Bases para una Política Industrial

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CONTENIDO 1. PRESENTACIÓN ............................................................................. 5 2. UNA MIRADA HACIA EL FUTURO...................................................... 6

2.1. OPORTUNIDADES PARA LA INDUSTRIA....................................... 6



2.2. DIFICULTADES EN EL DESARROLLO DEL SECTOR PRODUCTIVO...... 7



2.3. EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL COMO OBJETIVO....... 9

3. BASES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA INDUSTRIAL....... 10

3.1. PRINCIPIOS PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL.......................... 11



3.2. PROPÓSITO FUNDAMENTAL DE LA INDUSTRIA......................... 13

4. PROPUESTA DE ÁREAS ESTRATÉGICAS ............................................ 15

4.1. COORDINACIÓN PÚBLICO-PRIVADA....................................... 16



4.2. SOBERANÍA PRODUCTIVA...................................................... 17



4.3. COMPETITIVIDAD.................................................................. 18

5 ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA INDUSTRIA....................................................................... 19

5.1. ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA......................................... 20



5.2. DEFINICIÓN DE PROBLEMAS................................................. 20

5.2.1. ÁREA DE COORDINACIÓN PÚBLICO – PRIVADA ............ 22 5.2.2. ÁREA SOBERANÍA PRODUCTIVA ................................... 24 5.2.3. ÁREA DE COMPETITIVIDAD........................................... 25

5.3. PROPUESTAS DE OPCIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS................ 27

5.3.1. COORDINACIÓN PÚBLICO-PRIVADA............................. 27 5.3.2. SOBERANÍA PRODUCTIVA............................................ 28 5.3.3. COMPETITIVIDAD........................................................ 29

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BASES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA INDUSTRIAL PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE BOLIVIA

1. PRESENTACIÓN La Cámara Nacional de Industrias (CNI) realizó una auto-evaluación de la situación del sector industrial en la actual coyuntura económica, política, jurídica y social del país, en la perspectiva de revisar y, de ser necesario, redefinir y/o reorientar los principios, objetivos estratégicos y propósito del sector industrial manufacturero de Bolivia. El resultado de su evaluación se refleja en el presente documento, que establece las líneas básicas de la POLÍTICA INDUSTRIAL PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE BOLIVIA, que orientará el desarrollo de las actividades del sector industrial manufacturero y, por ende, del ente gremial (CNI) en los próximos años. El proceso que dio origen a la presente POLÍTICA INDUSTRIAL PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE BOLIVIA fue la revisión bibliográfica de documentos sobre esta materia, que fueron elaborados en los 83 años de vida institucional de la Cámara Nacional de Industrias. Asimismo, se realizaron talleres de trabajo, en base a la metodología del Meta Plan, con el concurso de los directores y líderes del sector industrial manufacturero a nivel de la Cámara Nacional de Industrias y las cámaras departamentales de industrias a nivel nacional. En consecuencia, el documento es fruto de un consenso interno, sustentado en una participación activa de los actores directamente interesados en la problemática. A partir de este trabajo se formularon los principios, propósitos y objetivos estratégicos de lo que se entiende que debe ser la POLÍTICA INDUSTRIAL PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE BOLIVIA. 5

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Con la presente propuesta, la Cámara Nacional de Industrias orienta su contribución a la sociedad boliviana, perfecciona su dinámica interna e involucra a todos sus socios y directores en el proceso de la creación de valor.

2. UNA MIRADA HACIA EL FUTURO 2.1. OPORTUNIDADES PARA LA INDUSTRIA El actual contexto de crecimiento económico sostenido de Bolivia, con una macroeconomía estable, abre una ventana de oportunidades para el desarrollo de la actividad económica-empresarial, que podría ser utilizada como marco por la industria nacional aprovechando, por una parte, la dotación de recursos naturales que tiene el país -particularmente forestales y agrícolas- que tienen la potencialidad de aportar con materias primas de calidad para la industrialización y, por otra parte, los recursos energéticos renovables y no renovables, en los cuales basa el sector productivo una de sus escasas ventajas competitivas. Asimismo, en el futuro inmediato, producto de la Nueva Ley de Servicios Financieros, se avizoran importantes cambios en el acceso al financiamiento productivo. Bajo las condiciones de riesgo adecuadas, aprovechar estos cambios puede incrementar de manera importante el flujo de capitales para la inversión industrial manufacturera. La industria boliviana cuenta con mano de obra hábil y versátil que tiene una elevada capacidad de adaptación, lo que la hace propicia para experimentar mejoras sustanciales en su calidad, a través de programas de capacitación conducentes al desarrollo de capacidades de producción y a la adecuación de técnicas para la mejora de los procesos productivos. En los últimos años, el crecimiento de la economía generó una mayor demanda interna de bienes manufacturados que produce la industria nacional. El incremento sustancial del PIB per cápita posibilita y posibilitará una mayor capacidad de consumo de las familias en el mercado boliviano. El conocimiento por parte del empresario del mercado interno local, aunado a su sello de coraje y audacia en los negocios es una ventaja competitiva para emprender, consolidar y desarrollar emprendimientos empresariales industriales.

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2.2. DIFICULTADES EN EL DESARROLLO DEL SECTOR PRODUCTIVO A pesar de los aspectos positivos identificados, el contexto también presenta factores que amenazan a la industria manufacturera y restringen su crecimiento, tal como lo evidencia el grado de industrialización al 2013 que es similar al de hace 30 años atrás (16%). Como es conocido, la actividad industrial es altamente sensible a las señales de inestabilidad, sean estas económicas, políticas, jurídicas o sociales, puesto que esta actividad, como pocas, requiere de un período de maduración de la inversión antes de consolidarse y comenzar a generar retornos. La probabilidad de cambios económicos, políticos, jurídicos o sociales inesperados en el período de construcción del proyecto industrial, afecta negativamente en la decisión de iniciar una inversión. Es así que eventos como el riesgo de nacionalización de diversas actividades industriales, la pasividad de las autoridades jurisdiccionales y policiales frente a los avasallamientos y tomas de propiedades privadas; la discrecionalidad en la administración de justicia y la falta de independencia probada entre los Poderes del Estado, sumados a la inestabilidad normativa son elementos que acrecientan fuertemente el riesgo de cualquier emprendimiento y ahuyentan la inversión, especialmente del sector industrial. Desde la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado hasta la fecha, un reducido número de leyes de adecuación a esta Carta Magna fueron aprobadas; sin embargo, variada normativa impositiva y regulatoria fue emitida ininterrumpidamente de manera furtiva en leyes como la Ley del Presupuesto General del Estado, afectando fuertemente al sector industrial, debido a que incrementa el riesgo regulatorio y deja al empresario industrial privado en un escenario de indefensión frente al Estado, generando, además, una nueva y notable desventaja de las empresas formales frente a los informales e ilegales. En suma, existe un contexto actual de inseguridad jurídica y discrecionalidad en la administración de la justicia y, como resultado de ello, las instancias reguladoras estatales acosan a las empresas formales con fiscalizaciones continuas y recurrentes que tienen una finalidad recaudadora de multas, antes que un rol de control o fiscalización real del cumplimiento de las obligaciones legales de la empresa. Este uso excesivo del poder del Estado en contra de las empresas, sumado al hecho de que éstas no cuentan con medios efectivos de defensa, incrementa el riesgo empresarial para la industria nacional y desalienta la inversión. 7

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Por otra parte, los trámites en las reparticiones gubernamentales son, para las empresas formales, engorrosos, lentos y burocráticos. El número de pasos y plazos requeridos para estas gestiones no sólo no ha disminuido, sino que se ha incrementado, mientras que los funcionarios que deben atender dichas diligencias no están capacitados adecuadamente, lo cual conduce a errores de interpretación que, frecuentemente, obligan a las empresas a subsanar los problemas emergentes a su costo y con un nuevo trámite para el efecto. Producto del creciente contrabando, en los hechos, existe una apertura indiscriminada a las importaciones manufactureras, lo cual aumenta la competencia desleal y desigual para el sector industrial formal. Por su parte, también las importaciones legales de productos manufacturados vienen en aumento y sustituyen a la producción nacional. El acoso de los movimientos sociales a las actividades empresariales formales, los continuos bloqueos y paros en las vías urbanas e interdepartamentales y los avasallamientos a la propiedad privada alientan un escenario de anomia social que desincentiva la actividad industrial formal. Por otra parte, el Estado tiene, al parecer, la intención de aprovechar para sí mismo todas las oportunidades de crecimiento del mercado interno, entendido éste como la suma del mercado de consumo privado y las compras del Gobierno. Si el Estado crea empresas para autoabastecerse, automáticamente elimina al menos un 40% de la demanda interna para cualquier producto y si, además, pretende abastecer al consumidor final, prácticamente deja a la industria sin mercado debido a que no es posible competir con quien hace las leyes, vigila su cumplimiento y, además, es propietario monopólico de todas las fuentes de energía. Recientemente, en el período de elaboración del presente documento, fue promulgada la Ley de Empresas Públicas, misma que da un marco jurídico a través del cual pueden crearse y operar empresas industriales estatales, en cualquier rubro industrial, sea éste estratégico o no, compitiendo de manera asimétrica con las empresas industriales privadas establecidas o tomando el lugar de proyectos privados que pudieran desarrollarse. Llama mucho la atención que la Ley de Empresas Públicas hubiera merecido la atención preferente del Gobierno antes que otras necesarias para impulsar el crecimiento industrial del país. Asimismo, deja una gran preocupación la intención manifiesta de que el 8

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desarrollo productivo del país sea liderado desde el Estado dejando cada vez menos espacio a la empresa privada industrial. En este marco, resulta esencial que el sector privado industrial evolucione hacia estructuras de gestión empresarial más allá del concepto y la práctica de la empresa familiar y es imprescindible para aumentar la productividad superar el uso de la tecnología obsoleta y enfatizar en la innovación, uso de la tecnología de vanguardia, asociatividad, encadenamientos de proveedores, entre otros factores. El análisis del futuro del mercado del agua y la energía (gas, energía eléctrica e hidrocarburos líquidos) señala que estos recursos serán cada vez más escasos y, en consecuencia, el sector industrial nacional dispondrá en menor cantidad de esta ventaja competitiva.

2.3. EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL COMO OBJETIVO Una mirada optimista del futuro del país pasa por enfocar los esfuerzos al logro de un desarrollo económico equilibrado con un desarrollo social. Aquello sólo es posible con un modelo de crecimiento centrado en el desarrollo industrial, puesto que el sector productivo es la actividad económica que vincula a todos los demás sectores de la economía, aprovecha la tecnología disponible y desarrolla la técnica y el conocimiento para su aprovechamiento, al tiempo que genera trabajo estable tanto directo (a nivel de quienes emplean) como indirecto (proveedores). Hasta ahora, la industria no ha podido aprovechar las oportunidades ofrecidas por el crecimiento económico que se ha venido viviendo en los últimos años, porque las condiciones del contexto económico, jurídico y político fueron fuertemente adversas y neutralizaron el efecto positivo de un creciente mercado interno. Los efectos de esta contradicción de condiciones se reflejan en los magros niveles de inversión industrial registrados en la última década y que constituyen 10 años de oportunidades perdidas que se deben recuperar. La industria, como actividad económica, es un negocio maduro. Quienes se dedican a la actividad productiva, por lo general, tienen antecedentes previos en el comercio y la artesanía y, por lo tanto, como sector requieren menos apoyo 9

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gubernamental que de espacio y condiciones de estabilidad para desarrollarse por sí mismas. En tanto menor intervención estatal exista, mayor es el desarrollo que puede lograr el sector productivo. El grado de desarrollo industrial manufacturero depende del acompañamiento de los sectores relacionados y cuando éstos presentan niveles de maduración muy diferentes entre sí, actúan en la práctica como un freno para la industria. Por estas razones, para impulsar al sector industrial, muchas veces puede ser más importante el apoyo gubernamental a los sectores vinculados como ser la agricultura, artesanía, transporte y servicios. Esta visión muestra que una Política Industrial para el Desarrollo Económico y Social del país debe ser una construcción social y no sólo una declaración normativa. Bolivia no tiene un instrumento de planificación para el sector industrial desde la década de los 70. Casi 40 años de ausencia de políticas públicas para la industria, independientemente de la distinta orientación política e ideológica que gobernó al país a lo largo de todo ese tiempo, son suficientemente explicativos de las difíciles condiciones que la industria debe soportar actualmente.

3. BASES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA INDUSTRIAL En el entendido de que las bases para una Política Industrial para el Desarrollo Económico y Social del país deben ser formuladas por actores legítimos que conocen el día a día de la industria, se ha desarrollado una metodología que permita recoger la visión de los industriales sobre su sector industrial con miras a los próximos años. La visión, en la metodología escogida, es más que sólo una mirada cuantitativa o cualitativa del futuro y trasciende el deseo de obtener algo o detentar una posición como objetivo. Es, ante todo, una construcción formada por la interacción de principios, la definición de un propósito y la formulación de una meta.

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Principios

Meta

V i s i ó n

Propósito

Esta construcción define lo que es estratégico y culmina con la definición de objetivos del mismo nivel, de los cuales debe desprenderse lo operativo como: objetivos de gestión, factores de éxito o iniciativas estratégicas y políticas públicas.

Visión Principios Fundamentales Objetivos Estratégicos Factores de éxito; Iniciativas estratégicas

3.1. PRINCIPIOS PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL La actividad industrial formal es la que impulsa el desarrollo del sector, entendido no solamente como la capacidad de transformar materia prima y ocupar personal, sino como una transformación social compleja; esto es, la 11

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transformación de materia prima en producto, del conocimiento en técnica, del trabajo en esfuerzo productivo y del producto final en bienestar social. Desde la óptica del sector industrial, esta transformación compleja sólo puede ser alcanzada si existe la capacidad a nivel de las autoridades, los empresarios industriales, los trabajadores y los proveedores de sostener los siguientes principios básicos: 1. Respeto a la propiedad privada. 2. Respeto a la libre empresa y a la asociatividad. 3. Compromiso con la Responsabilidad Social Empresarial. 4. Compromiso con la Responsabilidad Ambiental. 5. Compromiso con la sociedad. 6. Valoración del empleo digno. 7. Respeto al orden jurídico. 8. Respeto a los derechos de las personas. El sostenimiento de los principios mencionados implica no sólo su formulación teórica, sino que supone cumplirlos, respetarlos y defenderlos. Desde la perspectiva de lo público, se requiere que las autoridades tengan presentes estos principios, en toda política pública expresada a través de una norma jurídica sin importar que ésta esté vinculada al sector industrial o, simplemente, que sea cualquier otra que emane del Gobierno y afecte a la vida ciudadana, vía un rótulo específico sobre el tema industrial o estando adosado a otra norma en calidad de artículo transitorio. Esto en el entendido que el orden jurídico es un sistema y, como tal, lo que afecta a una de sus partes tiene efectos sobre el todo. Desde la perspectiva del ámbito privado, el cumplimiento de estos principios debe fomentarse en todos los participantes del sistema industrial, entendido éste como el conjunto de actores y relaciones que hacen posible la producción (empresarios, trabajadores, proveedores y consumidores). Es claro que no es posible obligar a una persona, natural o jurídica, a compartir determinados principios per sé; sin embargo, sí es posible favorecer su cumplimiento a través 12

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de la generación y observancia de normas jurídicas, normas institucionales y parámetros de comportamiento de sus pares. Ese es un trabajo aunado que deben desarrollar las correspondientes instancias administrativas del Estado con las instituciones gremiales del sector productivo.

3.2. PROPÓSITO FUNDAMENTAL DE LA INDUSTRIA En la medida en que los principios antes anotados sean respetados, será posible lograr el desarrollo del sector industrial. Consecuentemente, a partir de ello, será posible que la industria cumpla a cabalidad con su propósito fundamental, el cual se puede resumir en:

Generar desarrollo económico y social del país

La manera en la que industria logra alcanzar su propósito fundamental es motorizando todo un sistema orientado a la creación de valor, el cual trasciende el ámbito de las fábricas y comprende el desarrollo de la materia prima, la logística del acopio y obtención de materiales e insumos, la adecuación de tecnologías y técnicas para su aplicación en nuestro medio, la capacitación y coordinación del trabajo efectivo y, finalmente, el trabajo que produce bienes con valor agregado. El ciclo producción-venta de los bienes a los que se les ha agregado valor permite mejorar la calidad de vida de los trabajadores pues éstos reciben un salario adecuado junto con todas las prestaciones legales y de seguridad social de corto y largo plazo. A la vez, la realización continua de este ciclo permite mejorar las oportunidades de los pequeños empresarios y productores que proveen la materia prima, insumos y brindan servicios al sistema productivo. Finalmente, en este mismo marco, la industria adquiere conocimiento y tecnología y, como lógica consecuencia, aporta ingresos al Estado. 13

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Gestionando la aplicación de técnicas con base en el conocimiento científico y el esfuerzo de los trabajadores, la industria transforma la materia prima e insumos provenientes del sector primario gracias a complejos sistemas logísticos y crea valor de uso.

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL La industria mejora la calidad de vida de los trabajadores, da oportunidad de desarrollo a los profesionales y proveedores, ofrece productos finales a los consumidores y aporta ingresos al Estado.

En la medida en que la sociedad en su conjunto coadyuve al sostenimiento de los principios básicos del sector industrial y éste, a su vez, dé cumplimiento a su propósito fundamental puede señalarse que: 1. El sector industrial podrá generar tantos empleos como la demanda lo requiera y la capacidad instalada en planta lo permita. 2. La capacidad instalada es el resultado de la inversión, misma que fluirá al sector industrial si existe de manera efectiva: a) Respeto a la propiedad privada, b) Cumplimiento de las normas, c) Respeto a la libre empresa y a la asociatividad. 3. Asimismo, en la medida que el empresario industrial ofrezca a) Empleo digno, b) Respete los derechos de las personas (trabajadores, consumidores y proveedores), c) Demuestre su compromiso social,… 14

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4. …el mercado interno se dinamizará incrementando la demanda total, y, con ello, mejorarán las oportunidades de fortalecimiento de la industria, cuyo crecimiento será sostenible sólo si es responsable con el medio ambiente. Con base en los elementos enunciados, es posible señalar que la visión del sector industrial con vistas a los siguientes años es:

Ser un sector competitivo que transforma y agrega valor a la materia prima mayormente nacional, utilizando sistemas de gestión de excelencia y recursos humanos capacitados permanentemente.

4. PROPUESTA DE ÁREAS ESTRATÉGICAS Lograr la VISIÓN definida, implica trabajar en varios ámbitos y con temas transversales lo cual puede dificultar la definición de áreas estratégicas únicas, toda vez que pueden existir tantas formas de agrupar los temas como analistas intenten realizar dicho trabajo. Con esta aclaración y teniendo el cuidado respectivo, a continuación enunciamos las siguientes áreas estratégicas que servirán como aglutinadoras de los temas para las propuestas de políticas públicas, desde la perspectiva de la Cámara Nacional de Industrias.

VISIÓN

ÁREAS ESTRATÉGICAS

Ser un sector competitivo que transforma y agrega valor a la materia prima mayormente nacional, utilizando sistemas de gestión de excelencia y recursos humanos capacitados permanente.

Coordinación Público - Privada

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Soberanía Productiva

Competitividad

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4.1. COORDINACIÓN PÚBLICO-PRIVADA Una de las áreas en las que se debe trabajar muy arduamente para lograr el desarrollo industrial en el mediano y largo plazo en Bolivia es en la Coordinación Público - Privada. Las políticas públicas expresadas en la normativa y los actos administrativos muestran divergencias importantes entre lo que el sector privado entiende por desarrollo industrial -lo que está reflejado en documentos oficiales del Gobierno como el Plan de Desarrollo Productivo y la Constitución Política del Estado- y el resultado observable de las políticas públicas emanadas del Órgano Ejecutivo. Esta realidad queda ilustrada al considerar, por una parte, los principios enunciados en este documento por el sector industrial, mismos que corresponden a una visión de la realidad y que se esperaría fueran coincidentes con la visión del Gobierno respecto al desarrollo industrial. Así, los dos primeros principios definidos corresponden a la necesidad de observancia por parte del Estado al derecho de los agentes privados al trabajo, a desarrollar actividades empresariales lícitas, a la libre asociatividad y a la propiedad privada, en tanto que los siguientes 5 se refieren a los principios que deben ser observados por las empresas y tienen que ver con el cumplimiento del orden jurídico y el respeto a los derechos de los proveedores y trabajadores en tanto personas, el respeto a la madre tierra y el compromiso social de las unidades productivas. Por otra parte, el actual Gobierno, desde el año 2006, enfoca su atención sobre el tema productivo en tres puntos: 1. El apoyo a los productores pequeños a través de políticas sociales, de corte asistencialista, lo cual provoca mayor rentismo por parte de los beneficiarios y elimina los incentivos a la industria formal. 2. La participación del Estado como productor en todos los rubros posibles, muchos de ellos no definidos como estratégicos. 3. El control de precios y mercados especialmente de los alimentos, sean o no de primera necesidad.

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Como se puede advertir, estos puntos de focalización se encuentran lejos de promover la industrialización de la economía boliviana. Más aún las ideas sobre el sector productivo que están alejadas de la realidad, hacen que las políticas públicas mal orientadas dañen cada vez más las bases de la industria nacional y fomenten, más bien, la creencia de que es posible generar industria en un país a partir de políticas asistencialistas a una base productiva de pequeñas empresas mayormente informales, prescindiendo de la industria formal. En general este no alineamiento de las visiones sobre lo que puede ser el desarrollo industrial para el país genera un clima desfavorable para la inversión industrial, ocasiona que se emitan políticas públicas adversas a la industria y justifica el comportamiento perverso de funcionarios y autoridades de Gobierno en contra de empresas industriales formales. Por ello la coordinación público - privada es la primera y quizá la más importante área estratégica definida para trabajar en una Política Industrial.

4.2. SOBERANÍA PRODUCTIVA La industria es el resultado de la evolución de los procesos históricos. En nuestro país el desarrollo industrial tuvo una lógica de seguimiento a la demanda, generada a través de excedentes de otros sectores, especialmente los extractivos como la minería privada y estatal. Este rasgo coadyuvó a que los procesos productivos sean mayormente focalizados en aprovechar la oportunidad en un mercado existente en lugar de ser el complemento en un sistema de transformación de materias primas locales, como ocurrió en el surgimiento de la industria en la Europa feudal, a partir de talleres de artesanos y campesinos productores. Lo anterior explica en gran medida el hecho que en Bolivia existan varias industrias que producen bienes cuyas materias primas mayoritariamente son importadas. Como corolario de lo anterior, tenemos ausencia de producción de variedades agrícolas orientadas a la industrialización, con pocas excepciones como la soya, el azúcar o el arroz, que responden a la aplicación de políticas específicas de apoyo al sector agroindustrial en el oriente boliviano.

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La dependencia de los insumos y materias primas importadas genera una ventaja sólo para algunas empresas que tienen como elemento de competitividad el acceso al mercado de materias primas e insumos en el exterior, mientras que para la mayoría de la industria boliviana la ausencia de un mercado de materias primas suficientemente desarrollado ocasiona problemas de abastecimiento y un limitado control de la calidad en estos productos, lo cual repercute en la homogeneización del producto final. Por lo anterior, el sector industrial considera que otra área estratégica en la que se debe trabajar dentro una Política Industrial es la Soberanía Productiva, entendiendo ésta como el desarrollo de la capacidad de producción de materias primas e insumos con las características técnicas requeridas por la industria -mismas que actualmente son importadasasí como otras que pueden dar origen a nuevos procesos productivos, además del diseño de modelos de negocio que consideren mecanismos de financiamiento y faciliten la provisión de materias primas e insumos a las empresas industriales en condiciones competitivas frente a las actualmente importadas.

4.3. COMPETITIVIDAD La competitividad se refiere a todo aquello que representa un elemento de diferenciación con otros productos similares gracias al cual nuestro producto obtiene una ventaja en el mercado, ya sea por un menor costo, mejor entrega o preferencia del consumidor. Estos factores de competitividad pueden estar relacionados al clima, acceso, calidad o precio de las materias primas y factores productivos, a temas administrativos como la facilidad y costo para realizar trámites de permisos y licencias requeridos para la comercialización, al uso o producción de un bien o a determinadas destrezas, como puede ser la fórmula empleada o el tipo de específico de labor requerida para la producción. Partiendo de la definición anterior, verificamos que el sector industrial boliviano tiene pocos factores de competitividad, entre los que destaca el acceso a la energía y el costo de la misma. 18

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Elementos como la tecnología (maquinaria) y la mano de obra, no otorgan a la industria nacional un elemento diferenciador frente a procesos similares desarrollados en otros países y, por su parte, la producción de materia prima o el control de ésta es un elemento que nos diferencia de la producción de otros países pero por la dependencia de las importaciones que tenemos en Bolivia, lo que significa mayores costos de transporte, logística y un bajo control de la calidad de esta materia prima y productos intermedios. El acceso a financiamiento y el costo de los trámites para permisos y licencias definitivamente son elementos que inciden muy fuertemente en la pérdida de competitividad de la industria nacional, junto con aspectos como la discrecionalidad en la administración de justicia, bajo nivel de institucionalidad y poca previsibilidad normativa. Si lo que se pretende es tener un sector competitivo, por lógica se debe definir un área estratégica para el desarrollo de elementos de competitividad nuevos y el potenciamiento de los existentes.

5. ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA INDUSTRIA Bajar del ámbito estratégico, desde la VISIÓN al plano del diseño de políticas públicas, implica sistematizar muchos temas, la mayoría de ellos transversales lo cual resulta complicado si no se lo realiza con un método. Para el presente caso hemos visto por conveniente utilizar, a partir de este punto, la metodología del diseño de políticas públicas que se basa en 5 pasos, 3 de los cuales corresponden a la etapa de diseño y dos a la de implementación:

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En este documento solamente podemos llegar hasta la elaboración de propuestas, que comprende el punto 5.3 del presente documento DESCRIPCIÓN DE ACCIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS, dejando de lado los puntos 4 y 5; vale decir, la selección de éstas políticas públicas y su implementación, los cuales se encuentran en las competencias del Estado.

5.1. ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA Partiendo del concepto de “Agenda Pública”, entendida como la totalidad de temas que se encuentran en debate público por parte de la sociedad en un determinado momento -ya sea de manera directa en las instancias de debate político como los instrumentos de la democracia representativa y la democracia participativa- o bien a través de los medios de comunicación u otros foros en los que se expresen y transmitan opiniones sobre los temas de esta agenda, para efectos del presente documento se ha definido la “Agenda Sectorial” como el subconjunto de temas que estando en el debate público, son de interés prioritario del sector productivo, debido a que los efectos de estos temas atingen directamente al sector de la industria manufacturera. VISIÓN

ÁREAS ESTRATÉGICAS

AGENDA SECTORIAL

Ser un sector competitivo que transforma y agrega valor a la materia prima mayormente nacional, utilizando sistemas de gestión de excelencia y recursos humanos capacitados permanentemente.

Coordinación Público Privada

Soberanía Productiva

Estabilidad Política Infraestructura normativa Económica

Desarrollo de proveedores

Empresas Estatales

Competitividad

Mercado Tecnología

Recursos Humanos

5.2. DEFINICIÓN DE PROBLEMAS Para definir y agrupar los problemas según las áreas estratégicas, hemos utilizado los resultados del análisis FODA efectuado en el taller de análisis de la VISIÓN del sector industrial y éstos fueron ordenados según las áreas estratégicas y los temas de la agenda sectorial, producto de lo cual mostramos la siguiente matriz resumen: 20

Bases para una Política Industrial VISIÓN ÁREAS ESTRATÉGICAS INICIATIVAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Ser un sector competitivo que transforma y agrega valor a la materia prima mayormente nacional, utilizando sistemas de gestión de excelencia y recursos humanos capacitados permanentemente COORDINACIÓN PÚBLICO – PRIVADA ESTABILIDAD NORMATIVA

POLÍTICA ECONÓMICA

DEBILIDADES

DESARROLLO DE PROVEEDORES

Costo de la energía

FORTALEZAS

OPORTUNIDAD

INFRAESTRUCTURA

SOBERANÍA PRODUCTIVA

Se deben escribir nuevas normas con arreglo a la CPE

Estabilidad macroeconómica

EMPRESAS PÚBLICAS

MERCADO

Subvención y Coraje de los apoyo estatal empresarios

TECNOLOGÍA Y LOGÍSTICA

Mercado interno creciente

Liquidez en la banca.

Dotación de RRNN

Nueva Ley de serv. financieros

Prohibiciones a exportar

Falta de política Infraestructu- Acceso a materias ra insuficiente primas industrial

Falta de evolución de la empresa familiar

Tecnología obsoleta

Clima de negocios desfavorable

Acceso a mercados externos

Escasa asociatividad

Poco acceso a conocimiento tecnológico e innovación

Desarrollo de sistemas de gestión empresarial

Difícil acceso a financiamiento

Excesiva burocracia

Disponibilidad de gas natural

Inseguridad jurídica por la administración discrecional de la justicia

Capacitación mano de obra

Mano de obra no calificada

Apertura indiscriminada a las importaciones

Corrupción en diferentes instancias del Gobierno genera abuso y perjudica la industria formal Inestabilidad normativa

RECURSOS HUMANOS

Mano de obra versátil

La industria requiere la provisión de insumos, química básica y otros productos intermedios

Poca atención del Gobierno

AMENAZAS

COMPETITIVIDAD

Acoso de las autoridades regulatorias

Falta de institu- Funcionarios cionalidad públicos sin la capacitación de atender temas industriales

Riesgo de nacionalización

Competencia Normativa adversa al sector desleal industrial (laboral, impositivo) (Contrabando y falsificación)

Competencia productos existentes en el mercado

Competencia de las empresas públicas Conflicto social, bloqueos, presiones

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5.2.1. ÁREA DE COORDINACIÓN PÚBLICO – PRIVADA 5.2.1.1. ESTABILIDAD NORMATIVA Los procesos industriales requieren de varios permisos y licencias, mismos que deben tramitarse en instancias gubernamentales pues son estas unidades a nombre del Estado quieres velan por el cumplimiento de normas sanitarias, ambientales, tributarias, laborales, comerciales, arancelarias, legales (substancias controladas) y de previsión. Es muy frecuente que funcionarios públicos de distinto rango, abusen del poder que les otorga el cargo que ocupan. Este fenómeno no solamente se da en Bolivia; sin embargo, en otros países existen instancias que limitan este abuso, de manera similar a cómo lo hace el Defensor del Pueblo con los derechos de los ciudadanos. No obstante, si este comportamiento no es controlado adecuadamente puede derivar en corrupción y actos de extorsión. Cuando el abuso del poder público se presenta en instancias administrativas en las que se resuelven causas, genera lo que se denomina inseguridad jurídica, la cual tiene que ver con la discrecionalidad de la autoridad que no actúa conforme a derecho y, en tal sentido, resta previsibilidad a los procesos legales en sede administrativa afectando profundamente el clima de negocios en el país por la vía de un incremento de los costos de transacción debido a que la conclusión de los trámites demanda más recursos de las empresas expresados tanto en tiempo como en dinero. Adicionalmente, los flujos de los trámites que deben realizar las empresas son engorrosos y demandan muchos pasos y documentos innecesariamente repetidos, sumado a que en más de un caso las industrias requieren obtener un mismo certificado de dos instancias gubernamentales diferentes, como ocurre con los certificados de inocuidad alimentaria que otorga el SENASAG y el SEDES y las instancias departamentales, hacen que la burocracia estatal sea un grave problema y un factor de pérdida de eficiencia y competitividad para las empresas industriales en Bolivia. Quizá la mayor oportunidad que tiene el sector industrial para su desarrollo, así como todo el país, es la ocasión de reescribir prácticamente todo el 22

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ordenamiento jurídico del país, con arreglo a la nueva Constitución Política del Estado. Si bien este período de ajuste en el que conviven una nueva Constitución con leyes antiguas genera incertidumbre, también representa un momento fundacional para el país y otorga coyunturalmente la posibilidad de rediseñar el marco normativo orientándolo a objetivos deseables dentro el modelo de economía plural, siguiendo los principios constitucionales y aquellos definidos como los principios fundamentales para el sector industrial que coinciden en gran medida con los primeros. Un ejemplo de esto es la nueva Ley de Servicios Financieros que puede permitir canalizar gran parte de la liquidez de la banca hacia actividades productivas. 5.2.1.2. POLITICA ECONÓMICA El crecimiento del mercado interno representa una gran oportunidad de desarrollo de la producción para abastecer la demanda creciente tanto de los productos existentes como para la incorporación de nuevos productos al mercado. El ambiente de estabilidad macroeconómica, con inflación controlada y tipo de cambio prácticamente fijo, generan condiciones de predictibilidad de la economía muy favorable para el desarrollo de proyectos industriales. Por su parte, las devaluaciones realizadas por los países vecinos están afectando la competitividad de la industria nacional al modificar negativamente para el país los términos de intercambio y direccionando desfavorablemente a Bolivia el comercio fronterizo. Sin embargo, este efecto del tipo de cambio sobre la competitividad de la producción nacional no es un problema estructural y fácilmente puede revertirse con acciones de política cambiaria, convirtiéndolo en una fuente de competitividad. 5.2.1.3. INFRAESTRUCTURA Y LOGÍSTICA La aún escasa infraestructura de apoyo a la producción que existe en el país dificulta la actividad industrial en muchos municipios. Actualmente gran parte del comercio se realiza a través del internet o utilizando este medio y nuestro país tiene el servicio más lento y más caro del continente. Esto sin duda es una desventaja para realizar negocios dentro de Bolivia y desde aquí con el mundo. 23

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Pese a los esfuerzos realizados por YPFB - Transporte con la expansión de la capacidad de la red de gasoductos para el mercado interno y ENDE con el incremento de la potencia instalada en el Sistema Interconectado de Electricidad (SIN), aún es insuficiente la capacidad de transporte de gas natural para cubrir la demanda interna y pese a tener un nivel de reserva eléctrica razonable, ahora existen deficiencias en la red de transmisión de electricidad. La provisión de energía suficiente para cubrir la demanda actual y los proyectos industriales es todavía un tema pendiente de las empresas nacionalizadas para con el sector productivo. La industria utiliza los sistemas de evacuación de residuos sólidos y líquidos en todos los municipios en los que se encuentra instalada, si estos sistemas no son eficaces generan problemas a los vecinos y al medio ambiente y con frecuencia limitan las actividades industriales. Es importante y muy necesario, que la infraestructura de apoyo a la producción, vale decir toda la infraestructura pública que no es posible para las empresas internalizar dentro el costo del proceso, sea desarrollada por el Gobierno para mejorar la competitividad de la industria nacional. 5.2.2. ÁREA SOBERANÍA PRODUCTIVA 5.2.2.1. DESARROLLO DE PROVEEDORES La industria no es percibida como el sector capaz de generar desarrollo económico y social en Bolivia, como lo es en otras economías, debido a que esta actividad está desvinculada de la producción primaria y, por lo tanto, los efectos positivos producto de la industrialización sólo llegan a una parte reducida de los sectores primarios (agrícola, pecuaria, química básica, producción de bienes intermedios semi-elaborados y servicios para la industria) y no se aprovecha el potencial de la demanda industrial para generar fuentes laborales estables en estos sectores de la economía que pueden desarrollarse junto a la industria. 5.2.2.2. EMPRESAS ESTATALES En los últimos años tenemos la cada vez más fuerte presencia del Estado como productor en rubros no estratégicos en los cuales compite en condiciones desiguales con la industria nacional establecida, restringe el mercado potencial 24

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y reduce la escala de producción. Las compras estatales corresponden en muchos rubros a una parte importante del mercado, por lo que la presencia de empresas estatales restringe el mercado a solamente el consumo privado ya que, por definición, mantienen cautiva la demanda del sector público. Esta reducción del mercado puede significar hasta un 40% menos de ventas para las empresas nacionales. El nuevo rol que la Constitución Política del Estado asigna al Estado, como productor y la capacidad de obtener apoyo y realizar asociaciones con empresas y gobiernos que poseen determinadas tecnologías de producción, junto con los recursos económicos que provienen de los sectores extractivos y pueden ser dedicados al desarrollo industrial, hace del Estado un agente importante en el nuevo ordenamiento del modelo económico plural. Estas características del Estado pueden ser una potente fuente de competitividad para la industria siempre que se canalicen adecuadamente, de lo contrario se convertirá en un competidor desigual que en lugar de fomentar el desarrollo industrial del país, desincentivará la inversión en el sector productivo. 5.2.3. ÁREA DE COMPETITIVIDAD 5.2.3.1. RELACIONADOS AL MERCADO La indiscriminada apertura de nuestro comercio a las importaciones, afecta a la competitividad de la producción nacional, toda vez que restringe el mercado, incluyendo el de las compras estatales. Mientras nuestros productos deben cumplir normas estrictas para ser comercializados en el mercado interno y otras más estrictas aún para poder ser exportados, productos similares ingresan al país con toda libertad porque Bolivia no tiene medidas para-arancelarias como las tienen todos los países vecinos bajo la forma de medidas sanitarias, ambientales, normas de empaque, entre otros. Por otro lado, las licitaciones para las compras estatales, son realizadas en lotes muy grandes o de manera global donde se incluyen muchos ítems que una sola empresa no puede atender, sobre todo si es pequeña o mediana. Esto ocasiona que en las grandes licitaciones estatales los adjudicados sean empresas extranjeras o principalmente las grandes empresas nacionales.

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Adicionalmente, las empresas productoras nacionales enfrentan la falsificación de productos y tienen que competir con productos de contrabando y productos usados, todas estas actividades ilegales de las cuales no está debidamente protegida la industria nacional. Finalmente, la exportación de los pocos productos agroindustriales transables que tiene el país: aceite, soya, sorgo, maíz y azúcar, fue prohibida inicialmente y posteriormente restringida y ahora se encuentra reglamentada, bajo el criterio de que primero se debe abastecer el mercado interno a “precio justo” y solo después de haber cubierto la demanda interna el excedente puede ser exportado siendo este un criterio contrario al que rige para la producción de quinua cuyo consumo es restrictivo para las familias bolivianas por su elevado costo “import parity”. 5.2.3.2. RELACIONADOS AL FINANCIAMIENTO Y LA TECNOLOGÍA Las necesidades de financiamiento son una demanda derivada del requerimiento de recursos para comprar insumos, materias primas, capital de trabajo o efectuar inversiones en equipo y tecnología. Por lo tanto, los problemas relacionados al financiamiento reflejan, a su vez, las dificultades para incrementar la producción y adquirir tecnología. Al momento, los productos crediticios, incluso los denominados créditos productivos, están diseñados para el financiamiento del comercio y la actividad inmobiliaria (comercio de bienes raíces) principalmente y no favorecen a la industria manufacturera. Las causas de este comportamiento son: a. Garantías reales requeridas para solventar un crédito, cuando la mayor parte del capital de las industrias se encuentra en maquinaria e inventarios. b. Plazos cortos menores a un año, cuando el horizonte de los proyectos industriales es en promedio superior a los 3 años. c. Carencia de períodos de gracia o si existen son muy cortos, cuando el tiempo que un producto industrial tarda en llegar al mercado está entre uno y tres años, debido al tiempo requerido para el diseño y montaje de la planta. d. Tasas de interés elevadas, vinculadas a costos administrativos y de cobro que no son necesarios con la industria por su característica de 26

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permanencia física y poca variabilidad en la actividad principal como ocurre en actividades como el comercio. El financiamiento por lo general es para capital de trabajo, que tiene relación directa con la producción de corto plazo y con nuevas inversiones que tiene relación con la capacidad instalada y la tecnología, por lo tanto, uno de los efectos de los problemas de financiamiento descritos, sobre la industria es el escaso acceso a nueva tecnología lo que ocasiona que la tecnología de la industria boliviana, en la mayoría de los rubros, se encuentre rezagada respecto a la de otros países. 5.2.3.3. RECURSOS HUMANOS La historia económica reciente del país ha dotado al trabajador boliviano de un alto grado de adaptabilidad, un rasgo valorable dentro el sector industrial. La necesidad de los trabajadores de adaptarse a diferentes tipos de trabajo en su necesidad de buscar ocupación laboral, hizo de los trabajadores personas con una alta capacidad para aprender nuevas actividades y adaptarse a diferentes condiciones laborales. Esta cualidad, si es aprovechada adecuadamente a través de la capacitación, puede hacer de la mano de obra un elemento diferenciador de la industria nacional como lo hizo en la artesanía, logrando así desarrollar una importante fuente de competitividad.

5.3. PROPUESTAS DE OPCIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS 5.3.1. COORDINACIÓN PÚBLICO-PRIVADA La principal propuesta de política pública es la Coordinación Público-Privada que debiera ser un pacto por la producción, entre el sector público y el privado a través del cual se pueda construir confianza con base en una ideología común, basada en el respeto sincero a los PRINCIPIOS para el sector industrial que señalamos en la primera parte de este documento y donde el desarrollo industrial no represente una amenaza al Gobierno y éste no sea una amenaza para el sector industrial, de modo que el país pueda beneficiarse con el DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL que es capaz de motorizar la industria. Una vez generado este “pacto por la producción” entre el Gobierno y todas las organizaciones representativas del sector productivo del país, incluida la 27

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Cámara Nacional de Industrias entre ellas, se debe trabajar en mecanismos de coordinación Público - Privada entre el Gobierno y el sector productivo: a. A nivel nacional entre el Órgano Ejecutivo y las representaciones nacionales de los gremios y asociaciones de productores. b. A nivel departamental con las Gobernaciones y las Cámaras Departamentales, gremios y asociaciones de productores por departamento. c. A nivel técnico, según temas de interés específicos: i. Importaciones – Aduana ii. Licencias y permisos SENASAG iii. Transparencia - Lucha contra la Corrupción iv. Hecho en Bolivia – Contrataciones estatales. v. Promoción de exportaciones vi. Comercio internacional – Acuerdos comerciales. 5.3.2. SOBERANÍA PRODUCTIVA Una vez logrado el “pacto por la producción” y establecidos los mecanismos de coordinación se debería trabajar conjuntamente en construir un modelo de industrialización en el cual el productor primario sea el principal sujeto de apoyo por parte del Gobierno y sus organizaciones para: 1. Desarrollar las variedades y productos, con las características técnicas que requiere actualmente la industria en el país. Esto puede requerir un importante apoyo en investigación de variedades agrícolas principalmente. 2. Generar asociatividad comunitaria y entre productores de bienes primarios, que posibilite la generación de economías de escala y la producción de cantidades industrializables con calidad homogénea, de manera que permitan abastecer a la industria nacional de materia prima que actualmente es importada. 28

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3. Planificar la expansión racional de la frontera agrícola para la producción de variedades industrializables de acuerdo al modelo de industrialización. La existencia de contratos de abastecimiento o de compra a futuro, entre los productores y la industria, genera estabilidad de precios y convierte a los productores en sujetos de crédito, toda vez que el contrato es un documento exigible que puede fungir como garantía para obtener financiamiento para la producción, cosa que no ocurre con la tierra, único capital del productor. Esto puede requerir de: 1. Normativa regulatoria específica en el ámbito del financiamiento en el marco de la nueva Ley de Servicios Financieros que ya considera muchos de estos aspectos por lo que se constituye en una gran oportunidad. 2. Reglamentación y apoyo para la constitución de fondos de garantía por parte de terceros para que favorezcan, tanto a los productores como a las empresas, para que puedan financiar la compra de materias primas e inversión. Asimismo, este modelo requiere la participación de empresas estatales para el desarrollo de productos y servicios como la química básica (producción de substancias controladas); transporte y comercialización de combustibles; servicios de logística, acopio y almacenamiento (especialmente de productos perecederos) y otros, que coadyuven a los sistemas productivos en lugar de competir con ellos en el producto final. 5.3.3. COMPETITIVIDAD Desarrollar competitividad para el sector industrial involucra la participación de diversas reparticiones de Gobierno y de las empresas estatales estratégicas, ya que ello pasa por mejorar la infraestructura, la provisión de energía, la normativa impositiva y de regulación a las empresas, la política económica y muchas otras políticas gubernamentales, que si bien pueden ser aplicadas de manera aislada, en atención a problemas puntuales como ocurre actualmente, lo ideal, y la propuesta de la Cámara Nacional de Industrias, es que todas estas demandas sean atendidas en el marco de una “Política de Desarrollo Industrial”, misma que debe ser desarrollada de manera conjunta dentro del “pacto por la producción” propuesto al inicio de este punto. 29

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Siempre existirán temas puntuales a ser atendidos así como sugerencias de acciones aisladas que ayudarían a mejorar el desempeño industrial como ser: 1. Proporcionar suficiente y adecuada infraestructura para el apoyo a la producción: a. Carreteras y vías de acceso b. Comunicación e internet con acceso y velocidad equiparable a los países vecinos. c. Red de gasoductos con capacidad suficiente para atención inmediata de la nueva demanda industrial sin perjuicio de los clientes antiguos. d. Red de transmisión de electricidad robusta y con indicadores de calidad y confiabilidad dentro los parámetros establecidos por el regulador y suficiente capacidad de generación como para mantener niveles de reserva adecuados. 2. Fomentar la incorporación de mecanismos de gobernanza corporativa en las empresas industriales familiares. 3. Facilitar mecanismos para favorecer la asociatividad en las empresas industriales bolivianas, para fomentar su fortalecimiento. Entre éstos están los referidos al mejoramiento de la administración de justicia, misma que incide directamente en el riesgo de los contratos. 4. Mejorar las condiciones de acceso a financiamiento del sector industrial, para financiar tecnología y capital de trabajo en condiciones acordes a la realidad de este sector, en cuanto a garantías, plazo y costo del crédito. 5. Promover el desarrollo tecnológico, la adecuación de tecnología y la innovación en el sector industrial manufacturero. a. Diferimiento del IVA importaciones. b. Exención de IVA y aranceles a la importación de bienes de capital y tecnología para la producción. c. Creación de parques tecnológicos en los departamentos. 30

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d. Financiamiento de programas de cooperación con las universidades, para investigación práctica y su difusión en las empresas industriales. 6. Programas de calificación de mano de obra en procesos de la industria manufacturera.

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Con la presente propuesta de POLÍTICA INDUSTRIAL PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL DE BOLIVIA, la Cámara Nacional de Industrias orienta su contribución a la sociedad boliviana, mejora su dinámica interna e involucra a todos sus socios y directores en la dinámica de la creación de valor.

Av. Mariscal Santa Cruz Nº 1392, Edificio Cámara Nacional de Comercio, Piso 14 Teléfono: (591-2) 2374477 Correo electrónico: [email protected] www.cnibolivia.com

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