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Prevención y Readaptación Social Sistema Nacional Penitenciario Auditoría de Desempeño: 11-0-36E00-07-0021 GB-126
Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017. Objetivo Fiscalizar el Sistema Nacional Penitenciario para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas. Alcance Los alcances de la auditoría fueron determinados por el contenido temático de la revisión, se analizan los aspectos de eficacia, eficiencia, competencia de los actores y economía. Para el análisis de la eficacia, se revisaron los registros de la población penitenciaria conforme a su estado de peligrosidad, perfil criminológico y situación jurídica, así como el empleo de estos criterios para definir su separación; se analizó la participación de los internos en actividades y tratamientos para la reinserción social y sus efectos; se evaluaron los resultados de la revisión de expedientes de internos sentenciados para el otorgamiento de beneficios de libertad anticipada, así como de las acciones implementadas por el Órgano Administrativo Prevención y Readaptación Social (OADPRS) para supervisar y controlar a los sentenciados en libertad que gozan de beneficios de libertad anticipada y sustitutivos penales. Para el análisis de la eficiencia, se revisaron los avances en la interconexión informática de los Centros Federales de Readaptación Social (CEFERESOS) a la Plataforma México, así como la carga del Registro Nacional de Información Penitenciaria; la capacidad penitenciaria instalada en CEFERESOS y Centros de Readaptación Social (CERESOS), y la capacidad operativa por centro penitenciario federal, en perspectiva comparada con los países miembros de la Organización de Estados Americanos. Para analizar la competencia de los actores, se revisaron los avances en la creación y establecimiento de la Academia Nacional de Administración Penitenciaria; la profesionalización del personal penitenciario en términos de las metas alcanzadas de formación inicial y de capacitación, y el avance en la aplicación de evaluaciones de control de confianza a 2011.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Para la economía, se analizó el presupuesto que el Sistema Penitenciario Federal destinó en 2011 al desarrollo de infraestructura, así como el comportamiento que el ejercicio del gasto registró en este concepto, respecto de la sobrepoblación en CERESOS y CEFERESOS, en perspectiva de su contribución para disminuir la sobrepoblación en los establecimientos estatales. Antecedentes A lo largo de la historia de nuestro país, las cárceles mexicanas funcionaron como mecanismo de castigo y contención a los que vulneraban la ley y a los opositores al régimen; es hasta 1964 cuando se discutió, en el Congreso de la Unión, que en las entidades federativas no se cumplía con el mandato constitucional de 1917, 1/ debido a la inadecuada organización del trabajo que propiciara la regeneración y readaptación social de los reos y el incorrecto uso de la infraestructura penitenciaria para el cumplimiento de los fines del sistema penitenciario, por lo que no se logró la readaptación de los reos ni el control de los criminales peligrosos. 2/ Como efecto, el 23 de febrero de 1965 se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, la reforma constitucional que estableció la necesidad de proveer la adecuada organización del trabajo en los reclusorios, y se puso la política penitenciaria, a cargo de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), y su ejecución por conducto del Departamento de Prevención Social, instituido el 7 de octubre de 1931. 3/ En diciembre de 1970, el Ejecutivo Federal presentó al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, y la propuesta para transformar al Departamento de Prevención Social en la Dirección General de Servicios Coordinados de Prevención y Readaptación Social, adscrita a la SEGOB, con el fin de lograr una mayor eficacia técnica en materia penitenciaria. Las normas mínimas señaladas en esta ley se redactaron con la finalidad de que sirvieran con eficiencia para la rehabilitación de delincuentes, transformándolos en miembros útiles de la sociedad. 4/
1/
El artículo 18 constitucional de 1917 estableció que “Los Gobiernos de la Federación y de los Estados organizarán, en sus respectivos territorios, el sistema penal colonias penitenciarías (sic) o presidios- sobre la base del trabajo como medio de regeneración”.
2/
Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, Manual de Organización, julio de 2010.
3/
Su antecesor fue el Consejo Supremo de Defensa y Prevención Social, constituido en 1929 y responsable del registro de los reos federales; traslado de procesados y reos federales; libertades preventivas concedidas, negadas; preparatorias negadas; conmutación de penas concedidas y negadas; pago de alimentación de reos federales en los estados, distritos y territorios, excepto el Distrito Federal.
4/
Poder Ejecutivo Federal, Iniciativa de Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, 28 de diciembre de 1970.
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Para 2001, con la publicación del Reglamento de la Secretaría de Seguridad Pública, 5/ se instituyó el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social (OADPRS) que asumió las funciones de la Dirección General de Prevención y Readaptación Social, para el cual en 2002 se publicó su Reglamento. 6/ En el diagnóstico de la Estrategia Penitenciaria 2008-2012, se señaló que la sobrepoblación se explica por el uso excesivo de la prisión preventiva; así como el que la presencia de internos del orden federal en establecimientos estatales es resultado, por un lado, de la jurisdicción para juzgar el delito cometido; y por el otro, del mandato constitucional de procurar que la condena se cumpla cerca del lugar de origen para favorecer la readaptación, prescindiendo del ámbito al que pertenece el delito del orden común o federal; por lo que el sistema penitenciario no ha podido cumplir con los supuestos para la reinserción que establece la Constitución, y se nulifican las oportunidades necesarias para la reinserción a la sociedad. El enfoque que durante tanto tiempo definió a las estructuras penitenciarias como administraciones carcelarias centradas en la contención más que en acciones de readaptación, ocasionó el crecimiento sostenido de la población, se generó sobrepoblación, por la falta de infraestructura suficiente, en detrimento de las labores de readaptación. 7/ Simultáneamente, la evolución de los fenómenos delictivos con sus dimensiones transnacionales, el incremento de la delincuencia y la violencia en el país, el nuevo perfil de los delincuentes y el escalamiento de los esfuerzos del Estado mexicano por acotar estos fenómenos, llevaron a replantear la vinculación del sistema penitenciario mexicano con la seguridad pública y la necesidad de crear instituciones especializadas en las funciones de seguridad, en todas sus dimensiones, con un sentido integral y articulado. En 2008, la reforma al artículo 18 constitucional obligó a asumir un nuevo paradigma para el sistema penitenciario mexicano, al sustituir el concepto de readaptación por el de reinserción social, “que reconoce a las personas privadas de su libertad como quienes quebrantaron una norma y salieron del orden social, por lo que la sociedad les impuso una pena, cuyas condiciones de cumplimiento conllevan la oportunidad de reparar el daño y reinsertarse en el orden social”. 8/ El sistema penitenciario mexicano se compone del subsistema Federal y de los subsistemas estatales. Conforme a la Constitución, los estados son responsables de custodiar a los individuos acusados de cometer delitos del orden común, mientras que el gobierno federal es responsable de aquéllos acusados por delitos del orden federal.
5/
Diario Oficial, 6 de febrero de 2001.
6/
Diario Oficial, 6 de mayo de 2002.
7/
Secretaría de Seguridad Pública, Estrategia Penitenciaria, 2008.
8/
Secretaría de Seguridad Pública, Estrategia Penitenciaria, 2008.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Por lo anterior, el Gobierno Federal asumió el reto de que en el sistema penitenciario mexicano se implementara una estrategia para recuperar las cárceles de la crisis en las que estaban inmersas y transformarlas en espacios que retribuyan a la sociedad, mediante el cumplimiento de la pena y la instrumentación de programas de reinserción social, a fin de lograr una reinserción exitosa de las personas sentenciadas. 9/ En 2011, el Sistema Nacional Penitenciario se conformó por 418 centros con una capacidad de 187,752 espacios para instalar al mismo número de personas, como se muestra a continuación:
CAPACIDAD OPERATIVA Y POBLACIÓN PENITENCIARIA, 2011 Concepto Capacidad Operativa Centros Espacios Personal penitenicario Población Penitenciaria I. En Prisión • Procesada • Sentenciada II. Vigilada • Sustitutivo de Pena • Libertad Anticipada
Fuero común
Fuero federal
406 170,072 41,009 183,127 183,127 74,254 108,873 n.e. n.e. n.e.
12 17,680 7,356 88,976 47,816 25,476 22,340 41,160 19,531 21,629
Total 418 187,752 48,365 272,103 230,943 99,730 131,213 41,160 19,531 21,629
FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con la información de los cuadernos de estadística penitenciaria nacional. n.e.
No se especifica en la estadística penitenciaria nacional.
Resultados 1.
Eficacia
Clasificación de la población penitenciaria En 2011, las autoridades penitenciarias de las entidades federativas y el Órgano Administrativo de Prevención y Readaptación Social (OADPRS) aplicaron tres criterios para clasificar la población penitenciaria nacional recluida: 1) su estado de peligrosidad (mínimo, medio y alto), 2) su perfil criminológico (primodelincuente y reincidente), y 3) su situación jurídica (procesado y sentenciado). El avance en la clasificación de los 230,943 internos que integraron la población de los centros penitenciarios del país reveló que, en 2011, el 35.4% (81,798) fue de baja peligrosidad, el 37.5% (86,654) de media, el 8.1% (18,738) de alta, y respecto del 19.0% (43,753) no se conoció su estado de peligrosidad.
9/
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Id.
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Por su perfil criminológico, la población recluida con carácter de primodelincuente representó el 50.7% (117,159) de los 230,943 internos; la reincidente significó el 20.7% (47,706), y del 28.6% (66,078) no se conoció su perfil; en tanto que, por su situación jurídica, de los 230,943 internos del ámbito nacional, el 43.2% (99,730) tuvo la calidad de procesado y el 56.8% (131,213) la de sentenciado. De los 18,283 internos que integraron la población de los CEFERESOS, el OADPRS clasificó el 31.4% (5,734) en el nivel de baja peligrosidad, el 16.4% (3,006) en el de media, y el 18.8% (3,438) en el de alta peligrosidad; por perfil criminológico clasificó como primodelincuente al 10.4% (1,898) y como reincidente al 18.4% (3,367), y por su situación jurídica, el 40.1% (7,331) fue población procesada y el 59.9% (10,952) población sentenciada, en tanto que dejó sin clasificar el 33.4% (6,103) bajo el criterio de estado de peligrosidad y el 71.2% (13,018), bajo el de perfil criminológico. Respecto de los 212,660 internos recluidos en CERESOS, en 2011, la población penitenciaria de peligrosidad baja tuvo un peso relativo de 35.8% (76,064); la de peligrosidad media del 39.3% (83,648), y la de peligrosidad alta del 7.2% (15,300); por su perfil criminológico, el 54.2% (115,261) se reportó como primodelincuente y el 20.8% (44,339) como reincidente; y por su situación jurídica, el 43.4% (92,399) fue población procesada y el 56.6% (120,261) fue población sentenciada. De las 32 entidades federativas, en 5 (15.6%) el OADPRS no dio seguimiento de la clasificación de sus internos por nivel de peligrosidad, 10/ lo que implicó al 17.7% (37,648) de los 212,660 internos recluidos en CERESOS; y no dio seguimiento a la clasificación del 25.0% (53,060) de dicha población con base en su perfil criminológico. El OADPRS, durante el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, mediante el oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/CGPRS/36421/2012 del 7 de diciembre de 2012, determinó como acción de mejora la elaboración del “Programa de supervisión del diagnóstico, clasificación y tratamiento realizado por el Consejo Técnico Interdisciplinario de los Centros Federales, de acuerdo a las características del perfil clínico-criminológico de la población penitenciaria y en apego a la normatividad vigente”, cuyo objetivo es “Coadyuvar en el establecimiento y aplicación de estudios de diagnóstico, clasificación y tratamiento, a través de los programas técnicos implementados en los CEFERESOS para la población penitenciaria, a fin de que impacten en el proceso de reinserción social”, con cuatro líneas de acción: 1) Clasificación de la población penitenciaria, 2) Integración del expediente único de la población penitenciaria, 3) Definir e instaurar el tratamiento técnico integral interdisciplinario a la población penitenciaria, y 4) Realizar evaluaciones semestrales para identificar la evolución al tratamiento de la población penitenciaria y resolver si se replantea o continúa el tratamiento. Para su seguimiento y evaluación se definieron cuatro indicadores con su respectiva meta, método de cálculo y unidad de medida; y señala como responsables de su implementación a los integrantes del Consejo Técnico Interdisciplinario de cada CEFERESO; e instruyó a los directores generales y encargados de los 19 CEFERESOS en operación a diciembre de 2012 para que lo apliquen a partir del ejercicio 2013 en el
10/
Las entidades federativas que no reportaron la clasificación de sus internos por estado de peligrosidad fueron Jalisco, Veracruz, Chiapas, Oaxaca y Yucatán.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
centro bajo su responsabilidad, así como para que informen a la Coordinación General de Centros Federales los avances alcanzados, dentro de los primeros 5 días hábiles posteriores al término del cada mes, con lo que se solventa lo observado respecto de la clasificación de la población penitenciaria. Adicionalmente, el OADPRS presentó copia del ofició núm. SSP/SSPF/OADPRS/57546/2012 del 27 de diciembre de 2012, por el que su titular solicitó a la Dirección General de Ejecución de Sanciones implementar y aplicar, como mecanismos de control para registrar los avances mensuales de los centros de reclusión de las entidades federativas, los siguientes: 1) Catálogo de clasificación por categoría, 2) Procedimiento sistematizado de operación para la elaboración del estudio clínico criminológico, 3) Procedimiento sistematizado de operación para que se aplique el tratamiento, y 4) Estadística de los ejes de reinserción social; en tanto que, mediante oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/54136/2012 del 7 de diciembre de 2012, remitió al titular de la Comisión General de Información de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario los primeros tres mecanismos citados, con objeto de que se propongan y, en su caso, se adopten por las autoridades de los centros de reclusión de las entidades federativas, para efectos de homologar dichos procedimientos. Se estima que los citados mecanismos de control no implican la entrega sistemática de información a la autoridad penitenciaria Federal, porque no involucran el acuerdo explícito de las autoridades locales. Respecto de las condiciones de separación a que debe dar lugar la clasificación de la población penitenciaria recluida, en 2011, el OADPRS acreditó que, de los 12 CEFERESOS a su cargo, 2 (16.7%) separaron a su población interna con base en su estado de peligrosidad, perfil clínico-criminológico y situación jurídica; 3 (25.0%) centros la clasificaron con base en 2 categorías: peligrosidad y perfil criminológico; 1 (8.3%) con base en su peligrosidad y situación jurídica; 1 (8.3%) más la separó conforme a la situación jurídica; el Centro Federal de Rehabilitación Psicosocial (CEFEREPSI) (8.3%) aplicó una clasificación especializada, y 4 (33.4%) no separaron su población penitenciaria. En lo que respecta a los 31,971 internos del fuero federal localizados en los centros estatales, el OADPRS no recabó información para verificar su separación con base en los criterios de clasificación establecidos en las normas del sistema penitenciario. Véase acción(es): 11-0-36E00-07-0021-07-001 11-0-36E00-07-0021-07-002 2.
Tratamientos para la reinserción social de internos del fuero federal
En 2011, de los 12 CEFERESOS en operación, ninguno ofreció las cinco actividades para la reinserción previstas en la Constitución; 8 (66.7%) las otorgaron en 3 de los 5 ejes; 2 (16.7%) lo hicieron en 2 ejes; 1 (8.3%) trabajó en un eje, y 1 (8.3%), el 9 "Norte", no realizó actividades para la reinserción, ya que inició operaciones en diciembre de 2011; además, en 11 (91.7%) de los 12 centros penitenciarios federales no se impartieron tratamientos vinculados con la salud (tratamiento de adicciones) y con capacitación para el trabajo.
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Asimismo, 18 (56.3%) de las 32 entidades federativas realizaron actividades para la reinserción social en los 5 (100.0%) ejes constitucionales; 6 (18.8%) lo hicieron en 4 (80.0%) ejes; Chiapas (3.1%) en 3 (60.0%) ejes; Nayarit (3.1%) en 2 (40.0%) ejes; Zacatecas (3.1%) en 1 (20.0%) eje constitucional, y 5 (15.6%) no realizaron actividades para la reinserción social. La ASF estimó una participación promedio del 34.8% de los 230,943 internos que conformaron la población penitenciaria nacional en los 5 ejes para la reinserción social, lo que en términos ponderados de 20 puntos porcentuales por cada eje, significó el 9.4% de participación en actividades laborales, el 1.6% en capacitación para el trabajo, 6.8% en actividades educativas; 3.1% en actividades de salud, y 13.9% de participación en actividades deportivas. Por lo que hace a los 18,283 internos en CEFERESOS, se estimó una participación promedio del 38.9% en los 5 ejes para la reinserción social, que en términos ponderados significó el 14.2% de participación en actividades laborales; el 14.2% en actividades educativas; el 0.4% en actividades de salud; el 10.1% de participación en actividades deportivas, y una participación no significativa en capacitación para el trabajo, con 5 internos. Los registros proporcionados por el OADPRS no permitieron verificar las actividades de reinserción en que participó cada interno a partir de su tratamiento, asignado por el área técnica correspondiente, por lo que no contó con información sistematizada para evaluar la medida en que se aplicaron dichos tratamientos con fines de reinserción. En cuanto a los 212,660 internos en CERESOS, se estimó una participación promedio del 34.5% en los 5 ejes para la reinserción social, que en términos ponderados representó el 9.0% de participación en actividades laborales, el 1.8% en capacitación para el trabajo; 6.1% en actividades educativas; 3.4% en actividades de salud, y 14.2% de participación en actividades deportivas. El OADPRS no dispuso de información respecto de los tratamientos en los que participaron los internos del fuero federal que se localizaron en los CERESOS, lo que reveló la falta de mecanismos de coordinación con los estados para vigilar y dar seguimiento a los internos en esta materia, a efecto de asegurar que todos los sentenciados reciban los tratamientos que coadyuven a su reinserción social. Si bien se consideró que el 34.9% (80,563 internos) de la población penitenciaria participó en los tratamientos de alguno de los 5 ejes establecidos, en 2011, la entidad fiscalizada no dispuso de información que permitiera determinar el grado en que se cumplió la expectativa establecida en el objetivo 3 del Programa Nacional de Seguridad Pública 20082012, de que el 50% de la población total de sentenciados participe en al menos un programa de reinserción. Para dimensionar la asociación entre las variables reincidencia y participación en actividades de reinserción social en el periodo 2006-2011, la Auditoría Superior de la Federación comparó mediante un análisis de dispersión de las variables los datos del periodo en análisis, lo que permitió visualizar comportamientos inconexos, por lo que se infiere que la
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
participación de los internos en actividades de reinserción no está asociada con los niveles de reincidencia que se registran en los CEFERESOS.
ÍNDICE PARTICIPACIÓN EN ACTIVIDADES PARA LA REINSERCIÓN Y POBLACIÓN REINCIDENTE, 2006-2011
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información de la estadística básica de centros federales proporcionada por el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social mediante oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/9129/2012 del 9 de agosto de 2012.
De lo anterior, se desprende que los tratamientos que reciben los internos durante el periodo de su sentencia no se asocian con su comportamiento al salir en libertad y, por lo tanto, la participación en las actividades no garantiza su reinserción a la sociedad, ni evita la reincidencia en la comisión de delitos. El OADPRS, durante el transcurso de la auditoría y con motivo de la intervención de la ASF, mediante el oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/CGPRS/36421/2012 del 7 de diciembre de 2012, determinó como acción de mejora la elaboración del “Programa de supervisión del diagnóstico, clasificación y tratamiento realizado por el Consejo Técnico Interdisciplinario de los Centros Federales, de acuerdo a las características del perfil clínico-criminológico de la población penitenciaria y en apego a la normatividad vigente”, así como la instrucción de su aplicación a los directores generales y encargados de los 19 CEFERESOS en operación a diciembre de 2012, mediante oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/CGCF/36422/2012 del 7 de diciembre de 2012, 11/ con lo que se solventa lo observado respecto de que, de los 12 CEFERESOS en operación en 2011, ninguno ofreció las cinco actividades para la reinserción previstas en la Constitución, toda vez que el Programa presentado determina que los
11/
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El contenido de ambos se describe con detalle en el resultado número 1 del presente informe.
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CEFERESOS operen los ejes constitucionales para la reinserción social de los internos en función de los estudios de diagnóstico, clasificación y tratamiento individuales que se realicen, y de la evolución que se detecte en la población mediante su evaluación. Adicionalmente, el OADPRS presentó copia del ofició núm. SSP/SSPF/OADPRS/57546/2012 del 27 de diciembre de 2012, por el que su titular solicitó a la Dirección General de Ejecución de sanciones implementar y aplicar los mecanismos de control y registro de avances de los centros de reclusión de las entidades federativas también citados en el resultado número 1 del presente informe, en materia de estudios clínico criminológicos, de aplicación de tratamientos y de estadística de los ejes de reinserción social; en tanto que, mediante oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/54136/2012 del 7 de diciembre de 2012, remitió al titular de la Comisión General de Información de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario dichos mecanismos, con objeto de que se propongan y, en su caso, se adopten por las autoridades de los centros de reclusión de las entidades federativas, para efectos de homologación. En cuanto a los mecanismos de control para registrar los avances de los CERESOS en materia de aplicación de tratamiento técnico a los internos sentenciados, principalmente del orden Federal, y la solicitud de que se adopten por las autoridades de dichos centros, se estima que por sí mismos no implican la entrega sistemática de información a la autoridad penitenciaria Federal, porque no involucran el acuerdo explícito de las autoridades locales. Véase acción(es): 11-0-36E00-07-0021-07-003 11-0-36E00-07-0021-07-004 3.
Otorgamiento de beneficios de libertad anticipada 12/
En 2011, el OADPRS cumplió en 87.0% (19,348) la meta prevista de revisar 22,227 expedientes de sentenciados del fuero federal que reunieron los requisitos para obtener algún beneficio de libertad anticipada. Asimismo, como resultado de la revisión de los expedientes de sentenciados identificados como posibles beneficiarios para alcanzar su libertad, el OADPRS autorizó, con el aval de la Comisión Dictaminadora, 1,984 beneficios de libertad anticipada a igual número de internos del fuero federal en todo el país, lo que significó que por cada 10 expedientes revisados se otorgó 1 beneficio de libertad.
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Con base en el Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, se consideran como beneficios de libertad anticipada las siguientes modalidades: el Tratamiento Preliberacional, la Libertad Preparatoria, la Remisión Parcial de la Pena, los sentenciados que se incluyen en las categorías de los artículos 68 y 75 del Código Penal Federal, y la Libertad Supervisada.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En 2011, para valorar el otorgamiento de libertades anticipadas, el OADPRS revisó 19,348 expedientes de internos sentenciados, lo que revirtió el incremento promedio anual de 24.7% logrado entre 2007 y 2010, cuando se pasó de 15,388 a 29,844 expedientes revisados; como se muestra a continuación:
EXPEDIENTES REVISADOS Y BENEFICIOS DE LIBERTAD ANTICIPADA OTORGADOS, 2002-2011 Año
Expedientes revisados
Beneficios otorgados
Total 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
(a) 104,887 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 15,388 13,504 26,803 29,844 19,348
(b) 36,161 2,508 4,646 3,729 3,576 4,658 4,464 3,760 3,933 2,903 1,984
Número de expedientes revisados por cada beneficio de libertad otorgado (c=[a/b]) 3 n.c. n.c. n.c. n.c. n.c. 3 4 7 10 10
TMCA 1/ 2002-2011 2/ 2007-2010 3/ 2007-2011 4/ 2010-2011
n.c. 24.7 5.9 (35.2)
(2.6) (13.4) (18.4) (31.7)
n.c. 49.4 35.1 0.0
FUENTE:
Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información de los Cuadernos Mensuales de Información Estadística Penitenciaria Nacional, proporcionados por el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, mediante el oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/9129/2012 del 9 de agosto de 2012.
TMCA:
Tasa Media de Crecimiento Anual: 1/ 2/
3/
4/ n.d.
No dispone de la información.
n.c.
No cuantificable.
El menor cumplimiento de la meta de revisión de expedientes en 2011 se asoció con un menor otorgamiento de beneficios de libertad anticipada, que si bien, entre 2007 y 2010 disminuyó 13.4% en promedio anual, para 2011 decreció el 31.7% respecto de 2010, lo que limitó el impulso del OADPRS al régimen de libertad anticipada como estrategia de reinserción social y reducción de la sobrepoblación en centros de reclusión, conforme al PSSP 2007-2012.
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4.
Control de sentenciados en libertad
En 2011, el OADPRS cumplió en 89.9% (260,685) la meta establecida en su Programa de Vigilancia de registrar 290,000 reportes postales enviados por los sentenciados en libertad en las entidades federativas, lo que le permitió revisar 6.3 veces anualmente a cada sentenciado en libertad (41,160); pero no fue posible constatar el seguimiento de todos los sentenciados en libertad, debido a que el OADPRS no dispuso de la información del seguimiento individual. El OADPRS realizó 1,663 visitas domiciliarias para verificar el contexto social de la población en libertad vigilada, con lo que cumplió en 69.3% su meta de 2,400 visitas programadas, lo que le permitió supervisar en su contexto al 4.0% de la población sentenciada en libertad del fuero federal. De 2007 a 2011, no se registró avance en las metas alcanzadas para supervisar y controlar a la población de sentenciados del fuero federal en libertad, toda vez que la meta de “Registrar en el sistema de control, las presentaciones remitidas por los sentenciados de las diversas Entidades Federativas vía reporte postal” inició en 260,953 reportes en 2007 y concluyó con 260,845 reportes en 2011. En cuanto al indicador “Identificar y observar el contexto social, mediante visitas domiciliarias”, se registró un incremento de 7.0% anual en el número de visitas practicadas, al pasar de 1,271 visitas en 2007 a 1,663 en 2011. Se determinó que, de 2002 a 2011, la población sentenciada en libertad creció en 5.0% en promedio anual, al pasar de 26,595 integrantes en 2002 a 41,160 integrantes en 2011, y se conformó con los beneficios de libertad anticipada autorizados, que se incrementaron a razón de 7.2% en promedio anual, al pasar de 11,574 a 21,629 en ese periodo, y con los sustitutivos de pena otorgados, que crecieron a un ritmo de 3.0% en promedio anual, de 15,021 en 2002 a 19,531 en 2011. Asimismo, el número de notificaciones de compurgamiento de la población sentenciada en libertad creció a una tasa media anual de 5.6%, al pasar de 6,920 en 2002 a 11,255 para 2011, entre las que predominó la autorización de sustitutivos de pena, que se incrementaron a razón de 8.8% en promedio anual, de 4,685 en 2002 a 10,010 en 2011, por encima de las autorizaciones de libertad anticipada otorgadas, que decrecieron a un ritmo de 6.3%, al pasar de 2,235 en 2002 a 1,245 en 2011. Con motivo de la Reunión de Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, mediante oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/CGPRS/0028/2013 del 7 de diciembre de 2012, el OADPRS, por conducto de la Coordinación de Prevención y Readaptación Social, presentó su “Nuevo Modelo de Libertad Vigilada”, en el que se establece como objetivo general “Dar cumplimiento integral al mandato constitucional establecido en el artículo 18, (sic) implementando un eficiente programa de seguimiento, control y vigilancia de la población sentenciada del fuero federal que se encuentra en libertad en todo el país, ya sea por haber obtenido un beneficio de libertad anticipada, sustitutivo penal o condena condicional, con la finalidad de establecer un programa de seguimiento individualizado que permita verificar el cumplimiento de las obligaciones a que
11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
se encuentren sujetos los sentenciados en libertad, así como obtener información real y fidedigna sobre sus actividades durante su proceso de reinserción a la sociedad”. Dicho modelo se sometió a consideración del titular del OADPRS mediante Atenta Nota del 5 de noviembre de 2012, por conducto de la Coordinación General de Prevención y Readaptación Social, y propone la conformación de 32 unidades de vigilancia en su primera etapa, una por cada entidad federativa; promover su incremento a 70 en una segunda etapa, y a 120 en una tercera etapa, para monitorear un promedio de 42,990 sentenciados en libertad, con un costo estimado de 8,000.0 miles de pesos por cada unidad de vigilancia. Asimismo, el OADPRS proporcionó copia de los formatos relativos al proceso de Programación y Presupuesto del ejercicio fiscal 2013 requisitados por la Dirección General de Instituciones Abiertas, Prevención y Readaptación Social, con un requerimiento presupuestal de 960,000.0 miles de pesos para la implementación del Nuevo Modelo de Libertad Vigilada; y presentó el oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/0002/2013 del 02 de enero de 2013, por el que la Dirección de Programación, Organización y Presupuesto comunicó a la Coordinación General de Prevención y Readaptación Social que “los recursos presupuestarios para el ejercicio fiscal 2013 autorizados por la H. Cámara de Diputados no están desagregados a nivel de Centro de Costo por lo cual no se pueden determinar montos específicos para el Nuevo Modelo de Libertad Vigilada”. La información presentada por el OADPRS no evidencia la aprobación del Nuevo Modelo de Libertad Vigilada por parte de su titular, y tampoco acredita que se hayan autorizado recursos presupuestales para su instrumentación, por lo que no existe la seguridad razonable de que constituya el medio por el que se llevará a cabo el seguimiento sistemático y control individual de los sentenciados en libertad. Véase acción(es): 11-0-36E00-07-0021-07-005 5.
Eficiencia
Suministro de información al Registro Nacional de Información Penitenciaria A 2011, el OADPRS logró la conectividad a la Plataforma México y, en consecuencia, al Registro Nacional de Información Penitenciaria (RNIP), del 75.0% (9) de los 12 CEFERESOS. Asimismo, dicho órgano administrativo desconcentrado integró al RNIP 13,540 registros de expedientes activos correspondientes al mismo número de internos en los 12 CEFERESOS en operación. De los 9 (75.0%) centros con conectividad, en 8 (88.9%) la información consignada representó entre el 104.2% y el 344.9% de la población registrada en esos centros, toda vez que incluyó datos de personas puestas en libertad con anterioridad por compurgamiento de su sentencia, o por haber obtenido un beneficio de libertad anticipada; en tanto, el CEFERESO 5 “Oriente”, que representó el 11.1% del conjunto, incorporó la información del 9.6% de sus internos activos. Asimismo, los 3 (25.0%) CEFERESOS no conectados a la Plataforma México suministraron registros que significaron entre el 3.3% y el 22.3% de su población penitenciaria activa en 2011, ya que los centros federales remiten sus registros a las instalaciones centrales del OADPRS, y éste se encarga de suministrarla a la Plataforma México. 12
Grupo Funcional Gobierno
6.
Capacidad penitenciaria instalada y tratamientos de reinserción
A 2011, se habilitó el CEFERESO 8 “Nor Poniente”, que dispone de un módulo especial para secuestradores, y se construyó el CEFERESO Femenil Noroeste, con lo que se alcanzó el 50.0% de la meta de mediano plazo establecida en el Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012 de construir, a 2012, dos CEFERESOS de alta seguridad, incluyendo módulos especiales para secuestradores. De 2009 a 2011, la construcción de un CEFERESO y la habilitación de otros cinco permitió que la capacidad instalada del Sistema Penitenciario Federal se incrementara en 100.0% (6) con respecto a los 6 centros penitenciarios existentes a 2009, lo que aunado a la rehabilitación del Complejo Penitenciario Federal Islas Marías, agregó 10,352 (141.3%) espacios a los 7,328 disponibles en 2009, para hacer un total de 17,680 espacios, en los que se albergó al 33.1% (15,845) de los 47,816 internos por delitos del fuero federal y al 1.3% (2,438) de los 183,127 internos por delitos del fuero común de todo el país. Esto significó una población acumulada en CEFERESOS de 18,283 13/ internos, y una sobreocupación de 3.4% (603 internos). El restante 66.9% (31,971) de los internos del fuero federal se distribuyó en centros de readaptación social (CERESOS) administrados por las 32 entidades federativas, cuya capacidad instalada ascendió a 170,072 espacios, en los que también se albergó el 98.7% (180,689) de los 183,127 internos por delitos del fuero común de todo el país, para un total de 212,660 internos, lo que representó una sobreocupación de 25.0% (42,588 internos). La Auditoría Superior de la Federación encontró, mediante una prueba Chi cuadrada, que la sobrepoblación de los centros penitenciarios se encuentra inversamente asociada a la participación de los internos en tratamientos para la reinserción social (p=0.036), lo que sugiere que en la medida que un centro penitenciario presenta déficits en su capacidad instalada, se desincentiva la concurrencia de los internos en actividades de tipo laboral, de capacitación para el trabajo, educativas, de tratamientos contra las adicciones y deportivas.
13/
La población de los 12 CEFERESOS ascendió a 18,283 internos, toda vez que a los 15,845 que ingresaron por delitos del fuero federal se sumaron 2,438 que ingresaron por delitos del fuero común. Esto es relevante porque el análisis de la capacidad instalada de los CEFERESOS se realizó considerando los internos de ambos fueros, toda vez que indistintamente se les proveen custodia y tratamientos.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 SOBREPOBLACIÓN Y ACTIVIDADES PARA LA REINSERCIÓN SOCIAL EN CENTROS PENITENCIARIOS, 2011
Sobrepoblación
Actividades para la reinserción social Valores reales Valores esperados Centros con Centros con Centros con Centros con actividades actividades Distribución actividades actividades Distribución marginal marginal por arriba por debajo por arriba por debajo del promedio del promedio del promedio del promedio
Sí
116
156
272
126
68
194
No
78
68
146
146
78
224
194
224
418
272
146
418
Distribución marginal Resultados: Valoración:
FUENTE:
2
χ = 4.415 p = 0.036 Se rechaza Ho, por lo que se confirma que existe dependencia entre las variables sobrepoblación y asistencia a actividades de reinserción social. Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los Cuadernos Mensuales de Información Estadística Penitenciaria Nacional 2011, los informes de gestión que las entidades federativas entregan a la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, y la Estadística Básica de los Centros Federales, proporcionados por el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, mediante el oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/9129/2012 del 9 de agosto de 2012.
Chi-cuadrada:Es la prueba estadística que se utiliza para determinar la relación de dependencia entre dos variables cualitativas nominales o factores, a partir del estudio de la distribución conjunta de sus modalidades o niveles. Su cálculo permite afirmar si los niveles de una variable cualitativa influyen en los niveles de otra variable nominal analizada. Que dos variables sean independientes significa que los valores de una de ellas no están influidos por la modalidad o nivel que adopte la otra. Vicèns, José, y Eva Medina, Análisis de datos cualitativos, 2005, http://www.uam.es/personal_pdi/economicas/eva/pdf/tab_conting.pdf. 2
χ:
Prueba Chi cuadrada fórmula:
Valor p:
Es la probabilidad, calculada al asumir que Ho es cierta (independencia de las variables), de que la estadística de prueba tome valores tanto o más extremos que los obtenidos, y que por tanto se deba confirmar. La Ho se fortalece en la medida que el estadístico p asociado al resultado observado es igual o mayor que el nivel de significación de 0.05.
H0
Hipótesis nula: inexistencia de relación entre las variables analizadas mediante la prueba Chi cuadrada. Se rechaza cuando la magnitud del estadístico p es inferior que el nivel de significación de 0.05.
)
Odds Ratio: Odds Ratio =((Probabilidad de tener sobrepoblación dado que está por debajo promedio)/(Probabilidad de no tener sobrepoblación dado que está por debajo promedio))/((Probabilidad de tener sobrepoblación dado que está por arriba promedio)/(Probabilidad de no tener sobrepoblación dado que está por arriba promedio))=((156/224)⁄(68/224))/((116/194)⁄(78/194))=1.54=1.54/1≈3/2 ≈3:2
del del del del
De lo anterior, el odds ratio o razón de momios representa que de cada 5 centros penitenciarios con sobrepoblación en el país, 3 presentan actividades de reinserción inferior a la media nacional (34.9%) y 2 igual o superior al promedio.
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Grupo Funcional Gobierno
7.
Capacidad operativa del personal en el Sistema Penitenciario
En 2011, para ejercer el control de los 230,943 internos en los CEFERESOS y CERESOS, el Sistema Penitenciario Nacional contó con 46,175 servidores públicos, de los cuales el 59.2% (27,350) realizó labores de seguridad, el 18.1% (8,339) labores de carácter técnico, y el 22.7% (10,486) labores de tipo administrativo y directivo, lo que significó que en promedio cada custodio 14/ vigiló 25 internos y que cada técnico atendiera en promedio 28 internos. El OADPRS vigiló a los 18,283 internos en los 12 CEFERESOS, con 5,650 servidores públicos, de los que el 39.1% (2,210) realizó labores de custodia, el 30.5% (1,723) de carácter técnico, y el 30.4% (1,717) labores de tipo administrativo y directivo, por lo que en promedio cada custodio vigiló 25 internos 15/ y a cada técnico aplicó tratamientos a 11 internos en promedio. Asimismo, en 2011, el OADPRS vigiló los 41,160 sentenciados en libertad, mediante 242 servidores públicos, lo que significó que cada uno debió orientar, supervisar y vigilar un promedio de 170 sentenciados en libertad del fuero federal. Con base en la información de la Organización de Estados Americanos en 2010, el promedio de internos vigilados por servidores públicos en los centros penitenciarios de 24 países miembros fue de 4; México alcanzó un índice de 5 internos por personal penitenciario, lo cual lo ubicó en el lugar 14. 8.
Competencia de los actores
Establecimiento de la Academia Nacional de Administración Penitenciaria La Academia Nacional de Administración Penitenciaria (ANAP) inició sus operaciones en mayo de 2009, y se verificó que se aprobó su creación el 3 de junio de 2010, en la XXVIII sesión de Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). A 2011, el OADPRS no modificó ni actualizó su Reglamento ni su Manual de Organización General con objeto de incluir la ANAP y definir sus atribuciones, a efecto de conferir validez a sus actos jurídicos y administrativos. La ANAP presentó el proyecto del Programa Rector de Profesionalización del Personal del Sistema Penitenciario en la V Conferencia Nacional de Sistema Penitenciario (CNSP), pero a la fecha de integración del presente informe, el Consejo Nacional de Seguridad Pública no había emitido la aprobación del Programa Rector de Profesionalización de Personal del Sistema Penitenciario.
14/
En razón de que el personal de seguridad, guardia y custodia cubre horarios laborales de 24x48, se consideró esta variable para dar mayor precisión a la proyección del número de servidores públicos en servicio por turno.
15/
Id.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
La ANAP informó que, a 2011, no se cuenta con registro, autorización, ni reconocimiento por parte de institución educativa alguna, aunque se preparan los materiales educativos respectivos, de acuerdo con el modelo de competencias, para iniciar las gestiones correspondientes ante la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y la Secretaría de Educación Pública. Sin embargo, no proporcionó evidencia del avance en la elaboración de los materiales educativos que se remitirán para su registro, autorización y reconocimiento ante dichas instancias. Con motivo de la Reunión de Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, mediante oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/DG/00001/2013 del 2 de enero de 2013, el OADPRS puntualizó que no es posible incorporar la ANAP a la estructura orgánica del OADPRS por no ser “una unidad administrativa de dicho desconcentrado, [y en consecuencia] no procede la modificación de su Reglamento”. Detalló que dicha Academia fue creada por el Consejo Nacional de Seguridad Pública y su organización y administración fue delegada por el Secretario de Seguridad Pública en la Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal y el OADPRS mediante Acuerdo 09/2010 del 25 de agosto de 2010, por lo que no se considera una unidad perteneciente al OADPRS. Véase acción(es): 11-0-04100-07-0021-07-001 9.
Profesionalización del personal penitenciario federal
En 2011, la ANAP llevó a cabo la formación inicial de 1,381 aspirantes al servicio penitenciario federal, de los que el 41.8% (578) egresó como técnico penitenciario, el 36.0% (497) como oficial de seguridad y el 22.2% (306) correspondió a la rama administrativa. Lo anterior representó un avance del 92.1% (1,381) en el cumplimiento de la meta programada para 2011 de proporcionar formación inicial a 1,500 aspirantes a ingresar a ese sistema. En el periodo 2009-2011, se proporcionó formación inicial a 3,045 aspirantes, de los cuales el 37.6% (1,145) se formó para técnico penitenciario; el 37.4% (1,138) para oficial de seguridad, y el 25.0% (762) en la rama administrativa; y el 100.0% se incorporó al sistema penitenciario federal. En cuanto a la capacitación del personal penitenciario, en 2011, el 40.6% (2,987) de los 7,356 servidores públicos del OADPRS recibió capacitación sin que fuera posible evaluar el cumplimiento del Programa Anual de Capacitación 2011, toda vez que las metas anuales en esta materia no correspondieron con el número de servidores públicos en activo, sin que la entidad fiscalizada acreditara las explicaciones del caso. En el periodo 2008-2011, la plantilla de personal del OADPRS registró un aumento promedio anual del orden de 14.0%, al pasar de 4,969 en 2008, a 7,356 en 2011; en tanto que el número de sus servidores públicos capacitados creció a un ritmo de 34.9%, toda vez que, mientras en 2008 capacitó al 24.5% (1,218) de su personal, en 2011 lo hizo con el 40.6% (2,987). Asimismo, las sanciones que el OADPRS impuso al personal penitenciario por incumplimientos de diversa índole a la normativa vigente, tuvieron un decremento promedio anual de 18.4%, al pasar de 1,207 en 2008 a 655 en 2011.
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Con el análisis de regresión del comportamiento de la capacitación penitenciaria y el número de sanciones a que se hizo acreedor el personal penitenciario del OADPRS durante el periodo 2008-2011, se desprendió que, a medida que crece el número de servidores públicos capacitados, se reduce el número de sanciones que reciben éstos por faltas cometidas a la normativa que regula su actuación. Véase acción(es): 11-0-36E00-07-0021-07-006 10.
Control de confianza del personal penitenciario federal
En 2011, el OADPRS estableció la meta de evaluar 3,000 elementos en control de confianza, y que la cumplió en 184.3% al evaluar 5,529 elementos, en los que se incluyeron los 1,605 aspirantes evaluados que se incorporarían al Sistema Penitenciario Federal a partir de 2012. De los 7,356 elementos en activo que conformaron la plantilla de personal del OADPRS, 1,316 (17.9%) ingresaron en 2011; de éstos, el 1.6% (21) incumplió el requisito de ingreso, ya que no fue evaluado; de éstos, el 57.2% (12) causó baja, el 33.3% (7) se reportó en proceso de evaluación; y el 9.5% (2) no aplicó el control de confianza, al ser personal adscrito al Órgano Interno de Control en el OADPRS. En tanto que, de los 1,295 evaluados en control de confianza, el 92.4% (1,197) se determinó como procedente y el 7.6% (98) se determinó como no apto, pero fueron adscritos al OADPRS. Mediante el oficio núm. DGADGF/807/2012 del 21 de diciembre de 2012 se hicieron del conocimiento del Órgano Interno de Control en el OAPRS dichos hallazgos, dado que pudieran ser constitutivos de responsabilidades administrativas para que, en el ámbito de sus atribuciones, lleve a cabo las acciones que resulten procedentes. Asimismo, de los 3,736 elementos evaluados en control de confianza a 2011, 3,180 (85.1%) obtuvieron un resultado aprobatorio y 556 (14.9%) no aprobatorio, por lo que en 49 (8.8%) casos, a partir de 2012, se inició el procedimiento de separación respectivo, y en los otros 507 (91.2%), el OADPRS no acreditó la acciones encaminadas a su separación. Con motivo de la Reunión de Presentación de Resultados y Observaciones Preliminares, mediante oficio núm. SSP/SSPF/OADPRS/DGA/16929/2012 del 7 de diciembre de 2012 y la nota informativa del 12 de diciembre de 2012, el OADPRS, por conducto de la Dirección de Administración de Personal, acreditó que, en 2012, remitió a la Unidad de Asuntos Legales y Derechos Humanos (UALDH) del OADPRS un total de 210 casos de servidores públicos que no cumplieron con el perfil en las evaluaciones de permanencia, con el propósito de que se realicen las acciones necesarias para indicar el procedimiento a seguir, a efecto de cumplir lo establecido en el artículo 88, apartado B, fracción VI de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Púbica (LGSNSP). Asimismo, proporcionó copia de los oficios núms. SSP/SSPF/OADPRS/UALDH/5588/2012 del 18 de mayo de 2012, y SSP/SSPF/OADPRS/UALDH/13148/2012 del 16 del noviembre de 2012, por medio de los que la UALDH del OADPRS señaló que, con relación a los 210 servidores públicos que no acreditaron los exámenes del control de confianza, es necesario que se precise en el expediente personal donde consten las funciones de esos servidores públicos que tiene nombramientos de vigilancia y custodia de los establecimientos 17
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
penitenciarios o funciones similares, toda vez que la Jurisprudencia determinada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al resolver la Contradicción de Tesis 93/2012 aprobada en sesión del 30 de junio de 2012, señaló de la interpretación del artículo 73 de la LGSNSP que “sólo es aplicable a los miembros de las instituciones policiales que realicen función de policía y que estén sujetos al Servicio Profesional de Carrera Policial; en consecuencia quienes, aun perteneciendo a dichas instituciones (trabajadores administrativos) no realicen funciones similares a las de investigación, prevención y reacción en el ámbito de la seguridad pública y no estén sujetos al sistema de carrera policial, mantienen una relación de naturaleza laboral con tales instituciones, la cual se rige en términos de la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. En este sentido, la UALDH del OADPRS determinará lo procedente a cada uno de los casos remitidos. Por cuanto al personal administrativo del OADPRS, cuya naturaleza es de confianza, de acuerdo con la Jurisprudencia de la SCJN no están sujetos al régimen de Carrera Policial y, por ende, no existe ley que exija o condicione ese requisito de permanencia. Asimismo, señaló que “Esta unidad jurídica tiene presente que, acorde al artículo 73, fracción XXIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, compete al Congreso General (…) regular mediante LEY (acto resultante del proceso legislativo) la organización de las instituciones de seguridad pública federal, la que no existe en lo específico en el ámbito federal para la SSP o el OADPRS; así como el mismo artículo 73, fracción X, última parte, 123, segundo párrafo y apartado B, fracciones XIII y XIV, constitucionales, es facultad exclusiva del Poder Legislativo normar lo relativo al trabajo conforme las bases del propio 123, incluyendo a los trabajadores de confianza de las instituciones de seguridad pública”. En opinión de la ASF, lo señalado por el OADPRS implica que, para que dicho órgano tenga la capacidad de separar al personal penitenciario federal que incumpla el requisito de permanencia de acreditar las evaluaciones de control de confianza que establece la LGSNSP, requiere contar con una Ley propia, en que se pormenoricen los requisitos y procedimientos relativos al Servicio Profesional de Carrera Policial en las instituciones penitenciarias. Véase acción(es): 11-0-04100-07-0021-07-002 11-0-36E00-07-0021-07-007 11-0-36E00-07-0021-07-008 11.
Economía
Inversión en infraestructura penitenciaria federal En 2011, el OADPRS ejerció en infraestructura penitenciaria el 56.4% (3,093,892.9 miles de pesos) de los 5,486,900.0 miles de pesos previstos en el programa presupuestario K023 “Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad pública”; su ejercicio representó el 29.2% de los 10,582,781.7 miles de pesos erogados por dicho órgano desconcentrado; asimismo, en el periodo 2006-2011, el comportamiento de los recursos para el desarrollo de proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad pública creció 160.0% en promedio anual, al pasar de 26,050.5 miles de pesos en 2006 a 3,093,892.9 miles de pesos 18
Grupo Funcional Gobierno
en 2011; en tanto que, la capacidad instalada de los CEFERESOS se elevó anualmente 23.3%, al pasar de 6,192 espacios en 2006 a 17,680 espacios en 2011. El incremento en el presupuesto y el número de espacios en CEFERESOS permitió reducir el número de internos del fuero federal en los CERESOS, toda vez que la población penitenciaria del fuero federal en los centros penitenciarios estatales disminuyó en 7.5% en promedio anual, al pasar de 47,336 internos en 2006 a 31,971 en 2011; en consecuencia la población del fuero federal en los CEFERESOS aumentó 53.1% anualmente, al pasar de 1,881 internos en 2006 a 15,845 en 2011. La ASF proyectó que el crecimiento en la capacidad de internamiento de los CEFERESOS permitió reducir la población penitenciaria del fuero federal en los CERESOS, ya que mientras en 2006 por cada 100 internos en los centros penitenciarios del orden local, 22 internos eran recluidos por delitos federales, para 2011, por cada 100 internos en CERESOS, 15 internos pertenecieron al fuero federal. Si bien la población del fuero federal en los CERESOS disminuyó en 7.5% anualmente, al pasar de 47,336 en 2006, a 31,971 en 2011; estas acciones no lograron abatir la sobrepoblación en los CERESOS, debido a que la población penitenciaria del fuero común en esos centros de readaptación social del orden local creció en un promedio de 2.5% anual, al pasar de 159,640 internos en 2006, a 180,689 internos en 2011, lo que evidenció que incluso si se retiraran a los 31,971 internos del fuero federal de los CERESOS, éstos tendrían todavía un déficit de espacios, ya que en 2011, los CERESOS contaron con una capacidad instalada de 170,072 espacios para 180,689 internos por delitos del fuero común, esto es 6.2% (10,617) menos lugares que el número de internos alojados por este tipo de delitos, por lo que las entidades federativas necesitan ampliar su infraestructura penitenciaria. Acciones Recomendaciones al Desempeño 11-0-04100-07-0021-07-001.- Para que la Secretaría de Gobernación, en el ámbito de sus atribuciones, realice las acciones conducentes para formalizar la Academia Nacional de Administración Penitenciaria, a efecto de conferir validez a sus actos jurídicos y administrativos; aprobar los planes, programas y materiales educativos que aplicará de acuerdo con el modelo de competencias, y gestionar su registro, autorización y reconocimiento ante las autoridades que corresponda. [Resultado 8] 11-0-04100-07-0021-07-002.- Para que la Secretaría de Gobernación, en el ámbito de sus atribuciones, dé seguimiento a la discusión y, en su caso, aprobación del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal del Sistema Penitenciario y Ejecución de Sanciones turnado a la H. Cámara de Senadores. [Resultado 10] 11-0-36E00-07-0021-07-001.- Para que el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social defina un programa de trabajo para concluir con la separación de la población penitenciaria interna en los Centros Federales de Readaptación Social a su cargo, en términos de su estado de peligrosidad, perfil clínico-criminológico y situación jurídica. [Resultado 1] 19
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11-0-36E00-07-0021-07-002.- Para que el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social defina e instrumente mecanismos de coordinación con las autoridades penitenciarias de las entidades federativas para obtener, de manera sistemática, información pormenorizada y actualizada de la población penitenciaria del fuero federal interna en centros de readaptación social, respecto de su separación con base en su clasificación, para efectos de verificación y seguimiento. [Resultado 1] 11-0-36E00-07-0021-07-003.- Para que el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social defina e instrumente mecanismos de coordinación con las autoridades penitenciarias de las entidades federativas para obtener, de manera sistemática, información pormenorizada y actualizada de la población penitenciaria del fuero federal interna en centros de readaptación social, respecto de los tratamientos prescritos por las áreas técnicas para su control y su reinserción, así como de su aplicación, con fines de vigilancia y seguimiento. [Resultado 2] 11-0-36E00-07-0021-07-004.- Para que el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social sistematice un registro pormenorizado y actualizado de cada interno en los Centros Federales de Readaptación Social, que incluya las actividades prescritas en su tratamiento individualizado así como aquellas en las que participó, con el fin de evaluar sus progresos para efectos de reinserción social. [Resultado 2] 11-0-36E00-07-0021-07-005.- Para que el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social sistematice un registro pormenorizado y actualizado de cada sentenciado en libertad, para efectos de control y seguimiento individual. [Resultado 4] 11-0-36E00-07-0021-07-006.- Para que el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social integre un programa anual de capacitación, adiestramiento y desarrollo del personal de las áreas administrativas y sustantivas, así como de los Centros Federales de Readaptación Social, en el que se definan objetivos, acciones, metas e indicadores concordantes con el personal activo, para efectos de evaluación de los avances en esta materia. [Resultado 9] 11-0-36E00-07-0021-07-007.- Para que el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social defina mecanismos de supervisión y control que garanticen que el total de los aspirantes a ingresar al sistema penitenciario federal sea evaluado en control de confianza; y que únicamente se adscriba a aquellos que lo hayan acreditado. [Resultado 10] 11-0-36E00-07-0021-07-008.- Para que el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social determine las acciones preventivas que correspondan, en el ámbito de su competencia, a efecto de asegurar que el personal que no acredite el control de confianza cumpla con los principios de actuación establecidos en el artículo 21 constitucional. [Resultado 10]
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Consecuencias Sociales La sobrepoblación desincentivó la concurrencia de los internos en actividades para la reinserción y, en consecuencia, disminuyó la capacidad del sistema penitenciario para reintegrar los sentenciados a la sociedad: el promedio de participación en actividades para la reinserción social fue de 38.9% en CEFERESOS y de 35.0% en CERESOS; y las tendencias de participación y reincidencia delictiva identificadas de 2006 a 2011 sugieren que el tratamiento de los internos sentenciados no está asociado con su comportamiento al salir en libertad. Las limitaciones en la clasificación y separación de la población penitenciaria, la falta de incentivos para la participación de los internos en actividades para la reinserción, y la oferta incompleta de éstas por parte de los centros de reclusión federales y estatales, no permiten culminar el proceso de reinserción social de los sentenciados cuando son puestos en libertad, lo que abre la puerta a la reincidencia delictiva, y limita la salvaguarda de la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 6 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 10 Recomendación(es) al Desempeño. Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió(eron) oficio(s) para solicitar o promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente con motivo de 1 irregularidad(es) detectada(s). Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social (OADPRS) cumplió con las disposiciones normativas aplicables a administrar el Sistema Penitenciario Federal para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a: Para administrar la población penitenciaria, en 2011, el OADPRS clasificó el 66.6% (12,178) de los 18,283 internos en los centros federales de readaptación social (CEFERESOS) conforme a su estado de peligrosidad; el 28.8% (5,265) con base en su perfil criminológico; y el 100.0% (18,283) por su situación jurídica. De los 12 CEFERESOS, 2 (16.7%) separaron su población penitenciaria con base en los 3 criterios de clasificación; 6 (50.0%) la separaron
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con base en al menos 1 criterio; 1 (8.3%) fungió como institución especializada de separación; y 4 (33.3%) no separaron su población penitenciaria en función de ningún criterio de clasificación. El OADPRS no dispuso de mecanismos de coordinación con las autoridades penitenciarias locales para obtener, de manera sistemática, información pormenorizada y actualizada de la población penitenciaria del fuero federal interna en centros de readaptación social (CERESOS), respecto de su clasificación. A 2011, el OADPRS logró incrementar en 100.0% (6) la capacidad instalada respecto de los 6 centros penitenciarios existentes a 2009, lo que aunado a la rehabilitación del Complejo Penitenciario Federal Islas Marías, significó 10,352 (141.3%) nuevos espacios, para un total de 17,680, en los que se albergó a 18,283 internos, lo que significó una sobreocupación de 3.4% (603 internos). En 2011, el esquema de organización del Sistema Penitenciario Federal operó de manera incompleta, porque ninguno de los 12 CEFERESOS a cargo del OADPRS ofreció las 5 actividades para la reinserción previstas en el artículo 18 constitucional: 8 (66.7%) las otorgaron en 3 de los 5 ejes; 2 (16.7%) lo hicieron en 2 ejes; 1 (8.3%) trabajó en un eje, y 1 (8.3%), el 9 "Norte", no realizó actividades para la reinserción, ya que inició operaciones en diciembre de 2011; además, en 11 (91.7%) de los 12 centros penitenciarios federales no se impartieron tratamientos vinculados con la salud (tratamiento de adicciones) y con capacitación para el trabajo, y los CERESOS de 14 (43.8%) de las 32 entidades federativas tampoco lo hicieron, lo que afectó al 61.7% (29,524) de la población penitenciaria federal, y al 54.1% (124,929) de la población penitenciaria total. Por lo que hace a los 18,283 internos en los CEFERESOS, se estimó una participación promedio del 38.9% en los 5 ejes para la reinserción social, lo que en términos ponderados de 20 puntos porcentuales por cada eje, significó el 14.2% de participación en actividades laborales, la capacitación para el trabajo no fue significativo, ya que 5 internos participaron; el 14.2% en actividades educativas; el 0.4% en actividades de salud, y el 10.1% de participación en actividades deportivas. El OADPRS careció de información pormenorizada y actualizada de las actividades de reinserción en que participó cada interno del fuero federal en CERESOS a partir del tratamiento asignado por el área técnica correspondiente, por lo que no fue posible evaluar su aplicación ni sus resultados. La ASF estimó que el promedio de participación en actividades para la reinserción social fue de 38.9% en CEFERESOS y de 35.0% en CERESOS; y las tendencias de participación y reincidencia delictiva identificadas de 2006 a 2011 sugieren que el tratamiento de los internos sentenciados no está asociado con su comportamiento al salir en libertad.
Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1.
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Evaluar en qué medida se clasificó a la población penitenciaria por su peligrosidad, perfil criminológico y situación jurídica, y a partir de ello, su separación en los Centros Federales de Readaptación Social (CEFERESOS).
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2.
Evaluar en qué medida la población penitenciaria internada en los CEFERESOS y CERESOS participó en las actividades para su reinserción social, basadas en el trabajo, la capacitación laboral, la educación, las actividades deportivas y la salud, y su vinculación con la reincidencia.
3.
Evaluar las acciones del OADPRS para impulsar la preliberación como mecanismo para apoyar la reincorporación de los internos a la sociedad, y realizar el control y vigilancia de la población sentenciada en libertad.
4.
Evaluar el avance en la homologación del Sistema Nacional Penitenciario por medio de la interconexión de los CEFERESOS a la Plataforma México y el suministro de información en el Registro Nacional de Información Penitenciaria.
5.
Determinar la capacidad operativa e instalada del Sistema Penitenciario para el control, en perspectiva con otros países, y realización de actividades y tratamientos para la reinserción social de la población penitenciaria.
6.
Verificar el establecimiento y la operación de la Academia Nacional de Administración Penitenciaria para la formación de profesionales en el sistema penitenciario federal.
7.
Evaluar el avance en la profesionalización y el control de confianza del personal penitenciario federal.
8.
Analizar el beneficio alcanzado con el desarrollo de la infraestructura penitenciaria Federal, en perspectiva de su impacto presupuestario y su contribución para disminuir la población penitenciaria del fuero federal, en los establecimientos penitenciarios estatales.
Áreas Revisadas Las coordinaciones generales de Prevención y Readaptación Social, y de Centros Federales, y la Dirección General de Administración. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículo 27, fracción II, párrafo segundo.
2.
Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, artículo 6, párrafo tercero; Estatutos de la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, artículo 30, fracción II; Reglamento del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, artículo 14, fracción VIII; 15, fracción III, inciso a) y 16, fracción V; ACUERDO por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, 23
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disposición 14, numeral I. Normas Generales de Control Interno, CUARTA. Información y Comunicación, párrafo tercero; ACUERDO 09/2010 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se delega la facultad de organizar la administración y operación de academias e institutos de formación penitenciaria, numeral Segundo; Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, artículo 88, apartado A, fracción VII y 94. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.
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