la vivienda social puede transferirse a otro sitio del territorio, por motivaciones de “características espaciales de los proyectos o los usos o por la estratificación predominante del sitio del proyecto”. Para este caso se explica que de la comparación entre el sitio originario y el suelo donde se pretende relocalizar, determina el área a desarrollar (Concejo de Medellín, 2006). De acuerdo con lo anterior, al considerarse la estratificación predominante de los proyectos un criterio para localizar la vivienda social en lugares diferentes al de los proyectos que la generan como carga urbanística, se presenta una contradicción con la premisa de la vivienda social como prioridad para la “integración socioespacial”. A través del análisis del documento del POT de Medellín se observa que las disposiciones sobre los tratamientos tienen mayor influencia que la estrategia de gestión de suelo (aún en formulación), sobre la conformación del patrón de segregación en la ciudad, y restringen la localización de la vivienda social.
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Localización y Distribución Reciente de la Vivienda Social en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la Segregación Espacial
